Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
17 декабря 2017, воскресенье, 03:47
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

26 сентября 2005, 09:23

Нужна ли культура власти?

"Полит.ру" в рамках продолжения полемики о культурной политике и социальных реформах публикует доклад Александра Рубинштейна, подготовленый для круглого стола Фонда «Единство во имя России» и журнала «Стратегия России», состоявшегося 21 сентября 2005 г. О политике в сфере культуры см. также:

Доклад Александра Рубинштейна

Начну с известного замечания В.М. Полтеровича в отношении реформаторов 90-х годов. Ими «игнорировался тот факт, что роль государства в период широкомасштабных реформ необыкновенно возрастает, ибо оно оперирует уже не потоками средств государственного бюджета, а запасами всего накопленного капитала» [1]. Добавлю к этому, что идеология государственного управления и ошибки остались прежними, а правительство, проталкивая непопулярные реформы, необдуманно и расточительно оперирует уже не только материальным богатством страны, но и накопленными достижениями в области культуры,

1. О непопулярности реформ и российском парадоксе

Как это произошло неясно, но слова «непопулярные реформы» стали у нас своеобразным брендом и даже специфическим признаком либеральных преобразований. Реформаторы твердо знают, что нужно для счастья людей, а остальной народ своего счастья не понимает. Такой вот народ и потому все правильные реформы — непопулярны [2]. При этом у большинства россиян складывается неверное и дискредитирующее рынок впечатление о том, что непопулярные реформы являются обязательным атрибутом экономической либерализации. На самом деле здесь нет прямой связи. Причины нелюбви народной кроются не в либеральных экономических теориях, а в ошибочной практике реформаторов.

Рынок — величайшее достижение цивилизации. Однако и он не всемогущ, и он допускает ошибки, названные «провалами рынка». Именно в такие «провальные зоны» и попадают большинство организаций культуры. И, кажется, нетрудно понять: если рынок справляется сам, государству вмешиваться не надо, если же такое вмешательство необходимо, то оно должно обеспечивать улучшение условий культурной деятельности. В создании подобной системы хозяйствования, собственно, и состоит смысл правильных либеральных реформ. К сожалению, у нас все не так, как должно быть.

Парадокс нашей жизни заключается в том, что в отношении культуры и всей социальной сферы действия государства носят явно недружественный характер. Возникает ощущение даже, что принимаемые законы и нормативные акты обращены против гуманитарного сектора. Как будто общество сознательно стремится избавиться от важнейшего ресурса России, ее интеллектуального потенциала. В качестве примера назову 20 главу налогового кодекса, печально знаменитый 122 закон, проектируемые реформы в области образования и здравоохранения и многое другое. Этот недружественный характер правительственных инициатив легко обнаруживается в уже осуществленной административной реформе и в проектируемой реформе бюджетных учреждений [3]. Но сначала несколько общих замечаний.

2. Под вуалью либеральной риторики

Содержание административной и бюджетной реформ, затрагивающих культуру и весь социальный сектор, было изложено в специальном докладе, подготовленном сотрудниками Высшей школы экономики [4]. Доминантой этого доклада стал тезис о «либеральной альтернативе», фактически отождествляемой авторами с сокращением бюджетного сектора, которое они декларируют в качестве необходимого условия экономического роста.

Изучение этого доклада дает основание утверждать, что в основе такой жесткой нормы лежит не объективный анализ фактов, а скрытые ценностные суждения и личные представления авторов. Поэтому вынужден возразить здесь стандартным образом: наука должна иметь дело не с тем, что кажется, а с тем, что есть [5]. И, пользуясь известной дефиницией Бергмана: «Идеология — это ценностные суждения, маскирующиеся под изложение фактов» [6], подчеркну явно идеологический характер трактовки либеральной альтернативы в Высшей школе экономики. Следует отметить также, что такого рода «идеологический либерализм» был востребован и, главное, воспринят экономическими ведомствами, по заказу которых, собственно, и готовился указанный выше доклад. Именно так правительственные реформы приобрели PR-прикрытие в виде либеральной риторики, под вуалью которой процветают обычные бюрократические интересы.

Истинная же мотивация экономических ведомств может быть выражена простой формулой — «меньше бюджетных обязательств и больше собственной свободы в использовании бюджетных средств». Речь идет не только об антилиберальной практике профицитного планирования бюджета, создания стабилизационного фонда и фактическом уводе значительной части бюджетных средств от общественного контроля над их использованием. Я имею в виду гипертрофированную власть и даже диктат финансового ведомства в управлении экономикой, начиная от разработки экономической стратегии и кончая таким вопросом, как ставшее почти «национальной дилеммой» решение, на что же должны тратить бюджетные средства конкретные учреждения — «на карандаши или ластики».

