Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
13 декабря 2017, среда, 21:32
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

10 ноября 2002, 18:33

Финансирование гражданской науки в России из федерального бюджета

Статья подготовлена на основе отчета Центра фискальной политики "Анализ расходов федерального бюджета на НИОКР" (Москва, 2001 год). Отчет подготовлен Центром фискальной политики при поддержке Агентства международного развития США. Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00.

О необходимости усиления государственной поддержки науки в последнее время непрерывно говорится со всех трибун. Однако авторы подобных утверждений, как правило, исходят из весьма общих представлений о положении дел, не вдаваясь в подробности того, как работает система финансирования. Отчасти это происходит в силу информационной закрытости научной отрасли и предельной скудости доступных сведений.

В данной статье предпринята попытка проанализировать на основе имеющихся данных российскую систему финансирования науки (точнее, "научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок" - НИОКР) из федерального бюджета (1). Мы попытаемся ответить на главный вопрос: может ли государственная поддержка науки в современных российских условиях привести к тем результатам, которых от нее ожидают.

Как это происходит

Определение приоритетов государственного финансирования НИОКР

Определение государственных приоритетов развития науки и техники гражданского назначения входит в компетенцию Правительственной комиссии по научно-технической политике, возглавляемой председателем Правительства РФ. В состав комиссии входят представители различных министерств и ведомств, как правило, в ранге заместителя министра. Подготовка решений комиссии осуществляется Министерством промышленности, науки и технологий РФ.

Списки приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий федерального уровня были утверждены комиссией 21 июля 1996 года и с тех пор ни разу не пересматривались, несмотря на то что произошли серьезные изменения в этой области: на первый план в мировой науке вышел целый ряд новых направлений (например, работы по изучению генома человека). В результате приоритеты устанавливаются достаточно произвольным образом и отстают от реального развития мировой науки. В настоящее время Министерство науки и технологии проводит работу по пересмотру списков приоритетов, но никаких решений до сих пор не принято.

Фактически при определении направлений государственной научно-технической политики не обеспечиваются условия гласности, не проводится общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов. Более того, сами ученые не заинтересованы принимать участие в этой работе, поскольку не видят связи между государственными приоритетами и реальным финансированием своих научных организаций и коллективов. Механизм учета государственных приоритетов при разработке федерального бюджета не прозрачен. Весьма вероятно, что при распределении большей части расходов эти приоритеты вообще никак не учитываются. В силу этого соответствующие списки не являются и не могут являться реальным инструментом проведения государственной политики в области науки.

Процедура формирования раздела 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" государственного бюджета на очередной финансовый год

Применяемые в России процедуры подготовки и уточнения исходных бюджетных предложений определяются:

  • структурой федеральных органов власти;
  • соотношением законодательно отнесенных к их ведению функций и полномочий (положения о министерствах и ведомствах);
  • нормативно-правовой базой бюджетного процесса;
  • сложившейся практикой и неформальными процедурами взаимодействия.

В самых общих чертах процесс формирования соответствующего раздела государственного бюджета состоит из следующих шагов.

  1. В соответствии с основными параметрами бюджета Минфин доводит до Минпромнауки (ранее - Миннауки) данные о предельных объемах финансирования по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу") и подразделам 0601 (фундаментальная наука) и 0602 (прикладная наука). Порядок формирования бюджетных назначений определяется постановлениями правительства, в которых предусматривается разработка прогнозов развития страны и параметров бюджета, в том числе в разрезе прямых получателей.

  2. Минпромнауки на основании заявок министерств и ведомств формирует предложения по объемам финансирования прямых получателей бюджетных средств раздела 06 в разрезе ведомств и фондов, ассигнования которым определяются в бюджете отдельной строкой. Подготовленные предложения доводятся до прямых получателей, которые представляют в Минфин бюджетную роспись своих расходов по целевым статьям.

  3. Одновременно с участием Минэкономразвития и Минфина устанавливаются объемы затрат на НИОКР в составе федеральных целевых программ (ФЦП) в пределах сумм, планируемых к выделению министерствам и ведомствам.

  4. Вопросы, не согласованные на предшествующих этапах, выносятся на рассмотрение Межведомственной комиссии по обеспечению своевременного и качественного формирования бюджета на очередной финансовый год.

  5. После внесения проекта закона о бюджете в Государственную думу бюджетный процесс переходит в стадию обсуждения в Согласительной комиссии Федерального собрания и Правительства РФ. На этом этапе Минпромнауки ведет работу с комитетами законодательной ветви (по науке и образованию, по бюджету и другими), участвует в рассмотрении поправок, готовит обоснования, справочные и информационные материалы.

  6. После принятия Федерального закона о бюджете Минпромнауки, Минфин, министерства и ведомства уточняют бюджетную роспись расходов по предметным статьям экономической классификации (заработная плата, капиталовложения, коммунальные услуги и т. д.). Текущее финансирование осуществляется Федеральным казначейством (ежемесячно) в соответствии с лимитами, утвержденными правительством. Распределение лимитов и доведение их до бюджетополучателей осуществляет Минфин.

Описанная процедура формирования бюджета государственного финансирования НИОКР имеет следующие особенности.

  1. Закрытый, непрозрачный характер согласования бюджетных назначений.

  2. Отсутствие механизма учета государственных приоритетов научно-технической политики.

  3. Подверженность процесса лоббистскому влиянию со стороны политических и экономических групп интересов, особенно на этапе рассмотрения в Государственной думе.

