Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
12 декабря 2017, вторник, 08:04
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

09 августа 2006, 13:57

Другая жизнь российской бюджетной системы

Введение

С шестидесятых годов прошлого века в советской экономической науке центральной темой дискуссий была оценка эффективности деятельности социалистических предприятий и механизм распределения конечных результатов. Критике поочерёдно подвергались показатели валовой, товарной и реализованной продукции; от «косыгинской» реформы 1965 года, когда оценочным показателем была провозглашена прибыль, перешли к «совершенствованию хозяйственного механизма» образца 1979 года, где главными показателями стали чистая и нормативно-чистая продукция и выполнение предприятиями договорных обязательств. Вторая половина восьмидесятых ознаменовалась дискуссиями о трёх формах хозрасчёта и поисками «оптимальных» нормативов распределения в так называемой первой модели.

Итоги дискуссий не были подведены — после событий 1991-1992 гг. тема перестала быть актуальной. Несмотря на то, что события российской экономической истории 1985-1992 гг. анализировались неоднократно, о хозрасчёте и нормативах в большинстве работ практически не упоминается. Неофициальное признание разрыва между социалистической экономической теорией и практикой стало банальностью. Очевидно, что термины планомерности, общенародной собственности и «социалистических товарных отношений» являются неприменимыми к анализу экономического краха СССР.

Эта предыстория представляется важной в связи с обсуждением пятнадцати лет реформирования бюджетной системы России и продолжающейся в экономической литературе непрерывной дискуссией о распределении бюджетных мандатов и доходов между уровнями власти. Официальной парадигмой здесь является:

  1. Оптимальное распределение бюджетных мандатов между уровнями власти, закрепление полномочий в области расходов в соответствии с принципом субсидиарности.
  2. Закрепление налоговых источников доходов для обеспечения бюджетных мандатов на долгосрочной основе.
  3. Представление о том, что распорядители бюджетов соответствующих уровней власти непосредственно заинтересованы в увеличении налоговых поступлений и ускорении социально-экономического развития страны, регионов и муниципалитетов.
  4. Основным показателем финансового планирования является среднедушевой показатель бюджетной обеспеченности. Для стимулирования роста налоговых поступлений муниципалитетов и регионов допускается определённая дифференциация данного показателя.
  5. Бюджетные расходы должны быть эффективными. Для этого необходимо использовать новые нормативы затрат на исполнение бюджетных мандатов, перейдя от финансирования затрат государственных и муниципальных бюджетных учреждений к финансированию результатов. Последнее предполагает повсеместное проведение торгов, использование конкуренции, как в секторе социальных услуг, так и в секторе локальных монополий. По результатам торгов бюджетные товары и услуги могут предоставляться фирмами и организациями как государственной, так и других форм собственности.

Описанная парадигма является для большинства российских экономистов самоочевидной. Определение «правил игры» в форме распределения бюджетных мандатов, наличие встроенных стимулов — заинтересованность властей в социально-экономическом развитии — увеличение налоговых поступлений — рост бюджетных затрат — дальнейшее ускорение социально-экономического развития, дополнительное повышение качества бюджетных услуг в результате внедрения конкурентных механизмов — всё это, вместе взятое, представляет комплекс настолько прозрачных причинно-следственных связей, что дискутировать остаётся только о частностях. Действительно, в публичных дискуссиях обсуждаются детали — нормативы распределения регулируемых налогов, особенности распределения того или иного бюджетного полномочия между уровнями власти. Это очень похоже на парадигму хозрасчёта: тем, кто её придерживался, казалось: если увязать рост зарплаты и рост выпуска продукции, то социалистические предприятия обеспечат рост производства и эффективности, обсуждать остаётся только сами механизмы связки (нормативы, «остаточная» модель или аренда).

По нашему мнению, данная система взглядов неприменима к современной российской действительности. Именно это обстоятельство обуславливает провалы в функционировании как социальной, так и инженерной инфраструктуры — постоянно наблюдаемые фиаско государства. Учитывая то обстоятельство, что финансовые органы, и прежде всего — министерство финансов Российской Федерации — действуют в рамках указанной парадигмы, повторение таких провалов становится неизбежным. И очередное изменение Бюджетного кодекса, инициированное Минфином в текущем (2006) году, неспособно выправить ситуацию.

 

Советская финансовая система и понятие бюджетной сети. Бюджетная реформа 1991-1992 гг.

Советская финансовая система радикально отличалась от сегодняшней. Я. Корнаи, характеризуя её, применяет термин «мягкое бюджетное ограничение» [2],имея в виду то обстоятельство, что выпуск продукции и услуг ограничивался дефицитом материальных, но не финансовых ресурсов, но эта характеристика недостаточна. Советские предприятия принципиально отличались от капиталистических фирм тем, что представляли собой своеобразные мини-государства, и в качестве таковых имели собственную «бюджетную сферу»: больницы и дома отдыха, детские дошкольные учреждения и пионерские лагеря, жилой фонд и обслуживавшие его коммунальные организации, транспортные подразделения и телефонные подстанции, столовые и магазины. К ним действительно точно подходил термин коллективные, или советские хозяйства, хотя почему-то эту категорию применяли только к сельхозпроизводству. Но точно так же были устроены и промышленные комбинаты, и строительные тресты, и другие социалистические производственные единицы. Такие предприятия носили название градообразующих, и отношения государства с ними были сродни отношениям разных уровней власти. Если сейчас в бюджетной системе уровни строятся как финансы местного самоуправления — финансы субъектов Федерации — государственные финансы, то в советское время основные потоки шли по линии финансы предприятий — финансы отраслей — государственные финансы. Региональные и местные финансы (финансовые отделы при исполнительных комитетах народных депутатов) обслуживали, по-видимому, менее 10% финансовых потоков консолидированного бюджета (если воспользоваться современной терминологией, то местные органы власти выполняли бюджетные полномочия в области среднего образования, яслей и детсадов, городского благоустройства и вывозки мусора, очистных сооружений, здравоохранения, учреждений культуры — библиотеки, музеи, театры и кино, небольшая часть спортивных сооружений). В любом советском учебнике по финансам финансы отраслей выделялись как отдельная категория — и это соответствовало действительности. Отрасли имели своё организационное оформление — министерства, ведомства; анализ финансового состояния отрасли (устойчивости, платежеспособности, ликвидности, рентабельности) в этих условиях имел вполне конкретное значение.

Под бюджетной сетью обычно понимается список бюджетных учреждений, функционирующих на рассматриваемой территории [3]. Проблемой советской финансовой системы являлось то, что все предприятия и организации, действовавшие в рамках того или иного района или города, можно было рассматривать как своеобразную бюджетную сеть: хозяйственная деятельность, направленная на извлечение прибыли, осуществлялась социалистическими предприятиями наряду с оказанием бюджетных услуг. Более того, в силу специфики отечественного ценообразования, и собственно коммерческая деятельность по производству частных благ (например, хлеба и молока) оказывалась убыточной и требовала бюджетных дотаций. Соответственно, и контрольно-ревизионные управления (КРУ), действовавшие в составе министерства финансов, проверяя расходование бюджетных средств, делали это не только в собственно бюджетных учреждениях, но проверяли деятельность и «хозрасчётных» социалистических предприятий и организаций.

Кроме градообразующих предприятий, составлявших основу социалистической экономики, в городах и районах действовали предприятия местной промышленности. Финансы последних образовывали основу финансов территорий. Тем не менее территории полностью зависели именно от своих заводов и комбинатов союзного и республиканского подчинения. Например, поскольку большинство предприятий пищевой промышленности относилось к местной, для их строительства и развития руководители исполнительных комитетов городов и областей часто обращались за помощью к директорам крупных предприятий, работникам соответствующих министерств и ведомств.

В социалистической экономике было невозможно определить объём бюджетных полномочий различных уровней власти. На уровне города или региона невозможно было рассчитать и необходимую налоговую нагрузку на предприятия и население (строго говоря, правильнее было бы говорить не о налоговой нагрузке, а об уровне финансовых изъятий: во многих отраслях централизовывалась, например, часть амортизационных фондов подведомственных предприятий). Бюджет можно было сбалансировать только на уровне государства в целом, и даже в этом случае задача часто была невыполнимой, что заставляло неоднократно прибегать к дополнительной денежной эмиссии.

В этих условиях показатели развития бюджетной сети и затраты бюджета в расчёте на одного жителя города или района имели, скорее, теоретическое, чем практическое значение. Для характеристики социально-экономического развития территории гораздо чаще использовались частные статистические показатели, такие как количество койко-мест в больницах и возможность человеко-посещений поликлиники в расчёте на 10 тысяч жителей, торговые площади магазинов и оптовых баз в расчёте на 10 тысяч населения, обеспеченность населения услугами водопровода, водоотведения, централизованного теплоснабжения, количество учащихся в школах в одну смену и так далее. Все эти показатели привязывались к СНиПам — строительным нормативам и правилам. Последние, в свою очередь, были привязаны к плану селитебной зоны поселений, микрорайонной разбивке городской территории, предусматривающей выполнение принципа пешеходной доступности.

