Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
14 декабря 2017, четверг, 13:33
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

18 октября 2004, 18:55

Российская Федерация: слабое государство и "президентская вертикаль"

В Институте права и публичной политики вышел твухтомный сборник "Страна после коммунизма: государственное управление в новой России". Это совместный проект российских и американских исследователей, посвященный обзору и анализу постсоветской истории. Сегодня мы публикуем статью М.Н. Афанасьева о традиционной слабости государства и "переходных периодах", о новом порядке и ностальгии по старому, о понятии "российский патронат" и системе принятия решений в отечественном политическом управлении, о путинских реформах и отношениях с регионами. "Лечить врожденные недуги российской власти административной централизацией – все равно что тушить пожар керосином" - пишет автор. Для реального усиления государства нужна не "президентская вертикаль", а "гражданская горизонталь".

 

Русский порядок

Сначала я хотел назвать первую часть своей статьи по-другому, а именно: «Невыносимая слабость государства». Казалось бы, это названия-антиподы. Ведь русский порядок принято связывать с сильным государством, авторитарно устроенным и довлеющим над обществом. Однако, если вдуматься, русский порядок как раз подразумевает невыносимую слабость государства, именно этой невыносимостью он пропитан и одухотворен. От вольных орд до ханской ставки – вечные качели российской истории, их взмахи легко узнаются в блужданиях и перипетиях «переходного периода» конца ХХ – начала ХХI века.

Новый порядок, каким он складывался при Ельцине и сложился при Путине, является узнаваемо российским, куда более традиционным, чем можно было предположить. Но традиционным не в смысле каких-то политических учреждений, не в смысле какого-то конкретного институционального наследства. Тут скорее нужно вести речь об этнических константах, адаптационно-деятельностных стереотипах, которые переносятся на новые институты и воспроизводятся в изменившихся социальных обстоятельствах [1].

Исторические периоды, подобные последнему десятилетию прошлого века, в России называют «смутным временем». Смутное время – это безгосударственное состояние, когда русские люди тиранят друг друга, причем и те, кто оказался сверху, и те, кто остался внизу, горько сетуют на отсутствие государства. Тотальный кризис государственных и социальных структур после развала СССР наряду с аномией и апатией породил острый социально-политический конфликт. Присмотримся к характеру этого конфликта и к способу выхода из кризиса, который сегодня нашло российское общество.

В постсоветском обществе, то есть обществе распавшейся номенклатуры [2], есть лишь один сквозной разлом [3]: на ту его часть, которая идентифицирует

себя с советским порядком, и ту часть, которая с советским порядком уже простилась. Поэтому КПРФ, политически представляющая первую часть населения, является единственной массовой партией в России, которая действует во всех регионах.

Применяя марксистскую парадигму способа производства к анализу социальной базы КПРФ, ее следует определить как госклиентелу. Как и положено классической партии, КПРФ выражает интересы своего социального слоя в соответствующей идеологии, которую кратко можно выразить триадой: «госсобственность, госбезопасность, гособеспечение». При этом, в отличие от партий-наследниц в других посткоммунистических странах, КПРФ не эволюционирует в социал-демократическом направлении. Связано это не только с идеологическим догматизмом партии и с характером выражаемых ею социальных интересов (интересов госклиентелы). Нужно потратить внимание и на глубокие пласты социальной психологии той части россиян, которая желает оставаться «советским народом». Мы наблюдаем, по сути, новое издание «Русского раскола». В соответствии со стереотипами национального поведения отказ в легитимности новому государству может и должен быть только тотальным мировоззренческим отрицанием. Такое мироощущение предполагает отнюдь не приспособление, устроение себя и достижение лучших позиций в новых условиях, а стойкое «до конца» противостояние «Царю-Антихристу» и его слугам. Политический стиль российских коммунистов (КПРФ и ее мелких союзников-конкурентов) в эпоху Ельцина испытывал постоянные колебания между тенденцией к превращению в нормальную оппозицию и тягой к эсхатологии в духе ритуальной «красной смерти».

И в начале 1996 года, когда рейтинг Г. Зюганова казался уже недосягаемым для Б. Ельцина, и в начале 1999 года, когда о былых триумфах Б. Ельцина вспоминали с горькой усмешкой, а о будущем триумфе В. Путина никто не знал, я считал, что всенародно избранный президент стал важнейшим институтом новой России и что в России обязательно будет «сильный» президент. Сегодня сомневающихся в верности этого утверждения гораздо меньше. Думаю, что сильный президент необходим в России именно потому, что он политически и символически скрепляет плохо организованный, атомизированный, расколотый на принципиально несхожие субкультуры социум [4].

В естественном и быстром утверждении института президента в постсоветском социальном контексте можно распознать свойственный россиянам «государьственный» адаптационно-деятельностный стереотип. При этом не менее важно понять, что речь идет не о механическом переносе и простом воспроизведении старого, но об акте исторического синтеза, который доказывает способность россиян к государственному творчеству. Ключевая политическая проблема России не в том, что, сообразно адаптационно-деятельностному стереотипу большинства ее населения, государственная интеграция, идентификация и коммуникация осуществляются посредством института «сильного президента», а в том, что иные институциональные скрепы общества крайне слабы.

Указывая на важнейшую социетальную функцию образа царя для русских, Светлана Лурье верно связывает ее с постоянным конфликтом мирского и государственного начал в отечественной истории: именно образ государя, общий обоим началам, обеспечивал прямую коммуникацию народа и государства [5]. Важно чувствовать глубокую противоречивость и драматизм этой этнической константы. Важно понимать и творчески, продуктивно связывать всю необходимость и всю недостаточность идеи «сильного (народного) государя» для национального развития. Ее оборотной стороной является восприятие государства как «дела государева», а не как своего и общего, то есть гражданского дела.

Общим делом российское государство становится лишь в те моменты, когда нужно спасать Отечество. В обыденное время народ сосредоточен на своих сугубо частных делах (раньше было много мирских, общинных дел, но то было до коллективизации и индустриализации), примеряясь к установленным свыше правилам и обстоятельствам. Преодоление обстоятельств и правил составляет ядро российского образа жизни. Неудивительно, что российские власти, устанавливающие правила, и российский народ, обходящий правила, всегда мечтают о «государственном порядке». Обнаруживая всякий раз отсутствие «настоящего» государственного порядка, власти и народ обвиняют друг друга. Только мечта и надежда дают ту страсть, с которой россияне взывают к государственному порядку. Это наша навязчивая идея, обретшая силу практической иллюзии, ставшая настоящим Мифом. Все убеждены, что русский порядок – это прежде всего и главным образом государственный порядок. Между тем это всего лишь миф. Чтобы понимать, как реально функционирует такой социальный порядок, достаточно в нем жить, не обращая внимания на мифы. Однако подобное совпадение с обстоятельствами вызывает тоску. Поэтому у русских метафизика и цинизм предполагают друг друга. Метафизика и цинизм – «инь» и «ян» русского порядка. Если оставить метафизику, но ставить себе целью точное описание данного порядка, то нужно перейти от «макросоциологии» к анализу обычных практик социального взаимодействия.

Аномия и «связи»

В СССР партийно-советская номенклатура последовательно перестраивала все социальные группы по своему образу и подобию, в результате чего разнообразие и сложность общества нивелировались, утрачивался опыт коллективной самодеятельности. «Социальная структура» в советском смысле – это отнюдь не поле и результат спонтанных групповых и межгрупповых отношений, а искусственная общность «трудящихся», подразделенных на разной величины «коллективы» для удобства управления и отчетности. Соответственно, определение «постсоветское общество», которым мы пользовались в 90-е годы, не имело никакого иного содержания, кроме констатации распада номенклатурно-организованного социума в отсутствие альтернативных форм общественной самоорганизации.

Именно слабость общественной самоорганизации, бедность социального капитала россиян обусловили особую глубину и тяжесть постсоветской аномии. Они же являют собой главную трудность для новой институционализации. Правда, результаты выборов и социологические опросы показывают, что россияне довольно быстро обучаются действовать в новой институциональной среде [6]. Большинство россиян совсем не стремится к устранению частной собственности или свободы слова и выборов, – недовольны они не природой новых институтов, а практикой их функционирования. Однако в терпимости населения к новым учреждениям слишком много отчуждения и безразличия, чтобы принимать это привыкание за действительную социальную укорененность. Слабость же общественного участия и контроля извращает саму сущность демократических институтов и неизбежно ведет к их порче.

«Человек постсоветский», как убедительно показали российские социологи, отнюдь не является носителем традиционного общинного сознания или социалистического коллективизма. Преимущественно это рассчитывающий только на себя и своих ближних индивидуалист, не свободный при этом от государственно-патерналистского комплекса [7]. К схожему выводу пришла Шанталь Курильски-Ожвэн, автор проекта по сравнительному изучению правовой социализации в ряде европейских стран [8]. В последнем случае изучалось отношение к государству старшеклассников, чья социализация проходила уже в постсоветский период, – следовательно, мы не наблюдаем существенного разрыва в политийных представлениях и навыках (в отличие от демонстрируемых на выборах партийных предпочтений) между принадлежащими к разным эпохам российскими поколениями.Зададимся вопросом: каким образом россияне, не имея привычки и стремления к общественной деятельности, достигают желаемых социальных результатов? Судя по опросам, абсолютное большинство моих соотечественников полагает, что лучший способ добиться чего-либо в жизни – это личные связи. По данным РОМИР, в 90-х годах число респондентов, ориентированных главным образом на личные связи, выросло с 74 % до 84 % [9]. Здесь важен как порядок цифр, так и тенденция. Такие данные обычно приводят как подтверждение крайней слабости официальных общественных институтов, что абсолютно верно. Но ответы респондентов показывают не только это, они прямо указывают на существование социальной нормы, которую, пользуясь выражением М. Мосса, можно назвать тотальным социальным фактом. Речь идет о глубоко укорененном, устойчиво воспроизводимом в массовых практиках неофициальном институте, который индивиды рассматривают как значительно более эффективный, нежели институты официальные.

