Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
12 декабря 2017, вторник, 08:06
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

РЕГИОНЫ

14 мая 2007, 12:18

Внутренние проблемы власти

"Полит.ру" публикует статью Николая Петрова и Андрея Рябова "Внутренние проблемы власти", вошедшую в книгу "Пути российского посткоммунизма" (Пути российского посткоммунизма : Очерки / Под ред. М. Липман и А. Рябова ; Моск. Центр Карнеги. — М. : Изд-во Р. Элинина, 2007. — 307 с.). Книга посвящена анализу различных аспектов посткоммунистической политики в современной России. В центре внимания авторов находятся изменения политической системы, происшедшие в годы президентства Владимира Путина. По их мнению, эти изменения — не случайные отклонения от процессов демократизации, определявших внутриполитическое развитие России в 1990-е годы. Они представляют собой как закономерный результат процессов распада прежней, советской общественной системы, так и следствие некоторых авторитарных тенденций ельцинского времени. По мнению авторов, нынешняя система обладает ограниченным потенциалом воспроизводства. В то же время, будучи глубоко укоренена в отечественной политической традиции, она не уникальна и по своей природе и способам функционирования очень близка политическим системам других постсоветских государств.

В настоящей статье речь пойдет об основных проблемах нынешней российской власти - чрезмерной централизации управления, внутренних конфликтах, громоздкости бюрократического аппарата и неэффективностм усложненной системы властных институтов, снижении уровня профессионализма элиты. Помимо попытки описать существующие проблемы, авторы ставят перед собой задачу их классификации с точки зрения наибольшей важности для дальнейшей модернизации политической и социально-экономической системы.

В работах, посвященных современной российской политике, анализу внутренних проблем власти отводится значительное место. Подобный интерес понятен, ибо в условиях незрелости гражданского общества, слабости политических институтов именно противоречия и конфликты внутри правящей элиты зачастую становятся главным источником общественных изменений. Изучение же характера и направленности происходящих изменений имеет ключевое значение для понимания сути переходных процессов не только в России, но и в других странах СНГ, отличающихся общностью черт посткоммунистической трансформации. При этом авторы, как правило, акцентируют внимание на том, что острота данных проблем является ярким свидетельством незавершенности процессов формирования властных элит, которая в конечном счете усиливает неопределенность политического процесса. Многие разделяют мнение, что эти конфликты таят в себе перманентную угрозу дестабилизации государства и общества. Подобное понимание предопределяет приоритетное внимание к исследованию, с одной стороны, вопросов состояния и деятельности властной элиты как особой корпорации управленцев, а с другой — к функционированию институционального механизма принятия и реализации политических решений. Разумеется, эти аспекты неразрывно связаны друг с другом. Поэтому в ходе конкретного анализа подчас бывает нелегко провести разделительную линию между акторными и институциональными сторонами внутренних проблем власти, многие из которых носят устойчивый и долговременный характер и имеют тенденцию к нарастанию. Но и под таким углом зрения приоритетным представляется все же анализ причин, порождающих внутренние проблемы власти, а также «инвентаризация» этих проблем по степени и характеру влияния на политический процесс. Именно эти вопросы и рассматриваются в данном очерке.

Особенности генезиса российской государственности как первопричина фундаментальных конфликтов внутри власти

Практически все исследователи, пишущие о российской власти, обращают внимание на отягощенность ее непрекращающимися внутренними конфликтами, которые отражают общую неустойчивость положения властной элиты. В результате неизменной остается ситуация, при которой независимо от того, какие группы контролируют процесс принятия решений, осуществляемый ими политический режим «больше всего... заботится о сохранении своей власти над государством».[1]

В решающей степени происхождение и характер конфликтов внутри власти связаны с особенностями возникновения современного посткоммунистического российского государства, которое, как известно, возникло не в результате революционного разрыва с прежней советской государственностью, а в ходе ее трансформации, приспособления к новым реалиям[2]. Относительно плавный и постепенный характер этой трансформации, в свою очередь, был обусловлен тем, что «демократическая революция» августа 1991 г. привела лишь к частичному обновлению властных элит. В отличие от новой политической элиты страны, состав которой в первые годы президентства Бориса Ельцина существенно обновился, бюрократическая элита сохранила свой прежний советский «костяк». Даже в тех случаях, когда во главе властных институтов, будь то администрации субъектов Федерации или федеральные министерства, оказывались представители новой генерации российских политиков, выходцев из демократического движения, их «подпирали» мощные группы старой советской бюрократии. Влияние этого слоя существенно укрепилось в середине 1990-х годов после начала приватизации ключевых активов российской экономики, когда возникла «буржуазия в виде “класса уполномоченных”, ставленников советской номенклатуры в бизнесе».[3]