  4. Незначительная роль научной общественности. При комитетах Думы и органах исполнительной власти действуют общественные структуры (советы, комиссии и т. д.), в задачи которых входит обсуждение проблем науки, законодательных инициатив. Пока их роль невелика, а деятельность нельзя признать эффективной. Часть вины в этом лежит на самих ученых. Значительное представительство в общественных советах и комиссиях руководителей академий, министерств, лоббирующих исключительно отраслевые интересы, девальвирует их рекомендации. Предложения о значительном увеличении бюджета, не подкрепленные реальными оценками и действиями по реформированию самой науки, вызывает в органах власти скорее раздражение, чем желание прислушаться к голосу научного сообщества.

  5. Дополнительные бюджетные средства в основном направляются на финансирование академий наук, а также на содержание учреждений министерств и ведомств. Таким образом, большая часть дополнительных ресурсов расходуется по принципу финансирования существующей сети научных учреждений, а не в рамках целевых форм и процедур финансирования.

Уровень затрат на НИОКР в российской экономике

Чтобы говорить о финансировании науки, необходимо иметь общее представление о среднем уровне затрат в этом секторе экономики и об их структуре.

В качестве основного показателя уровня затрат на НИОКР в российской экономике используются внутренние затраты - стоимость научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, произведенных силами самих организаций, без учета стоимости заказов на производство НИОКР, размещенных ими среди сторонних организаций. Динамика этого показателя характеризуется данными таблицы 1.

Таблица 1. Внутренние затраты на НИОКР в российской экономике

1990 1991 1992 1993 1994
В фактически действовавших ценах (млн. руб..; с 1998 г. - тыс. руб.)
13077,8 19991,3 140590,7 1317199,5 5146102,0
В постоянных ценах 1989 г.
10898,2 7290,2 3224,5 3055,0 2929,9
В % к 1990 г.
100 66,9 29,6 28,0 26,9
В % к 1995 г.
- - - - -
В % к ВВП
2,03 1,43 0,74 0,77 0,84

Продолжение

1995 1996 1997 1998 1999
В фактически действовавших ценах (млн. руб.; с 1998 г. - тыс. руб.)
12149458,6 19393891,5 24449691,2 25082065,6 48050525,0
В % к 1990 г.
2445,7 2788,6 3043,8 2843,8 3336,2
В % к 1990 г.
22,4 25,6 27,9 26,1 30,6
В % к 1995 г.
100 113,9 124,1 115,9 136,4
В % к ВВП
0,79 0,90 0,99 0,93 1,06

Хотя эти данные имеют весьма обобщенный (агрегированный) характер, они позволяют сформулировать некоторые выводы и предположения.

Во-первых, за последнее десятилетие произошло существенное сокращение затрат на НИОКР в реальном выражении - примерно в три раза. В значительной степени оно объясняется общим экономическим спадом, т. к. отношение величины этих расходов к ВВП уменьшилось лишь наполовину. Сокращение расходов пришлось преимущественно на 1990-1992 годы, т. е. на время наиболее острого кризиса и самых радикальных изменений в экономической и бюджетной системе России.

Во-вторых, после 1992 года происходило некоторое дополнительное уменьшение величины реальных расходов на НИОКР, вплоть до 1995 года, после чего этот показатель начал медленно, но стабильно увеличиваться. Данный феномен, по-видимому, свидетельствует об определенной степени адаптации научного сектора к новым экономическим условиям и о частичном замещении бюджетного финансирования иными источниками.

Еще более заметна тенденция к росту, если использовать показатель доли расходов на НИОКР в ВВП, который увеличивался почти непрерывно начиная с 1992 года; к 1999 году он вырос на 0,32 процентных пункта. Таким образом, доходы на НИОКР в среднем падали медленнее, а росли быстрее, чем общий уровень экономической активности в стране.

Гораздо больше о ситуации в сфере финансирования науки может сказать распределение внутренних затрат на НИОКР российских организаций по источникам финансирования, приведенное в таблице 2.

Таблица 2. Структура внутренних затрат на НИОКР в российской экономике по источникам финансирования
(%)

Источник финансирования 1996 1997 1998 1999
Средства из бюджета 60,7 59,6 52,2 49,9
Средства организаций предпринимательского сектора 15,3 15,5 17,3 15,7
Средства частных бесприбыльных организаций 0,5 0,8 0,9 0,04
Собственные средства научных организаций 11,5 10,5 13,7 10,4
Средства внебюджетных фондов 6,2 6,0 5,5 6,9
Средства высших учебных заведений 0,1 0,1 0,1 0,2
Средства иностранных источников 5,6 7,4 10,3 16,9

Эти данные позволяют увидеть следующие устойчивые тенденции.

  1. Снижение доли бюджетного финансирования. Тем не менее около половины расходов на НИОКР финансируются государством, что существенно выше, чем в большинстве развитых стран. Там внебюджетные источники обеспечивают до 78 процентов общего объема внутренних затрат на НИОКР, ведущая роль при этом принадлежит предпринимательскому сектору. В промышленно развитых странах доли финансирования науки за счет бюджета имеют тенденцию к уменьшению. Наиболее заметна эта тенденция была в 1985-1995 годах, во многих странах это произошло за счет сокращения оборонных НИОКР. В среднем для стран ОЭСР расходы бюджета на науку снизились в 90-е годы с 0,9 процента до 0,65 процента от ВВП (2).

  2. Увеличение доли финансирования из зарубежных источников. Учитывая тенденцию к росту реальных затрат на НИОКР в рассматриваемый период, можно сделать заключение о том, что зарубежные инвесторы и потребители предъявляют все более возрастающий спрос на российскую научную продукцию.