Отмечу здесь же появление еще одной мифологемы, выраженной особым слоганом — «учреждения, создающие субсидиарную ответственность государственного бюджета» [7]. Негативная окраска этого, пока никак не проявлявшего себя, феномена бюджетного обременения [8] добавила новый повод для проведения реформы социального сектора. В данном контексте «бремя государства» — это ненужные Минфину обязательства, усиленные субсидиарной ответственностью.

Радикальное сокращение бюджетных обязательств, собственно, и есть главная цель экономических ведомств, нашедшая отражение в законопроектах, обеспечивающих проведение реформы. Речь идет о внесении соответствующих поправок в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, где предусматривается изъятие абсолютно всех статей, содержащих указание на финансовые обязательства собственника (учредителя) по отношению к учреждениям, финансируемым из государственного бюджета.

В подтверждение этого приведу лишь один фрагмент из проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» (Ст. 1, п. 1–п. 3): «Внести в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации следующие изменения и дополнения: в абзаце третьем пункта 2 статьи 48, в абзаце первом пункта 3 статьи 50, в пункте 1 и в пункте 2 статьи 56 слова «финансируемые собственником» исключить».

3. Главный вектор бюджетной реформы

Разработанный Минэкономразвития пакет законов предусматривает, как известно, преобразование действующих учреждений бюджетной сферы в один из трех типов некоммерческих организаций. Речь идет о сохранении некоторыми из них своего прежнего статуса и о переводе остальных учреждений в организационно-правовую форму автономного учреждения (АУ) либо в государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию (ГМАНО). При этом главное отличие указанных видов некоммерческих организаций заключается в самом факте наличия или отсутствия бюджетных обязательств учредителя (Таб. 1).

Таблица 1. Сравнительные характеристики трех видов некоммерческих организаций
  Бюджетное учреждение Автономное учреждение ГМАНО
Имущество, переданное учредителем В оперативное управление В оперативное управление В собственность
Бюджетные обязательства учредителя Есть Нет Нет
Способ финансирования Смета расходов и доходов Контракт на оказание услуг (выполнение работ) Конкурсная возможность контракта на оказание услуг (выполнение работ)
Распоряжение полученными доходами С согласия учредителя Самостоятельное распоряжение Самостоятельное распоряжение
Надзорный орган Нет Наблюдательный совет Управляющий совет

В первом случае вместе с бюджетными обязательствами государства предполагается сохранение старого метода сметного финансирования учреждений, дополнительно ужесточенного введением принципа бюджетозамещения по отношению к любым формам и видам доходов этих организаций. Во втором и третьем случае — отмена сметного финансирования и предоставление возможности самостоятельно распоряжаться всеми внебюджетными доходами влекут за собой внедрение механизмов «бюджетирования» и ликвидацию обязательств учредителя в отношении бюджетного финансирования автономных учреждений и ГМАНО.

Если 90-е годы были полны правительственными призывами к росту внебюджетной поддержки культуры, иллюзиями и надеждами переложить часть бюджетной ноши на плечи спонсоров и меценатов [9], то наступивший век сулит новые неприятности. У власти сформировалась ясная установка на сокращение числа организаций, деятельность которых требует постоянного бюджетного финансирования. Эта установка, в частности, проявилась в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), где сформулирована прямая задача «оптимизации сети учреждений… путем ее сокращения». Намерения такого рода правительство подтвердило и в минфиновских «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.».

Пытаясь осуществить эти намерения, правительство активно использует «механизмы прикрытия», выдвигая на разных этапах прогрессивные лозунги, поддерживаемые экономистами. Так, в качестве очередного либерального лозунга была объявлена борьба с институтом сметного финансирования, ограничивающего хозяйственную самостоятельность бюджетных учреждений [10]. Привлекательность расширения экономической свободы организаций культуры создала реальные предпосылки для того, чтобы проектируемая реформа была встречена с энтузиазмом. Однако истинный замысел прояснился быстро — «свобода хозяйственной деятельности в обмен на отказ от бюджетных обязательств государства». Он оказался подчинен все той же цели сокращения числа организаций, имеющих гарантированное бюджетное финансирование. На решение этой задачи и направлен пакет законов об изменении статуса бюджетных учреждений.

4. Об отмене бюджетных обязательств

Лишение гарантий государственного финансирования для тех организаций культуры, кто будет преобразован в автономное учреждение или ГМАНО, является одним из ключевых положений упомянутого пакета законов, подготовленного Минэкономразвития. Приведу в связи с этим следующий фрагмент из проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» (Ст. 4, п. 2): «Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и (или) иных источников».