Номенклатура и явилась основной носительницей традиции прежней советской государственности, которая представляла собой разновидность бюрократического корпоративизма[4]. В рамках этой модели эгоистические устремления отраслевых и территориальных бюрократических корпораций сдерживались центральной партийно-государственной властью, выступавшей в роли интегратора различных интересов и выразителя общенациональных целей развития. Одновременно партийная вертикаль пронизывала всю систему институтов власти, предприятий и учреждений страны сверху донизу, придавая государственной организации целостный характер. Революция 1991 г. уничтожила власть КПСС как горизонтальной интегрирующей государственной корпорации. Отраслевые и территориальные бюрократические корпорации, которые быстро трансформировались под влиянием формировавшихся рыночных отношений и стремительной коммерциализации, оказались предоставленными самим себе. Вполне вероятно, что «переход к рынку» поначалу означал всего лишь ликвидацию «натурального характера межкорпоративных и внутрикорпоративных отношений». В такой обстановке вполне естественным выглядело «насильственное или добровольное стремление осколков социалистической государственности примкнуть к некой более крупной общности,  действовать под “крышей”»[5].

В условиях слабости гражданского общества, неустойчивости институтов государства, ослабления роли права как всеобщего регулятора общественных отношений сохранить целостность государственности, консолидировать разные по мощи и влиянию корпорации мог только персоналистский фактор — режим личной власти национального лидера. Ситуация кардинальным образом не изменилась и во второй половине 1990-х годов, когда на ключевые роли в российской политике выдвинулись только что сформировавшиеся в процессе приватизации государственной собственности финансово-промышленные олигархии, оттеснившие с лидирующих позиций бюрократические корпорации. Государство как система устойчивых институтов, стоящих над группами интересов, так и не сложилось. В результате оно было подменено приватизировавшими административный ресурс различными фракциями бюрократического аппарата, прочность позиций которых в решающей степени зависела от воли верховной власти, чей персонализированный характер стал фундаментальным основанием посткоммунистической государственности, остающимся неизменным при разных политических режимах.

В подобных условиях позиции бюрократических корпораций и финансово-промышленных олигархий оказались в сильной зависимости от характера их взаимоотношений с правящим режимом, который как партнер и опекун является непостоянной политической величиной, поскольку подвержен значительному влиянию со стороны целого ряда факторов, имеющих ярко выраженную персоналистскую окраску, таких как личные приоритеты членов президентской команды, расклад сил между ними и т. п. В результате борьба за близость к верховной власти для групп интересов при новой посткоммунистической российской государственности приобрела бытийное для них значение.

Дестабилизирующее влияние внутриэлитных конфликтов

Неустойчивость положения различных фракций властной элиты придает процессам  перераспределения собственности и «освоения» средств государственного бюджета перманентный характер и отодвигает реализацию общенациональных целей на второй план. А внутриэлитная борьба в слабо институционализированной политической среде становится фактором постоянной угрозы дестабилизации общественной системы.

Эту особенность российской политики не смогло изменить даже то обстоятельство, что при Владимире Путине заметно усилилась институционализация процесса принятия политических решений, и легальные институты государства стали играть, несомненно, более весомую роль по сравнению с правлением Ельцина, когда доминировали теневые центры власти. Более того, есть основания полагать, что в период правления Путина по сравнению с 1990-ми годами деструктивная роль внутриэлитной борьбы как фактора политического процесса существенно усилилась. Особенно заметны эти изменения стали в годы его второго президентского срока. В предшествующее десятилетие с характерными для него постоянными угрозами масштабной дестабилизации политической системы в политических верхах существовали опасения, что борьба внутри правящей элиты создаст серьезные риски выведения всей системы из состояния относительного равновесия. Тем не менее эти опасения, как показало дальнейшее развитие событий, оказались необоснованными. Периодически возникавшие всплески внутриэлитной борьбы, которые большей частью обретали публичный характер, неизменно балансировали на грани обрушения стабильности, но никогда не переходили эту грань. Очевидно, такой результат был обусловлен двумя важными причинами, которые, по-видимому, были обусловлены различиями между политическими режимами Ельцина и Путина.