    Такое развитие событий вызывает серьезную озабоченность среди некоторой части правящей элиты, особенно связанной с силовыми ведомствами. Опасения вызывает возможная потеря первенства России в некоторых военных технологиях через "утечку мозгов", промышленный шпионаж и навязывание иностранных технологических решений. Следствием этого становятся попытки искусственно ограничить внешнеэкономическую активность российских научно-исследовательских организаций.

  3. Стабильно низкая доля участия предпринимательского сектора. На более продолжительном промежутке времени наблюдается даже ее снижение (с 19,9 процента в 1994 году до 15,7 процента в 1999-м ). Хотя основные причины низкой активности частного сектора в финансировании науки лежат вне сферы НИОКР, вопрос о том, не вытесняет ли государство частные инвестиции в науку, остается открытым. К числу вероятных причин можно отнести также недостаточную эффективность косвенных методов стимулирования негосударственных инвестиций в науку (таких как налоговые и таможенные льготы).

  4. Постепенное повышение роли внебюджетных фондов. Система внебюджетных фондов НИОКР, которая создается с 1992 года, заслуживает особого внимания с точки зрения возможностей государственного регулирования. В определенном смысле эти фонды можно считать формой государственного перераспределения средств, т. к. поступления фондов образуются за счет уменьшения налогооблагаемой базы предприятий и организаций. Однако осуществляется это перераспределение не путем прямого государственного вмешательства (изъятия части прибыли предприятий в виде налогов с целью последующего перераспределения), а более гибкими методами. Государство стимулирует предприятия вкладывать средства в НИОКР, предоставляя им налоговые льготы, но не доверяет предприятиям самостоятельно выбирать направления НИОКР для финансирования, оставляя эту функцию за собой.

Сегодня в России действуют около 100 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, создаваемых при министерствах, ведомствах, отраслевых ассоциациях и зарегистрированных в Минпромнауки, которые являются основным стержнем этой системы. Средства этих фондов формируются на добровольно-договорной, а распределяются - на конкурсной основе. Часть средств внебюджетных фондов аккумулируется в Российском фонде технологического развития (РФТР) (3) при Министерстве промышленности, науки и технологий РФ. РФТР профинансировал в 2000 году более 100 проектов общей стоимостью свыше 400 миллионов рублей.

Однако принятие в июне 2001 главы 25 Налогового кодекса, отменяющей все льготы по налогу на прибыль, по всей вероятности приведет к сокращению и даже к свертыванию деятельности внебюджетных фондов НИОКР. Поскольку не вводится никаких компенсирующих механизмов косвенного стимулирования негосударственных инвестиций в НИОКР, в ближайшем будущем можно ожидать некоторого сокращения затрат на эти цели, а также усиления лоббистской активности, направленной на увеличение бюджетных расходов на науку.

Объемы финансирования науки из федерального бюджета характеризуются данными таблицы 3. Динамика этих показателей в целом соответствует динамике суммарных затрат на НИОКР из всех источников (таблица 1). Характерным отличием является то, что локальный максимум государственного финансирования, достигнутый в 1997 году (в постоянных ценах), не был превзойден в последующие годы. В то же время общий объем ресурсов, направляемых в сферу НИОКР из всех источников, уже в 1999 году был больше, чем в 1997-м. Это свидетельствует о снижении роли государственного бюджета в финансировании науки и об адаптации научного сектора к новым экономическим условиям.

Таблица 3. Финансирование НИОКР из средств федерального бюджета
(млрд. рублей; с 1998 г. - млн. рублей)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000*
Ассигнования на науку** в фактически действовавших ценах
25,84 177,9 1560,6 4034,2 8940,6 11170,3 18009,8 10479,4 23940,8 -
в постоянных ценах 1991 г.
25,84 11,19 9,93 6,30 4,94 4,40 6,15 3,26 4,56 -
в процентах к валовому внутреннему продукту
- 0,94 0,91 0,66 0,58 0,52 0,71 0,39 0,53 -
в процентах к расходам федерального бюджета
- 4,52 5,72 2,83 3,25 3,14 4,13 2,69 3,59 -
Ассигнования на гражданскую науку*** в фактически действовавших ценах
13,44 103,2 848,9 2791,5 5473,0 7206,2 10777,5 7439,4 14364,5 18639,1
в постоянных ценах 1991 г.
13,44 6,49 5,40 4,36 3,02 2,84 3,68 2,31 2,74 2,64
в процентах к валовому внутреннему продукту
- 0,54 0,49 0,46 0,36 0,34 0,43 0,28 0,32 0,29
в процентах расходам федерального бюджета
- 2,62 3,11 1,96 1,99 1,80 2,47 1,58 2,15 2,18
Ассигнования по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в фактически действовавших ценах
13,44 95,3 700,0 2366,3 4413,6 5699,6 8 808,7 6 239,4 11621,5 15926,7
в постоянных ценах 1991 г.
13,44 5,99 4,45 3,69 2,44 2,25 3,01 1,94 2,21 2,25
в процентах к валовому внутреннему продукту
- 0,50 0,41 0,39 0,29 0,27 0,36 0,23 0,26 0,25
в процентах расходам федерального бюджета
  2,43 2,56 1,66 1,60 1,60 2,02 1,32 1,74 1,86

* оценки ЦИСН (центр исследований и статистики науки) Минпромнауки РФ;
** план;
*** включая НИОКР в области космической деятельности.