Вчитываясь в текст приведенного фрагмента законопроекта, можно заметить, что в нем фактически исчезли финансовые обязательства государства (муниципалитетов) в отношении созданных ими учреждений. Данные обязательства заменены здесь перечислением форм финансирования и его источников. Смысл такой подмены вполне очевиден. Вкупе с отмеченным выше изъятием из Гражданского кодекса всех указаний на финансовые обязательства учредителя данный законопроект освобождает государство не только от ответственности за общее финансовое обеспечение созданных им учреждений, но и за финансирование предусмотренных законом конкретных заданий учредителя.

Предложение устранить этот сюрреалистический казус было встречено твердым отказом со стороны экономических ведомств. Причем в качестве главного аргумента выдвигается тезис о том, что отмена государственных обязательств создает условия для формирования механизмов конкуренции за бюджетные средства, обеспечивающих повышение эффективности их использования. Не вдаваясь в подробности предлагаемых квазирыночных механизмов, попробую оценить последствия принятия закона в той редакции, на которой настаивает Минэкономразвития.

Нетрудно понять, что при отсутствии обязательств учредителя автономное учреждение может оказаться без необходимых бюджетных средств. И тогда у него останутся только две возможности. Либо это учреждение сумеет наладить хорошие отношения с учредителем и, добившись его благорасположения, получит требуемое финансирование. Либо оно вынуждено будет искать свое счастье в рыночной стихии и пытаться самостоятельно выбраться из зоны «рыночных провалов» [11]. Оба пути пагубны.

В первом случае, например, репертуарную политику театров будут определять вкусы чиновников, их жен и родственников. Во втором случае, оставшиеся без поддержки учреждения культуры попытаются приспособиться к рынку. Некоторые из них прекратят свое существование вовсе, другие же изменятся настолько, что фактически утратят свою исходную миссию. При выборе второго пути «непонимающий своего счастья» народ рискует увидеть здания библиотек, музыкальных школ и других бывших учреждений культуры лишь в виде недвижимости, используемой коммерческими структурами.

5. Бюджетирование или экспансия «сдельщины»

Но даже в том случае, если задание от учредителя будет «выхлопотано», автономное учреждение ждет другая неприятность — бюджетирование. Приведу фрагмент из Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2005 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г., № 249: «Четвертое — основное — направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных, общественно значимых и измеримых результатов».

Не буду повторять множество критических замечаний в адрес бюджетирования. Отмечу лишь глубокое недоверие специалистов к этому вектору реформы. «Оно основано на том, что принцип примитивной «сдельщины» предлагается внедрить, причем внедрить всеохватно и форсированно, в явно неподходящих для этого сферах» [12]. Нет нужды говорить и об особенностях культуры, принадлежащей к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя их утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени и вовсе невозможно.

Административное «продавливание» этой внешне привлекательной идеи выделять бюджетные средства, ориентируясь на конечные и, главное, измеримые результаты, приведет к тому, что уже было в эпоху плановой экономики — к бесконечным и бесплодным поискам «хороших» показателей и нормативов [13]. И еще раз сошлюсь на А.Д.Некипелова: «сметное финансирование бюджетных организаций рассматривается разработчиками … как абсолютное зло, приводящее к тому, что предоставление средств осуществляется по факту существования учреждения, а не в зависимости от полученных результатов. Ошибка состоит в непонимании того, что эта форма финансирования возникла отнюдь не случайно. Она адекватна для таких организаций, чей продукт не может (или не должен) обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позволяет однозначно увязать затраты и результаты» [14].

При этом повсеместная замена финансирования организаций культуры финансированием проектов предполагает, что орган управления, выделяющий средства на конкретные цели, ведает об истинных интересах общества. Все это очень напоминает прародителя Минэкономразвития — Госплан, с его административным знанием «кому и что производить». Такая «либеральная альтернатива» вполне может вернуть нас к командной экономике. Отвергая этот сценарий развития, подчеркну, что я исхожу из парадигмы смешанной экономики, где в дополнение к механизмам рынка не выявляемые рыночным путем общественные интересы определяют стратегические цели государства. Их реализация невозможна без делегирования соответствующих полномочий самим учреждениям культуры. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной миссии, государство должно нести ответственность за финансирование их деятельности.

6. Экспроприация внебюджетных доходов

Если же часть учреждений культуры сохранит свой прежний статус, то ситуация для них станет совсем плачевной. В дополнение к другим бедам проектируемой реформы над ними навис настоящий дамоклов меч в виде принципа бюджетозамещения и включения в смету всех видов доходов. Приведу еще один фрагмент из минфиновских принципов реструктуризации бюджетного сектора: «Бюджетные учреждения, производящие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, останутся в составе бюджетной сферы. Принципиальным изменением в системе их финансирования будет лишение права на самостоятельное распоряжение средствами из внебюджетных источников».