Мне приходилось специально рассматривать роль неформальных, персонально ориентированных связей в российской общественно-политической жизни [10]. Могу утверждать: ни обобщенная характеристика постсоветского развития, ни социологические концепции среднего уровня (трудовых отношений, бюрократии, предпринимательства, политических партий), ни анализ функционирования конкретных учреждений (например, Администрации Президента или РАО «Газпром») не могут игнорировать особую значимость амикальных и клиентарных связей в повседневной жизни «верхов» и «низов» российского общества. Так, в среде российского чиновничества связи личной преданности и покровительства являются главным фактором успешной карьеры, а неформальные согласования участников теневых альянсов определяют деятельность официальных организаций[11]. Деловые сети в российском бизнесе также носят преимущественно неформальный характер и во многом строятся на личных связях [12]. Даже в крупнейших национальных корпорациях, например, таких, как РАО ЕЭС, «Газпром» или «ЛУКОЙЛ», внутренняя жизнь идет по квазифеодальным правилам и определяется противоборством кланов, стоящих за членами правления.

Расширенное воспроизводство частных связей защиты, солидарности и обмена деятельностью в эпохи институциональных кризисов и переходов – явление закономерное, хорошо описанное в исторической, антропологической, социологической и политологической литературе. По этим описаниям мы знаем, что в известных условиях такие связи могут подминать и подменять институты родоплеменного порядка, полисно-гражданской или имперской государственности. Классический пример – сеньориальные и вассальные отношения в эпоху европейского феодализма. В институциональном контексте модернизированных и модернизирующихся обществ рассматриваемые связи обычно выступают как сугубо неформальные, нередко как «теневые». При этом разрушается их сакральная санкция. Как и прочие социальные отношения, личные связи испытывают воздействие растущего отчуждения. Коммерционализация и ослабленное идеологическое обоснование делают их все более необязательными, подвижными, неустойчивыми. Под натиском товарно-денежных отношений личный обмен деятельностью в значительной мере трансформируется в куплю-продажу услуг. Так, некогда сакральное дарение превращается во взятку, ритуальная «почесть» в тривиальный подкуп. Изгоняемые, но не изгнанные из «сферы всеобщего» неофициальные частные связи все больше воспринимаются как коррупция общественных учреждений.

Здесь следует сделать два уточнения. Во-первых, растущую непрочность конкретных личных связей, изменчивость основанных на них социальных сетей не следует принимать за сужение воспроизводства данного типа отношений как устойчивой «матрицы» социальных взаимодействий. Скажем, распад и взаимоистребление преступных группировок не есть еще устранение мафии как социального явления. Во-вторых, при всей коммерционализации и монетаризации личных связей, последние никогда не сводятся к платным услугам и подкупу. Так, исследуя трансакционные издержки российских предпринимателей, Вадим Радаев пришел к выводу, что взятка, будучи примитивной формой разовых взаимодействий, с укреплением доверия перерастает в более устойчивые связи, которые не поддаются калькуляции и представляют собой целую палитру отношений от взаимного обмена информацией и услугами до установления властного контроля [13].

Сделанные уточнения вплотную подводят нас к определению социальной природы рассматриваемых связей и выяснению причин их устойчивого воспроизводства. Как показали С. Н. Айзенштадт и Л. Ронигер [14], неформальные персональные связи не просто обеспечивают контрагентов необходимыми и желаемыми ресурсами, но – и это главное – удовлетворяют их потребность в доверии. Дефицит доверия ощущается в сложноорганизованном обществе всегда, а при институциональных кризисах особенно остро. Поэтому не стоит рассматривать личные связи как некое маргинальное явление, – они являются ответом на сущностное противоречие общественной жизни, попыткой преодолеть или компенсировать социальное отчуждение.

Неформальные персональные связи могут быть родственными (основанные на них социальные сети в литературе называют парентелой), дружескими (на них основаны амикальные группы) или союзническими (на последних основаны всевозможные «политические» альянсы). Однако в современном обществе мы чаще всего имеем дело с ситуациями, когда ресурсы власти и влияния распределены неравномерно среди действующих лиц (акторов), а родственные или дружеские отношения отсутствуют. Такие, основанные на разнице потенциалов социальной мощи, отношения воспроизводят хорошо знакомые роли патрона и клиента. Они противоречиво соединяют в себе солидарность и личную зависимость, стремление к установлению доверительных, квазиродственных отношений и обмен ресурсами, нужными для повышения или подтверждения социального статуса.

Следует подчеркнуть, что клиентарные отношения могут формировать обширные социальные сети, иерархически организуя социальное пространство. Так, например, в модернизирующихся политиях Востока за современным институциональным дизайном проступают традиционные пирамидально выстроенные патронаты [15]. В российском обществе основными игроками на поле властных отношений выступают более подвижные и не столь долговечные акторы – это персонально ориентированные «команды», которые всегда ищут покровительства и периодически меняют покровителей («крыши»). Таким образом, персональные вертикальные и горизонтальные связи вполне могут обеспечить масштабную инфраструктуру для властных взаимодействий и обмена ресурсами. Проблема вовсе не в непреодолимой локальности (чисто технически она как раз преодолима), но в самой логике подобных отношений. Искомая и обретаемая в этих связях первобытная микрогрупповая солидарность замешана на деспотизме и потестарности – будучи агрессивно противопоставлена гражданским отношениям и институтам, а разрушает цивилизацию.

Включение в клиентарные группировки отнюдь не ведет к социализации эгоистического индивида, не преодолевает столь характерный для россиян «нелиберальный», «потребительский», «агрессивный» индивидуализм. Поэтому клиентарные группировки и сети не следует отождествлять с корпоративизмом. Применение понятия «корпоративизм» к российскому обществу вообще вызывает у меня недоумение. Ведь вся европейская по происхождению общественная мысль – классическая философия и социология, проекты синдикалистов, фашистская идеология «корпоративного государства», «неокорпоративизм» в современной политологии – исходит из вполне определенного понятия корпорации. Последняя, согласно Гегелю, составляет второй – наряду с семьей – существующий в гражданском обществе «нравственный корень государства». Корпорации – это социальные группы, достаточно организованные для артикуляции, представительства и реализации своих групповых интересов. Порядок, когда такие группы договариваются с государством о разграничении социального контроля, принято называть корпоративным. В России подобные сообщества были слабы даже до революции 1917 года, а коммунистический режим отнюдь не способствовал их укреплению. Сегодняшние предпринимательские ассоциации, профсоюзы и иные общественные объединения пока что немощны: их не питают ни традиция общинности, ни дух общественности, – они не способны контролировать сколь-нибудь широкое социальное пространство и коллективные действия. Какие же основания говорить о корпоративизме в современной России? Ни наличие крупных финансово-промышленных объединений с их лоббистами, ни активность олигархических группировок таких оснований не дают. Если под корпорациями иметь в виду большие экономические компании типа «Газпрома», РАО ЕЭС или «Росвооружения», то для понимания их роли и связи с государством ленинская теория государственно-монополистического капитализма дает куда больше, чем рассуждения о «неокорпоративизме». Можно, конечно, называть корпоративизмом вообще всякую подмену государственного интереса частным, всякую порчу «сферы всеобщего». При этом, однако, понятие становится совершенно бессодержательным, не говоря уже об этимологической несообразности.

Российский патронат – итог переходного периода

С учетом всего сказанного перейдем к характеристике господствующего слоя современного российского общества. Именно анализ стандартных практик социального взаимодействия позволяет не ограничиваться метафорами («неономенклатура», «кланы», «картели») или тавтологиями (элита, господствующий класс) и попытаться дать содержательное понятие. Определение, претендующее быть концептуальным, призвано выразить конкретно-историческое и конкретно-социологическое содержание тех асимметричных отношений, которые всегда связывают носителей разных потенциалов социальной мощи. Другими словами, следует определить характер присвоения, владения и обмена ресурсами, а также средства господства, реализованные в официальных и(или) неофициальных институтах, обычных практиках власти. Речь, конечно, идет не о всей совокупности присутствующих в данном обществе властных отношений, а о наиболее типичных отношениях. При этом имеются в виду как отношения между управляющими и управляемыми, так и отношения внутри господствующего слоя, которые этот слой определенным образом структурируют и организуют. В соответствии с этими требованиями, господствующий слой в России переходного периода был определен мною как постноменклатурный патронат. Данное определение отражает актуальный тип господства в его генезисе и развитии: приватизация социальной мощи распадшейся номенклатуры; частное присвоение средств и ресурсов еще в значительной мере синкретически соединенного политического и экономического могущества. Кроме того, данное определение указывает на патримониальный характер господства, – последний является социальной нормой, устойчиво воспроизводимой в практике отношений управляющих и управляемых, а равно и в практике взаимодействия властвующих. Наконец, данное определение характеризует наиболее действенные средства господства и обмена ресурсами – патрон-клиентные связи, частные союзы защиты и поддержки. В условиях институциональной неопределенности личные связи и клиентарно организованные социальные сети восполняют «дефицит государства». В то же время, поскольку клиентарные связи определяют реальное функционирование государственных и общественных учреждений, они подрывают официальные публичные институты, лишая их гражданского правового содержания.

Что дает предложенная концепция, в чем ее польза?

Во-первых, она пригодна для конкретного анализа. Например, для выяснения действительного смысла частых преобразований структуры органов власти на федеральном и региональном уровнях. Для адекватной оценки «веса», политического влияния, электоральных перспектив конкретного государственного руководителя, политика, «олигарха». Для анализа конфигурации дочерних и дружественных фирм вокруг крупных российских компаний.

Изложенная концепция вполне годится и для анализа более масштабных социальных феноменов – таких, как российский конституционный процесс или развитие отечественного федерализма [16]. Очевидна ее полезность для понимания финала ельцинского правления – выбора политического преемника и передачи президентской власти.

Во-вторых, концепция позволяет связать конкретный анализ с обобщенной характеристикой главных тенденций современного национального развития. Благодаря этому можно раскрыть реальное общественно-политическое содержание «переходного периода» в постсоветской России. Его составляют приватизация (если рассматривать логику отношений) и локализация (если рассматривать политическое пространство) социальной мощи распадшейся номенклатуры при заимствовании и адаптации современного институционального дизайна и коммуникационных технологий.