Если бы СНиПы соблюдались всегда и везде, то переход от советской финансовой системы к сегодняшней был бы существенно менее болезненным. Собственно, при их разработке уже закладывался нормативный принцип финансового планирования, привязывающий бюджетные затраты к численности населения. Однако СНиПы в полном объёме, по-видимому, не выполнялись ни в одном советском городе (районе). В результате обеспеченность населения услугами «социально-культурно-бытовой» сферы в разных населённых пунктах различалась в разы. Но эти различия не фиксировались финансовой системой; решения о строительстве дополнительного магазина, школы или больницы принимались, исходя из политических соображений, а не из мотива «выравнивания бюджетной обеспеченности территорий».

Идеологема о заинтересованности местных властей в развитии предпринимательства, дававшего рост поступлений в бюджет, отчасти сформировалась во второй половине восьмидесятых годов. Кооперативы, индивидуальная трудовая деятельность, малые предприятия — всё это приравнивалось к местной промышленности. Налоговые поступления от этих новых экономических форм зачислялись в местные бюджеты. Руководство страны, оперировавшее идеей хозрасчёта (в том числе и регионального!), пропагандировало идею зависимости уровня благосостояния населения на местах от экономической деятельности Советов. В конце восьмидесятых годов последние учреждали предприятия, банки и биржи, а депутаты успешно сочетали политическую деятельность и бизнес. Как отмечалось во многих работах, посвящённых анализу этого периода, шёл распад экономической системы страны, при этом финансовые ресурсы быстро перекачивались в растущий частный сектор, в то время как основная часть материальных ресурсов и производственных мощностей сохранялась в государственном секторе. При этом госпредприятия продолжали нести основное бремя социальных обязательств.

Финансовая система была абсолютно не готова к предпринимавшимся экономическим новациям. Снижение, а потом и спад производства при отсутствии эффективного контроля за ценами в частном секторе способствовали росту инфляции. Как следствие, росли финансовые потребности социалистических предприятий и организаций, что вело и к росту дефицита государственного бюджета. Последний финансировался за счёт займов у Государственного банка, которые приобрели характер слабо контролируемой эмиссии.

В этих условиях надо отдать должное правительству Е.Т. Гайдара, в кратчайшие сроки разработавшему и осуществившему переход к новой финансовой системе. Уже в декабре 1991 года в России была разработана и принята правовая основа сегодняшней налогово-бюджетной системы [4]. Появились федеральные, региональные, местные и регулируемые налоги, при этом предприятия различных форм собственности были уравнены в правах как налогоплательщики. Это сразу же вызвало шквал выступлений бывших «советских предпринимателей», налоги которых до этого были скорее символическими. Именно тогда появляются публикации о «нестерпимом налоговом бремени», «налоговой удавке», и т.д.

Государственные предприятия продолжали содержать огромную социальную сферу и целый ряд других, выражаясь современным языком, непрофильных активов. Необходимо было провести разделение этих активов, другими словами, осуществить их коммерциализацию. Последняя началась с вывода из состава градообразующих предприятий организаций (и активов) торговли, бытового обслуживания и общественного питания. Эти организации получали самостоятельный баланс и готовились к последующей приватизации уже как коммерческие предприятия.

Одновременно с этим шла передача жилого фонда, социальных объектов и объектов инженерной инфраструктуры в муниципальную собственность. Этот процесс получил название муниципализации. Несмотря на то, что муниципализация во многом регулировалась нормативными актами Комитета по управлению государственным имуществом, это был процесс, сопровождавшийся борьбой различных социальных групп. Темпы и результаты муниципализации существенно различались в разных городах и регионах. Например, в г. Рубцовске Алтайского края котельные, отапливающие город, вошли в состав приватизируемых государственных предприятий и не были переданы муниципалитету, в г. Бийске, в том же крае, ТЭЦ, которая должна была войти в состав Алтайэнерго и соответственно в РАО ЕЭС, оказалась приватизирована, а в г. Обнинске Калужской области котельные, отапливающие жилой фонд, были выведены из состава имущества госпредприятий и вошли в состав вновь созданного муниципального предприятия. Различная судьба оказалась и у заводских домов отдыха, пионерских лагерей, санаториев-профилакториев, детских садов, другого имущества бывших градообразующих предприятий.

Процесс муниципализации, начавшись в 1992 году, продолжался несколько лет. И всё это время состав бюджетной сети муниципалитетов постоянно менялся. Многие мероприятия происходили «явочным порядком», в зависимости от складывающегося в городах и районах политического баланса сил. Одновременно с муниципализацией происходила и приватизация части муниципального имущества, уточнение границ муниципальных образований, в процессе которого часть городов районного подчинения выходила из состава районов. Всё это, так или иначе, влияло на размер финансовых средств, необходимых для выполнения бюджетных обязательств муниципалитетов. Явочный характер формирования муниципального имущества в присутствии нормативных документов Госкомимущества полностью проявился и в явочном характере формирования бюджетов местного самоуправления и регионов. Нормативные документы Минфина России слабо влияли на этот процесс. Затраты бюджетов в расчёте на душу населения часто отличались на десятки процентов и даже в разы в соседних, родственных по природно-климатическим условиям и специфике хозяйствования регионам.

Первой задачей министерства финансов после создания основ новой финансовой системы России должна была стать ревизия бюджетной сети регионов и муниципалитетов, приведение бюджетных затрат к единым для страны нормативам. Эта задача не была выполнена в 1992-1993 гг., когда шло её обсуждение среди специалистов, что можно понять — в этот период шли процессы муниципализации, коммерциализации, приватизации; формировались новые, рыночные стоимостные пропорции. Однако уже к 1996 году само существование этой проблемы было прочно забыто. В результате сформированная бюджетная система априори является неэффективной и несправедливой; тот факт, что подавляющая часть субъектов Федерации [5] является хронически дотационной, уже давно никого не удивляет. Удивительно другое — как эта бюджетная система вообще функционирует, как она пришла к современному сравнительно стабильному положению и как это сочетается с действиями финансовых органов, придерживающихся охарактеризованной выше парадигмы.

Если предположить, что регионы и муниципалитеты являлись (и являются) относительно самостоятельными в формировании собственной бюджетной сети, управляя собственными расходами, то что мешает им иметь сбалансированные бюджеты? Если первое соображение налогово-бюджетной парадигмы подвергается сомнению, то в условиях соблюдения второго условия — закрепления налоговых источников доходов для обеспечения бюджетных мандатов на долгосрочной основе — что мешает территориям улучшать своё финансовое положение, осуществлять заимствования и инвестирование и добиваться целей регионального и муниципального социально-экономического развития? Оценке финансового состояния муниципалитетов и регионов [6] в российской экономической литературе посвящено большое количество работ. И высказанные соображения о неэффективности и несправедливости бюджетной системы в целом, казалось бы, не мешают регионам и муниципалитетам решать свои проблемы самостоятельно. Рейтинги кредитоспособности, присваиваемые регионам и муниципалитетам агентствами, основываются на признании территорий в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов — собственно, в противном случае было бы невозможно осуществлять политику заимствований. Экономическая обособленность и относительная независимость российских муниципалитетов и регионов, их способность отвечать по принятым на себя обязательствам требует дополнительного обсуждения.

 

Децентрализация бюджетной системы и взаимозачёты: период 1992-1999 гг.

В эволюции постсоветской бюджетной системы России достаточно прозрачно выделяются два крупных периода, связанные с уровнем централизации доходов — см. Табл. 1. В 1992-1999 гг. (внутри этого периода можно выделять ещё и своеобразные под-периоды) наблюдалась сравнительно высокая степень децентрализации бюджетной системы. Постепенно уровень централизации налоговых поступлений увеличивался, и начиная с 2000 года (первого президентского срока В.В. Путина) удельный вес совокупных расходов регионов уже устойчиво превышает удельный вес совокупных доходов в консолидированном бюджете России.

Табл. 1. Доля бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах и расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 1995-2002 гг. (%%) [7]
  1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Удельный вес доходов региональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ 54,53 59,11 60,02 59,16 52,48 49,57 48,35 45,70 46,64
Удельный вес расходов региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ 50,25 53,17 55,03 49,34 50,07 51,33 53,96 48,56 50,05

В начале этого периода бюджеты муниципалитетов вообще были профицитны, бюджеты многих регионов — профицитны или сводились с небольшим дефицитом, в то время как федеральный бюджет имел существенный дефицит, что вело к росту государственного долга. В это время в налоги муниципалитетов поступали часть налога на прибыль предприятий и часть налога на добавленную стоимость, которые в настоящее время исключены из списка налоговых источников бюджета муниципалитета. Кроме того, в середине девяностых годов муниципалитетам было разрешено устанавливать часть налогов, взимаемых с объёма выручки предприятий (в частности, налог на уборку территорий). Впоследствии эти налоги тоже были исключены из числа местных. Вплоть до 1999 года состояние региональных финансов отличалось стабильностью по сравнению с федеральными финансами. Дефицит федерального бюджета и рост государственного долга привели к знаменитому дефолту августа 1998 г. Соответственно, с 1999 года в эволюции бюджетной системы начинается другой этап.