Как все знакомо. По-видимому, не забыт еще экономический порядок централизованного планирования в его дохозрасчетный период. И как он совершенно не вписывается в либеральную экономическую доктрину, о которой так много твердит нынешнее правительство. Чтобы разобраться в причинах подобного ренессанса нерыночного мировоззрения экономических ведомств, имеет смысл рассмотреть аргументы архитекторов бюджетной реформы. Главным из них является известный тезис о собственности на доходы. Он состоит в следующем: доходы, зарабатываемые учреждением с использованием имущества учредителя, должны принадлежать собственнику, то есть государству (муниципалитету), создавшему это учреждение и передавшему ему в управление соответствующее имущество.

Казалось бы, все выглядит достаточно убедительным, если бы не одна деталь, указывающая на особенность культурной деятельности, основу которой составляет творческий труд. Недоучет этой особенности привел к непониманию другого важного факта — внебюджетные доходы учреждений культуры в очень большой мере обусловлены «человеческим капиталом» этих организаций, а не имуществом учредителей. Главным образом «умение», «знание как» и «бренд» конкретного театра или музея, относящиеся к интеллектуальной собственности ее создателей, обеспечивают этим организациям дополнительные доходы, включая, кстати, и помощь, которую они получают от спонсоров. Именно по этой причине традиционный минфиновский аргумент следует считать ошибочным. Справедливым же является вывод о том, что внебюджетными доходами учреждений культуры должны распоряжаться сами организации. Компромиссным можно считать долевое распределение этих доходов между собственником имущества и учреждением культуры.

7. «Народ против Минэкономразвития»

Так случилось, что корпоративно организованные люди театра (Союз театральных деятелей РФ) первыми почувствовали опасности бюджетной реформы и, среагировав адекватно, высказали свои серьезные опасения по поводу ряда ее положений непосредственно Минэкономразвития. Содержание этого «театрального иска» сводилось к трем замечаниям. Во-первых, деятели культуры категорически не согласились с тем, что им будет лучше от того, что государство снимет с себя обязательства финансировать государственные и муниципальные учреждения. Во-вторых, не нашли они пользы и в том, что выбор правового статуса их организаций будут осуществлять вместо них чиновники. В-третьих, явно негативную реакцию вызвало у них желание экономических ведомств создать в каждом автономном учреждении дополнительный надзорный орган в виде наблюдательного совета [15].

После полугодового маневрирования, многочисленных критических выступлений в печати, внеочередной конференции театрального сообщества, открытого письма М.Е. Фрадкову и встречи деятелей культуры с Президентом страны руководство Минэкономразвития вынуждено было согласиться внести в законопроекты ряд поправок. Однако очень скоро выяснилось, что это далеко не конец. Деятелям культуры дарован был лишь «компромисс Грефа». С одной стороны, Минэкономразвития признало ошибочность некоторых положений проектируемой реформы, с другой — оказалось, что это признание относится только к культуре, причем не ко всей культуре [16], и уж совсем не распространяется на науку, образование и другие бюджетные учреждения. В этих секторах социальной сферы государство по-прежнему намерено снять с себя всякую ответственность за финансовое обеспечение реформируемых учреждений.

Практика подготовки действительно важного закона «Об автономных учреждениях» показала, что признание ошибочности тех или иных положений готовящихся реформ зависит не от убедительности аргументации оппонентов, а от силы соответствующих резолюций и указаний. Обсудили деятели культуры свои возражения с Президентом страны, и реформаторы признали ошибки в отношении данной сферы. Не оказалось такой социально организованной силы в других секторах бюджетного сектора, и команда Грефа продолжает творить там непопулярные и, главное, контрпродуктивные реформы.

Да и то, что происходит в культуре, особого оптимизма тоже не вызывает. По тому, как осуществляется вынужденное для экономических ведомств сотрудничество с СТД, может вполне оказаться, что достигнутые договоренности будут либо пересмотрены вовсе, либо приобретут такой узкий и такой специальный характер, что утратят всякий практический смысл [17]. Подобному развитию сюжета — «от победы культурного сообщества до поражения сферы культуры», способствует и полная неразбериха в «стане победителей». Развернувшаяся война Министерства культуры и массовых коммуникаций с Федеральным агентством по культуре и кинематографии резко ослабила лоббистский потенциал культуры, оставив СТД один на один с чиновниками экономических ведомств. И не надо думать, что мы наблюдаем войну личностей — А.С. Соколова и М.Е. Швыдкого. Конфликт этот имеет системный характер, и порожден он административной реформой.

