Адрес: https://polit.ru/article/2005/09/22/dejatel/


22 сентября 2005, 12:11

Культпросвет

По мере роста государственного бюджета, количество проблем у государства будет только возрастать. Таков, если перефразировать тезис Сталина о классовой борьбе, социально-управленческий парадокс эпохи.

Дело в том, что до наступления путинской стабилизации вопрос о механизмах эффективных государственных расходов как-то не стоял. Все сферы социальной и экономической жизни в последние 15 лет занимались задачей минимизации ущерба и консервацией постоянно ухудшающейся системы распределения до лучших времен. Так, например, Академия наук, Союз театральных деятелей и др., естественно, стоят за сохранение сложившейся системы финансирования своих сфер, чтобы чего-нибудь резко не разрушить.

С тех пор, как в России есть бюджет, то есть более-менее развитая система планирования доходов-расходов, а не автоматическое, как бы естественное распределение денег по традиционно сложившемуся набору традиционно недофинансированных получателей, впервые возник вопрос о государственном управлении. И это – хорошо. Но при этом механизмов управления, как и механизмов государственных инвестиций, не создано. По крайней мере, правительство для управления чем-либо не годится (естественно, если исключить расширенный Минфин в его технической, казначейской части). И это – плохо.

“Лишние” деньги страшно давят, многим хочется их потратить или поучаствовать. И в отсутствие инструментов управления вариантов два: плохой и ужасный. Плохой вариант – это когда просто украдут. Ужасный вариант - это когда при этом будет предпринята безответственная попытка реформы какой-либо чувствительной сферы.

Скандалы, потрясающие в последнее время, скажем, Министерство культуры, – это прямое отражение данной проблемы (кроме того, что – прямое административное следствие реформы правительства). Так, вчерашний окрик из аппарата правительства в адрес Александра Соколова с угрозой отобрать 10 млрд руб., предназначенных для Федеральной целевой программы (ФЦП) в области культуры в случае, если министерство не представит эту самую программу в устраивающем правительство виде, - это признак не только межведомственной склочности, но и настоящей неспособности правительства даже спланировать расходы внятным образом.

Справедливости ради заметим, что механизм ФЦП во всех без исключения ведомствах часто при пристальном взгляде обнаруживает плохой, но не ужасный характер происходящего. Общее представление об осмысленности многих программ можно составить, ознакомившись, например, с избранными местами программы патриотического воспитания. Впрочем, то, что ФЦП по науке содержат более научные слова, а ФЦП по культуре – более культурные, в существе дела меняют немного. Некоторое оправдание безобразий получается из того факта, что каждый отдельный проект стоит немного. То есть для отдельного человека – существенно, но никакой разумной задачи решить не позволяет. Короче, полезнее украсть, чем бессмысленно потратить.

Понятно, что в сфере культуры оценка эффективности расходов - это более сложная задача, чем в большинстве других сфер (меньше рациональных критериев). Соответственно, возможностей для неэффективности, коррупции и прямого воровства больше. Но, с другой стороны, государственная политика в сфере культуры - безусловно, стратегическая сфера, в которой, вообще-то, наиболее буквальным образом стоит вопрос о культурно-исторических основаниях государственности.

Вообще-то политическая сфера целиком входит в сферу культуры как подмножество, а в управлении культурка находится далеко позади большинства других министерств и ведомств. Отсюда, в частности, следует начавшаяся еще в советское время традиция назначения совершенно уникальных министров. Данный тезис – не философическое причитание, он необходим для ясной оценки объекта управления.

Сейчас в правительстве актуальны два управленческих взгляда на “сферу культуры”. Первый – собственно министерства, или, вернее, агентства, которое и имеет распределительные полномочия. Здесь есть три механизма: финансирование организаций и учреждений, госзаказ и ФЦП. Финансирование театров, библиотек и т.п. – это понятная вещь, как раз выполняющая задачу консервации имеющегося на каком-то уровне. Остальное – не так понятно, здесь, по идее, могло бы быть место собственно культурной политики.

Второй взгляд происходит из Минэкономразвития, где из общих соображений об оптимизации бюджетных расходов и снов о бюджетировании, ориентированном на результат, предлагается поиграть со статусами отдельных организаций и учреждений в сферах медицины, образования, науки и культуры. Так, кроме статуса бюджетных организаций, предлагается ввести статусы автономных организаций и государственных (муниципальных) некоммерческих организаций.

Именно это прогрессивной общественностью принимается за реформы. Как раз вчера заместитель директора Государственного института искусствоведения А.Я. Рубинштейн на семинаре фонда “Единство во имя России” подверг разгромной критике данную идею, в деталях показав, к чему конкретно в области культуры приведет изменение статусов организаций. Если коротко, то у тех, кто останется бюджетным учреждением, отберут дополнительные собственные доходы, а остальным государственные деньги не гарантированы, а если и гарантированы, то при условии непонятного номенклатурного контроля.