Первая причина состояла в том, что в российских верхах в 1990-х годах, несмотря на остроту конфликтов, все же доминировали ориентации на учет интересов конкурентов и оппонентов и достижение взаимоприемлемого консенсуса. Пример этому давал сам президент Ельцин, который никогда не добивал своих противников, а, достигнув победы над ними, оставлял им шанс адаптироваться к изменившимся условиям и сохранить тем самым позиции в элите. Например, бывший вице-президент России Александр Руцкой, арестованный после подавления вооруженного выступления сторонников Верховного Совета в октябре 1993 г., выйдя на свободу по амнистии, был избран губернатором Курской области, и федеральная власть не препятствовала ему в этом. Стремление к компромиссу и попытки избежать вытеснения из состава элит проигравших групп интересов, судя по всему, своим происхождением обязаны влиянию политической культуры номенклатурных слоев брежневского периода. Именно тогда было принято «проштрафившихся» партийных и советских чиновников не выбрасывать за пределы номенклатуры, а находить им менее значимые, но все же номенклатурные посты. Чтобы быть исключенным из партии и потерять право на занятие важных должностей, а тем более быть приговоренным к лишению свободы, номенклатурным работникам надо было совершить что-то сверхъестественное. Из номенклатурных слоев вышли многие представители властной российской элиты 90-х годов прошлого века включая самого президента Ельцина, премьера Виктора Черномырдина, более пяти лет возглавлявшего правительство страны, десятки министров, большинство губернаторов и руководителей крупных государственных компаний. Все это создавало определенные ограничители для разрастания внутриэлитной борьбы.

Вторая причина была обусловлена наличием сильной «полусистемной» оппозиции в лице КПРФ, прихода которой к власти правящая элита долгое время опасалась. Страх, что общим ослаблением элиты может воспользоваться оппозиция, претендовавшая на то, что является носительницей некоего альтернативного общественного проекта, заставлял верхушечные группы интересов не доводить конфликты до критической черты. В период правления Путина ситуация изменилась: к власти пришло новое поколение элиты, обладавшее иным политическими опытом. Закаленное в приватизационных схватках на городском уровне, оно придерживалось другого подхода, напоминающего игру с нулевой суммой, при которой победитель получает все. Интересы конкурента или политического оппонента в этом контексте во внимание не принимались. Перестала оказывать влияние на политический процесс и оппозиция. Ее вмешательства можно было уже не опасаться. Оба этих фактора раздвинули границы возможного в отношении внутриэлитных конфликтов. У них уже не было ограничителей политико-культурного и функционального характера. В таких условиях меняется роль внутриэлитного конфликта. При определенных условиях он может превратиться в фактор потенциальной дестабилизации и даже разрушения существующей системы. Чтобы не быть голословными, можно обратиться к получившей широкий размах в начале 2006 г. информационно-политической кампании против «дедовщины» в армии. Совершенно очевидно, что широкая публикация в СМИ чуть ли не в мониторинговом режиме данных о преступлениях на почве «дедовщины» стала возможна в нынешней России только в результате подключения к кампании таких институтов, как военная прокуратура и военная контрразведка. Интерес контролирующих их групп влияния состоял в том, чтобы ослабить позиции считающегося одним из наиболее вероятных кандидатов на роль преемника Путина министра обороны Сергея Иванова, который пытался в тот период поставить под свой контроль мощные финансовые потоки, циркулирующие в военно-промышленном комплексе. Итоги кампании по разоблачению «дедовщины» оказались настолько разрушительными, что не только поставили под сомнение перспективы очередного призыва на военную службу, но и существенно ослабили популярность самого института армии в массовом сознании.

Существует тем не менее мнение, что нынешняя «питерская» элита, несмотря на острые внутренние конфликты, ощущает общность интересов и поэтому без колебаний начнет консолидироваться вокруг нового кандидата в президенты, как только его имя назовет Путин. Этот тезис не бесспорен, хотя бы потому, что если назначение преемника для отдельных групп будет означать риск потерять все, они едва ли покорно согласятся с навязанным им выбором. Но даже если такая консолидация и произойдет, она окажется недолговечной. Уже после официальной легитимации преемника через выборы интенсивные конфликты снова будут расшатывать стабильность политической системы. Возможно, они окажутся даже еще более острыми, поскольку, по всей вероятности, преемник Путина не будет обладать его влиянием и популярностью в общественном мнении.