8. Реформа и административный казус

Начну с банального замечания о том, что преобразование административной системы требует ясного понимания целей реформы. Это особенно важно в контексте современных политико-экономических теорий и успешной практики стран запада, превративших концепцию построения «минимального государства» в фактический императив административной реформы. Именно эта, сугубо идеологическая концепция, набравшая силу под российской вуалью либеральной риторики, и определила основной вектор реформирования государственного управления. Однако подобная модернизация административной системы в России как не имела, так и не имеет реальных шансов на успех.

Опыт нашей страны свидетельствует о достаточно парадоксальном, но постоянно воспроизводящемся сюжете, когда любая идеологическая либерализация государственного управления оборачивается усилением бюрократической власти. Дело в том, что в условиях неразвитости или отсутствия институтов гражданского общества всякое сужение области легитимной активности государства приводит к расширению «серой зоны» активности чиновников. Поэтому и на нынешнем этапе эволюции российского общества доминантой административной реформы должно было быть не доктринерское сокращение неясно как вычисленного количества функций министерств [18], а урезание самопровозглашенных полномочий бюрократии, при обязательном установлении границ компетенции органов государственной власти и определении их главных задач [19].

Однако март 2004 г. определил иное содержание реформы, поставив во главу угла трехзвенную систему с разделением функций между министерствами, службами и агентствами [20]. В секторе культурной деятельности это означало передачу полномочий и всех финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения организаций культуры, непосредственно федеральным агентствам. При этом в зоне ответственности Министерства оказалась разработка государственной культурной политики и соответствующих проектов федеральных законов и других нормативных актов, относящихся к вопросам правового регулирования [21]. Это явно не до конца продуманное решение породило административный казус — существование Федерального министерства культуры и массовых коммуникаций, не имеющего ресурсов для осуществления поставленных перед ним задач. Нетрудно понять, что подобное положение дел должно было привести и привело к конфликту между неимущим министерством и подчиненными ему агентствами, управляющими всеми бюджетными средствами, выделяемыми на культуру.

Очевидно, что в сложившейся ситуации нормально функционировать отрасль не может. И даже если президентская администрация уговорит М.Е. Швыдкого полюбить А.С. Соколова (примирение уже состоялось), то и в этом случае без ответа останутся принципиальные вопросы — что может сделать и, главное, кому нужно Министерство, не имеющее средств? Будут ли внесены коррективы в неудачную административную реформу, покажет время. Однако один вывод можно сделать уже сегодня. Для устранения административного казуса и восстановления системы управления в сфере культуры надо либо вовсе отказаться от схемы «министерство, агентства, службы», либо каким-то образом перераспределить между ними полномочия и ресурсы.

9. Инъекция эффективности

Я никак не могу причислить себя к сторонникам проведенной административной реформы. Скорее ровно наоборот. Но и в предлагаемых обстоятельствах следует искать позитивные решения, хотя бы частично нейтрализующие негативные последствия данной реформы. Повторю в связи с этим еще раз — разумный выход я вижу в перераспределении полномочий и бюджетных ресурсов. Поясню свои предложения, рассмотрев действующую ранее схему финансирования сферы культуры из федерального бюджета.

Государственная активность на федеральном уровне, направленная на реализацию стратегических направлений и тактических задач культурной политики, осуществлялась, как известно, с привлечением трех ключевых механизмов. Во-первых, это происходило на основе делегирования прав и ответственности государственным организациям культуры в определении и реализации текущих направлений их деятельности. Для ее экономического обеспечения в дореформенные 2001-2003 гг. было выделено из федерального бюджета 21,0 млрд. руб. (67,7%). Во-вторых, посредством организации выполнения конкретных задач культурной политики федеральными органами культуры, в том числе с использованием процедур госзаказа. Для экономического обеспечения указанных функций в тот же период с 2001 по 2003 гг. было выделено из федерального бюджета 3,3 млрд. руб. (10,7%). И, наконец, в-третьих, с помощью Федеральной целевой программы (ФЦП) «Культура России», на реализацию которой в период 2001-2003 гг. было выделено из федерального бюджета 6,7 млрд. руб. (21,6%).

С учетом этой дореформенной системы финансирования и конкретных задач, стоящих перед появившимися в результате реформы Министерством и Федеральными агентствами [22], было бы целесообразным перераспределить финансовые ресурсы, передав Министерству культуры и массовых коммуникаций управление бюджетными средствами, необходимыми для реализации ФЦП «Культура России». Подобного рода «инъекция эффективности», хотя и не устранит всех негативных последствий реформы, создаст необходимые предпосылки для ликвидации возникшего в сфере культуры административного казуса.