Россия действительно совершила важнейший социальный переход, однако совсем не тот, о котором говорили специалисты по демократическому транзиту. «Пост-ельцинскую», «путинскую» общественно-политическую ситуацию при желании можно описывать либо как окончательное снятие угрозы коммунистической реставрации, либо как крах демократизации России. Соответствующие оценки озвучены соответствующими политиками и политическими обозревателями. Равная верность приведенных софизмов демонстрирует лишь то, что содержание социального процесса не соответствует «переходно-возвратной» парадигме анализа. Не помогают делу и многочисленные рассуждения о «гибридном режиме», так как они скорее штопают негодную схему, чем раскрывают действительную логику национального развития.

Между тем в стране произошла консолидация определенного властного режима и определенного социального порядка. Переход состоялся: разделенное технологически, но не социально, политическое и экономическое могущество приватизировано и локализовано. Как в господствующем слое, так и в обществе в целом «сформировалось вполне определенное понимание законов вертикальной мобильности: путь наверх невозможен без нужных связей и денег, при том, что деньги часто являются производной от связей» [17]. В своих повседневных взаимодействиях россияне руководствуются именно этими «законами» и «пониманием». Как явствует из приведенных выше социологических данных, доля сограждан, ориентирующихся в своем социальном поведении главным образом на «связи», составляет абсолютное большинство, которое за десятилетие экономических и политических реформ отнюдь не уменьшилось, а выросло.

Российский патронат адаптировался к современному институциональному дизайну и адаптировал его «под себя». Существующие институциональные рамки обеспечивают, с одной стороны, дозированную степень конкурентности и открытости, а с другой стороны, постоянное воспроизводство и определяющее значение личных связей, теневых согласований и клиентарных сетей. За годы переходного периода произошло значительное омоложение господствующего слоя, а также консолидация поколений «номенклатурщиков» и «новых русских». Стабилизировав свою власть и социальные роли, российские правящие круги остановили волну институциональных преобразований. Смена президента прошла уже без сколько-нибудь энергичной дискуссии об организации власти и общественной жизни.

В то время как позиция КПРФ утрачивала былую идеологическую однозначность (об отмене президентства и восстановлении советской власти уже почти не слышно), повестка обсуждений отечественного истеблишмента становилась все более консервативной и реставрационной: выборы президента на Совете Федерации, возврат к назначению губернаторов, отмена местного самоуправления и т. п. Характерно, что эти проблемы сочувственно обсуждали все наиболее вероятные кандидаты на президентский пост: Е. Примаков, Ю. Лужков, Е. Строев, Г. Зюганов. И такие же инициативы «с мест» были озвучены в ходе выборов 2000 года. Официальный преемник Б. Ельцина В. Путин, назначенный премьер-министром за полгода до досрочных президентских выборов, не выражал ясной позиции по институциональным вопросам. При этом главным лозунгом своей предвыборной кампании Путин сделал укрепление государственного порядка. В обществе, уставшем жить «без государства», этого оказалось достаточно для убедительной победы на выборах.

Патронат и выборы

Выборы, безусловно, являются главным политическим преобразованием в России. Можно сказать, что мы научились и привыкли выбирать. «Ходить на выборы» мы привыкли еще с советских времен. Эта привычка к формальной процедуре сыграла свою роль в быстром укоренении института выборов. Но эта же привычка показывает, что у выборов может отсутствовать реальное общественное содержание. Законодательную базу выборов в России можно признать удовлетворительной. Однако законы постоянно нарушаются, широко распространены практики административного давления и теневого воздействия на ход федеральных, региональных и муниципальных выборов: экономическое давление, подкуп, моральный и физический террор, юридические манипуляции, с одной стороны; теневое финансирование и административные преимущества, с другой стороны.

Но недемократические эффекты выборов и угроза их вырождения как демократического института связаны не только с нечестной конкуренцией и фальсификациями. Монополизация ресурсов в руках немногих и социальная незащищенность большинства создают ситуацию, когда значительная часть избирателей относятся к выборам как к торгу с начальством. Тотальная коммодификация постсоветской жизни на фоне институционального распада и экономического упадка придала электоральной торговле особенно циничные формы.

Торг с начальством – преобладающая модель электорального поведения, но ее проявления заметно различаются в зависимости от уровня выборов. На федеральных выборах определенную самостоятельную роль играют политические ориентации и предпочтения: переживая, хотя и в очень абстрактной, почти метафизической форме, свою сопричастность государству, российский избиратель руководствуется, соответственно, абстрактными идеологическими соображениями и своим политическим чувством. На местном же уровне выборы напоминают примитивную бартерную сделку: действуя по правилу «с паршивой овцы – хоть шерсти клок», россияне голосуют за тех, кто может предложить что-то осязаемо выгодное. В результате региональные законодательные собрания состоят почти сплошь из административных начальников и хозяйственных руководителей – как «красных директоров», так и «новых русских». Некоторые легислатуры – это настоящие ассамблеи местных олигархов.

Особым спросом у российских избирателей пользуется не разовая подачка, а настоящий социальный патронаж. Лидер, обладающий возможностями и способностями играть роль патрона, имеет максимальные шансы. Если русские люди видят перед собой – то есть верят, что видят, – «отца-командира», они готовы на многое, в том числе на многое закрыть глаза и многое простить.

Однако Россия – не традиционное общество с закрытыми локальными социальными сетями и стабильными пирамидальными патронатами. Постоянно воспроизводимые российской действительностью патрон-клиентные отношения весьма подвижны и условны – это скорее ролевая матрица привычной социальной игры, а не безусловные и неизменные «узы». Для постсоветской России не характерно такое явление, как наследственные местные нотабли (во всяком случае, это явление не определяет социальный порядок). К тому же экономический кризис, сужавший возможности раздачи материальных благ, и институциональные реформы, длившиеся все последнее время, не способствовали безмятежной жизни правящих. Экономический же рост и оживление бизнеса, в свою очередь, несут усиление конкуренции за позиции и ресурсы в поле власти.

Выборы оформляют и в то же время стимулируют конкуренцию внутри российского патроната. Следует выделить некоторые важные особенности этой конкурентной борьбы. Ее основными игроками выступают «авторитетные люди» и персонально ориентированные «команды». Вертикальные связи в политической сфере – идет ли речь о бюрократии, партиях или федеративных отношениях – обыкновенно строятся по принципу личной лояльности и всегда тяготеют к превращению в патрон-клиентные или вассальные отношения. Однако на выборах эти связи, даже работая на полную мощь, обнаруживают ограниченность своих возможностей, – причем, чем больше размер избирательного округа и более опосредованы отношения между политическим актором и избирателями, тем ниже эффективность вертикальных связей. Дело тут отнюдь не в непреодолимой локальности подобного рода связей – клиентарные связи вполне могут обеспечивать разветвленные социальные сети для властных взаимодействий и обмена ресурсами в национальном масштабе, – исторических и современных примеров тому сколько угодно. Я говорю об ограничениях для использования клиентарных связей в качестве политического и электорального инструмента именно в сегодняшнем российском социальном контексте.

Определяя социальную роль и влияние «авторитетных людей» в России, не следует забывать о кавычках: это далеко не абсолютные авторитеты; избиратели ждут от них материальных благ и социальной защиты, но отнюдь не склонны прислушиваться к любому их мнению. Административные руководители, директора и частные владельцы могут купить голоса избирателей, могут заключить с ними «договор о намерениях», который через четыре года будет либо подтвержден, либо расторгнут. Однако «авторитетные люди», как правило, не могут гарантировать голосование за определенного политического актора (лидера или партию) на более высоком уровне. Чтобы убедиться в верности сказанного, достаточно посмотреть на результаты голосования по партийным спискам на последних (1999 год) выборах в Государственную Думу: участие региональных лидеров в федеральных избирательных объединениях и электоральные успехи этих объединений находятся в обратной зависимости, а наиболее впечатляющего успеха добился Первый национальный телевизионный канал, на котором был реализован PR-проект «Медведь–Единство» [18]. Феномен управляемого голосования наблюдается, правда, во многих «национальных» республиках, в социальной жизни которых, как правило, больше элементов традиционализма. Однако для России в целом это все-таки скорее исключения; к тому же еще большой вопрос, что мы видим в указанных регионах: «управляемое голосование» или тривиальную фальсификацию выборов?

Таким образом, политический лидер в российских условиях для достижения успеха в более широком масштабе должен действовать так же, как в локальном пространстве: торговаться и договариваться непосредственно с избирателями, не особенно полагаясь на нижестоящих руководителей, даже при их абсолютной лояльности. Поэтому руководители разных территориальных сообществ в России довольно слабо связаны друг с другом политически. Каждый из них заключает индивидуальный договор с избирателями, и, соответственно, заключение такого договора, то есть выборы, являются его частным политическим предприятием (хотя многие относят их на казенный счет).

Периодически в центре и на местах предпринимаются попытки политического объединения и оформления элиты в ту или иную политическую партию. На федеральном уровне все подобные проекты («Выбор России» и «Партия российского единства и согласия» в 1993 году, НДР в 1995 году, «Единство» в 1999 году), принеся больший или меньший успех соответствующему авторскому коллективу, затем упирались в резонное нежелание Президента (как первого, так и второго) связывать себя с какой-то одной партией, – тем более что ни одна из них не собирала и четверти голосов активных избирателей. В результате все «правящие партии» быстро превращались в не очень сплоченные группировки парламентариев, спешащих конвертировать свой статус в доход от лоббизма или(и) в административную должность. Для руководителей регионов, которые решают свои проблемы в правительстве, администрации президента, а в особо важных случаях выходят лично на премьера и президента, подобные политические партии мало что дают – разве что возможность пристроить нужного человека в партийный список на парламентских выборах. Рост интереса региональных лидеров к партийному строительству в 1999 году был вызван неопределенностью вокруг вопроса о «престолонаследии». Однако результаты небывалой политической активности регионального начальства оказались обескураживающими [19].