Наличие в условиях современной политической системы России перманентных внутриэлитных конфликтов, природа которых обусловлена непрекращающейся клановой борьбой за передел ресурсов, существенно затрудняет реализацию политических решений самой верховной власти. Если то или иное решение, принятое для осуществления различных общенациональных целей, затрагивает

интересы какой-либо могущественной верхушечной группы, его реализация скорее всего будет заблокирована этой группой или переориентирована на ее эгоистические запросы. Особенно очевидно сдерживающее влияние этого фактора негативным образом сказывается на попытках проведения правительством рыночных реформ, делая эти попытки ограниченными и непоследовательными. Так, давно назревшая реформа энергетики долгое время блокировалась различными отраслевыми лобби, опасавшимися, что преобразования приведут к удорожанию электроэнергии, которое обусловит резкое снижение конкурентоспособности контролируемых ими промышленных производств, в первую очередь алюминиевой индустрии.

Конфликты групповых интересов, в центре которых находится борьба за контроль над ресурсами, на уровне правительства нередко обретают институциональную форму межведомственной и «межблоковой» борьбы. Так, в годы президентства Путина достаточно распространенным явлением стали конфликты между ключевыми ведомствами экономического блока — Министерством финансов и Министерством экономического развития и торговли. Причем нередко поводами к этим конфликтам

были не разногласия по стратегическим проблемам российской экономики, а все те же столкновения ведомственных интересов вокруг контроля над финансами. В этом контексте знаковым явилось противоборство по проблеме о том, кто и как должен использовать средства Стабилизационного фонда. Такими же конфликтами корпоративно-групповых целей пронизаны и отношения между  экономическим и силовым блоками правительства. Силовики поначалу не возражали против жесткого

варианта монетизации льгот, поскольку часть средств, полученных в результате осуществления этой реформы, предполагалось направить на модернизацию вооруженных сил и системы безопасности. Однако как только правительство вынуждено было под давлением протестов пенсионеров пересмотреть первоначальные параметры реформы за счет увеличения субсидий различным категориям льготников и сокращения расходов на оборону и безопасность, отношение «силовиков» к монетизации стало резко критическим и идеологизированным.

В то же время институционализация процессов принятия решений, о которой шла речь выше, при сохранении клановости и постоянно балансирующем между интересами кланов институте президента усилила риски превращения правоохранительных структур в инструмент реализации наиболее мощными группами влияния своих корпоративных целей. В годы второго президентства Путина именно так произошло с прокурорским ведомством, которое в бытность генеральным прокурором Владимира Устинова стало инструментом передела собственности и бюрократических ресурсов в пользу одной из наиболее влиятельных групп интересов, возглавлявшейся заместителем руководителя администрации президента Игорем Сечиным. Также и суды оказались под сильным влиянием другой группы, лидером которой эксперты называют другого заместителя главы кремлевской администрации, а впоследствии помощника президента по кадровым вопросам Виктора Иванова.

Мнимые выгоды сверхцентрализации

Характерной особенностью системы власти при Путине стал ее усложненный институциональный дизайн, в значительной степени способствующий дальнейшему нарастанию многочисленных внутренних дисбалансов системы в целом. Его отличительные черты таковы:

  • слабое и все уменьшающееся разделение властей по горизонтали;
  • ослабевающее разделение властей по вертикали;
  • конфликты между отраслевыми блоками правительства и, в более широком плане, внутри всей системы управления на федеральном уровне;
  • моноцентричность, обусловливающая механистичность всей конструкции системы с жесткими субординационными связями и жесткими сочленениями, порождающая отсутствие свободы маневра у отдельных узлов и, как следствие, парализующая их способность адекватно реагировать на новые вызовы, что неизбежно ведет к безответственности на разных уровнях.

Все эти особенности являются издержками реализации тесно связанной с именем Путина концепции «укрепления вертикали власти» и линии на усиление регулирующей и контролирующей роли государства во всех сферах социальной жизни. Подобный поворот стал возможен в результате взаимодействия нескольких факторов. Так, с одной стороны, этот курс явился закономерным продолжением авторитарных тенденций ельцинского правления, выражавшихся в очевидном дисбалансе ветвей власти в пользу президента, в постепенном ослаблении независимых от государства политических акторов. Но, с другой стороны, политика Путина по «укреплению вертикали власти» претендовала на то, чтобы быть противоположностью линии Ельцина, в период правления которого государство было «приватизировано» могущественными олигархическими кланами и поэтому «потеряло и административный ресурс, и способность к управлению»[6]. При этом восстановление роли государства при Путине пошло по пути наращивания бюрократических структур и усиления централизации управления, прежде всего из-за слабости гражданского общества, отсутствия у него опыта и интереса к установлению эффективного общественного контроля над деятельностью власти. Результатом этого процесса стала чрезмерная бюрократическая громоздкость современной российской власти, перегруженность ее различными управленческими и контролирующими структурами.