10. Нужна ли культура власти?

И опять все упирается в экономические ведомства, ошибки которых, собственно, и породили управленческий кризис в секторе культурной деятельности. Я имею в виду очевидную несогласованность механизмов управления федеральными целевыми программами с постреформенной системой государственного управления. Так, в соответствии с трактуемым Минэкономразвития и Минфином порядком формирования и реализации федеральных целевых программ Министерству культуры и массовых коммуникаций отведена роль государственного заказчика-координатора, а в качестве непосредственных государственных заказчиков ФЦП «Культура России» выступают Федеральные агентства, которые и определяют этапы реализации ФЦП, формируют совокупность ее проектов и мероприятий на основе конкурсного отбора заявок исполнителей и осуществляют финансирование конкретных проектов программы [23].

Иначе говоря, ответственность за проведение государственной культурной политики возложена на Министерство культуры и массовых коммуникаций, а полномочия и бюджетные ресурсы, необходимые для ее осуществления посредством такого важного инструмента как ФЦП, закреплены за Федеральными агентствами. Попытки изменить ситуацию и передать функции по управлению и финансированию ФЦП Министерству культуры и массовых коммуникаций наталкиваются на бюрократический отказ экономических ведомств, не желающих что-либо менять.

Отмечу и здесь, что ослабленный «войной» лоббистский потенциал Министерства может привести к очередному поражению культуры, которая уже не смогла попасть в число приоритетных президентских проектов в социальной сфере. К сожалению, прогноз мой неутешителен. Учитывая тенденции последних лет, демонстрирующие укрепление монополии экономических ведомств и замедление формирования институтов гражданского общества, следует ожидать продолжение непопулярных реформ и новых ошибок власти, в глазах которой культура остается лишь ненужной нагрузкой на бюджет.

Примечания

[1] Полтерович В.М. Окно возможностей // Политический журнал, 15 июня 2004 г., № 20(23), с. 3.

[2] Этот феномен, как известно, заставил даже одного из руководителей правительства предложить замену слова «реформа» на термин «изменения к лучшему».

[3] Речь идет о нормативных документах, сопровождающих бюджетную реформу: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р; Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2005 гг., одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249; Пакет законопроектов об изменении организационно-правового статуса бюджетных учреждений, подготовленный Минэкономразвития РФ.

[4] См.: Доклад Экспертного института, подготовленный авторским коллективом под научным руководством и под редакцией Е. Ясина: Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива) / Общество и Экономика, № 10-11, 2002.

[5] Напомню известную максиму, получившую название «Гильотина Юма». «Невозможно вывести то, что должно быть, из того, что есть» (Юм Д. Трактат о человеческой природе).

[6] Bergman G. Ideology. 1951, репринт, NY, 1968, P. 123-138.

[7] Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.

[8] Все мои попытки выяснить реальные случаи «субсидиарных расходов» государственного бюджета, ставших следствием невыполненных обязательств учреждений культуры, науки и образования, ни к чему не привели. Финансовым службам соответствующих министерств, как и Российской академии наук, об этом явлении пока ничего не  известно.

[9] Пример неудачных попыток трансплантации института стимулирования спонсорства. Теоретический анализ этого феномена содержится в статье: Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. — 2001 г. — № 3.

[10] Следует обратить особое внимание на абсолютно противоположную политику финансового ведомства, которую оно проводило прежде. Так в 90-ые годы наблюдалось очевидное сужение хозяйственных свобод организаций, пользующихся бюджетными средствами. Как это ни парадоксально, но именно в рыночные времена в результате разработки нового бюджетного законодательства и введения казначейской системы экономическая самостоятельность учреждений упала даже ниже того уровня, который сложился в условиях плановой экономики. Весь социальный сектор, включая науку, культуру и образование, стал жить во власти сметного финансирования.

[11] Экономисты давно знают, что большинство организаций культуры страдают «болезнью Баумоля» и объективно нуждаются в поддержке государства. См.: Рубинштейн А.Я. Экономика социального сектора: проблемы теории // Экономическая наука современной России, № 1(28), 2005, с. 47-64.

[12] Некипелов А.Д. Государство и рыночные институты в современной российской экономике (доклад на Конгрессе РАСХН, 14 февраля 2005 г.)