Если даже в большой политической игре региональным руководителям мало пользы от федеральных партий, то во внутрирегиональной политике они им и вовсе не нужны. Характерно, что во второй половине 90-х годов НДР, будучи партией «сильного Премьер-министра» и «верной опорой Президента», так и не обзавелась серьезными фракциями в региональных легислатурах (за исключением Оренбургской области – родины В. Черномырдина). Даже те губернаторы, которые входили в центральное руководство НДР, воспрепятствовали формированию партийных групп «у себя дома». В свою очередь, «красные» губернаторы и президенты, пришедшие к власти при поддержке КПРФ, в том числе и те, кто официально баллотировался как член КПРФ, дистанцировались от партийной организации. Как «правые», так и «левые» региональные руководители предпочитают строить отношения с депутатами региональных законодательных собраний на основе «индивидуального подхода».

В то же время в целом ряде российских регионов возникли местные политические объединения. Их организацией, как и организацией индивидуальных избирательных кампаний, занимаются профессионалы: либо штатные работники профильных подразделений региональных и муниципальных администраций, либо привлеченные по найму журналисты и «политтехнологи». Большая часть таких объединений позиционируется в качестве политической опоры соответствующего губернатора или соответствующего мэра [20]. Встречаются также объединения, созданные не администрациями, а другими элитными группами. В последнем случае речь идет об узких группировках или частных холдингах, возглавляемых тем или иным «авторитетным лицом». Разглядеть за «альтернативными» (неадминистративными) политическими объединениями не только частное предприятие и частную клиентелу, а что-то похожее на ассоциацию более широкого слоя местной элиты удается крайне редко.

Почему российские правящие, привыкшие строить свои взаимоотношения и решать внутриэлитные конфликты в рамках административной иерархии и клиентарных сетей, иногда все-таки используют в политической борьбе партийный инструментарий и обращаются к избирателям на партийном языке? Это весьма интересный вопрос, который выходит за рамки настоящей работы. Мой ответ на него представлен в специальной статье [21].

Патронат и федерация

Только в последнее десятилетие ХХ века впервые в своей истории Россия встала на путь формирования федеративных отношений. Недолгую историю российского федерализма можно рассказать как трудное изживание сменяющих друг друга мифов. При этом нужно уточнить, что мы имеем дело с осознанным политическим мифотворчеством. За каждым политическим мифом стоят соответствующие элитные группы, обслуживающие их политические функционеры, интеллектуалы и журналисты. Выделю три главных политических мифа, описывающих и определяющих драматургию федерализма в постсоветской России.

Миф первый – о федерализме как способе решения национального вопроса. В рамках советской системы этнический федерализм был лишен собственного содержания и подчинен логике функционирования коммунистической номенклатуры. Когда время социализма закончилось, конкурирующие элитные группировки попытались вдохнуть жизнь в мнимые формы федерации национальных государств. Но попытки эти лишь обнаружили пагубность логики этнического федерализма.

Абсолютизация идеи политического самоопределения титульных этносов давала возможность рассматривать Российскую Федерацию не как изначально единое государство, а как договорное, не обязательное объединение суверенных государств. В Чечне приход к власти националистов завершился фактической сецессией и войной. В других республиках речь шла не о сепаратизме, а о торге с центральной властью. Но в ряде случаев разговоры о суверенитете зашли слишком далеко, поставив под вопрос целостность правового, экономического и политического пространства России.

Асимметричность постсоветской Федерации вызвала острые противоречия между так называемыми «национальными» республиками, которые претендовали на привилегированный и даже исключительный статус «государств», и «русскими» краями и областями. Кроме того, в «национальных» республиках логика этнополитического партикуляризма вела к росту этнократических тенденций, разделению граждан на представителей «коренных» и «некоренных», «титульных» и «нетитульных» национальностей.

Удовлетворение статусных претензий всех бывших советских автономий – республик, автономных областей, национальных округов – привело к возникновению причудливых, похожих на русскую матрешку, субъектов Федерации, в составе которых находятся другие субъекты Федерации, – причем и первые, и вторые считаются равноправными и напрямую соотносятся с федеральным центром.

Изживание этнофедералистского мифа и наследия «парада суверенитетов» растянулось на годы. Конституция Российской Федерации 1993 года, а также принятые в 1996 году Концепция государственной национальной политики и Федеральный закон «О национально-культурной автономии» знаменовали отказ от советского этнополитического партикуляризма. При сохранении этнотерриториальных автономий принципиальный выбор был сделан в пользу общероссийской лояльности и общегражданского федерализма на территориальной, а не этнократической основе.

Миф второй – о федерализме как синониме и эквиваленте демократии. В сотворении этого мифа самое активное участие приняли правящие элиты регионов, которые унаследовали центробежные устремления позднесоветской номенклатуры. Не меньший вклад в закрепление установки «федерализм = демократия» внесли идеологи и активисты демократической волны. Следует вспомнить, что демократическое движение в СССР объединяло не только либеральные элементы, но и всевозможных оппонентов центральной, «имперской» власти, боровшихся за локальный «суверенитет». В начале 90-х слово «суверенитет» стало ключевым понятием на постсоветском, в том числе российском политическом пространстве. Потребовалось время, чтобы понять: спор о суверенитете – это спор не о правах граждан, а о разделе власти между верховниками. Власть, озабоченная суверенитетом, есть власть самодостаточная. В России – будь то в Москве, будь то в Казани – чем больше политического «суверенитета», тем меньше гражданской свободы.

В то время как федерализм (то есть закрепление суверенных прав региональных властей) представлялся необходимым элементом демократической парадигмы политики, его реальная практика в России оказалась трудно совместимой с реальной демократией. С одной стороны, децентрализация и локализация власти не сопровождались консолидацией гражданского общества, а зачастую оборачивались утверждением местных авторитарных режимов. С другой стороны, федеральные принципы и процедуры активно использовались региональными элитами для противодействия демократической институционализации, идущей из центра. Так было с принятием федеральных законов «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Уже к середине 90-х годов несоответствие между федералистской риторикой и сеньориальной практикой региональных лидеров стало очевидным. Поэтому, например, при принятии федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в 1996 году региональные руководители так и не смогли размыть конституционное большинство, сложившееся в Государственной Думе при утверждении централизованной судебной системы. Показательно, что в отличие от демократов начала 90-х, либеральные партии СПС и «Яблоко» стоят на централистской позиции, а в Государственной Думе третьего созыва сложилось широкое согласие по вопросу о поддержке путинской федеративной реформы.

Миф третий – об асимметричном, договорном характере федеративного государства в России как первопричине его слабости. Сами по себе, ни асимметричная федерация, ни договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами не являются мифом. Однако в российском политическом дискурсе содержание этих явлений не столько анализируется, сколько идеологизируется. К концу 90-х годов политическая и правовая институционализация на основе Конституции 1993 года в значительной мере сняла остроту проблемы асимметричного устройства Федерации; концепция договорной природы российского федерализма также утратила политическую актуальность. Но именно к этому времени асимметричная Федерация и договоры с регионами превратились в настоящие идеологические жупелы. Другими словами, мы имеем дело не с реальным усилением центробежных тенденций, а с идеологическими лозунгами, обслуживающими прямо противоположную политическую тенденцию. Речь идет о реванше центральной правящей элиты.

Владимир Жириновский десять лет гворил о том, о чем другим федеральным политикам по разным причинам говорить было неудобно, – о ликвидации этнических автономий и «губернизации» России. В 1998 году об укрупнении регионов заговорил премьер-министр Евгений Примаков и ряд региональных лидеров, надеявшихся возглавить процесс укрупнения. С приходом к власти Владимира Путина любители административной симметрии особенно оживились. Незатейливая мысль о том, что симметричная федерация – это хорошо, а несимметричная – плохо, стала едва ли не официальным идеологическим постулатом. Впрочем, от многократного повторения лозунг симметричной федерации не стал яснее.

Конституции федеративных государств, как правило, устанавливают равноправие субъектов федерации. В то же время в таких федерациях, как Индия, Малайзия, Канада и даже США имеются явные различия в статусе отдельных регионов. Кроме того, правоведы говорят о «скрытой асимметрии», имея в виду, что и тогда, когда федерация состоит из однопорядковых субъектов, эти субъекты не во всем равны. Чаще всего приводят примеры асимметрии в национальном представительстве (Австрия, Германия, Швейцария). Наконец, равностатусность субъектов федерации не исключает асимметрию полномочий в сфере исключительной компетенции субъектов федерации.

Конституция Российской Федерации закрепила принцип равноправия субъектов Федерации. Различие между «государственным» статусом республик и «территориальным» статусом остальных субъектов Федерации формально сохраняется, но его реальное политико-правовое наполнение претерпело существенные изменения. Институционализация «русских» регионов в качестве федерированных государственных образований (прежде всего переход к выборам глав исполнительной власти), развитие федерального законодательства и, наконец, административная практика федеральной власти элиминировали большую часть институциональных различий в статусе и политическом строении субъектов Федерации. По нормам представительства регионов в федеральном парламенте наша Федерация является образцово симметричной (кстати, вопрос о том, хорошо ли это, является, по меньшей мере, спорным). Различия в политическом устройстве и региональном законодательстве субъектов Российской Федерации куда меньшие, чем, например, аналогичные различия между американскими штатами.

Поэтому не вполне ясно, какой именно федеративной симметрии добиваются политики, сделавшие ее своим боевым кличем. Если речь идет об упразднении национальных республик и формальном утверждении единого статуса для всех регионов, то политические риски такой кампании значительно превышают возможный политический выигрыш. Если речь идет о радикальном сокращении числа и укрупнении субъектов Федерации, то еще никто не объяснил экономический смысл и общественную пользу столь масштабного административного передела. Вполне ясно только то, что инициаторы подобных проектов озабочены отнюдь не развитием демократической федерации. Характерно, что и Жириновский, и Тулеев, и Примаков, и Россель всегда связывали новое региональное деление страны с отказом от выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации. Слова об укреплении федерализма никого не должны вводить в заблуждение, лучше послушать Жириновского – он более последователен: речь идет о реставрации имперского государственного устройства.