Теперь, имея перед глазами общие данные о расходах на науку из бюджетных и внебюджетных источников, мы можем перейти к более детальному анализу. Но прежде всего необходимо остановиться на основном инструменте планирования и анализа бюджетных расходов - бюджетной классификации.

Как считать?

Функциональная бюджетная классификация расходов является группировкой расходов по целевому (функциональному) назначению. С ее помощью мы можем получить ответы, например, на такие вопросы: "Сколько планируется потратить из федерального бюджета на судебную власть в очередном финансовом году?" или "Сколько было потрачено в позапрошлом году на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства?". Классификация используется как при составлении бюджета, так и при контроле за его исполнением. Набор ее статей определяется федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации". Функциональная классификация в России имеет четыре уровня: раздел - подраздел - целевая статья - вид расходов. В принципе такое количество уровней позволяет получать весьма подробную информацию об объекте.

Поскольку поддержка науки является одной из функций, традиционно относимых к компетенции государства, естественно ожидать, что классификация отражает эту функцию достаточно полно и непротиворечиво. Но здесь нас ждет разочарование.

В настоящее время невозможно определить величину бюджетных расходов на НИОКР военного назначения, т. к. эти расходы проходят через закрытые разделы государственного бюджета (раздел 04 "Национальная оборона"). Поэтому в дальнейшем, если не оговорено противное, мы будем рассматривать только расходы на гражданские НИОКР.

Основная часть бюджетных расходов на гражданскую науку описана в разделе 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу". Он состоит из двух подразделов: 0601 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" и 0602 "Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса". Подразделы предназначены для отражения затрат соответственно на фундаментальные и прикладные исследования.

По разделу 06 проходят в основном текущие затраты на НИОКР и капитальные затраты в части приобретения и модернизации оборудования, текущего ремонта и т. д. В то же время средства на строительство объектов науки и капитальный ремонт учитываются в разделе 07 "Промышленность, энергетика, строительство" в составе Федеральной адресной инвестиционной программы и в непрограммной части.

Кроме того, часть бюджетных расходов на финансирование науки, в том числе гражданской, с 1998 года проходит по разделу 24 "Исследование и использование космического пространства", подраздел 2402 "Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности". А в предыдущие годы расходы на космическую науку включались в другие разделы или даже выделялись отдельной строкой.

Есть и еще одна характерная особенность: действующая бюджетная классификация расходится с системой понятий и терминов, используемых в Законе РФ "О науке и государственной научной политике" (¦ 137-ФЗ от 23 августа 1996 г.). Часть расходов на то, что согласно этому закону определяется как "научно-исследовательская", "научно-техническая" или "экспериментальная деятельность", проходит не по разделу 06, а по другим разделам бюджетной классификации. (Например, вид расходов 408 "Геологическое изучение недр Российской Федерации, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд" входит в подраздел 3107 "Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы"; отдельными подразделами выделены 0904 "Гидрометеорология" и 0905 "Картография и геодезия" и т. п.) Иными словами, расходы, которые с точки зрения здравого смысла несомненно являются "расходами на науку", не попадают в соответствующий раздел.

Таким образом, практически невозможно выделить из общей суммы бюджетных расходов точный объем затрат государственного сектора даже на гражданскую науку. Поэтому приходится довольствоваться частичными данными.

Кроме функциональной в российском бюджетном процессе используется также ведомственная классификация - группировка доходов по министерствам и ведомствам, отвечающим за различные направления деятельности государства и распределяющим соответствующие бюджетные ассигнования. Как видно на рисунке, функциональная бюджетная классификация в разделе 06 на третьем (целевые статьи) и четвертом (виды расходов) уровнях в основном определяется системой ведомств, традиционно несущих ответственность за научный сектор (академии, имеющие государственный статус, государственные бюджетные фонды и т. д.). По сути дела, на этом уровне функциональная классификация если не совпадает, то коррелирует с ведомственной и определяется ею.

В то же время целевые статьи и виды расходов "вневедомственного" характера носят, как правило, либо предельно обобщенный (агрегированный) характер, либо, наоборот, относятся к весьма узким и периферийным сферам деятельности. Примером первого может служить вид расходов 187 "Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ" и 216 "Другие НИОКР", примером второго - вид расходов 273 "Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов РФ".

Это означает, что в рамках действующей бюджетной классификации практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Бюджетное планирование и государственные расходы оказываются сориентированными в основном на поддержание существующей структуры ведомств и организаций.

Все это является серьезным препятствием на пути перехода от "сетевого" принципа финансирования - поддержания на минимальном уровне сложившейся сети научных учреждений - к целевому принципу. Анализ распределения бюджетных расходов на науку по функциональному признаку бюджетной классификации не позволяет четко проследить их целевую направленность. Например, если мы захотим узнать, сколько денег тратится на поддержку естественных наук, а сколько - гуманитарных, мы не сможем получить соответствующих данных. В рамках классификации невозможно спланировать величину расходов на то или иное передовое научное направление: система государственных приоритетов в науке никак с ней не соотносится (как уже было отмечено, перечень приоритетных направлений науки, техники и критических технологий федерального уровня утвержден правительством в 1996 году и с тех пор не пересматривался).

Некоторые данные, правда, можно найти в источниках, относящихся к государственной статистике. Например, Минпромнауки РФ провел анализ бюджетных расходов на российскую науку за 1994-1998 годы с учетом принятой в мировой статистике целевой классификации. Распределение расходов по социально-экономическим целям выглядит следующим образом: 1 - оборона (30-40 процентов); 2 - развитие экономики (28-35 процентов); 3 - развитие науки (9-15 процентов); 4 - здравоохранение и другие социальные области - (10-12 процентов).