Сверхцентрализация в сочетании с отсутствием гражданского контроля породили целый комплекс трудноразрешимых проблем нынешней власти. Вертикаль действительно укрепить удалось, но за это пришлось уплатить высокую цену. В политической геометрии Путина вертикалей, исходящих из одного центра, оказалось много больше одной. При усилении вертикальных, субординационных связей произошло разрушение горизонтальных — межклановых, межведомственных, межкорпоративных. В результате горизонтальные взаимодействие и координация все чаще должны осуществляться на самом верху, что резко замедляет функционирование всех горизонтальных связей в системе и ослабляет возможности консолидированного действия. Борясь с опасностью сепаратизма по горизонтали (в виде регионального сепаратизма, например), система провоцирует корпоративно-ведомственный сепаратизм по вертикали, когда единый государственный организм расчленяется на корпоративные сегменты.

Соотношение запросов снизу, находящих ответ на первом по иерархии более высоком уровне, и запросов, передаваемых на еще более высокий уровень, отражает разделение властей по вертикали — степень самостоятельности уровней власти и одновременно степень их ответственности за принимаемые в системе решения. Самостоятельность низовых уровней и их ответственность в глазах граждан имеют тенденцию к постоянному снижению. Результирующая механическая конструкция — пирамида власти — приобретает очень высокий центр тяжести и, стало быть, потенциально неустойчива.

Пирамида эта многослойна. Управленческие сигналы, проходя на пути к непосредственным исполнителям через многочисленные бюрократические инстанции и испытывая влияние различных групповых и корпоративных интересов, зачастую искажаются. В результате доля выполненных решений, в том числе и принятых президентом страны, становится весьма низкой. В качестве примера такого рода искажений можно привести судьбу одного из «национальных проектов» — по сельскому хозяйству. Этот проект был задуман в целях радикального улучшения качества жизни жителей села. Однако под влиянием лоббистов из Минсельхоза ассигнованные на него колоссальные средства были перенаправлены на решение сугубо ведомственных задач повышения объемов аграрного производства. Таким образом, в условиях многослойности властной пирамиды возникает «эффект паралитика»: жесткая субординация ведет в краткосрочной перспективе к длинным иерархическим цепочкам и замедлению принятия решений, искажению информации, в долгосрочной — к безответственности и падению качества управленцев.

Как уже отмечалось, сверхцентрализация предопределяет выхолащивание принципа разделения властей. И законодательная, и судебная власти постепенно теряют самостоятельность, превращаясь в систему институтов, оформляющих по соответствующей линии решения, принятые в президентских структурах. Очевидно, что все важнейшие законы последних лет, утвержденные Федеральным собранием, как и наиболее громкие судебные дела, типа «дела ЮКОСа», разрабатывались и инициировались в институтах исполнительной власти. Уменьшается реальное разделение властей и по вертикали в результате происшедшего в ходе федеративной реформы стягивания ресурсов под контроль центрального правительства и перераспределения полномочий от региональных властей в пользу федерального центра.

Но при этом власть без внешнего за ней контроля вынужденно утяжеляется из-за наращивания размножающихся институтов внутреннего контроля, становится все менее эффективной, не способной быстро реагировать на меняющиеся условия и вызовы среды. Такая громоздкая механическая конструкция не обладает гибкостью, необходимой для адаптации к изменениям вовне. Построенная таким образом система, если она не перестроится, в долгосрочном плане не имеет шансов на выживание.

В тяжеловесном властном механизме есть много винтиков, каждый из которых выполняет узкую функцию, занят своим делом, но явно не хватает элементов, обеспечивающих интересы системы в целом, следящих за тем, чтобы общий результат им соответствовал. Собственно, по самой внутренней логике устройства системы такого рода функциями в ней наделен лишь сам президент и несколько его доверенных помощников. Любая нестандартная ситуация требует их вмешательства, а они просто физически не в состоянии постоянно обеспечивать оперативную переналадку систем в ручном режиме. К тому же некоторых из них, например разработчика большинства путинских реформ Дмитрия Козака, уже использовали для работы в наиболее сложном регионе — на Кавказе, что резко уменьшило его возможности как общесистемного регулятора. Результат — общая заторможенность системы, колоссальная ее внутренняя инерция. В отсутствие сильного интегратора в действиях системы и в мотивации основных политических акторов часто не прослеживаются общесистемные интересы. Разрыв между интересами власти в целом и отдельных винтиков бюрократической машины увеличивается. Одновременно растет проблема несоответствия целевой функции системы в целом сумме целевых функций отдельных ее элементов.[7]