По итогам десятилетнего развития мы вынуждены признать, что совокупность политико-правовых учреждений, формальных договоров, неформальных соглашений и связей, которую принято называть российским федерализмом, по-прежнему отличается низкой социальной эффективностью и слабой политической устойчивостью. Следует подчеркнуть, что институциональная неразвитость федеративных отношений является частным проявлением общего изъяна российской государственности – слабости публичных институтов. Показательно, что федерализация в России началась не с обсуждения конституций и демократических выборов местных властей, а с перераспределения властных полномочий и государственной собственности между центральной и региональной номенклатурой. То есть наш практический федерализм возник как историческая форма децентрализации советской номенклатуры, региональные группы которой в жестком торге с центром, козыряя, кто суверенитетом, кто особыми связями с Кремлем, сохранили и консолидировали свою власть.

Рост самостоятельности регионального начальства опережал и зачастую подменял становление демократической правовой государственности в российских регионах. Что же касается центра, то федеральные власти и связанные с ними бизнес-группы стремились контролировать ключевые экономические и финансовые ресурсы, а во «внутреннюю политику» регионов практически не вмешивались. В обмен на лояльность региональные лидеры получили иммунитет, то есть право на местное самоуправство. Отсутствие эффективных институтов и ясных правил, похоже, устраивало всех участников федеративного торга.

Российский патронат при Путине

Последний год ельцинского правления был годом лихорадочного поиска «наследника». Руководители регионов, привыкшие к роли российских сенаторов, движимые стремлением участвовать в определении будущего президента, активно включились в парламентскую избирательную кампанию 1999 года, которая рассматривалась как своего рода «праймериз» грядущих президентских выборов. Был заявлен целый ряд «региональных» политических проектов. Проекты, в которых слишком явно проглядывали президентские претензии того или иного регионального лидера (К. Титов, Э. Россель, А. Лебедь, А. Тулеев), широкой поддержки не получили. Политическое предприятие М. Шаймиева, М. Рахимова и В. Яковлева «Вся Россия», идейно совершенно бессодержательное, оказалось наиболее функциональным, то есть более всего похожим на нейтральную площадку для торгов. При этом большинство региональных руководителей предпочитало не складывать яйца в одну корзину: многие числились и в «Голосе России», и во «Всей России», и в «Наш Дом – Россия» (НДР), – региональные штабы НДР, «Отечества», «Всей России» возглавляли, как правило, заместители и доверенные люди руководителей регионов. Однако постепенно региональные лидеры расходились по лагерям вероятных претендентов на президентский пост. В Совете Федерации сложились сенаторские группы поддержки Примакова, Лужкова, Строева, Зюганова, Путина – они-то и были реальными губернаторскими партиями. Когда же на пике популярности Примакова под его эгидой объединились «Отечество» и «Вся Россия» (ОВР), значительная часть региональной номенклатуры решила, что пора делать ставки. К осени 1999 года число сторонников ОВР в Совете Федерации достигало пятидесяти, тогда как спешно сформированное кремлевской командой «Единство» привлекло только десять сенаторов.

Но региональное начальство оказалось совершенно не готово к чрезвычайному обострению борьбы Кремля с московской мэрией, а затем и с Примаковым. Огонь по лидерам ОВР, открытый двумя центральными телеканалами, и монопольная реклама «Единства» деморализовали и запутали многих сенаторов. В результате региональные лидеры оказались не авторами, а зрителями главной политической интриги. Последняя же «сильная рокировочка» Б. Ельцина окончательно превратила субъектов из Совета Федерации в объект политического процесса. Они утратили возможность не только выбрать себе президента, но даже выгодно продать свою поддержку на выборах.

Путин, которого несла к власти высокая волна рейтинга, получил гигантскую фору: ему не нужно было долго договариваться и много обещать региональной элите. Кроме того, бывший советский чекист и петербургский чиновник Владимир Путин не является выходцем из высшей региональной номенклатуры, последние полвека дававшей стране лидеров – от Хрущева до Ельцина. Не будучи связан с региональным начальством ни узами корпоративной солидарности, ни политическими кондициями, Путин в то же время хорошо запомнил впечатляющую демонстрацию политической силы сенаторов в той ситуации, когда сам он был слаб и зависим. Неудивительно, что первые действия нового хозяина Кремля оказались больше похожи на атаку в политической войне за ельцинское наследство, чем на выверенную государственную реформу.

Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определивший перечень федеральных округов и положение о полномочном представителе, был принят без какого бы то ни было предварительного обсуждения в политических и экспертных кругах. По всей видимости, принятие указа задумывалось, прежде всего, как эффектная PR-акция на десятый день после инаугурации нового президента. Знакомство с содержанием указа подтверждает это предположение – в тексте указа трудно найти следы научной экспертизы и длительной правовой проработки.

Парадоксально, но в указе нет ответа на вопрос, что такое федеральный округ. Неясно, каков его статус, для реализации каких именно федеральных функций: контрольных, правоохранительных, военных, судебных, управленческих – он предназначен. Округа введены, по сути дела, как зоны ответственности семи президентских полпредов, как пространственное распределение неясно определенной власти. Поэтому в журналистских сравнениях представителей президента с царскими наместниками и генерал-губернаторами куда меньше игры и больше смысла, чем может показаться.

Само распределение регионов по федеральным округам заставляет вспомнить слово «волюнтаризм», так как идет вразрез с историческими традициями и сложившимися экономическими связями. Ряд регионов, традиционно относящих себя к таким историко-географическим общностям, как Урал (Пермская и Оренбургская области, Башкирия) и Поволжье (Волгоградская и Астраханская области, Калмыкия), входящих в межрегиональные экономические ассоциации «Большая Волга», «Большой Урал», «Сибирское соглашение» (Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ), получили совершенно иную административную прописку. Астраханские, волгоградские, пермские и тюменские власти обращались к Путину с безответными просьбами «вернуть» их области соответственно в Поволжье, на Урал и в Западную Сибирь, приводя вполне разумные и естественные историко-культурные, экономические и управленческие резоны. Из осведомленных источников мне приходилось слышать о весьма примечательном разговоре бывшего губернатора Пермской области Г. Игумнова с президентом В. Путиным. На недоуменный вопрос Игумнова, почему Пермскую область «перевели» в Поволжье, Путин ответил: «Округа нарезал Иванов» [22]. Оставлю этот рассказ без комментариев.

Назначение на должности полномочных представителей президента армейских генералов В. Казанцева и К. Пуликовского, генерала МВД П. Латышева, генерала ФСБ В. Черкесова, генерала налоговой полиции Г. Полтавченко, бывшего министра по делам СНГ Л. Драчевского и бывшего премьер-министра С. Кириенко было не менее интригующим, чем распределение российских регионов по федеральным округам. Такой кадровый подбор окончательно запутал вопрос, какую конкретную работу по «укреплению государства» должны выполнять полномочные представители президента.

В перечне задач полпредов, предусмотренных указом, уже первая вызывает трепет и восхищение: «организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации». Авторы процитированного положения вполне могли бы им и ограничиться – все остальные задачи и функции ничего не прибавляют и лишь снижают пафос властной тотальности. Несоответствие данного положения президентского указа конституционным принципам разделения властей и федеративного устройства государства, на мой взгляд, очевидно. Крайняя абстрактность указанной задачи вовсе не снимает угрозы неправомочных действий при попытках ее буквальной и последовательной реализации.

Обращает на себя внимание крайняя разнородность функций президентского представителя: от анализа эффективности и кадровой обеспеченности правоохранительных органов до разработки программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа [23]. Такой управленческий синкретизм, восходящий к эпохе «птенцов гнезда Петрова», сегодня выглядит явным анахронизмом и не позволяет надеяться на эффективную работу нового государственного учреждения.

Руководствуясь указом, полпред может вмешиваться в работу любого федерального органа управления на вверенной ему территории и влиять на процесс принятия (или непринятия) любых управленческих решений. В указе сказано, что полпред «согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа», а также «согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих». Каковы статус, процедура, ответственность сторон и последствия таких согласований? Президентский указ не только не отвечает на эти вопросы, но и не содержит поручений разработать и нормативно закрепить соответствующие процедуры. Заметим и то, что в указе речь идет не об обязанностях, а о «функциях» полпредов. Таким образом, они наделены большими административными и лоббистскими возможностями без сколько-нибудь ясной должностной ответственности.

Пожалуй, самым заметным последствием введения федеральных округов стала перестройка структуры целого ряда федеральных органов власти и управления. Первой была прокуратура, затем таможня, налоговая полиция, министерство юстиции и министерство внутренних дел. Реорганизация заключается в учреждении (наряду с существующим центральным аппаратом и региональными структурами) семи окружных управлений и семи заместителей руководителя соответствующего федерального органа. Идет ли этот процесс согласно некому единому плану или федеральные ведомства в инициативном порядке решаются на перестройку, сказать трудно. Так, например, федеральный комитет по ценным бумагам решил согласовать свою работу с окружными полпредами, а вот федеральное казначейство решительно отказалось перестраивать свои территориальные структуры. Последним и, безусловно, самым политизированным решением является «окружная реформа» Счетной палаты Российской Федерации, которая является не органом исполнительной власти, а органом парламентского контроля.

Первоочередным политическим поручением Президента Путина своим представителям стало выявление и устранение противоречий региональных нормативных актов федеральной Конституции и законам. На деле главную работу по приведению регионального законодательства в соответствие федеральному выполняли органы министерства юстиции и прокуратуры. Полпреды же осуществляли общий политический контроль, давление на особо упрямых региональных лидеров и докладывали Президенту о результатах.

Не менее важной политической задачей полпредов и целью вышеупомянутых ведомственных реорганизаций было восстановление контроля над территориальными структурами федеральных органов власти, прежде всего «силовых» ведомств, которые за годы ельцинского правления были приручены региональными руководителями и «вросли» в региональные элиты. Жесткое центральное подчинение правоохранительных органов было установлено поправками к Закону о милиции и Закону о прокуратуре. Но эти поправки были приняты уже после назначения полпредов и реорганизации силовых ведомств. К тому же в российской бюрократической традиции географическая близость и персональное явление начальника играет далеко не последнюю роль.

