Довольно общим является мнение,
состоящее в том, что Петра Первого во время Великого Посольства – полуторагодовой
зарубежной поездки 1697-1698 годов – интересовали исключительно материи
технического (в широком смысле) характера. То есть, принятые на Западе формы
общественной жизни хоть и были "осмотрены" молодым царем, однако
ничуть не привлекли его в качестве объекта импорта. В отличие, скажем, от
коллекций заспиртованных уродцев или специалистов по кораблестроению. Петр
побывал в английском парламенте, поглядел на работу голландских Генеральных
Штатов, но для своей страны счел эти учреждения ненужными.
В чем-то это действительно так – серьезный импорт государственных институций произойдет много позже, по результатам второй большой заграничной поездки Петра. И основным источником этого импорта станет вовсе не Англия с Голландией, а поверженная Швеция. Изумившая русского царя, как видно, именно устойчивостью власти своего монарха: разоренная и обескровленная, она даже не попыталась поставить под вопрос власть Карла XII, покинувшего страну в 1700 году и пребывавшего в турецком плену с 1709 по 1715 годы.
Тем не менее, в полной мере это не совсем так – как и во всем, касающемся деятельности Петра, здесь едва ли можно вынести полностью однозначное суждение. Так, уже в январе 1699 года, то есть четыре месяца спустя по возвращении в Москву, царь подписывает два указа, ознаменовавших так называемую первую городскую (городовую) реформу, в ходе которой в городах вводилось (точнее – восстанавливалось) местное самоуправление, во многом похожее на европейские образцы.
Здесь стоит сказать пару слов об истории вопроса. Итак, издавна на местах управление осуществлялось государевыми представителями – наместниками, воеводами и т.д. Содержание такого представителя ложилось значительным бременем на население, причем формальные размеры этого содержания не устанавливались. Существовали при этом и естественным образом возникшие низовые структуры выборных должностных лиц – разного рода старосты и "головы", организующие процессы вроде раскладки повинностей внутри общины. В середине XVI века, однако, "Избранной Думой" Ивана Грозного была проведена довольно значительная реформа, в ходе которой значительная часть судебных и иных полномочий была изъята у царских "кормленщиков" в пользу выборных представителей общины. (Фактически тогда родился на Руси суд присяжных). Более того, общинам было предложено вообще освободиться от воеводы – но не бесплатно, а при увеличении взимаемой с нее подати в несколько раз. Характерно, что купить свободу на таких условиях общины (особенно Русского Севера) пожелали в массовом порядке: видимо, содержание "кормленщика" было еще более дорогим занятием. Вообще же, заметим, что свобода, купленная за деньги – исторически оказывается самой крепкой и непререкаемой из свобод. Легитимность ее весит даже больше, чем легитимность свободы, купленной кровью. Средневековая история Западной Европы просто нашпигована эмансипацией такого рода – когда города, отдельные люди, области и страны покупали себе независимость…
Итак, на значительной части Русского государства возникло в XVI веке серьезное местное самоуправление – однако, последовавшие вскоре катаклизмы, вызванные эксцентричным характером правления царя Ивана и Смутным временем, отбросили страну в своем развитии вспять. В значительной степени разрушили они и самоуправление. Хотя следы его остались.
К середине XVII века власть в русских городах выглядела следующим образом. Возглавлял ее воевода – назначаемый царем, однако подчиняемый напрямую одному из центральных правительственных учреждений – Приказу. То есть, отдавать ему распоряжения, сноситься с ним другие Приказы могли лишь через этот Приказ, со всей сопутствующей волокитой. Основной функцией воеводы была функция фискальная – соответственно, собранные с территории деньги также направлялись в соответствующий Приказ. Помимо этого, в городских посадских общинах существовали свои, независимые от воеводы структуры. Имелись выборные ямские и городовые приказчики, губные старосты, сыщики беглых, таможенные, кабацкие и житные головы, сборщики других податей, идущих в ведомства, отличные от Приказа правящего в городе воеводы. Вся эта пестрая толпа независимых друг от друга и от воеводы людей не являлась местным самоуправлением – это были хоть и выборные, но чиновники, то есть люди, несущие, как и воевода, ответственность не перед общиной, а перед центральными властями. Но было и самоуправление – посадский сход и избираемый на нем исполнительный орган: посадский староста. Староста отвечал перед сходом, мог быть им судим и наказан вплоть до публичной порки. Здесь важно отметить следующее: центральные власти разверстывали подати интегрально – определяя общий их объем, приходящийся на посад согласно последним (весьма устаревшим и неточным) данным учета населения. Внутри же общины разверсткой занимался сход, при этом богатым приходилось платить много больше неимущих и обедневших дабы община выполнила общее задание. А в силу этого, богатые имели и больший вес на этом сходе. Так, внутри общины формировалась олигархическая власть.