[13] В связи с этим мне вспоминается начало 1980 годов, когда власть в очередной раз поставила задачу повышения результативности общественных расходов на культуру и искусство. Тогдашний министр культуры П.Н. Демичев считал возможным «научное» решение этой проблемы. По его поручению несколько групп экономистов и социологов пытались найти решение на основе построения статистической зависимости общей производительности труда от числа посещений учреждений искусства. Тогда у  ученых хватило здравого смысла и воли отказаться от работы над решением этой не вполне корректной задачи. Однако, как говорится, еще не вечер. Нечто подобное мы еще можем увидеть в новых попытках экономических ведомств.

[14] Некипелов А.Д. Цит. соч.

[15] Отмечу, что Законопроект «Об автономных учреждениях», кроме указанных выше новаций в части ликвидации бюджетных обязательств, содержит еще несколько «вредных» статей. К ним относится положение об обязательном создании в этих учреждениях так называемых Наблюдательных советов с чисто надзорными функциями (Ст. 9, 11, 12 и 13 проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях»), а также процедура преобразования действующих учреждений, предполагающая возможность выбора их будущего правового статуса без согласия самих организаций (п. 4. Ст. 5. проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

[16] Герман Греф категорически отказался распространить достигнутые договоренности даже на государственные образовательные и научные учреждения, находящиеся в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций.

[17] Следует обратить внимание на то, что уже к настоящему времени проект Закона «Об автономных учреждениях» решено сохранить в первоначальной редакции Минэкономразвития, а все согласованные с СТД положения, в виде специальных норм для организаций культуры, переносятся в недействующий закон «Основы законодательства о культуре» с обещаниями его реанимации.

[18] Напомню, что именно эти вычисления и были главным направлением подготовки к административной реформы в Минэкономразвития.

[19] См.: Рубинштейн А.Я. Правительство в трех измерениях. О возможном подходе к административной реформе // Стратегия России, № 3, март 2004, с. 34-42.

[20] Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В сфере культуры этот указ обусловил создание Министерства культуры и массовых коммуникаций, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, Федерального архивного агентств и двух Федеральных служб.

[21] Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года № 289.

[22] Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также Положение о Федеральном архивном агентстве, Положение о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии, Положение о Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года (№ 289, № 290, № 291, № 292).

[23] Речь идет именно о трактовке. Дело в том, что сам текст установленного порядка, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в редакции от 28 июля 2005 г.), допускает возможность управления и финансирования ФЦП государственным заказчиком-координатором, то есть непосредственно Министерством культуры и массовых коммуникаций.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Loading...