Лояльность руководителей территориальных структур федеральных органов обеспечена. Насколько же аппаратные нововведения повышают эффективность работы указанных органов, сказать трудно. Так, работа правоохранительных органов, если судить по оценкам, которые дал Президент Путин на коллегии МВД по итогам 2001 года и на кремлевском совещании по борьбе с преступностью в июне 2002 года, остается неудовлетворительной. Исправить ситуацию вместе с руководством «силовых» ведомств поручено представителям Президента. До этого на полпредов была возложена обязанность вместе с комиссией Д. Козака подготовить предложения по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральной властью, властями регионов и муниципалитетами. А в своем последнем Послании палатам Федерального Собрания Президент предложил наделить своих представителей в федеральных округах полномочиями по контролю за использованием в регионах федеральных субсидий и дотаций (Министерству финансов и Казначейству, видимо, все-таки придется потесниться). Таким образом, круг полномочий президентских представителей растет, при этом полномочия, как и прежде, не устанавливаются в виде нормативно определенных функций, а раздаются в виде политических поручений.

Наряду с введением федеральных округов Путин осуществил реформу верхней палаты Федерального Собрания – Совета Федерации. Модель «Президент + выборная Государственная Дума + палата регионального начальства» была формулой правления Б. Ельцина. Институциональное усиление региональных лидеров представлялось Ельцину меньшим злом, чем угроза импичмента, постоянно исходившая от Государственной Думы. «Непредсказуемый» Ельцин последовательно выдерживал неформальный договор с региональной элитой, пережившей при первом президенте взлет своего могущества. Вряд ли кто из российских сенаторов, готовившихся делить ельцинское наследство, предполагал, что сам ельцинский сенат окажется атрибутом «переходного периода».

Тем не менее Путин при поддержке большинства Государственной Думы на удивление легко лишил региональных лидеров сенаторского статуса (в том числе парламентского иммунитета). Бурное обсуждение, проведенное в излюбленной российской властью манере штурма и натиска, не изменило общего замысла реформы Совета Федерации. В то же время в первоначальный проект реформы было внесено три серьезных изменения. Во-первых, главам регионов была предоставлена возможность завершить срок своего регионального мандата в статусе сенатора (эту уступку можно было предположить с самого начала). Во-вторых, вопреки замыслу президентской администрации, региональным руководителям при поддержке депутатов Государственной Думы удалось отстоять право региональных органов власти отзывать своих представителей из Совета Федерации. В-третьих, президентская администрация и так называемый «центр» Государственной Думы заключили сделку с региональными лидерами (внутри Совета Федерации беспринципную сделку с главами исполнительной власти заключили руководители региональных легислатур), в результате которой утвержден порядок, когда каждый второй сенатор назначается только одним должностным лицом. Такой порядок расширил возможности теневых сделок, «дикого» лоббизма и прямой коррупции. Как и при установлении «ельцинского» порядка формирования Совета Федерации, соображения качества законотворческой работы и представительской процедуры оказались забыты, участники процесса принятия решения следовали своим частным интересам, а верховная власть преследовала узкую политическую цель: тогда – привести, а теперь – убрать региональное начальство из Совета Федерации.

Третьим китом федеративной реформы Путина стало законодательное закрепление ответственности органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления перед федеральным центром. Законом от 29 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» Президент наделен правом отмены актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции и федеральным законам. Предусмотрена возможность роспуска региональной легислатуры законом федерального парламента (в случае установления судом нарушения Конституции и федеральных законов, которое повлекло вредные последствия), возможность временного отстранения (по представлению Генерального прокурора в случае совершения тяжкого преступления) и отрешения от должности главы субъекта Федера-ции (в случае принятия нормативных правовых актов, грубо нарушающих Конституцию и федеральные законы) Президентом России.

Законом от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» установлена ответственность представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральному и региональному законодательству. Если данный акт не отменен своевременно и повлек нарушение прав и свобод граждан или иной вред, признанный судом, то местный представительный орган может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности решением высшего должностного лица субъекта Федерации либо Президентом России. Следует отметить, что право отрешать от должности избранных глав муниципальных образований было предоставлено главам регионов по личной воле Путина и представляло собой еще одну сделку с покидающими сенат региональными лидерами.Укрощение «региональных баронов» было главным, но не единственным фронтом войны Путина за ельцинское наследство. Не менее известной инициативой второго президента стало «удаление олигархов». Однако это начинание оказалось куда менее последовательным и осталось совершенно не институциональным. Вся кампания сфокусировалась на двух «олигархах» – В. Гусинском и Б. Березовском, которые контролировали телевизионные компании НТВ и ОРТ и широко использовали их в своих лоббистских интересах. Гусинский и в еще большей степени Березовский – это знаковые фигуры приватизации собственности и власти в эпоху Ельцина. Соответственно, разрушение их «олигархического» бизнеса имело не только практический, но и символический политический смысл. При этом федеральная власть и лично Президент Путин не ограничивали себя правовыми и моральными принципами. Что касается интереса прокуратуры и Счетной палаты к структурам В. Алекперова («ЛУКОЙЛ»), В. Потанина («Интеррос») и некоторых других капитанов большого бизнеса, то он носил демонстрационный характер. После того как в Кремле стали регулярно проходить встречи Президента с представителями элиты бизнеса, все обвинения в адрес этих бизнесменов были сняты и пока не возобновлялись. Со своей стороны, руководители крупнейших российских компаний, доказывая свою лояльность, финансируют многие политические проекты президентской администрации и даже участвуют в преследовании своих бывших партнеров по бизнесу (так, «Газпром» сыграл ключевую роль в разрушении холдинга Гусинского «Медиа-Мост», а «ЛУКОЙЛ» инициировал сомнительное банкротство «ТВ-6», второй телекомпании Березовского).

Таким образом, В. Путин радикально изменил соотношение сил в российском патронате, усилив позиции и реальную роль президента в торге правящих группировок. Декларативная «демократизация» окончательно сошла с политической повестки дня. «Президентская вертикаль» – таков сегодняшний политический пароль российского патроната, который должен выучить каждый, кто делает серьезные ставки в политической и экономической игре.

Стало ли государство сильнее?

Главную интригу политического процесса в современной России составляют колебания между централизацией и локализацией ресурсов власти. Эти колебания, вполне традиционны для русского порядка – они хорошо описаны еще в «Боярской думе» В. О. Ключевского. Сами по себе ни боярские вольности, ни кремлевский абсолютизм не связаны с формированием гражданского общества и развитием правовой государственности. Существенным отличием сегодняшнего цикла российской истории, однако, является наличие демократических институтов, частью заимствованных, частью выработанных Россией в конце XX века. Исходя из этого, можно определить критерий для оценки реальной общественной пользы от провозглашенного «укрепления государства». Вопрос должен быть поставлен так: способствуют ли предпринимаемые политические действия укреплению публичных институтов и развитию их общественного содержания?За два года Президент Путин достиг впечатляющих результатов: изменен порядок формирования Совета Федерации; создан институт федерального вмешательства; запущен и поддерживается процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным; взяты под контроль центра федеральные органы в регионах, в первую очередь силовые структуры; изменены в пользу федерального центра Налоговый кодекс и схема бюджетного процесса.

Вместе с тем производимые изменения далеко не всегда полезны для общества, а в некоторой, притом существенной, своей части несут вред. Происходит это прежде всего из-за идеологической и психологической зацикленности – и самого Путина, и значительной части политической элиты – на усилении власти президента. Такое усиление стало едва ли не единственной целью преобразований. В угоду ему приносятся общественная польза и эффективность преобразуемых или создаваемых публичных институтов.

Весьма показательны в этом отношении некоторые положения, содержавшиеся в законопроектах «Об укреплении вертикали власти», которые Путин внес в Государственную Думу в июне 2000 года. Так, в законопроекте, касавшемся организации власти в субъектах федерации, предлагалось дать президенту право временно отстранять глав регионов от должности, если против них прокуратурой возбуждено уголовное дело. (Напомню, что обсуждение этой нормы в парламенте шло на фоне демонстративных, явно ангажированных и весьма сомнительных с правовой точки зрения действий прокуратуры, направленных против ряда крупных бизнесменов). В законопроекте же, касавшемся организации местного самоуправления, предлагалось закрепить за федеральным центром «регулирование особенностей организации местного самоуправления» во всех городах с численностью населения свыше 50 тыс. человек. Предложенная норма прямо нарушала российскую Конституцию, согласно которой к вопросам ведения федерации относится определение лишь общих принципов организации местного самоуправления, в рамках которых организация местного самоуправления определяется законами субъектов федерации и муниципальными уставами. Кроме того, «регулирование особенностей» – это вообще не предмет федерального закона. Другими словами, Президент предложил предоставить ему практически неограниченные возможности посредством указов «Об особенностях» решать вопрос о власти во всех значимых российских городах.

Эти предложения не прошли через Государственную Думу. Однако сам факт их появления весьма симптоматичен. Этот факт не может быть проигнорирован ни сам по себе, ни, тем более, в условиях значительного усиления власти Президента Путина и на фоне все чаще звучащих предложений внести изменения в Конституцию России.

Проблема не сводится к нарушению баланса политических сил, чем грешат все победители. К тому же конкуренты Путина, будь то «региональные бароны» или «олигархи», отнюдь не являются носителями демократических и правовых начал. Проблема не в том, что Путин «слишком» укрепляет государство. Проблема в том, что его понимание и исполнение государственной власти глубоко не современны, являя собой рецидив патримониального господства в постиндустриальную эпоху. Учреждаемые им политические порядки являются не творческим синтезом, а дурными копиями с исторических образцов.

Яркий пример – полномочные представители Президента в федеральных округах, которым поручается то анализ законодательства, то контроль за правоохранительными органами, то проведение национальной политики, то разработка экономических программ. Весной 2001 года на торжествах в Кремле по случаю годовщины Указа № 849 Президент с удовлетворением констатировал, что «институт полпредов состоялся». На самом деле состоялась еще одна бюрократическая инстанция, а вовсе не политический институт, годность которого признана обществом24. Характерно, что в СМИ обсуждаются главным образом публичные конфликты полпредов с руководителями регионов, участие креатур того или иного полпреда в региональных выборах, аппаратная борьба полпредов с руководством администрации президента и правительством. За всем этим как-то затерялись простые вопросы: для чего проведена очередная масштабная административная перестройка и каковы результаты работы генерал-губернаторов?