В структуре общих (бюджетных и небюджетных) затрат наблюдается другое соотношение. Разработки оборонного характера занимают заметное, но не лидирующее положение. Их доля в 1998 году составляла 23 процента, превзойдя аналогичный показатель в других странах (США - около 17 процентов, Великобритания и Франция - около 14 процентов). В составе общих затрат лидируют исследования, ориентированные на потребности отраслей экономики (39 процентов) и самой науки (27 процентов). Затраты, связанные с социальными целями, колеблются на уровне 4 процента, и этот уровень постоянно снижается.

Все эти данные носят чрезвычайно фрагментарный характер и не могут дать полную и объективную картину, необходимую для эффективной организации бюджетного процесса. Разрозненные данные о целевой направленности расходов федерального бюджета на науку содержатся лишь в приложениях к закону о бюджете (см. таблицу 4), в текстах целевых программ, а также в ведомственных документах. ЦИСН провел также оценку бюджетных ассигнований по направлениям в соответствии со специально разработанной системой классификации (таблица 5).

Таблица 4. Распределение расходов федерального бюджета на 2001 год по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" по подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации *

Наименование Доля (в %)
Всего 100
(220 939 72,1 тыс. руб.)
Фундаментальные исследования 48,5
Проведение фундаментальных исследований 34,7
Конкурсный фонд индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ 0,7
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ 0,02
Другие НИОКР 32,8
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации 1,2
Государственная поддержка академий, имеющих государственный статус 6,8
Расходы РФФИ 6,0
Расходы РГНФ 1,0
Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса 51,5
НИОКР 50,5
Создание компьютерных сетей связи и баз данных фундаментальной науки и образования 1,9
Финансирование приоритетных направлений науки и техники 8,9
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ 22,5
Другие НИОКР 17,1
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации 0,1
Расходы Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере 1,0

* Оценки Минпромнауки РФ.

Кто тратит?

Главными распорядителями бюджетных средств на гражданскую науку являются:

  1. Министерство науки и технологий.

  2. Академии наук, имеющие государственный статус:

    • Российская академия наук (РАН);
    • Российская академия медицинских наук (РАМН);
    • Российская академия сельскохозяйственных наук (РАСХН);
    • Российская академия архитектуры и строительных наук v (РААСН);
    • Российская академия образования (РАО);
    • Российская академия художеств (РАХ).

  3. Московский государственный университет.

  4. Бюджетные фонды поддержки науки:

    • Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ);
    • Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ);
    • Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (ФСМП).

  5. Министерства и ведомства.

Министерства и ведомства распределяют значительную часть получаемых ими средств в рамках целевых программ (Федеральная целевая программа). Кроме того, они реализуют и собственные, отраслевые и межотраслевые, целевые программы. Оценить цели, масштабы и эффективность этой деятельности в настоящее время невозможно по причине отсутствия соответствующих данных.

В отличие от них Минпромнауки распределяет бюджетные ресурсы (около 25 процентов всего финансирования по разделу 06) в основном по целевым статьям, связанным с развитием приоритетных направлений НТП. В функции министерства входит непосредственное финансирование исполнителей ФЦНТП (Федеральная целевая научно-техническая программа) "Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения". ФЦНТП включает в себя и программы 58 государственных научных центров, на эти цели тратится почти 50 процентов бюджета ФЦНТП (2000 год). Кроме того, Министерство осуществляет финансирование конкурсного фонда индивидуальной поддержки ведущих научных школ (около трех процентов средств, распределяемых Минпромнауки; финансирование осуществляется совместно с РФФИ), а также приоритетных направлений науки и техники (около 37 процентов). Через Минпромнауки финансируются Российский научный центр "Курчатовский институт", Объединенный институт ядерных исследований, а также сеть подведомственных научных организаций.

Основными получателями средств подраздела 0601 "Фундаментальные исследования" являются РАН с региональными отделениями, отраслевые академии, имеющие государственный статус, и МГУ. Далее они обеспечивают распределение бюджетных ресурсов по конечным получателям. При этом академии наук фактически действуют как ведомства, распределяя бюджет по подведомственным институтам (782 организации). Большинство институтов и академий осуществляют весь исследовательский цикл (от фундаментальных исследований до внедрения результатов в промышленность (4)) и получают дополнительное финансирование в рамках ФЦП по подразделу 0602. Хотя процедуры финансирования, осуществляемого вне ФЦП, как правило, также требуют увязки с государственными приоритетами и соблюдения принципа целевой направленности. Но, как считают эксперты, это требование носит сугубо формальный характер.

Данные таблицы 6 позволяют утверждать, что финансирование науки в ведомственном разрезе осуществляется довольно хаотично. Распорядителями бюджетных средств являются многочисленные ведомства, каждое из которых использует собственные процедуры распределения средств и исходит из отдельной системы приоритетов. Существенные проблемы в сфере государственного финансирования НИОКР связаны с неопределенностью юридического и имущественного статуса бюджетных учреждений и являются общими для всей бюджетной сферы.