В 1994 году создаётся Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), целью которого являлось «подтягивание» региональной бюджетной обеспеченности к среднему уровню по Российской Федерации. Трансферты из него получают 70-75 субъектов Федерации. Механизм распределения ФФПР следующий:

Т1 = k  (0,95  AR – ARR) NR,

где:
Т1 — трансферт региону, признанному «нуждающимся в поддержке»;
AR — средний душевой доход по бюджетам всех регионов Российской Федерации;
ARR — средний душевой доход по бюджету региона, нуждающегося в поддержке;
NR — численность населения региона, нуждающегося в поддержке;
k — поправочный коэффициент, представляющий собой отношение среднего душевого расхода по бюджетам регионов, входящих в экономический район (без капитальных вложений) к среднему душевому доходу всех регионов РФ, умноженное на 0,95.

Для тех регионов, у которых сумма собственных доходов и трансфертов оказывалась недостаточной для покрытия фактически сложившихся расходов, предусматривался статус «особо нуждающихся в поддержке». Для них дополнительные суммы трансфертов рассчитывались по формуле:

T2 = CR – (RR + T1),

где:
Т2 — трансферт бюджету региона, «особо нуждающемуся в поддержке»;
CR — расходы бюджета региона, особо нуждающегося в поддержке;
RR — доходы бюджета региона, особо нуждающегося в поддержке;
T1 — трансферт данному региону, как «нуждающемуся в поддержке» [8].

В этой методике стоит отметить два момента:

во-первых, размер трансферта зависит от размера дефицита бюджета региона. Это означает, что при росте собственных доходов объём получаемой помощи будет снижаться. Естественно, что объём собственных доходов и объём дотаций отрицательно коррелируют, «выходя» в сумме на относительно постоянную для данной территории величину [9]. Стоит отметить, что в периоде 1999-2005 гг. методика привязывается уже не к размеру дефицита регионального бюджета, но к размеру самого фонда помощи;

во-вторых, обоснованность самого «среднего уровня» расходов и доходов не подвергается сомнению. Именно в этом пункте, собственно, и начинается расхождение жизни финансовой системы с реальными потребностями населения в бюджетных услугах. Вместо попытки оценки бюджетной сети и прямого счёта финансовых затрат берётся, в сущности, средняя арифметическая. Это и позволило впоследствии уйти от оценки дефицита бюджета регионов: нет смысла анализировать реальные потребности, когда денег на помощь не может быть выделено больше, чем имеется в фонде. В свою очередь, такой усреднённый подход полностью соответствует логике социалистического планирования «от достигнутого», которая неоднократно критиковалась в советское время.

Кроме регионов, финансово обеспеченными в этот период являются города областного подчинения. Однако чем ниже уровень бюджетной системы, тем больше становится дефицит бюджета и больше — помощь со стороны вышестоящих уровней. Так, если в бюджетах городов районного подчинения уровень финансовой помощи со стороны района примерно 30%, то в посёлках — 50%, в сёлах — 75% (см. табл. 2).

Табл. 2. Доля налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов в 1992-1995 гг. (%%) [10]
  Год Бюджеты городов обл. подчинения Районные бюджеты Бюджеты городов районного подчинения Поселковые бюджеты Сельские бюджеты
Налоговые поступления 1992 74,2 43 59,1 54,7 34,4
1993 71,5 37,4 57,6 49 30,8
1994 72,6 56,1 59,3 42,5 24,3
1995 72,7 39,3 56,1 44,2 21,2
Поступления из областных, краевых, республиканских бюджетов 1992 15,7 51,1 1,9 1,4 2,6
1993 - - - - -
1994 16,6 53,6 2,3 2,2 0,3
1995 17,8 54,5 7,8 0,6 0,4
Поступления из районных бюджетов 1992 - - 32,9 38,7 57,5
1993 - - - - -
1994 - - 32,7 47,7 70,5
1995 - - 30,4 49,2 76,6

В 1993 году после октябрьских событий принимается новая Конституция. Меняются подходы и к местному самоуправлению, что оформляется соответствующим законом [11]. Закон содержит норму, в соответствии с которой «подчиненность одного муниципального образования другому не допускается» (п.п. 3 ст. 6 данного Закона). Одновременно предполагается функционирование как «поселенческих» муниципалитетов (городов, посёлков, сёл), так и «территориальных» (районов). Результатом является фактическое упразднение районов — ряд городов районного подчинения, имевших сравнительно хорошую налоговую базу, начали процесс «выхода» из состава районов (территориальных муниципалитетов). Это привело к дальнейшим перекосам в бюджетной сети: в советском административно-территориальном делении район был центральным звеном. К районной нарезке территории «крепились» органы управления образованием (районом), здравоохранения (в сёлах были фельдшерско-акушерские пункты — ФАПы, в районе — центральные районные больницы — ЦРБ и райздравы — районные отделы здравоохранения), районные санитарно-эпидемиологические службы, отделы милиции, районные архитектурно-планировочные управления, дорожные и коммунальные службы и многое другое. В процессе «выхода» город районного подчинения и район начинали делить районное имущество, что приводило к неизбежным конфликтам, ухудшающим качество работы всей бюджетной сферы.

Одновременно закон 1995 года гарантировал финансовую самостоятельность муниципалитетов и ввёл понятие минимальных социальных стандартов [12], в соответствии с которыми должны были планироваться бюджетные расходы. Поскольку речь шла о бюджетном планировании, многими предполагалось, что эти стандарты должен был предложить Минфин, но последний всячески саботировал их разработку. На это были причины: законотворчество 1992-1998 гг. сопровождалось предоставлением огромного объёма социальных льгот разным категориям населения. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, пользованию общественным транспортом, оплате лекарственных средств и предоставлению жилья получали пенсионеры и депутаты, налоговики и таможенники, военные и беженцы, наконец, и просто «малообеспеченные слои населения». Убытки от предоставления льгот и исполнения федеральных законов несли муниципальные предприятия, компенсировать их должен был муниципальный бюджет. Города и районы требовали средств от региональных бюджетов [13], региональные власти пытались представить свои претензии Минфину, ссылаясь на то, что весь объём такого рода затрат должен войти в понятие минимальных социальных стандартов. Разработка и принятие социальных стандартов сразу же привели бы к «внутреннему дефолту» — полное отсутствие какого-либо финансового обеспечения многих «социальных законов» и банкротство как Минфина, так и центральных властей стало бы очевидным. Притчей во языцех стал известный Закон о ветеранах [14], который не исполнялся во многих регионах страны несколько лет после принятия Государственной Думой в связи с отсутствием финансовых средств.

Отсутствие минимальных социальных стандартов приводило к невозможности определения хотя бы минимальных бюджетных нормативов. В результате пересмотр региональными финансовыми органами нормативов распределения регулируемых налогов муниципалитетов вопреки прямой норме закона [15] стал постоянной практикой. Таким образом, о втором пункте налоговой парадигмы — закреплении налоговых источников доходов для обеспечения бюджетных мандатов на долгосрочной основе не могло быть и речи.

Стоит привести список налогов, распределяемых между муниципалитетами и субъектом Федерации — в настоящее время, в 2005-2006 гг. из всех этих налогов остался только налог на доходы физических лиц. Тем внушительней смотрится список 1997 года (см. п. 4 Ст. 7 «Собственные доходы местных бюджетов» 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации».

Важнейшей особенностью данного периода был также механизм взаимозачётов, широко применявшийся в городах областного подчинения и регионах и введённый в практику Минфином РФ в 1994-1995 гг. В отсутствие закона о банкротстве взаимозачёты, по-видимому, какое-то время играли положительную роль. Однако очень скоро этот финансовый инструмент превратился в безопасную и надёжную схему расхищения бюджетных средств. Его суть проста, хотя и неочевидна:

бюджетные организации получают некую ценную бумагу: вексель, налоговое освобождение — в разных городах и регионах им придумывали самые различные названия, хотя в основе лежит один и тот же принцип взаимозачета; никакого отношения к эмиссии свободно обращающихся на фондовом рынке ценных бумаг эта бумага не имеет. Последняя выдается вместо реальных денежных средств, и далее бюджетные организации расплачиваются ею по своим кредиторским обязательствам перед другими предприятиями. Естественно, что при выдаче данной «ценной бумаги» ее стоимость учитывается в исполнении бюджета по номиналу, в то время как при передаче ее далее в цепи расчетов она проходит уже с дисконтом. При этом последним звеном в этой цепи является налогоплательщик, передающий данную бумагу в бюджет, где в доходной части поступления при ее погашении также учитываются по номиналу. Таким образом в расходной и доходной частях бюджета проходит одна и та же сумма.