В 1679 царь Федор Алексеевич попытался упростить и упорядочить всю эту систему. Согласно изданному им указу, все государственные функции переходили исключительно к воеводам и их аппарату. Так было введено единоначалие в местном управлении. И уже в таком виде оно было двадцать лет спустя решительно реформировано Петром.
Согласно указам 1699 года, все посадское население изымалось из управления воевод и Приказов – взамен создавались т.н. "бурмистерские палаты" и "земские избы", где вершился суд над посадскими и где управляли сбором с них всех повинностей. Заседали там выборные (на год) бурмистры. Высшей инстанцией по отношению к ним был Главный магистрат в Москве – своего рода министерство по делам городов. Собранные налоги теперь отправлялись в приказ Большой казны, что, по-видимому, способствовало централизации государственных финансов и облегчению управления ими. Интересно, что и в этот раз власть попробовала свободу людям продать: переход к новой системе предлагался на добровольной основе при увеличении вдвое налоговых сборов. 11 из 70 городов на это пошли, остальные ответили, что платить больше не могут, а избирать бурмистров не из кого. Тогда повышение податей отменили вместе с добровольностью и внедрять новшество принялись в обязательном порядке.
В отличие от многих иных затей Петра, эта вполне смогла укорениться в русской жизни. В дальнейшем несколько менялась терминология, вводились новые должности и учреждения, уточнялись их функции, однако суть оставалась неизменной - по крайней мере весь XVIII век. Государственная власть в городах была выборной – при этом органы посадского самоуправления тоже никуда не девались, однако приводились к бурмистрам в непосредственное подчинение. Бурмистр писал "указы" старосте, а тот отвечал "доношениями".
Как мы уже сказали, власть бурмистров распространялась лишь на посадское население: купцов, ремесленников и т.п. Духовенство, крестьяне, солдаты, дворяне и люди прочих сословий в сложноорганизованном сословном русском обществе суду бурмистров не полежали – вследствие чего разрешение многих конфликтов становилось предельно сложной процедурой. Сомнение в статусе участника конфликта могло привести к многолетней бесплодной переписке между воеводской (губернаторской) канцелярией и канцелярией бурмистра – каждое ведомство, по русской традиции, стремилось уклониться от принятия решения, спихивая дело на соседей. Все это время человек мог томиться в заключении…
Забавно, что сами посадские дарованное им право выбирать над собой власть восприняли вначале как очередную повинность – что не мешало новоизбранным ратманам, бурмистрам, бургомистрам, членам магистратского присутствия и т.д. злоупотреблять в полный рост служебным положением, а верхушке посада прочно закрепить эти должности за представителями своих фамилий. И лишь к середине правления Екатерины Великой понимание населением этой власти само собой серьезно меняется – теперь в выборности местного руководства видят не обязанность, а право, свободу. Что б это значило? Лишь то, что имеющиеся в наличие права населением неизбежно утилизируются – пусть и не сразу, а через 70 лет, как в нашем случае.
Сложнее понять намерения Петра, вводившего новшества в 1699 году, непосредственно перед началом серьезной войны, когда, казалось бы, единоначалие везде предпочтительнее выборности. Что двигало царем? Едва ли прямой фискальный расчет – уж слишком легко власть отказалась от продажи выборности за удвоение податей. Тогда что ж? Общее стремление вовлечь большее число людей в управление, насадить коллегиальность, открыть дорогу к источнику нового кадрового ресурса? Неудовлетворенность эффективностью системы Приказов? Стремление повторить виденное за границей? Наверное, все это понемножку – мы же приведем здесь слова В. О. Ключевского, который в реформе 1699 года увидел проявление недуга "которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это – борьба правительства <…> со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось".
См. также другие тексты автора:
- Россия триста лет назад
- Гетман меж трех огней
- Нетипичная схватка Северной войны
- История одной границы
- Цена царской истерики
- Торжество личного над государственным
- Межконфессиональные браки в XVIII веке
- В истории всегда есть место анекдоту
- Окнище в Европищу
- Летняя поездка к морю
- Небольшое происшествие в устье Невы
- Страна торжествующего чадолюбия
- Реальность для монарха