Фрагментированность и многослойность государственного механизма при моноцентризме принятия решений приводят к росту безответственности на всех уровнях государственного управления. Особенно ярко это проявляется в ситуациях, когда управленческая пирамида сталкивается с неожиданными вызовами. Так, в сентябре 2004 г. во время трагических событий в Беслане руководители силовых ведомств фактически самоустранились от решения задачи по освобождению заложников, перепоручив ее командирам более низкого ранга. При этом никто из силовых министров не понес ответственности за огромные потери среди заложников во время штурма школы. Для сравнения: во время террористического акта в Буденновске в июне 1995 г. министр внутренних дел Виктор Ерин и директор Федеральной службы безопасности Сергей Степашин находились непосредственно на месте событий и после неудачной операции по освобождению заложников вместе с вице-премьером и министром национальностей Николаем Егоровым, курировавшим политику России на Северном Кавказе, публично заявили о своей ответственности за происшедшее, после чего президент Ельцин отправил их в отставку. Другой пример неадекватности реакции властной пирамиды на новые вызовы связан с массовыми акциями протеста пенсионеров и иных категорий льготников против монетизации льгот, прокатившимися по всей стране в начале 2005 г. Тогда региональные и муниципальные власти в большинстве случаев оказались в растерянности и бездействовали, уповая на президента и правительство.

Обычно в спорных ситуациях на уровне федеральной власти министры и другие высокопоставленные чиновники предпочитают не проявлять активность при выполнении уже принятых решений, а дожидаются вмешательства президента. Если же глава государства держит паузу, то следствием этого нередко становится возникновение внутренней конкуренции между различными группами интересов и ведомствами за выполнение решений. При этом преимущество, как правило, получают наиболее активные и последовательно добивающиеся своих целей группы, интересы которых в конечном счете решающим образом влияют на характер и направленность выполнения решений.

Низкая эффективность сверхцентрализации обуславливается и тем, что вся система государственного управления в посткоммунистической России сверху донизу разъедена «повсеместной практикой административного предпринимательства, то есть коммерческого использования государственной собственности с частным присвоением получаемой прибыли»[8]. Чиновник, контролирующий тот или иной государственный ресурс (неважно, что это за ресурс: обеспечение безопасности на режимном предприятии, выдача новых акцизных марок на алкогольную продукцию, распределение лекарств в регионе или разрешение на выпуск учебников для средней школы), исполняет распоряжения вышестоящего начальства только в том случае, если это не препятствует его административному предпринимательству. В последние годы в связи со стремительным ростом цен на нефть и увеличением бюджетных расходов масштабы административного предпринимательства значительно расширились.

Процессы разъедания сверхцентрализованной системы управления корпоративными интересами оказывают серьезное воздействие и на механизм появления политических инноваций, в значительной степени корректируя их под эти интересы. Можно привести немало примеров того, как принятие важных политических решений зачастую скрытно подталкивалось влиятельными группами давления, преследовавшими при этом собственные корпоративные или ведомственные цели. Так, отмена прямой выборности губернаторов вскоре после трагедии в Беслане, мотивировавшаяся необходимостью усиления мер по борьбе с терроризмом, была активно пролоббирована теми структурами в президентской администрации, которые хотели бы минимизировать затраты на губернаторские избирательные кампании и замкнуть на себя финансовую сторону процесса утверждения глав субъектов Федерации. Переход от смешанной избирательной системы при формировании Госдумы к пропорциональной, узаконенный в 2005 г., в значительной мере был обусловлен ведомственными интересами Центризбиркома, стремившегося максимально упростить избирательнй процесс.

Построение завершенной сверхцентрализованной системы управления не удалось еще и потому, что в процессе ее создания под влиянием обстоятельств так и не получилось обойтись без исключений, узаконенных самой же федеральной властью. Примером могут служить попытки унификации федерального устройства в рамках проводившейся в 2000— 2004 гг. федеративной реформы, одной из задач которой было выравнивание в правах субъектов Федерации. Так, в целях стабилизации ситуации в Чечне пришлось мириться с интересами кланового режима на этой территории. Чечне был фактически предоставлен особый статус, она получила существенно больше прав и полномочий по сравнению с другими российскими территориями. Избрание и назначение президентами некоторых проблемных регионов (Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Чукотского автономного округа) крупных бизнесменов Хазрета Совмена, Арсена Канокова, «олигарха» Романа Абрамовича в надежде на то, что привлечение их капиталов поможет решить бюджетные проблемы этих территорий, неизбежно повлекло создание различных преференций для их бизнеса, зачастую расположенного в других регионах страны. Выдача подобных преференций на самом деле также ведет к всевозможным исключениям из унифицированных правил, в данном случае касающихся взаимоотношений государства и бизнеса. Есть основания полагать, что являющаяся ныне прецедентом практика предоставления отдельным субъектам Федерации особых прав и полномочий может быть существенно расширена, если по каким-то причинам федеральный центр вновь, как и в 90-е годы ХХ в., окажется не в состоянии обеспечивать необходимыми ресурсами свою региональную политику.