Тем не менее здесь есть свои выигравшие и проигравшие. В качестве последних выступают бюджетные организации. Поскольку в реальности они получают денежных средств меньше на величину дисконта, соответственно, они недофинансируются. Однако если не брать такие «ценные бумаги», то денежных средств из бюджета можно и вообще не дождаться. В свою очередь, в выигрыше оказываются финансовые посредники. Как правило, в качестве таковых выступают частные фирмы; иногда — отделы банков, специализирующиеся как раз на расшивке неплатежей. Приобретая упомянутую бумагу с дисконтом, они получают с налогоплательщика продукцию или имущество, которые по стоимости соответствует уже номиналу. Реализуя полученный товар, они получают немалый доход.

Если рассмотреть ситуацию с другой стороны — со стороны менеджмента фирмы-налогоплательщика, то возможны два варианта:

  • Фирма работает эффективно, может заплатить налоги, но не хочет. В результате представляются липовые показатели финансовой отчетности, возникают долги по уплате налогов, наконец, принимается решение о проведении взаимозачета. Появляется финансовый посредник; фирма готова заплатить ему, но при этом сумма скидки делится между руководителями предприятия и посредником.
  • Фирма работает плохо, у неё действительно возникли долги перед бюджетом, с которыми она не может расплатиться. Опять возникает ситуация взаимозачета и появляется финансовый посредник. За свои услуги он забирает продукцию или часть неиспользуемого имущества. Но далее он эти товары продает, и продает с прибылью, в противном случае он не занимался бы взаимозачетами. Встает вопрос, почему же руководство фирмы не может реализовать свою продукцию так, как это делает посредник?

Оба варианта плохи и реализуют оппортунистическое поведение менеджеров и чиновников в бюджетно-налоговой сфере. Уровень взаимозачётов достигал в исполнении бюджетов регионов и крупных городов 70-80%, обогащая посредников. Так, в г. Омске и Омской области в 1997 г. действовал дисконт по взаимозачётам, принятый законодательными органами области и городским советом в размере 30%. При этом многие посредники готовы были работать, исходя из уровня дисконта 10%. Неудивительно, что при годовых доходах бюджета в 2,7 трлн. руб. городское руководство несколько месяцев не могло найти 300 млн. руб. «живых», не «взаимозачётных» денег для погашения задолженности по выплате детских пособий в одном из муниципальных округов (суммы приведены в неденоминированных денежных единицах).

То же самое происходило и в промышленности: доля бартерных сделок в 1997 году превысила 50% [16]. Естественно, что при бартерных сделках применялись другие цены, чем при денежно-товарных расчётах. Массовость применения этого замечательного финансового инструмента оставляет большие сомнения в том, что распорядители бюджетов соответствующих уровней власти были заинтересованы в увеличении  реальных налоговых поступлений и эффективном расходовании бюджетных средств.
 

Период 1999-2004 гг.: централизация бюджетной системы. Ликвидация финансовой основы местного самоуправления. Монетизация льгот

Данный период современной российской истории характеризуется тенденцией централизации власти («восстановлением вертикали власти», если использовать ставшее расхожим выражение российских политиков). Естественно, это не могло не сказаться и на бюджетной системе. «Первой ласточкой» стало принятие правительством Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года [17]. В этой программе говорилось о восстановлении соподчинённости муниципальных образований, ликвидации части невыполнимых социальных обязательств, изменениях в налоговой системе. Наряду с этим указывалось, что, поскольку образование и здравоохранение являются «федеральными мандатами», необходимо, чтобы они финансировались из государственного бюджета (т.е. с уровня Федерации и регионов).

Последнее обстоятельство является знаковым. Одним из базовых положений приведённой налогово-бюджетной парадигмы является субсидиарность. Согласно этому принципу, «на следующем, более высоком уровне управления улаживаются только те дела, которые невозможно столь же хорошо уладить на более низком уровне» [18]. Хорошо или плохо было, когда здравоохранение и среднее образование финансировалось местным самоуправлением? Вопрос носит, по-видимому, риторический характер; более того, эти услуги финансируются муниципалитетами и сейчас. Однако, в полном соответствии с принятой программой, механизм финансирования всё же изменён: заработная плата учителей и врачей теперь передаётся в порядке субвенций муниципалитетам из бюджета региона.

Что же всё-таки изменилось вслед за передачей части финансирования с муниципального уровня на субфедеральный? Изменения довольно-таки существенные: предполагается, что с муниципалитетов сняли большую часть бюджетной нагрузки; и следом за этим снижением последовало и резкое уменьшение налоговой базы местного самоуправления. Налоговый кодекс образца 2000 года фактически ликвидировал систему местных налогов и сборов (оставлен только один земельный налог). При этом за муниципалитетами оставлены функции ремонта и строительства новых школ и больниц, приобретения школьного и медицинского оборудования, несения ряда других издержек. Средств на выполнение этих задач у муниципалитетов, как правило, нет.

Поскольку в своё время не был решён вопрос разработки минимальных социальных стандартов и бюджетных нормативов, постольку механизмов оценки реальных финансовых потребностей муниципалитетов и регионов попросту не существует. Это позволяет Минфину перераспределять полномочия и объёмы финансирования между уровнями власти как угодно, каждый раз обосновывая такое перераспределение «принципом субсидиарности».

Осенью 2003 г. принимается новый Закон о местном самоуправлении [19], где понятие минимальных социальных стандартов и соответствующих бюджетных нормативов окончательно исчезает. Вместо этого путём дотаций из бюджетов вышестоящих уровней осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Внутри региона эти дотации осуществляются на двух уровнях:

  • собственно региона, который направляет дотации муниципальным районам и городским округам из регионального фонда финансовой поддержки;
  • муниципальных районов, которые направляют дотации сёлам, посёлкам и городам районного подчинения из районных фондов финансовой поддержки.

Количество муниципальных образований в результате новой муниципальной реформ возрастает в несколько раз по сравнению с советским периодом, приближаясь по количеству к количеству населённых пунктов. В Калужской области количество муниципалитетов увеличилось с четырёх десятков до трёх сотен, в Алтайском крае — с семидесяти до шестисот. Все эти разнокалиберные муниципальные образования должны теперь планировать и исполнять бюджет в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, для чего каждому из них как минимум надо бы иметь квалифицированного бухгалтера. При этом едва ли не в 75% таких муниципалитетов зарплата такого бухгалтера оказалась бы больше, чем весь объём собственных доходов бюджета.

Дотации из указанных фондов нужно как-то распределять. Основой для региональных методик распределения средств создаваемых Фондов финансовой помощи муниципальным образованиям является методика, принятая департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов и которая применяется для распределения трансфертов субъектам федерации из аналогичного федерального Фонда [20]. Алгоритм таких методик относительно прост (по сравнению с самими расчётами) и состоит из следующих блоков:

0. Введение. Определение размера Фонда финансовой помощи, целей и задач, для которых он предназначен. Как правило, размер Фонда утверждается далее законом субъекта Федерации на следующий финансовый год (по примеру федеральной методики).

Здесь возникает первая проблема: а каков, собственно, должен быть размер этого фонда в отсутствие стандартов и нормативов? На практике она решается просто — не меньше, чем в прошлом году, с каким-то коэффициентом роста, учитывающим инфляцию; т.е. «от достигнутого».

1. Индекс налогового потенциала. Во втором блоке рассчитывается налоговый потенциал различных территорий, делится на количество населения и умножается на некий индекс. Индекс применяется для того, чтобы учесть отраслевую структуру налогоплательщиков, расположенных в разных территориях, поскольку это позволяет увеличить (уменьшить) расчётное значение собственных доходов на душу населения.

Здесь начинается путаница: индексы на федеральном уровне устанавливаются МЭРТ с той или иной долей произвольности. Когда дело доходит до региона, который устанавливает такой индекс для муниципалитетов, степень произвольности существенно возрастает.

2. Индекс бюджетных расходов. В третьем блоке, опять-таки на душу населения, рассчитываются бюджетные расходы. Применительно к различным территориям рассчитываются коэффициенты удорожания, призванные учесть разность условий предоставления бюджетных услуг. Далее в федеральной методике валовые налоговые ресурсы делятся на индекс бюджетных расходов, чтобы привести тем самым налоговые поступления к сопоставимому виду «бюджетной обеспеченности».