Таблица 5. Расходы федерального бюджета по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в разрезе главных распорядителей бюджетных средств *

Наименование 1999 г. (факт) 2001 г. (план)
млн руб. % млн руб. %
Всего по разделу 11 634,5 100 22 093,9 100
Академии наук, имеющие государственный статус, МГУ 4 237,0 36,4 9 010,0 40,0
Государственные бюджетные фонды 930,7 8,0 1 776,2 8,0
Миннауки (Минпромнауки) РФ 2683,3 23,1 5450,7 24,7
Министерства и ведомства 3783,5 32,7 5857,0 26,5

* Оценки Минпромнауки РФ.

С одной стороны, существует бюджетное финансирование научных и других исследовательских учреждений, которое, однако, не покрывает всех потребностей по их содержанию. С другой стороны, эти учреждения покрывают значительную часть финансовых потребностей за счет использования переданного им в хозяйственное ведение имущества (прежде всего, за счет сдачи в аренду помещений), а также за счет выполнения платных работ по заказу других организаций.

Достоверная информация о величине и составе имущества, которое может быть внебюджетным источником финансирования бюджетных учреждений, и о величине дополнительных доходов, даже в их легальной части, отсутствует. Права бюджетных учреждений по использованию этого имущества, как правило, определяются ведомственными нормативными актами или произвольными решениями руководителей министерств и ведомств.

Особую проблему представляет статус государственных академий наук. Они являются государственными самоуправляемыми организациями, действующими в соответствии с собственными уставами, которые не в полной мере соответствуют существующему законодательству (в частности, Бюджетному и Гражданскому кодексам и т. д.). Они же распределяют средства между входящими в их систему НИИ, причем могут делать это совершенно произвольно. Имеющаяся информация не позволяет определить, в какой степени при этом учитываются государственные приоритеты в научно-технической политике.

Целевое финансирование

1. Программно-целевые методы финансирования НИОКР

Распределение ресурсов с использованием программно-целевых методов теоретически позволяет реализовать селективный подход к поддержке науки и обеспечивает развитие ее приоритетных направлений и наукоемких технологий. Попытки переориентировать бюджет науки с "валового" финансирования сети учреждений на целевой принцип распределения ресурсов и учесть при этом заинтересованность государства в поддержке заключительных (инновационных) звеньев научного цикла предпринимались еще в СССР путем создания системы государственных научно-технических программ. В России с начала 90-х годов финансирование науки через ФЦП было объявлено одним из основополагающих направлений научно-технической политики. Однако реальные сдвиги в этом направлении происходят весьма медленно, а формы программно-целевого подхода не всегда соответствуют действительному положению дел.

Вместе с тем следует признать, что в последние годы предпринимались усилия по совершенствованию как системы ФЦП, так и практики финансирования их научных блоков. Если судить по формальным признакам, то успешно внедряется конкурсный механизм отбора исполнителей проектов, входящих в состав ФЦП. Формирование научных блоков ФЦП осуществляется в рамках проектов, направленных на создание конкретной продукции или технологии. Отбор исполнителей осуществляется в соответствии с конкурсно-контрактными принципами. В 1999 году государственные заказчики НИОКР в рамках ФЦП провели более 1 000 конкурсов, по результатам которых были заключены контракты на выполнение работ.

Следует отметить, что все попытки упорядочить бюджетный процесс в части ФЦП путем их укрупнения, пересмотра и рационализации до сих пор не приводили к ощутимым результатам. Как правило, все сводилось к переименованию и формальному объединению нескольких программ в одну (5). Эту проблему нельзя преодолеть без глубокой реформы всего бюджетного процесса и бюджетного устройства России.

2. Федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения" (ФЦНТП)

Выделение ФЦНТП из состава прочих федеральных программ, содержащих НИОКР, связано с тем, что именно она призвана выполнять функции основного механизма реализации национальных приоритетов в области науки и техники. В этой связи бюджетное финансирование программы можно рассматривать как отражение этих приоритетов в бюджетном процессе.

Масштабы и особенности формирования ФЦНТП. ФЦНТП принято рассматривать как сравнительно новый для России механизм реализации приоритетов в области науки и техники, внедрение которого последовало за официальным утверждением в 1996 году перечня этих приоритетов и критических технологий федерального уровня. ФЦНТП была сформирована через объединение научно-технических программ и их формальную привязку к официально установленным приоритетам. Это предопределило недостатки ФЦНТП, характер ее основных проблем. Позже в состав ФЦНТП была включена также программа поддержки государственных научных центров.

Более половины средств ФЦНТП (55 процентов в 2000 году) используется для финансирования программы развития государственных научных центров (ГНЦ). Прочие средства идут на подпрограммы и проекты, соответствующие восьми приоритетным направлениям развития науки и техники и обеспечивающие реализацию последних.

Программа ГНЦ. Программа ГНЦ стала одной из первых попыток реализации принципа селективности в современной российской научной политике. Целью программы, фактическая реализация которой началась уже в 1992 году, стало сохранение и развитие лучших отраслевых институтов. В разные годы сеть ГНЦ включала от 56 до 61 организации. Тематика работ ГНЦ по существу перекрывает весь спектр приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий. Обязательства государства перед ГНЦ состоят прежде всего в финансировании за счет средств бюджета фундаментальных и прикладных работ. Ведомственное финансирование этих центров дополняется программным.

Такова была идея программы ГНЦ. На практике же бюджетные обязательства не исполнялись, сроки поступления средств нарушались и т. д. Высокие в отдельные годы показатели исполнения бюджета этой программы не отражали реального положения дел, поскольку были достигнуты за счет налоговых освобождений, системы взаимозачетов, других неденежных форм исполнения бюджета. Вдобавок сильные колебания в объемах финансирования были вызваны постоянным пересмотром системы приоритетов научно-технической политики. Тот факт, что ГНЦ получали бюджетные средства одновременно через вышестоящее министерство и программу ГНЦ, имел своим следствием несогласованность приоритетов в области науки и техники - отраслевых и правительственных.