Наращивание административной составляющей власти в ущерб политическим аспектам ее деятельности усиливает непубличность в принятии решений, обуславливает ведомственно-корпоративную и клановую закрытость «политической кухни», которые имеют следствием:

  • принятие решений в интересах узких групп элиты;
  • элементарную некомпетентность и ошибки[9].

Ощущая неэффективность сверхцентрализованной системы, власть, не доверяющая обществу и опасающаяся его, стремится к решению этой проблемы традиционными административно-бюрократическими методами — через наращивание институтов контроля. В годы президентства Путина наблюдался повсеместный количественный рост структур, выполняющих функции внутриведомственного контроля и внутренней безопасности. В определенном смысле можно утверждать, что контроль — это краеугольный камень выстраиваемой Путиным модели государства. По данным Контрольного управления президента[10], только в системе федеральных органов действует 66 контрольных служб и подразделений[11], многие из которых имеют структуры на уровне регионов и федеральных округов. Например, функции финансового контроля выполняют сразу несколько ведомств: Контрольное управление президента, Счетная палата, фактически ставшая институтом президентско-парламентского контроля, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба по финансово-бюджетному контролю. Впрочем, наличие у власти столь мощного контролирующего инструментария не снижает уровня хищений бюджетных средств. На окружном уровне контрольные подразделения представлены Генпрокуратурой, МВД, Минюстом, Минфином, Минприроды и др.

Отсутствие координации между многочисленными контролерами приводит к ситуации «где густо, где пусто», когда одни направления деятельности исполнительной власти остаются вне контроля, а другие проверяются неоправданно часто[12]. Попытки разработать концепцию единой системы государственного контроля с созданием Совета по координации контрольной деятельности делались в 1997— 1998 гг., но ни к чему не привели. В свое время вопросы координации и взаимодействия рассматривались на заседаниях коллегии Контрольного управления президента, в состав которой входили руководители наиболее крупных государственных органов, осуществляющих контрольные функции, но в настоящее время положением «О Главном контрольном управлении президента Российской Федерации» механизм принятия коллегиальных решений не предусмотрен. Ни Федеральное собрание и образуемая им для обеспечения финансового контроля за исполнением бюджета Счетная палата, ни прокуратура, наделенная правом координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, ни правительство, обладающее разветвленной системой ведомственных контрольных органов, не наделены полномочиями по координации деятельности всех органов государственной власти в широком смысле.

В последнее время все более активно обсуждается идея создания централизованной системы координации и взаимодействия органов контроля по типу сталинского Наркомата рабоче-крестьянской инспекции[13]. Предлагаемая форма — президентский совет по координации органов государственного контроля.

Любопытно, что на окружном уровне, где активной контрольной работой занимаются подразделения трех ведомств — Счетной палаты, Контрольно-ревизионного управления Минфина и Контрольного управления президента, — первый координационный совет контролирующих органов был создан на Северо-Западе еще в середине 2002 г.[14] Если на первом этапе федеральной реформы часть Контрольного управления президента была вынесена в округа, то на нынешнем ее этапе ставится вопрос о переводе части инспекторов Контрольного управления непосредственно в регионы[15].

В период президентства Путина возросло влияние служб собственной безопасности в различных ведомствах в осуществлении контрольных функций, возглавляемых, как правило, выходцами из ФСБ.

Фирменный стиль перестройки институтов власти при Путине проявился также в создании конкурентных дублирующих структур и функций. Здесь можно упомянуть следующие пары дублеров: полпреды — территориальный блок администрации президента, правительство — губернаторы (президиум Госсовета), Минобороны — Генштаб, Минюст — прокуратура, Общественная палата — Госдума, ФСБ — другие силовые структуры, силовики в регионах — региональная политическая элита, советы при полпредах — межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Такого рода параллелирование функций сопряжено с дополнительными затратами, но придает системе дополнительные устойчивость и маневренность, обеспечивает альтернативные каналы информации, стимулирует соревновательность.