С этим связана первая проблема: статистически такое деление некорректно и, строго говоря, допустимо только в случае сопоставления сбалансированных бюджетов (т.е. когда доходы равны расходам). В противном случае речь идёт о делении друг на друга несопоставимых показателей. В результате при эмпирической проверке невозможно выйти на некий «нормальный», покрывающий дефицит бюджета, объём финансовой помощи на уровне региона за предыдущий период. Попросту говоря, если определять бюджетную обеспеченность [21] с помощью формулы:

БОi = ДПi / (Насi  ИБРi),

где:
ДПi — доходный потенциала i–ого муниципального района (городского округа);
Насi — численность населения i–ого муниципального района (городского округа);
ИБРi — индекс бюджетных расходов i–ого муниципального района (городского округа),

то выравнивание этого показателя (т.е. приведение к ситуации, когда БОi = БОi-1 для всех i) не имеет никакого отношения к дефицитам муниципальных и региональных бюджетов. Отсюда невозможно перейти к выражению типа (Доходный потенциал – Бюджетные расходы) / Население = Дефицит бюджета на одного жителя. Кроме того, это выражение не имеет непосредственного отношения и к объему Фонда финансовой помощи [22].

3. Расчёт объёмов финансовой помощи. По результатам расчётов в третьем блоке появляется показатель бюджетной обеспеченности, понимаемой как доходы на душу населения с поправкой на удорожание бюджетных услуг. После этого данный показатель умножается на численность населения и рассчитывается трансферт из фонда финансовой помощи конкретному муниципалитету (региону), необходимый для достижения среднего показателя по региону (России в целом).

Поскольку средняя бюджетная обеспеченность с поправкой на удорожание услуг не имеет никакого отношения ни к дефицитам бюджетов, ни к объёму Фонда финансовой помощи — то как увязать их друг с другом? Авторы методики решают эту проблему путём нормирования: объём всего Фонда приравнивается к 1, трансферты, необходимые муниципалитетам (регионам) также приравниваются к 1; после чего считается доля каждого территориального образования в Фонде. Используя такое нормирование, можно распределить всё, что угодно. Например, взяв общую численность населения и зная его суммарный вес в центнерах (или рост в километрах), можно далее брать вес (рост) жителей отдельных муниципалитетов и пропорционально выделять дотации. Такая методика, во всяком случае, будет гораздо прозрачней и понятней, чем пресловутый расчёт «налогового потенциала». Отдача же от обоих способов распределения будет примерно одинаковой.

Устранение минимальных социальных стандартов, по-видимому, представляет собой наиболее важный шаг по ликвидации финансовой основы местного самоуправления. Однако экономическому блоку правительства этого было мало. В ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается приватизировать или перепрофилировать всё муниципальное имущество, которое может приносить доход муниципальному образованию [23]. И это по-своему логично: если на основные задачи местного самоуправления предполагается выделять субвенции, поскольку теперь это — государственные мандаты, то зачем муниципалитетам «лишние» доходы?

Однако следствием такой логики является то, что оценка финансового положения муниципалитетов теряет теперь всякий смысл. Можно ли говорить о хозяйственной самостоятельности муниципалитета, если:
основную часть доходов составляют субвенции;
список видов имущества в муниципальной собственности строго ограничивается (так, даже городские рынки не могут теперь находиться в муниципальной собственности, не говоря уж о технопарках, бизнес-инкубаторах и прочих видах имущества для реализации инноваций)?
В таких условиях практически невозможна организация муниципальных займов и реализация инвестиционных проектов — они не могут быть коммерчески привлекательными «по определению». Соответственно, даже если муниципальные служащие и выборные лица местного самоуправления были бы действительно заинтересованы в развитии такого «странного» хозяйственного субъекта, то действующее законодательство не предоставляет им никаких финансово-экономических рычагов для реализации этой благородной цели.

В заключение данного раздела необходимо отметить попытку Минфина по частичному упорядочиванию социальных обязательств, что выразилось в монетизации льгот в начале 2005 г. Это отчасти снизило неопределённость в оценке финансовых потребностей местных и региональных бюджетов, что является очевидным позитивным сдвигом в финансовой работе. Однако монетизация выявила и очевидную неспособность бюджетной системы обеспечивать какое-либо равенство прав граждан России в реализации принципа: равные налоги — равные права. Это вызвало череду социальных протестов в ряде регионов, связанных с крайне низкой финансовой оценкой «монетизации» льгот. Например, в Алтайском крае на компенсации транспортных льгот пенсионерам первоначально планировали предоставить 50 руб. при стоимости проезда автобусом в один конец 6 руб. Правительство увеличило социальные расходы вместо планировавшихся 180 млрд. руб. до 310 млрд. руб. [24], что красноречиво свидетельствует о степени обоснованности первоначальных оценок Минфина. Но и это не устранило существенных диспропорций в выплатах. Так, например, размер выплачиваемых компенсаций на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц колеблется от 110 рублей в Псковской области до 1026 рублей в Ингушетии. В материалах Счётной палаты России, кроме этого, указывается: «Набор предоставляемых натуральных льгот в регионах также различен. Ряд субъектов РФ считают ошибочным решение о передаче полномочий по социальной поддержке таких массовых категорий граждан, как ветераны труда и труженики тыла, с федерального уровня на уровень субъектов. До принятия указанного закона эти категории граждан имели, в частности, право льготного проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения и право бесплатного проезда на городском транспорте на всей территории страны. Став «региональными» льготниками, они эти права потеряли. Так, например, затраты областного бюджета Новосибирской области на реализацию мер социальной поддержки указанных категорий граждан составят в 2005 году более 1135 млн. рублей. Такая дополнительная нагрузка на областной бюджет без учёта его реальных возможностей ведёт к прямому снижению жизненного уровня других категорий граждан Новосибирской области, нуждающихся в социальной поддержке» [25]. А могло ли быть иначе в условиях принципиально различной бюджетной сети на территории одной страны?

 

Последние новации: бюджет, ориентированный на результат и реструктуризация бюджетной сети

Весной 2004 года правительством была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса [26]. Одним из центральных пунктов последней являлся переход к «бюджету, ориентированному на результат» (далее — БОР). Как указывают авторы Концепции: «В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств...» [27].

Одной из важнейших проблем (если не самой важной), которую необходимо решить при внедрении БОР — что именно считать результатом деятельности «администраторов бюджетных средств». Так, единицей финансового планирования в российском здравоохранении является «койко-место» в больнице. В расчёте на количество коек выделяется необходимое количество средств, которые требуются для закупки медикаментов, заработной платы врачей, вспомогательного и административного персонала. По-видимому, это — ситуация управления ресурсами. Переходя к управлению результатами, необходимо определиться, что теперь считать результатом деятельности распорядителя кредитов, или, в новой терминологии, администратора бюджетных средств в здравоохранении? Здоровье населения? Последнее в большой степени зависит от факторов, находящихся вне непосредственного контроля системы здравоохранения: доходов населения, культуры потребления спиртных напитков, экологических факторов и т.д. Если считать результатом лечение болезней, то — каких болезней?

Аналогично — что считать результатом среднего образования? Количество учащихся? Или количество получивших знания? Какие знания? И если «привязываться» к труду педагогов, то получение знаний и улучшение успеваемости у так называемых «запущенных» детей вряд ли можно считать менее важными, чем получение высоких оценок и баллов ЕГЭ детьми из благополучных семей.

На муниципальном уровне — что считать результатом «городского благоустройства»? Уличное освещение? Охрану правопорядка?

Это отнюдь не праздные вопросы. БОР требует тщательной проработки списка плановых показателей в первую очередь со стороны функциональных министерств (здравоохранения, образования, регионального развития, министерства внутренних дел). Министерства соответствующих «концепций результатов своей деятельности» широкой общественности не представили, с муниципалитетами на подобные темы вообще никто не разговаривал. Однако в соответствии с графиком реформирования, приложенным к данной Концепции, в 2006 г. Минфином в федеральные законодательные органы внесён проект поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Почему Минфин настаивает на очередных изменениях в бюджетном процессе, выступая в качестве «основного двигателя» реформы, которая неизбежно приведёт к очередному росту социальной напряжённости в России?

Отчасти это объясняется выполнением проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», выполняемой на деньги Международного банка реконструкции и развития (МБРР) [28]. Данный проект задаёт определённый темп и рамки деятельности подразделениям Минфина, отвечающим за реализацию Концепции. Но главное, конечно же, в общей логике осуществляемых реформ.

Действующая бюджетная система «управления затратами» привязана к бюджетным учреждениям, к имеющейся бюджетной сети. Она устанавливает взаимосвязь между действиями отдельных лиц (распорядителями кредитов, которые являются руководителями муниципальных и государственных предприятий и учреждений) и целевым расходованием выделяемых средств. Единицей планирования здесь, в конечном итоге, является учреждение (предприятие).