Главные новости

22:07 Курс биткоина превысил 19 тысяч долларов и вернулся обратно
21:03 СМИ узнали о «мирном» письме Саакашвили к Порошенко
19:56 Собчак заявила о готовности не участвовать в выборах
19:45 ПАРНАС отказался от выдвижения своего кандидата в президенты
19:28 Галерея-банкрот потребовала 27 млн рублей из Фонда храма Христа Спасителя
19:14 Российский биатлонист принес сборной первую медаль Кубка мира
17:07 Володин призвал власти РФ и Белоруссии уравнять граждан в правах
16:18 Фигуранта дела о контрабанде алкоголя нашли убитым в Ленобласти
15:13 Экс-сотрудник ФСБ отверг обвинения в хакерских атаках против США
15:11 Украина составила план покорения Крыма телевидением
14:07 Ученые из США выложили в сеть видео с ядерным испытанием
13:55 Овечкина признали одним из величайших игроков в истории НХЛ
13:12 Борис Джонсон снялся в «рекламе» сока с Фукусимы
12:53 Глава Минтруда анонсировал выделение 49 млрд рублей на ясли
11:40 В Москве мошенники забрали 20 млн рублей у покупателя биткоинов
11:29 Норвегия первой в мире «похоронила» FM-радио
10:51 Российские военные обвинили США в подготовке «Новой сирийской армии» боевиков
10:00 Россия вложила в госдолг США 1,1 млрд долларов за месяц
09:51 Собянин позвал москвичей оценить новогоднюю подсветку
09:21 Трамп включит «агрессию» КНР в стратегию нацбезопасности
15.12 21:08 Отца предполагаемых организаторов теракта в метро Петербурга выслали в Киргизию
15.12 20:57 Майкл Джордан назван самым высокооплачиваемым спортсменом всех времен
15.12 20:36 Вероника Скворцова обсудила с Элтоном Джоном борьбу с ВИЧ
15.12 20:23 Полиция открыла огонь по мужчине с ножом в аэропорту Амстердама
15.12 20:07 Falcon 9 отправила груз на МКС и вернулась на космодром в США
15.12 19:47 В Пентагоне рассказали о новом сближении с российской авиацией в Сирии
15.12 19:44 ЦБ оценил объем докапитализации Промсвязьбанка в 100-200 млрд рублей
15.12 19:27 Пожизненно отстраненная от Игр скелетонистка Елена Никитина выиграла ЧЕ
15.12 19:18 Косово объявило о создании собственной армии к марту 2018 года
15.12 19:03 В Назарете отменили Рождество
15.12 18:51 В Испании не поверили в угрозу отстранения от ЧМ-2018
15.12 18:35 Программу безопасности на дорогах увеличили на 2 млрд рублей
15.12 18:25 ФАС проверит частичную отмену роуминга сотовыми операторами
15.12 18:25 РФ и Египет подписали соглашение о возобновлении авиасообщения
15.12 18:19 Трамп попросил у России помощи с КНДР
15.12 18:03 Курс биткоина приблизился к 18 тысячам долларов
15.12 17:54 Промсвязьбанк сообщил о проблемах в работе интернет-банка
15.12 17:48 ФИФА пригрозила отстранить сборную Испании от ЧМ-2018 из-за действий властей
15.12 17:28 Задержанный в Петербурге планировал взорвать Казанский собор
15.12 17:25 Промпроизводство в РФ в ноябре упало максимальными темпами за 8 лет
15.12 17:01 Турция потребует в ООН отменить решение США по Иерусалиму
15.12 16:43 В посольстве США назвали ложью обвинение во вмешательстве в российскую политику
15.12 16:33 Букингемский дворец назвал дату свадьбы принца Гарри
15.12 16:29 Журналист сообщил о готовности Захарченко внедрить на Украину 3 тысячи партизан
15.12 16:14 МИД Украины опроверг ведение переговоров об экстрадиции Саакашвили
15.12 16:08 Страны ЕС согласились начать вторую фазу переговоров по выходу Великобритании
15.12 15:49 Дипломатов из США не пустят наблюдать за российскими выборами
15.12 15:47 Глава ЦИК назвала стоимость информирования избирателей о выборах
15.12 15:36 Гафт перенес операцию из-за проблем с рукой
15.12 15:21 В Кремле посчитали недоказанными обвинения в адрес Керимова во Франции
Apple Boeing Facebook Google IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия Австрия автопром администрация президента Азербайджан акции протеста Александр Лукашенко Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия аукционы Афганистан Аэрофлот баллистические ракеты банковский сектор банкротство Барак Обама Башар Асад Башкирия беженцы Белоруссия Белый дом Бельгия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт бокс болельщики «болотное дело» большой теннис Борис Немцов Бразилия ВВП Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада Верховный суд взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович вирусы Виталий Мутко «ВКонтакте» ВКС Владивосток Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин ВМФ военная авиация Волгоград ВТБ Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД ГЛОНАСС Голливуд гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума госзакупки гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток деньги День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Дональд Трамп Донецк допинг дороги России драка ДТП Евгения Васильева евро Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург ЕСПЧ естественные и точные науки ЖКХ журналисты Забайкальский край закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область искусство ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан казнь Калининград Камчатка Канада Киев кино Киргизия Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание Компьютеры, программное обеспечение кораблекрушение коррупция космодром Восточный космос КПРФ кража Краснодарский край Красноярский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис Куба культура Латвия ЛГБТ ЛДПР Левада-Центр легкая атлетика лесные пожары Ливия лингвистика Литва литература Лондон Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение Надежда Савченко налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» недвижимость некоммерческие организации некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Новый год Норвегия Нью-Йорк «Оборонсервис» образование обрушение ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан палеонтология Палестинская автономия Папа Римский Париж ПДД педофилия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко пищевая промышленность погранвойска пожар полиция Польша похищение права человека правительство Право правозащитное движение «Правый сектор» преступления полицейских преступность Приморский край происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии Реджеп Эрдоган рейтинги религия Реформа армии РЖД ритейл Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростов-на-Дону Ростовская область РПЦ рубль русские националисты РФС Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сахалин Сбербанк Свердловская область связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сербия Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие смартфоны СМИ Совбез ООН Совет по правам человека Совет Федерации сотовая связь социальные сети социология Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» спецслужбы «Справедливая Россия» спутники СССР Ставропольский край стихийные бедствия Стихотворения на случай страхование стрельба строительство суды суицид США Таджикистан Таиланд Татарстан театр телевидение телефонный терроризм теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство УЕФА Украина Условия труда ФАС Федеральная миграционная служба физика Филиппины Финляндия ФИФА фондовая биржа фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков Хиллари Клинтон химическое оружие хоккей хулиганство Центробанк ЦИК Цикл бесед "Взрослые люди" ЦСКА Челябинская область Чехия Чечня ЧМ-2018 шахты Швейцария Швеция школа шоу-бизнес шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Эстония Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.