Я-то думаю, что игра со статусами учреждений – это хороший и правильный инструмент. Ну и вообще, многое, что предлагает МЭРТ, интересно и правильно, если с умом это использовать. Однако инструментом нельзя подменять разумные цели и задачи, иначе он будет употреблен теми, кто сможет это сделать. И известно для чего: с одной стороны, для снятия ответственности за финансирование учреждений, с другой – для неэффективных и неподконтрольных затрат.

Отсюда следует необходимость понимать объекты управления и возможные разумные задачи. И уже под цели и задачи строить инструменты управления, им адекватные. Думать, что можно пройти через повторную реформу правительства (сейчас как раз планируется) и обрести инструменты управления, – наивно.

В сфере культуры как минимум возможны следующие цели:

Консервативная. “Поддержка старого”. Сделать так, чтобы перестало хиреть и загнивать то, что есть и безусловно необходимо. Введение не какого-нибудь, а достаточного финансирования определенного набора организаций, про которые все одинаково понимают, что они необходимы стране: архивы, крупнейшие библиотеки и театры, музеи, памятники. Про какое-то количество таких вещей не найдется разумных возражений – таким образом несложно установить их список.

Тут возникнут сложные управленческие задачи следующего уровня (например, модернизация библиотечной и архивной сфер), но не факт, что профильное министерство чем-то поможет, здесь нужны квалифицированные управленцы (а таковые всегда находятся, если есть ясные цели и внятный заказ).

Вообще-то это – важнейшая задача сохранения памяти страны, которая может быть и должна быть институционализирована особым образом. Это не вопрос “оказания услуг”, на экономическом языке. В США на этом месте – т.н. Смитсоновский институт, возглавляемый, кстати, действующим вице-президентом и председателем Верховного суда. Он, может быть, и оказывает какие-то услуги, но существует не для этого.

Здесь мы смыкаемся со следующей задачей.

Идеологическая. Есть ряд функций, которые государство вряд ли может делегировать кому-то еще, не разрушив собственные основания: язык, вопрос о национальных символах и святынях, праздниках, о школьном преподавании истории. Отчасти это вопрос проектирования национального аналога Смитсоновского института в Вашингтоне, имеющего беспрекословный и огромный государственный статус и общественное доверие, в том числе и со стороны профессиональных сообществ (историков, музейщиков и т.п.).

С другой стороны, есть в этой части ряд задач, которые нельзя решить, не научившись создавать инстанции и меньшего уровня и размаха, отдельные от правительства, но имеющие официальный статус или получающие государственный заказ. Ближайшие прототипы – грантовые фонды или общественные организации, которые почти везде, кроме нашей страны, выполняют государственный заказ по представлению страны на выставках и т.п.

Такие инстанции должны иметь безусловное доверие со стороны соответствующих творческих людей - в том смысле, что все должны понимать: организация занимается понятной задачей, а не административными играми. То есть такие инстанции должны иметь общественную легитимность в соответствующем творческом сообществе. Государство в лице министерства здесь должно выступать консолидирующим агентом, который с помощью рубля принуждает творческие сообщества участвовать в общем деле и снижать градус интриг, но не вмешиваться содержательно.

Тот же навык нужно иметь и для иных, “неидеологических” задач, где тоже нужны будут отделенные от министерств общественные инстанции и нанятые под задачу менеджеры.

Инновации. “Открытие нового”. Здесь надо неким политическим образом определить точки сосредоточения. Так, например, ВШЭ и Фонд “Прагматика культуры” предлагают сосредоточиться на низовой инфраструктуре, на вовлечении граждан в творчество, на работу с досугом граждан. Сюда попадает, например, то, что раньше было клубами и Домами культуры, а также маленькие библиотеки, которые автоматически не попадают в короткий список безусловно необходимого. Понятно, альтернативный фокус – это конкурсная поддержка наиболее выдающихся людей и коллективов. Сюда попадает, например, поддержка театров, литературные премии. Можно что-то выбирать, можно установить разумный баланс между этими фокусами, но понятно, что в инновациях дефицит менеджеров особенно ощутим.

Не упомянут по причине очевидности вопрос о вовлечении под разные задачи частных денег. Пока наша налоговая система не очень позволяет играть с налоговыми льготами и придумывать подобные фишки. Но политическое стимулирование типа “президент (губернатор) считает важным” как-то функционирует.

Таким образом, если трезво смотреть на цели в сфере культуры, то обнаружится, что в большинстве вопросов отраслевые министерства вообще не при чем. Для каких-то целей достаточно Минфина, для каких-то нужно создавать отдельные от министерства государственные и негосударственные инстанции. Тот же результат гарантируется и для большинства других министерств.

Нельзя построить управление в сложных сферах жизни путем перетасовки административного аппарата. Такие инструменты могут возникнуть только в ответ на цели и задачи, исходящие из ясного политического заказа, вместе с готовностью размещать сложные управленческие задачи на частном рынке управленцев, а конкурсные и контрольные задачи - в общественном секторе.