Деятельность государственных и муниципальных предприятий вызывает большие нарекания. Те же учреждения бюджетной медицины (как и вузы или, скажем, коммунальные предприятия — помимо взимаемой квартирной платы, и т.д.) предоставляют дополнительные платные услуги; при этом в сумме бюджетных и внебюджетных средств последние часто доминируют. Для средних школ эта проблема известна как массовое репетиторство учителей. Естественно, что такое положение характерно для средних и крупных городов — в сёлах и посёлках население просто не имеет необходимого уровня доходов для покупки «платных услуг» бюджетных учреждений.

Среди российских экономистов широко распространено представление о необходимости «легализации» платных услуг в социальной сфере [29]. Для этого требуется установить стоимость таких платных услуг, или, другими словами — стоимость результатов деятельности бюджетных учреждений. Строго говоря, это техническая операция, которая на первый взгляд не должна ничего изменить в объёмах финансирования учреждений бюджетной сети.

Последний тезис удобнее всего пояснить с помощью аналогии с управленческим учётом на предприятии, имеющем цеховую структуру. Сметы содержания цехов в таком случае представляют аналог бюджетов учреждений, а калькуляции основных видов продукции — стоимость результатов деятельности. При этом меняется только способ разнесения издержек: в первом случае они группируются по элементам организационной структуры, во втором — по видам продукции (услуг) предприятия. Но сумма издержек всего предприятия от этого не меняется!

Аналогично, если рассматривать объём финансирования больницы, то сумма выделяемых ей средств будет одинакова при расчёте по нормативам финансирования лечения болезней или по количеству коек, установленных в различных отделениях для лечения этих болезней.

Ситуация меняется, когда установлена стоимость результата, однако эти бюджетные услуги будут оказывать предприятия и учреждения различных форм собственности. В этом случае меняется само понятие бюджетной сети — это уже не «бюджетные учреждения», а объём бюджетных услуг, предоставляемых на данной территории. Как указывают авторы Концепции реформирования бюджетного процесса: «Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам» [30].

Об этом же говорится и в пояснительной записке к проекту поправок в Бюджетный кодекс: «Основными новациями, предлагаемыми законопроектом являются...:

2) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети...

...Статьей 176 действующей редакции Бюджетного кодекса предусмотрено установление заданий по оказанию государственных или муниципальных услуг, однако на практике эти нормы не применяются. С целью более четкой увязки между бюджетными ассигнованиями и оказываемыми за их счет государственными (муниципальными) услугами законопроектом предлагается введение и конкретизация понятия «государственное (муниципальное) задание». Государственные (муниципальные) задания должны будут характеризовать объем, качество и условия оказания соответствующих услуг, под которыми понимаются не только услуги социального характера (образования, здравоохранения, социального обеспечения), но и функции государства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, планированию и т.д.

При этом государство (местное самоуправление) может выступать заказчиком государственных (муниципальных) услуг, оказываемых за счет бюджетных средств юридическим или физическим лицам организациями, не являющимися бюджетными учреждениями. Законопроектом предлагаются две взаимодополняющие формы финансирования деятельности таких организаций: оплата соответствующего государственного (муниципального) контракта и предоставление субсидии на возмещение затрат юридических лиц по оказанию государственных (муниципальных) услуг. В обоих этих случаях также предусматривается формирование государственного (муниципального) задания, которое может использоваться при размещении государственного (муниципального) заказа» [31] (курсив мой — П.О.).

Всё правильно. Вот только, определив «объём, качество и условия оказания соответствующих услуг» и предъявив обязательный список этих услуг регионам и муниципалитетам, Минфин опять упрётся в отвергнутое им понятие минимальных социальных стандартов. Денег опять не хватит, и дальше речь пойдёт о том, что регионы и муниципалитеты, будучи не в силах содержать прежнюю бюджетную сеть при установленном «объёме услуг», должны будут заниматься её сокращением и приватизацией имущества (именно это скрывается за термином реструктуризация). Социальные протесты по поводу монетизации льгот на фоне последующих протестов покажутся, скорее всего, мелочью. Причём здесь эффективность бюджетных расходов? Вряд ли эти протесты можно будет считать тем результатом, на который ориентировался бюджет.

 

Заключение

Подводя итоги проделанному анализу, рассмотрим ещё раз основные положения парадигмы, приведённой в первом разделе данной работы:

  1. Распределение мандатов и субсидиарность. — Как видим, любое распределение мандатов и налогов, осуществлённое федеральным центром, можно объявить «оптимальным и субсидиарным».
  2. Закрепление налоговых источников доходов для обеспечения бюджетных мандатов на долгосрочной основе. — Данное требование в девяностые годы не соблюдалось. В настоящее время оно реализуется путём полной централизации налогов и передачи на нижестоящие уровни субвенций. Учитывая введённый ФЗ-131 «запрет на владение имуществом», муниципальные образования в принципе нельзя рассматривать как самостоятельные хозяйствующие субъекты.
  3. Распорядители бюджетов непосредственно заинтересованы в увеличении налоговых поступлений и ускорении социально-экономического развития. — В условиях, когда наполняемость бюджетов в решающей степени зависит от хороших отношений с вышестоящим уровнем власти, предоставляющим дотации и субвенции, увеличение собственных доходов бюджета может приводить только к конфликтам с избирателями.
  4. Основным показателем финансового планирования является среднедушевой показатель бюджетной обеспеченности. — Для Минфина это действительно так. Напротив, регионы и муниципалитеты должны содержать свою бюджетную сеть, основываясь на нормативах минимальной социальной обеспеченности. В результате разницы представлений потребности местных и региональных бюджетов и расчёты Минфина никак не соотносятся друг с другом.
  5. Бюджетные расходы должны быть эффективными. — Для того, чтобы реализовать это требование, необходимо, кроме затрат, знать состав и величину результатов. Последние не определены ни Минфином, ни правительством; более того, не реализовано даже более слабое требование — не определены минимальные социальные стандарты.

Таким образом, реальная повседневная жизнь муниципалитетов и регионов слабо связана с официальной парадигмой и функционированием российской бюджетной системы. Как только Минфин и правительство пытаются предпринять меры для улучшения жизни населения, отсутствие связи проявляется в полной мере, что иллюстрирует не единственный, но, пожалуй, наиболее яркий пример «монетизации льгот». Особенность этого примера ещё и в том, что всё экспертное сообщество, региональные и муниципальные руководители были согласны с тем, что такая мера совершенно необходима. Но, как оказалось, «цену вопроса» в сложившихся условиях российские финансисты не смогли определить даже приблизительно.

Что же скрывается за внешне благополучным, после событий августа 1998 г., фасадом российской бюджетной системы? По-видимому, в качестве объясняющей гипотезы можно выдвинуть фрагментацию хозяйственной жизни. Под этим феноменом понимается распад национальной экономики на отдельные воспроизводственные контуры, плохо связанные (или несвязанные) друг с другом. Академик Ю.В. Яременко называл это явление «анклавизацией страны»: «...в первую очередь будут реализованы частные интересы производственных групп, занимающихся добычей сырья. В результате появятся острова благополучия в нищей стране. Подобные острова появятся и в сфере высоких технологий, например в машиностроении. Другими словами, произойдёт некоторая анклавизация страны. Вся остальная экономика будет находиться на чрезвычайно низком уровне: низкая оплата труда, низкие технологии и соответствующая им ментальность...

...у нас наряду с благополучными анклавами высоких технологий и производства сырья, энергии останется неблагополучная, низкоуровневая экономика. Такая структура сравнима с экономикой, например, Индии или стран Латинской Америки, где есть сильные корпорации, работники которых живут по меркам современной жизни, но одновременно существует значительный нижний слой. Динамического взаимодействия между этими слоями нет, или оно очень слабое. Таким образом, существует опасность превращения нашей экономики в стоячее болото с разбросанными по нему отдельными островами благополучия» [32].

Действующая бюджетная система, ориентированная на среднедушевые показатели, игнорирует данное обстоятельство. И если на уровне регионов существует определённая связь валового регионального продукта и бюджетов, то уже на уровне муниципалитетов она существенно ослабевает. Сравним табл. 3 и 4:

Табл. 3. Коэффициенты корреляции валового регионального продукта, доходов и расходов бюджетов в расчёте на душу населения (без Чечни)
  1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Расходы консолидированных бюджетов и ВРП на душу населения 0,617 0,787 0,705 0,884 0,778 0,779 0,672 0,571 0,609
Доходы консолидированных бюджетов и ВРП на душу населения 0,686 0,730 0,763 0,871 0,773 0,797 0,747 0,624 0,688
Табл. 4. Коэффициенты корреляции объёма промышленного производства, доходов и расходов бюджетов в расчёте на душу населения (Калужская область)
  2003 2004
До удаления городов с численностью свыше 100 тыс. человек
Расходы муниципальных бюджетов и объём промышленного производства в расчёте на душу населения 0,26 0,16
Доходы муниципальных бюджетов и объём промышленного производства в расчёте на душу населения 0,23 0,04
После удаления городов с численностью свыше 100 тыс. человек
Расходы муниципальных бюджетов и объём промышленного производства в расчёте на душу населения -0,08 -0,16
Доходы муниципальных бюджетов и объём промышленного производства в расчёте на душу населения -0,02 -0,26

Расчёты проведены по 26 муниципальным районам и городам областного подчинения. Свыше 100 тыс. человек в Калужской области — два муниципальных образования: Калуга и Обнинск [33].