3. Федеральные бюджетные фонды поддержки науки

Бюджетные фонды поддержки науки (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (6)) выделены в разделе 06 функциональной классификации расходов бюджета отдельными строками. Фонды являются относительно новыми для России получателями бюджетных средств. Они образованы в 1993 году, и их появление связано с реализацией провозглашенных в начале 90-х годов ключевых принципов реформирования российской науки - конкурсное, адресное, грантовое финансирование при независимой экспертизе заявок.

Эффективность распределения бюджетных средств через фонды считается общепризнанной в мировой практике. Тем не менее суммарный объем фондовой поддержки науки в России пока невелик и не соответствует потенциалу фондов. В 2000 году через фонды распределялось только около девяти процентов средств соответствующего раздела федерального бюджета.

Контроль

Отсутствие отлаженной и отработанной системы контроля неизбежно ведет к нарушению всего процесса бюджетного финансирования.

Большую роль в вопросах внешнего контроля занимает Счетная палата, контрольно-ревизионные отделы и департаменты Минфина и другие структуры исполнительной власти. В то же время, как показывает опыт проверок Счетной палатой деятельности Минпромнауки, анализ реальной эффективности на деле подменяется формальным подходом. Счетная палата и другие контролирующие инстанции проводят финансовый аудит - проверяют правильность целевого расходования средств, соблюдение процедур распределения ассигнований, ведение отчетности и т. д. Однако они не могут (да и не обязаны) проводить технический аудит, определяющий действительную степень реализации принятых программ, степень их завершенности, наличие научных и практических результатов, их соответствие государственным приоритетам и т. д.

Некоторые выводы

Итак, нами кратко описан механизм государственного финансирования науки в России. Мы будем исходить из того, что сама эта деятельность государства в силу политических, социальных и культурных причин не может быть прекращена в обозримом будущем и является объективной данностью (7). Возможно ли эффективное функционирование этой системы - эффективное с точки зрения провозглашаемых целей государственной научно-технической политики?

Приведенные факты свидетельствуют, что ответом является однозначное "нет". Вся система государственной поддержки науки направлена на поддержание существующей структуры ведомств и организаций, а не на достижение целей и реализацию приоритетов государства в научной сфере. В рамках существующей законодательной базы, институциональной структуры и системы неформальных отношений практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Конечно, поддержка существующей сети позволяет тем или иным политикам или группировкам решать свои политические задачи - например, подкупать за счет государства часть электората, связанного с научными учреждениями, в рамках демократического выборного процесса. Однако все это имеет мало общего с провозглашаемыми целями повышения научного потенциала страны и ее конкурентоспособности на мировом рынке.

В этих условиях механическое наращивание расходов федерального бюджета на поддержку науки, которое осуществляет нынешнее Правительство РФ, не может привести к оздоровлению этой отрасли. Сколь-нибудь эффективное использование даже тех средств, которые уже выделяются, возможно только после глубокой реформы всей бюджетной системы и бюджетного процесса.


Примечания
1. Финансирование науки из региональных и местных бюджетов в настоящее время составляет незначительную величину.
2. Информационный бюллетень // Аналитический центр по научной и промышленной политике. 1999. № 8; Наука в России в цифрах / ЦИСН Минпромнауки РФ, М., 2000.
3. См. справку в этом номере "ОЗ".
4. В 1999 году на долю фундаментальных исследований в РАН приходилось 72 процента текущих затрат на ИР, в РАСХН - 43 процента, в РАМН - 68 процентов (рассчитано по: Наука России в цифрах / ЦИСН Минпромнауки РФ, М., 2000).
5.Личное интервью автора с заместителем председателя Комитета Государственной думы по налогам и бюджету М.М. Задорновым, 21.06.2002. (неопубликованное).
6.Еще два фонда - Конкурсный фонд индивидуальной поддержки ведущих научных школ и Фонд гражданских исследований - институционально не оформлены. Их средствами распоряжается Минпромнауки.
7. По нашему мнению, любое государственное вмешательство в сферу научной деятельности не только не способствует научно-техническому прогрессу, но, наоборот, тормозит его. Причина этого в том, что оно создает ложные стимулы, искажает ценовые сигналы, подавляет предпринимательскую активность в сфере науки и технологий и ведет к бессмысленной растрате общественных ресурсов. Однако развернутое доказательство этого тезиса не является предметом данной статьи.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Loading...