Скажем, следить за соответствием федеральному законодательству региональных нормативных актов сразу во многих субъектах федерации (от 6 до 18), расположенных на огромной территории, окружным полпредам труднее, чем прежним представителям президента в регионах. Поэтому вслед за полпредами, их заместителями и аппаратом, разместившимися в «столицах» округов, были назначены «главные федеральные инспекторы» и «федеральные инспекторы» непосредственно в регионах. И практически все эти инспекторы не имеют отношения к юстиции и праву. В результате правовым контролем по-прежнему занимаются прокуроры, а полпреды контролируют прокуратуру...

В отсутствие четко определенного мандата не удивительно, что каждый полпред трактует данные ему полномочия по-своему. Персональные пристрастия определяют не только собственную работу полпредов, но, кажется, и саму государственную политику, проводниками которой они призваны выступать. Если Виктор Черкесов публично объявлял о скорой ликвидации республик в составе Российской Федерации, то Сергей Кириенко успокаивал переполошившихся национальных лидеров. В то время как Леонид Драчевский поддерживает развитие межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Сибирское соглашение», Петр Латышев пренебрежительно отзывается об ассоциации «Большой Урал» и заявляет, что объединяться надо «не на уровне региональной самодеятельности, а на уровне государственного отношения ко всему» [25]. Остается гадать, кто из полномочных представителей выражает позицию Президента по столь важным вопросам и существует ли вообще такая позиция.Численность федеральных чиновников в регионах России в несколько раз превосходит численность соответствующих региональных администраций. Но вместо оптимизации функций, структуры и штата федеральной государственной службы мы наблюдаем строительство еще одного уровня бюрократической пирамиды. Помимо значительного аппарата самих представителей президента идет широкомасштабная перестройка многих федеральных органов управления, где дополнительно к центральному аппарату и региональным структурам создаются по семь новых окружных управлений. Дальше – больше: по образцу федеральных округов российские губернаторы стали заводить у себя в регионах территориальные округа и собственных представителей. Вот уже и комиссия Д. Козака, которой было поручено обобщить предложения по разграничению вопросов ведения и полномочий между всеми уровнями российской власти, выступила с предложением установить федеральным законом порядок формирования «муниципальных округов» в субъектах федерации. Совершенно не понятно, как соотносится вся эта бюрократическая практика с административной реформой, о необходимости которой Президент Путин заявил в своем послании Палатам Федерального Собрания.

Следует особо отметить, что, несмотря на обещания Путина ввести «диктатуру закона», авторитарные, антиправовые тенденции в организации и практиках российской власти не только не ослабли, но, пожалуй, получили новое развитие. По сути дела, идет сворачивание местного самоуправления; обычной практикой на региональных и местных выборах стала организация массового досрочного голосования с административной мобилизацией избирателей, а, например, губернатор Саратовской области вообще отменил выборы и сместил мэра города Балаково, не имея на то никакого права. Но Президента Путина и его администрацию мало волнуют антидемократические тенденции во внутренней жизни регионов и противоправные действия их руководителей, если последние демонстрируют свою лояльность федеральному руководству.

Хуже всего, что сама президентская администрация активно и профессионально практикует манипуляторский подход к правовым нормам и демократическим институтам – к тем самым «общим правилам», упрочение которых было главным предвыборным обещанием Путина. Привычная для российской власти «игра с правилами» в исполнении путинской Администрации достигла циничного совершенства. «Ручное управление» Государственной Думой и Советом Федерации, использование суда и прокуратуры в политических кампаниях, так называемые «юридические технологии» для устранения неугодных кандидатов на выборах, неприличная игра с нормой закона об ограничении сроков полномочий глав регионов [26] – такая политическая и административная практика вне зависимости от конкретных политических эффектов наносит огромный вред российскому обществу. Она воспроизводит, закрепляет и открыто манифестирует традиционный «код» российской власти, точно выраженный в народной пословице: «закон в России что дышло – куда повернут, туда и вышло». Подобная политика исключает саму возможность кристаллизации публичных институтов, поскольку подрывает их основу – общественное доверие.Административный восторг, с которым российский правящий класс воспринял укрепление верховной власти, является лучшим свидетельством того, что нынешний президентский курс вполне соответствует интересам и привычкам российских правящих. Л. Гудков и Б. Дубин в работе, опубликованной по итогам исследований в рамках проекта «Общественный договор», аргументировано показали, что устройство и практика сегодняшних официальных организаций воспроизводят хорошо известный с советских времен «нормативно-принудительный сценарий», который заставляет российского обывателя воспринимать ситуацию как особенную – опасную, трудную, пограничную – и, соответственно, платить за «избавление» от подобной угрозы. Поэтому отношения «своих» и выстраиваемые на их основе социальные сети («связи», «блат») являются не просто дополнительными и компенсаторными, но имманентно присущими социальному порядку, который в России традиционно организуется сверху – через функционирование управленческих ведомств и практику власти распорядительных клик [27].

Из сказанного следует, что путинский курс на «укрепление» и «расширение» государства, не затрагивая основ начальственной организации социальной жизни в России, означает расширенное воспроизводство российского начальства. Строительство «президентской вертикали» является для российского патроната колоссальным политическим подрядом, который открывает перед столичными и региональными «верховниками» самые широкие возможности: новые учреждения, крутые карьеры, большие политические ставки и сверхприбыли.

Поддержка «государственнического» курса Путина со стороны бюрократии в целом и силовых структур в особенности не вызывала никаких сомнений. А вот реакция большого российского бизнеса на объявленное подряд, применяется без учета начавшегося до вступления в силу настоящего Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу настоящего Федерального закона должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Путиным усиление государства и отлучение «олигархов» от власти заслуживает особого внимания. Российские капиталисты отказались от солидарных действий по отстаиванию своих «классовых» интересов, предпочтя индивидуально договариваться с верховной властью; российские монополии охотно обслуживают власть, финансируют ее потребности и предприятия – от политических до рекреационных (яркий пример – борьба «Интерроса» и Газпрома за право реконструировать за свой счет президентскую резиденцию «Бочаров ручей» под Сочи).

Но самым примечательным эффектом адаптационных стратегий российских монополий стал так называемый «поход олигархов во власть». В 2001 году губернатором Чукотского автономного округа был избран Борис Абрамович – один из крупнейших российских магнатов, «наследник Березовского»; губернатором Таймырского автономного округа стал президент компании «Норильский никель» Александр Хлопонин, а соседний Эвенкийский автономный округ возглавил вице-президент «ЮКОСа» Борис Золотарев. Летом 2002 года бизнес-империи В. Потанина («Интеррос» и «Норильский никель») и А. Дерипаски («Русский алюминий» и «Сибирский алюминий») развернули борьбу за Красноярский край, самый крупный регион России. Если же к этому добавить скупку большими и малыми «олигархами» мест в новом Совете Федерации, тесные персональные связи чиновников Администрации Президента с «Альфа-групп» и «Сибирским алюминием», войну «питерских» и «ельцинских» за ключевые высоты экономики и государственного контроля за экономикой (топливно-энергетический комплекс, торговля оружием, связь, транспорт, министерство природных ресурсов, таможня, налоговая полиция и т. д.), то картина будет достаточно полной.

Таким образом, главные дисфункции российского государства – паразитарный бюрократизм, сращивание власти с олигархическим капиталом, клиентелизм и коррупцию – путинские реформы не только не исправляют, но даже не затрагивают их основ. Лечить эти врожденные недуги российской власти административной централизацией – все равно что тушить пожар керосином. В эпоху «раннего Путина», как и в эпоху «позднего Ельцина», частное присвоение ресурсов публичной власти для получения административной ренты является открыто артикулируемой нормой социального поведения правящих и главным критерием его успешности. То, что привнесло правление Путина – кремлевский абсолютизм, более жесткий и циничный стиль публичной политики, некоторое омоложение «верхов», замена одних «авторитетов» и «связей» другими, – явно недостаточно для действительного усиления государства. Для этого нужна не только и не столько «президентская вертикаль», сколько «гражданская горизонталь», нужна институционализация общества на микро- и макроуровнях.

1 См. об этом: Лурье С. В. Историческая этнология. М., 1997.

2 Понятие «номенклатуры» было интерпретировано Михаилом Восленским как определение правящего класса советской эпохи, а в работах Марата Чешкова концептуализировано как порядок власти и социальной организации, обеспечивающий индустриализацию и квазимодернизацию, альтернативный государству-нации.

3 Значимым разделением, безусловно, является и этническая разнородность. Инерция межэтнической напряженности, спровоцировавшей распад СССР, ощущалась и в Российской Федерации. Как и на всем постсоветском пространстве, в российской политике конца 80-х – начала 90-х годов получило развитие такое явление, как «этническое предпринимательство». Трагическим результатом этой тенденции стал чеченский конфликт. Однако в целом российское общество в этническом и культурном отношениях является достаточно гомогенным. Политические объединения, выражающие в своей деятельности этнические расколы, добились значимых эффектов только на Северном Кавказе.

4 Афанасьев М. Испытывая политические институты // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 2. С. 94–96.

5 Для народа образ «крестьянского царя» являлся проекцией, внешней персонификацией собственного образа. «Апелляция к нему возможна в любой момент, и народу в любой момент известна “царская воля”. Царь – “свой в стане чужих”, тех, кто препятствует исполнению “царской воли”. Между “образом мы” и “образом покровителя” устанавливается потаенная от чужих глаз связь» (Лурье C. В. Указ. соч. С. 350).

6 См., например: Макаренко Б. Институты власти и российский избиратель: взаимовлияние через выборы // Российское общество: становление демократических ценностей? / Под ред. М. Макфола и А. Рябова. М.: Московский центр Карнеги, 1999.

7 См.: Левада Ю. и др. Советский простой человек. Опыт социального портрета на рубеже 90-х. М., 1993; публикации И. Клямкина и его коллег в журнале «Полис» за 1994–1996 годы об исследованиях ментальности в постсоветском обществе; Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. 1997. Т. 2. № 4.