Кроме того, как уже указывалось ранее в другой нашей публикации, расходы муниципальных бюджетов Алтайского края не зависят от степени обеспеченности населения услугами централизованного теплоснабжения, водопровода и канализации, количества учащихся в средних школах; доходы муниципальных бюджетов никак не связаны с суммарной выручкой предприятий промышленности и сельского хозяйства [34]. На отсутствие связи между затратами бюджетов и уровнем комфортности проживания в муниципалитетах указывает в своей работе и профессор В.Л. Глазычев [35]. Ситуация на муниципальном уровне, пожалуй, даже более острая, чем на региональном — так, на выборах можно выступать под лозунгом: «Я сделаю наш город дотационным!» и победить. Местные элиты едины в порыве разработки стратегий получения статуса наукограда или технико-внедренческой зоны, однако собираемость налоговых платежей находится вне поля их зрения. Это и естественно — ужесточение сбора налогов приведёт к росту конфликтов внутри местных элит, в то время как получение дополнительных средств и ресурсов из региона или, тем более, федерального центра только укрепляет сложившийся муниципальный консенсус [36]. И этот консенсус переживёт БОР, как он ранее пережил внедрение казначейской системы. Если не будет проводиться ликвидация бюджетных учреждений и соответствующее сокращение муниципальных служащих, очередную бюджетную реформу в городах и сёлах никто не заметит. И совершенствование капиталистического хозяйственного механизма с помощью внедрения новых передовых форм и моделей, в том числе, моделей бюджетной системы, будет продолжено.

Подводя итоги сказанному, приведём ещё один пример. Широко распространено мнение, что перераспределительные процессы, осуществляемые федеральным центром, способствуют выравниванию бюджетных доходов и расходов регионов [37]. Рассмотрим, как соотносятся доходы бюджетов на душу населения у 10 самых «бедных» и 10 самых «богатых» регионов. Для этого используем показатель собственных доходов (без учёта безвозмездных перечислений в бюджеты субъектов Федерации из Центра) и показатель доходов, включающий как собственные доходы, так и финансовую помощь Центра.

Табл. 5. Результаты финансовой помощи и выравнивания бюджетной обеспеченности в регионах в 2000-2001 гг.
  Средняя бюджетная обеспе-
ченность в 10 самых «бедных» регионах, тыс. руб./чел.
Средняя бюджетная обеспе-
ченность в 10 самых «богатых» регионах тыс. руб./чел.
Отношение средних значений 10 «богатых» к 10 «бедным», раз Разность между средними значениями 10 «бедных» и 10 «богатых», тыс. руб./чел.
2000
Налоговые доходы на душу населения 1,16 25,24 21,84 24,08
Все доходы бюджета на душу населения 2,78 44,87 16,14 42,09
2001
Налоговые доходы на душу населения 1,52 40,10 26,35 38,58
Все доходы бюджета на душу населения 4,23 57,52 13,59 53,29
2002
Налоговые доходы на душу населения 1,98 48,31 24,405 46,33
Все доходы бюджета на душу населения 5,93 72,29 12,185 66,36
2003
Налоговые доходы на душу населения 5,28 57,50 25,25 55,23
Все доходы бюджета на душу населения 6,78 81,35 11,99 74,57

Эта таблица хорошо иллюстрирует «две жизни» бюджетной системы. С одной стороны, бюджетное выравнивание налицо: в результате перераспределения финансовых средств через федеральный центр в последние годы относительный разрыв в бюджетной обеспеченности между регионами сокращается примерно в два раза (только в 2000 году меньше — в 1,5 раза). И в то же время абсолютный разрыв между бюджетной обеспеченностью продолжает возрастать из года в год; за 2001-2003 гг. он увеличился в 1,5 раза. Можно ли назвать это бюджетным выравниванием? Это зависит от позиции эксперта, про которую хорошо пишет А. Нещадин: «Каста чиновников выглядит надменной именно потому, что потеряла всякую обратную связь и мнение любых «посторонних» её не интересует» [38].

 

Примечания

Работа выполнена при финансовой поддержке Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Кроме того, выражаю свою признательность Н.Б. Беляеву — директору аудиторской фирмы Нева-Юст-Аудит, руководителю проекта ревизии бюджетной сети в Приднестровской Молдавской республике, выполненного в начале 90-х годов, за высказанные ценные замечания и советы.

[2] Корнаи Я. Дефицит. — М.: Наука, 1990.

[3] См., например, выступление А.П. Починка в бытность его министром труда и социального развития Российской Федерации, посвящённое необходимости сокращения бюджетной сферы на сайте Минфина: www1.minfin.ru/off_inf/kol200202/pochinok.htm.

[4] См. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

[5] В разные годы (1992-2005) количество дотационных регионов изменялось в промежутке от 65 до 80.

[6] Оценкой финансового состояния российских муниципалитетов и регионов занимаются, в частности, группа финансовых компаний «Регион» (см. сайт www.region.ru), Институт экономики города (см. сайт www.urbaneconomics.ru), Институт реформирования общественных финансов (см. сайт www.publicfinance.ru), Центр фискальной политики (см. сайт www.fpcenter.ru), и другие научно-консалтинговые организации.

[7] Расчёты по данным Госкомстата здесь и далее выполнены к.э.н., сотрудником лаборатории экономического анализа Международной академии современного знания (Обнинск) Д.А. Слесаревым, которому автор выражает свою признательность. См. также: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 2003; Российский статистический ежегодник. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. — М., 2003.

[8] Приводится по: Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. — М.: КомКнига, 2005. — С. 75.

[9]Подробнее см. Журавская Е. Стимулы к обеспечению общественными благами на местах: бюджетный федерализм по-российски. — РЕЦЭП, Гарвардский Университет, 25 июля 1998 г.

[10] Источник: Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. — М.: КомКнига, 2005. — С. 81.

[11]См. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[12] См. п. 4 ст. 37 Закона № 154-ФЗ: «Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации» (Выделено П.О.)

[13] См. п. 2 Ст. 37 Закона № 154-ФЗ: «Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности». Однако минимальная бюджетная обеспеченность предполагала соблюдение минимальных государственных социальных стандартов!

[14] Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». Фактически во многих регионах данный закон начал действовать только с 2000 года.

[15] Сравн. п. 1 Ст. 36 Закона № 154-ФЗ: «В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе». См. также Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ: Ст. 5: «п. 4. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. п. 5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.», а также Ст. 7 п. 5: «Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года)».

[16] Аукуционек С. Бартер в российской промышленности // Вопросы экономики, 1998, № 2. — С. 51–60.

[17] Утверждена постановлением правительства 15 августа 2001 г. № 584.

[18] Данное определение приводится на сайте министерства иностранных дел Германии www.tatsachen-ueber-deutschland.de/1971.0.html.

[19] ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[20] Одобрены решением Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации от 30 октября 2003 г. (протокол № 26).

[21] Отметим, что законодатель в ФЗ-131 не дал чёткого определения понятия «бюджетная обеспеченность». В результате в целом ряде региональных методик под бюджетной обеспеченностью понимается налоговый потенциал территориального образования на душу населения до процесса выравнивания. Например, в «Методических рекомендациях субъектам Российской федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» приводится следующее определение: «Объектом выравнивания в процессе межбюджетного регулирования должна быть бюджетная обеспеченность муниципальных образований, измеренная как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием...».

Напротив, среди т.н. «муниципалов» (в частности, среди членов Ассоциации сибирских и дальневосточных городов) распространено понимание бюджетной обеспеченности как способности муниципалитета покрывать расходы своего бюджета (рассчитанные по фиксированной «номенклатуре» статей и по единым правилам) собственными доходами. В таком случае процесс выравнивания бюджетной обеспеченности понимается как достижение «объективной» бездефицитности бюджетов (дефицит по «субъективным» причинам — следствие «бесхозяйственности» мэра). Но расчёт по определённым статьям и по единым правилам возвращает требование введения социальных стандартов и единых нормативов!

[22] Отметим, что в уже упоминавшихся «Методических рекомендациях...» формализация определения бюджетной обеспеченности ещё интересней:

«В общем случае бюджетная обеспеченность муниципального образования является отношением его индекса доходного потенциала к индексу бюджетных расходов:

БОi = ИДПi / ИБРi,

где ИДПi — индекс доходного потенциала i–ого муниципального образования; ИБРi — индекс бюджетных расходов i–ого муниципального образования». Строго говоря, это безразмерная и бессмысленная величина.

[23] См. п. 5. Ст. 50 ФЗ-131: «В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 4 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению» (выделено П.О.)