Главные новости

21:02 Герман Стерлигов начал продавать розги
20:44 Порошенко призвал к примирению с Польшей
20:13 ФСИН начала проверку после публикации о VIP-камерах в «Матросской тишине»
19:50 Канада разрешила поставку летального оружия Украине
19:30 У полковника Захарченко обнаружили замок в Лондоне
19:10 Совфед назначит президентские выборы на заседании 15 декабря
18:53 Лидеры исламских стран объявили Восточный Иерусалим столицей Палестины
18:35 Роскомнадзор пригрозил блокировкой за публикацию материалов нежелательных организаций
18:19 Bon Jovi и Dire Straits войдут в Зал славы рок-н-ролла
18:06 МВД предложило выплачивать деньги сообщившим о преступлении
17:40 Верховный суд Греции решил отправить российского совладельца криптобиржи в США
17:23 Навальный представил предвыборную программу
17:17 «Победа» отказалась от взимания платы за ручную кладь
17:05 «Титаник» и «Крепкий орешек» стали национальным достоянием США
16:59 Переселение по программе реновации начнется в первом квартале 2018 года
16:57 МИД рассказал о предложении РФ обменяться с США письмами о невмешательстве
16:41 В Красноярске отыскали прах Хворостовского
16:31 Ямальский депутат объяснила появление в ее запросе «города Бундестага»
16:17 Эрдоган призвал признать Иерусалим «оккупированной» столицей Палестины
16:05 Лидер Палестины призвал отменить признание Израиля
15:46 Google назвал самые массовые запросы россиян в 2017 году
15:22 Дума ввела штрафы до 1 млн рублей за анонимность в мессенджерах
15:14 Матвиенко подтвердила личное руководство Путиным операцией в Сирии
14:54 Усманов решил избавиться от доли в «Муз ТВ» и СТС
14:38 Дума ужесточила наказание для живодеров
14:31 ГП проверит снятый с «Артдокфеста» фильм
14:21 СМИ сообщили об утерянном в Красноярске прахе Хворостовского
14:07 Московский суд отказался принять иск Кашина к ФСБ по поводу Telegram
13:42 Роскомнадзор пригрозил «Открытой России» закрытием доступа к Twitter
13:40 В янтаре найден клещ и перо динозавра
13:16 Кремль ответил на заявление Трампа о победе над ИГ
13:01 Путин внес в Думу соглашение о расширении российской базы ВМФ в Сирии
12:47 Дума приняла закон об использовании герба России в быту
12:27 Дума одобрила закон о выплатах семьям за первого ребенка
12:09 «Яндекс» и Сбербанк подписали соглашение по новому «Яндекс.Маркету»
11:51 Полпреду Николаю Цуканову предложили стать помощником президента
11:34 ФСБ не нашла никаких призывов в речи Собчак о статусе Крыма
11:31 В России установят обязательные квоты для российских вин
11:07 Два участника теракта в Буденновске получили 13 и 15 лет колонии
10:45 В московской ячейке ЕР призвали не дать оппозиции участвовать в выборах мэра
10:35 50 миллионов лет назад в Новой Зеландии водились стокилограммовые пингвины
10:31 Социологи предсказали рекордно низкую явку на выборах президента
10:23 На развитие госпоисковика «Спутник» выделили еще четверть миллиарда рублей
09:57 Источники рассказали об отказе Сбербанка и Alibaba от создания СП
09:40 Транзит российского газа восстановлен после взрыва на австрийском хабе
09:39 США пообещали вернуться к вопросу Крыма
09:21 Украина задумалась об остановке поездов в РФ
09:17 Объявлены лауреаты премии «Большая книга»
09:08 На Олимпиаду поедут более 200 спортсменов из РФ
12.12 21:22 Саакашвили вызвали на допрос в качестве подозреваемого
Apple Boeing Facebook Google IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия Австрия автопром администрация президента Азербайджан акции протеста Александр Лукашенко Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия аукционы Афганистан Аэрофлот баллистические ракеты банковский сектор банкротство Барак Обама Башар Асад Башкирия беженцы Белоруссия Белый дом Бельгия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт бокс болельщики «болотное дело» большой теннис Борис Немцов Бразилия ВВП Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада Верховный суд взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович вирусы Виталий Мутко «ВКонтакте» ВКС Владивосток Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин ВМФ военная авиация Волгоград ВТБ Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД ГЛОНАСС Голливуд гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума госзакупки гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток деньги День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Дональд Трамп Донецк допинг дороги России драка ДТП Евгения Васильева евро Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург ЕСПЧ естественные и точные науки ЖКХ журналисты Забайкальский край закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область искусство ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан казнь Калининград Камчатка Канада Киев кино Киргизия Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание Компьютеры, программное обеспечение кораблекрушение коррупция космодром Восточный космос КПРФ кража Краснодарский край Красноярский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис Куба культура Латвия ЛГБТ ЛДПР Левада-Центр легкая атлетика лесные пожары Ливия лингвистика Литва литература Лондон Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение Надежда Савченко налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» недвижимость некоммерческие организации некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Новый год Норвегия Нью-Йорк «Оборонсервис» образование обрушение ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан палеонтология Палестинская автономия Папа Римский Париж ПДД педофилия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко пищевая промышленность погранвойска пожар полиция Польша похищение права человека правительство Право правозащитное движение «Правый сектор» преступления полицейских преступность Приморский край происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии Реджеп Эрдоган рейтинги религия Реформа армии РЖД ритейл Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростов-на-Дону Ростовская область РПЦ рубль русские националисты РФС Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сахалин Сбербанк Свердловская область связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сербия Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие смартфоны СМИ Совбез ООН Совет по правам человека Совет Федерации сотовая связь социальные сети социология Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» спецслужбы «Справедливая Россия» спутники СССР Ставропольский край стихийные бедствия Стихотворения на случай страхование стрельба строительство суды суицид США Таджикистан Таиланд Татарстан театр телевидение телефонный терроризм теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство УЕФА Украина Условия труда ФАС Федеральная миграционная служба физика Филиппины Финляндия ФИФА фондовая биржа фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков Хиллари Клинтон химическое оружие хоккей хулиганство Центробанк ЦИК Цикл бесед "Взрослые люди" ЦСКА Челябинская область Чехия Чечня ЧМ-2018 шахты Швейцария Швеция школа шоу-бизнес шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Эстония Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.