8 «Именно от государства и от закона россияне ожидают “освящения” прав, на которых они так настаивают (будь то права человека, такие, как право на жизнь, или материальные права, такие, как право на частную собственность). Однако на этом, а также на гарантиях определенной физической безопасности, роль государства для российских подростков заканчивается. В их системе представлений ни государство, ни гражданин не принимают на себя ответственность, а делает это лишь индивид в сфере своей частной жизни. Для россиян семья является главной, если не единственной сферой, где можно найти такие ценности, как ответственность, равенство и солидарность» (Курильски-Ожвэн Ш. Правовое государство и гражданин: сравнительный анализ индивидуальных представлений во Франции, России и Венгрии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 3(20)/№ 4(21). М.: Институт права и публичной политики, 1997. C. 48).

9 Данные центра «Российское общественное мнение и изучение рынка» приведены по: Мельвиль А. Политические ценности и ориентации и политические институты // Россия политическая / Под общ. ред. Л. Шевцовой. М.: Московский центр Карнеги, 1998. C. 149.

10 Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Московский общественный научный фонд, 1997; 2-е изд. М., 2000.

11 См.: Афанасьев М. Государев двор или гражданская служба? Российское чиновничество на распутье // Полис. 1995. № 6; Павленко С. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et Contra. 1999. Т. 4. № 1.

12 См.: Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998.

13 Радаев В. В. Указ. соч. Ч. I.

14 Eisenstadt S. N., Roniger L. Patrons, clients and friends. Interpersonal relations and the structure of trust in society. Cambridge, 1984.

15 См., например: Зубов А. Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М., 1990.

16 См.: Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго Президента. Промежуточные итоги // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1(38). С. 91–104.

17 Аврамова Е. Влияние социально-экономических факторов на формирование политического сознания // Российское общество: становление демократических ценностей. С. 23.

18 Участие руководителей регионов в федеральных избирательных объединениях

на выборах в Государственную Думу Российской Федерации 1999 года:

Избирательные объединения

Число руководителей субъектов Федерации, формально состоявших в объединении на момент выборов

Результаты голосования (в процентах от принявших участие в выборах)

«Наш дом – Россия» (НДР)

21

1,19%

«Отечество – Вся Россия» (ОВР)

17

13,33%

«Единство»

5

23,32%

КПРФ

4

24,29%

19 См.: Афанасьев М. Боярские кондиции // Эксперт. 2000. 8 мая. № 17. С. 56–59.

20 Вот только некоторые, самые известные: «Отечество – Кондратенко» в Краснодарском крае, «Блок Амана Тулеева» в Кемеровской области, «За Возрождение Урала» в Челябинской области, «За подлинное народовластие, гражданский мир и интересы человека труда» в Алтайском крае, «Прибайкалье» в Иркутской области, «Преображение Урала» и «Наш Дом – Наш Город» в Свердловской области.

21 Афанасьев М. Политические партии в российских регионах // Pro et Contra. 2000. Т. 5. № 4. С. 164–183.

22 Имеется в виду С. Иванов, занимавший тогда пост секретаря Совета безопасности.

23 Согласно Указу, такие программы полпред разрабатывает «совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». Это положение выглядит особенно странным в ситуации, когда сама нарезка федеральных округов поставила под вопрос существование естественно сложившихся межрегиональных ассоциаций.

24 Так, по данным опроса ВЦИОМ, проведенного в феврале 2001 года, 62 % респондентов не видели никаких результатов деятельности полномочных представителей; еще 20 % опрошенных считали, что местные власти стали больше думать не о нуждах населения, а о том, как угодить Москве, и что в их работе стало еще больше беспорядка; и только 9 % респондентов указали, что после назначения полпредов стало больше порядка в работе местных властей.

25 Российская газета. 2000. 16 сентября.

26 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» от 8 февраля 2001 года // Ведомости Федерального Собрания. № 5. 2001. 11 февраля. Согласно внесенным поправкам, положение о том, что глава субъекта Федерации не может избираться на указанную должность более двух сроков

27 Гудков Л., Дубин Б. «Нужные знакомства»: особенности социальной организации в условиях институциональных дефицитов // Полит.ru. 2002. 21 июня (http://www.polit.ru/documents/490769.html).

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Loading...

Главные новости

13:25 Путин рассказал о подготовке к ЧМ-2018
13:23 Биологи ищут устойчивые к опасному вредителю растения
13:22 Путин опроверг готовое решение вопроса о повышении пенсионного возраста
13:20 Путин связал допинговый скандал с грядущими выборами в РФ
13:15 Прокуратура проверит cведения о VIP-камерах в «Матросской тишине»
13:11 В ЦИК назвали самовыдвижение знаком доверия к избирателям
13:05 Путин отказался признавать военные расходы страны избыточными
13:04 Путин предложил расширить налоговые льготы собственникам имущества
12:58 Президент РФ рассказал о выполнении майских указов
12:58 Американские СМИ обвинили Россию в подготовке к ядерной войне
12:54 Путин рассказал о развитии Арктики
12:48 ЕР пообещала поддержку самовыдвиженцу Путину
12:46 Путин предложил сфере контроля за бизнесом ротацию кадров по типу военной системы
12:45 Путин рассказал о росте экономики без приписок
12:41 В Германии оценили убытки от антироссийских санкций
12:32 ЛДПР потребовала от Пескова не унижать народ заявлениями о конкурентах Путина
12:28 Путин объяснил отсутствие в стране конкурентоспособной оппозиции
12:26 Путин рассказал о своем выдвижении
12:26 Московский арбитраж отказал Siemens в возврате крымских турбин
12:16 «Билайн» начал выполнять требования по отмене роуминга с Крыма
12:16 Путин назвал цель своего участия в выборах
12:08 Владимир Путин начал большую пресс-конференцию
12:00 Бомбардировщики Су-34 вернулись из Сирии в РФ
11:59 Капитализация всех криптовалют перевалила за 500 млрд долларов
11:48 Экипаж МКС благополучно вернулся на Землю
11:40 Саакашвили признался в желании вернуться в Одессу мэром
11:39 На Гайдаровском форуме в РАНХиГС выступят ведущие мировые историки и россиеведы
11:37 Собчак анонсировала приготовленные для Путина вопросы
11:28 МВД отказалось принимать экзамены на права на российских компьютерах
11:24 СМИ анонсировали отказ Сергея Миронова баллотироваться в президенты
11:21 Дума приняла закон о пожизненном наказании за вербовку террористов
11:04 Минтранс назвал день подписания меморандума о возобновлении полетов в Египет
10:47 В России впервые за десять лет упал объем снятия денег с карт
10:44 В Госдуме предложили ввести 12-летнее обучение в школе
10:20 СМИ узнали о работе Путина каскадером в кино в 70-е годы
10:13 Астрономы сфотографировали «звездные ясли»
10:13 Песков объяснил невыгодность снятия санкций для «наших селян»
10:00 Песков объяснил информационную войну против России
09:54 Промсвязьбанк опроверг требование ЦБ найти 100 млрд рублей резервов
09:40 В США заявили о неподходящем времени для переговоров с КНДР
09:31 Защитники Telegram попросили ООН защитить его от ФСБ
09:15 Опрошенные политтехнологи ждут протестов после выборов президента РФ
08:52 Робби Уильямс объяснил отмену тура в России патологией мозга
08:48 Трамп анонсировал самое масштабное сокращение налогов
08:30 Генпрокурор Украины отверг подозрения в подготовке госпереворота Саакашвили
08:25 В Канаде упал самолет с 22 пассажирами на борту
08:08 Израиль на неопределенный срок закрыл границу с сектором Газа
08:04 СМИ узнали о формировании инициативной группы по выдвижению Путина
07:39 Песков не нашел достойных соперников Путину
07:36 ФРС повысила базовую ставку‍
Apple Boeing Facebook Google IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия Австрия автопром администрация президента Азербайджан акции протеста Александр Лукашенко Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия аукционы Афганистан Аэрофлот баллистические ракеты банковский сектор банкротство Барак Обама Башар Асад Башкирия беженцы Белоруссия Белый дом Бельгия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт бокс болельщики «болотное дело» большой теннис Борис Немцов Бразилия ВВП Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада Верховный суд взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович вирусы Виталий Мутко «ВКонтакте» ВКС Владивосток Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин ВМФ военная авиация Волгоград ВТБ Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД ГЛОНАСС Голливуд гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума госзакупки гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток деньги День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Дональд Трамп Донецк допинг дороги России драка ДТП Евгения Васильева евро Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург ЕСПЧ естественные и точные науки ЖКХ журналисты Забайкальский край закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область искусство ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан казнь Калининград Камчатка Канада Киев кино Киргизия Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание Компьютеры, программное обеспечение кораблекрушение коррупция космодром Восточный космос КПРФ кража Краснодарский край Красноярский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис Куба культура Латвия ЛГБТ ЛДПР Левада-Центр легкая атлетика лесные пожары Ливия лингвистика Литва литература Лондон Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение Надежда Савченко налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» недвижимость некоммерческие организации некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Новый год Норвегия Нью-Йорк «Оборонсервис» образование обрушение ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан палеонтология Палестинская автономия Папа Римский Париж ПДД педофилия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко пищевая промышленность погранвойска пожар полиция Польша похищение права человека правительство Право правозащитное движение «Правый сектор» преступления полицейских преступность Приморский край происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии Реджеп Эрдоган рейтинги религия Реформа армии РЖД ритейл Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростов-на-Дону Ростовская область РПЦ рубль русские националисты РФС Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сахалин Сбербанк Свердловская область связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сербия Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие смартфоны СМИ Совбез ООН Совет по правам человека Совет Федерации сотовая связь социальные сети социология Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» спецслужбы «Справедливая Россия» спутники СССР Ставропольский край стихийные бедствия Стихотворения на случай страхование стрельба строительство суды суицид США Таджикистан Таиланд Татарстан театр телевидение телефонный терроризм теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство УЕФА Украина Условия труда ФАС Федеральная миграционная служба физика Филиппины Финляндия ФИФА фондовая биржа фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков Хиллари Клинтон химическое оружие хоккей хулиганство Центробанк ЦИК Цикл бесед "Взрослые люди" ЦСКА Челябинская область Чехия Чечня ЧМ-2018 шахты Швейцария Швеция школа шоу-бизнес шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Эстония Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.