[24] Н. Акиндинова. Рост социальных расходов и устойчивость бюджета. — Центр развития, www.vedi.ru/macro_r/macro1205_r.html#snoska

[25] См. материалы проверок Счётной палаты России на сайте www.fincontrol.ru/themes/fincontrol/archive-document.asp?folder=3587&matID=70441

[26] Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 № 249.

[27] См. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, раздел 2. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса.

[28] См., в частности, описание данного проекта в: Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами, стр. 236-242.

[29] См. например, Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. — М.: ГУ ВШЭ, 2003.

[30] Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, раздел 8. Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ.

[31] Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».

[32] Яременко Ю.В. Экономические беседы. Запись С.А. Белановского. — М.: Центр исследований и статистики науки, 1999. С. 237-238.

[33] Расчёты по материалам Калужского управления государственного комитета по статистике сделаны Ю. Макаровой, старшим преподавателем Обнинского государственного технического университета атомной энергетики, за что выражаю ей свою признательность.

[34] Подробнее см. П. Ореховский, В. Широнин. Малое и среднее предпринимательство в России // Общество и экономика, № 12, 2005. Стр. 71-72.

[35] Глазычев В. Глубинная Россия 2000-2002. М.: 2003. При этом в проекте, реализованном В. Глазычевым, применялись методы непосредственного наблюдения и институционального анализа, что существенно дополняет приведённые в наших работах данные расчётов коэффициентов корреляции.

[36] Подробнее см. Ореховский П. Игры элит и региональное развитие, lab.obninsk.ru/public/articles.php?htmlfile=orekhovsky-17.htm.

[37] См., например, Христенко В.Б., Лавров А.М. Методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации: итоги реформы 1999-2001 годов / Аналитические доклады РЕЦЭП. М.: Российско-европейский центр экономической политики, 2001.

[38] Нещадин А. Экспертное сообщество: спрос формирует предложение // Общество и экономика, № 6, 2005. — С. 48.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Loading...

Главные новости

08:03 КНДР провозгласила победу в противостоянии с США
07:41 СМИ рассказали о согласии США оставить Асада президентом Сирии
07:23 Роскомнадзор заблокировал сайт «Открытой России»
06:58 Суд в Киеве освободил Саакашвили
11.12 21:13 Тысячи пользователей скачали поддельный криптокошелек для iOS
11.12 20:45 Подрывник из Нью-Йорка рассказал о мотивах своего поступка
11.12 20:23 Участники беспорядков на Хованском кладбище получили по три года колонии
11.12 20:06 Роспотребнадзор нашел причину вони в Москве
11.12 19:48 Родченкова заочно обвинили в незаконном обороте сильнодействующих веществ
11.12 19:27 Комиссия Роскосмоса нашла причины аварии запущенной с Восточного ракеты
11.12 19:02 Власти Нью-Йорка признали взрыв в переходе попыткой теракта
11.12 18:41 Минтранс России допустил возможность полетов в Каир с февраля
11.12 18:23 «Нелюбовь» Звягинцева поборется за «Золотой глобус»
11.12 18:06 Взрыв в Нью-Йорке мог совершить сторонник ИГ
11.12 17:45 «Дочка» сколковского резидента привлекла $ 6 млн на лекарство от лейкоза
11.12 17:40 Путин не поддержал решение Трампа по Иерусалиму
11.12 17:20 Путин заявил о готовности возобновить полеты в Египет
11.12 17:14 Растения в первую очередь защищают от вредителей свои цветки
11.12 17:05 Полиция задержала подозреваемого во взрыве бомбы на Манхеттене
11.12 16:56 Собчак рассказала на Первом канале о фабрикации дел Навального для его отстранения от выборов
11.12 16:38 Запуск военного спутника с Плесецка перенесли на 2018 год
11.12 16:21 Михалков переизбран главой Союза кинематографистов России
11.12 16:07 Михаил Саакашвили назвал себя военнопленным
11.12 15:58 В Манхэттене прогремел взрыв
11.12 15:53 60 млн рублей выделены на развитие технологии трекинга для виртуальной реальности
11.12 15:46 ЦБ стал единоличным владельцем «Открытия»
11.12 15:30 Хакер из Екатеринбурга заявил о взломе Демпартии США по заказу ФСБ
11.12 15:14 МГУ попал в топ российского рейтинга мировых вузов
11.12 15:04 Лавров не увидел признаков достижения Трампом «сделки века» по Палестине
11.12 14:53 Изучен «бактериальный экипаж» Международной космической станции
11.12 14:37 Эстонский бизнесмен получил в России 12 лет за шпионаж
11.12 14:11 Экологи объяснили неприятный запах в Москве выбросом воды
11.12 13:51 Саудовская Аравия снимет 30-летний запрет на кинотеатры
11.12 13:20 Большинство российских спортсменов заявили о желании участвовать в зимних Играх
11.12 13:06 Путин прибыл в Сирию и приказал начать вывод войск
11.12 13:03 В Совфеде предложат наказание за привлечение детей к несогласованным акциям
11.12 12:38 Родителям двойняшек выплатят пособие сверх маткапитала только на одного ребенка
11.12 12:18 В Египте нашли две гробницы времен XVIII династии
11.12 12:14 «Дочка» «Ростеха» оспорила санкции из-за турбин Siemens в суде ЕС
11.12 12:01 Лидер SERB потребовал наказать организаторов показа фильма о Донбассе
11.12 11:51 В «Ленкоме» началось прощание с Леонидом Броневым
11.12 11:39 Матвиенко предложила оставлять больше денег в регионах
11.12 11:38 СК завел дело после смерти избитой в Красноярске школьницы
11.12 11:20 Мадуро отстранил главные оппозиционные партии от участия в президентских выборах
11.12 11:16 Биржа CBOE приостанавливала торги из-за спроса на биткоин
11.12 10:59 Путин наградил госпремией Людмилу Алексееву
11.12 10:50 Зарплату чиновников повысили впервые за 4 года
11.12 10:46 Вернувшийся с Маврикия президент ДС-Банка арестован по делу о растрате
11.12 10:43 Петроглифы Венесуэлы впервые нанесены на карты
11.12 10:24 Потраченные на санацию «Открытия» миллиарды вернутся в бюджет из ЦБ
Apple Boeing Facebook Google IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия Австрия автопром администрация президента Азербайджан акции протеста Александр Лукашенко Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия аукционы Афганистан Аэрофлот баллистические ракеты банковский сектор банкротство Барак Обама Башар Асад Башкирия беженцы Белоруссия Белый дом Бельгия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт бокс болельщики «болотное дело» большой теннис Борис Немцов Бразилия ВВП Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада Верховный суд взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович вирусы Виталий Мутко «ВКонтакте» ВКС Владивосток Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин ВМФ военная авиация Волгоград ВТБ Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД ГЛОНАСС Голливуд гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума госзакупки гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток деньги День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Дональд Трамп Донецк допинг дороги России драка ДТП Евгения Васильева евро Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург ЕСПЧ естественные и точные науки ЖКХ журналисты Забайкальский край закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область искусство ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан казнь Калининград Камчатка Канада Киев кино Киргизия Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание Компьютеры, программное обеспечение кораблекрушение коррупция космодром Восточный космос КПРФ кража Краснодарский край Красноярский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис Куба культура Латвия ЛГБТ ЛДПР Левада-Центр легкая атлетика лесные пожары Ливия лингвистика Литва литература Лондон Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение Надежда Савченко налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» недвижимость некоммерческие организации некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Новый год Норвегия Нью-Йорк «Оборонсервис» образование обрушение ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан палеонтология Палестинская автономия Папа Римский Париж ПДД педофилия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко пищевая промышленность погранвойска пожар полиция Польша похищение права человека правительство Право правозащитное движение «Правый сектор» преступления полицейских преступность Приморский край происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии Реджеп Эрдоган рейтинги религия Реформа армии РЖД ритейл Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростов-на-Дону Ростовская область РПЦ рубль русские националисты РФС Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сахалин Сбербанк Свердловская область связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сербия Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие смартфоны СМИ Совбез ООН Совет по правам человека Совет Федерации сотовая связь социальные сети социология Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» спецслужбы «Справедливая Россия» спутники СССР Ставропольский край стихийные бедствия Стихотворения на случай страхование стрельба строительство суды суицид США Таджикистан Таиланд Татарстан театр телевидение телефонный терроризм теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство УЕФА Украина Условия труда ФАС Федеральная миграционная служба физика Филиппины Финляндия ФИФА фондовая биржа фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков Хиллари Клинтон химическое оружие хоккей хулиганство Центробанк ЦИК Цикл бесед "Взрослые люди" ЦСКА Челябинская область Чехия Чечня ЧМ-2018 шахты Швейцария Швеция школа шоу-бизнес шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Эстония Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.