Заявленное в начале реформы построение вертикалей происходило по-разному. В одних случаях шло превращение многочисленных ведомств из федеральных в федерально-окружные с двойной системой контроля — из Москвы и из округов. В других случаях региональный уровень жестко встраивался в федеральный. Но при всех обстоятельствах федеральные округа играли роль ключевого звена. В этом смысле структурные реорганизации в системе Министерства юстиции представляют собой один из наиболее показательных примеров. Уже в июне 2000 г. началось формирование федеральных управлений Минюста по округам. Была восстановлена вертикаль Минюста. Нет больше министерств, управлений юстиции при администрациях республик, краев и областей. Есть управления Министерства юстиции в субъектах Федерации и есть федеральные управления Минюста по округам. Штат министерства, еще за три-четыре года до начала реформы составлявший три с половиной тысячи работающих, насчитывает уже более 500 тыс.[16] А полномочия, функции все добавляются и добавляются. 10 августа 2000 г. вступил в силу указ президента «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» № 1486, возложивший на министерство обязанность ведения федерального регистра нормативных-правовых актов субъектов Федерации, принятых органами государственной власти регионов. Под это был специально выделен штат в 800 человек. Непосредственно работать над созданием федерального регистра поручено Управлению законодательства субъектов Российской Федерации, Департаменту правовой информации и Научному центру правовой информации. Все законодательные акты субъектов Российской Федерации в документальном и электронном виде, а также результаты экспертизы, которую проведут территориальные органы министерства, поступают в Минюст.

Минюст плотно взаимодействует с другими федеральными структурами в округах, имея с большинством из них соглашения о сотрудничестве. Очень тесны контакты с прокуратурой, особенно в работе по выполнению указа о создании единого правового пространства. Существует и разделение труда: если прокуратура анализирует конституции, уставы субъектов Федерации, то Минюст — договорные отношения между центром и субъектом Федерации и общую нормативную базу. Налажен обмен информацией, все заключения Минюста сразу направляет в прокуратуру. Осуществляется сотрудничество с МВД и ФСБ по вопросам противодействия политическому и религиозному экстремизму, антитеррористической деятельности.

В последние годы наблюдается явная тенденция к повышению роли и авторитета территориальных органов юстиции: возрождение Службы судебных приставов, наделение ее функциями розыска и проведения дознания, наделение органов юстиции функциями по обеспечению единства правового пространства, контроля за деятельностью арбитражных управляющих, правовой контроль за учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и многое другое. В 2003 г. Минюсту был передан целый ряд новых функций. Так, в ведении сотрудников этого ведомства оказался контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих. Согласно плану реформ в 2004 г. вместо единого управления юстиции региона, курировавшего работу адвокатуры, нотариата, центров регистрации прав на недвижимость, судебных приставов и занимавшегося регистрацией общественных объединений, возникли две самостоятельные структуры — подразделение Федеральной службы судебных приставов (теперь приставы становятся самостоятельной федеральной силовой структурой) и Федеральная регистрационная служба, на которую и возложены вопросы контроля за юстицией, недвижимостью и общественными организациями. Третьим «осколком» Минюста становится Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН, бывший ГУИН).

Несмотря на активную деятельность власти по созданию административно-бюрократических вертикалей и укреплению традиционных форм контроля слабая эффективность этих усилий заставляет власть искать иные способы осуществления контролирующих функций. Один из них — попытка в случае необходимости переходить на «ручной режим» управления, через доверенных лиц. Именно такая схема поначалу закладывалась в создание института полномочных представителей президента вфедеральных округах. Образцом для нее стала губернская реформа Екатерины II 1775 г. Тогда в целях борьбы с коррупцией в государственном аппарате как на центральном, так и на местном уровнях управления императрица ввела институт генерал-губернаторов, которыми были назначены вельможи, пользовавшиеся ее личным доверием. Однако проблема «ручного управления» заключается в том, что в условиях сильной забюрократизированности политического процесса эта система постепенно интегрируется в общий порядок, поглощается им. Именно так и произошло с институтом полпредов, которые со временем встроились во властную вертикаль и по бюрократической линии вместе с созданными при них аппаратами стали напрямую подчиняться руководителю администрации президента России.

Обращение к другому способу контроля было вызвано растущим пониманием того, что эффективно контролировать аппарат невозможно без хотя бы ограниченного и жестко дозированного приобщения к процессу общества. При этом для высших властных инстанций объектом контроля, разумеется, виделся лишь средний слой госаппарата. Так, в ходе подготовки к думским выборам 2003 г. был создан институт общественных приемных при полпредах, который продолжает действовать и поныне. В значительной мере функции этих структур свелись к сбору жалоб от населения на деятельность местных властей.

Многие эксперты обращали внимание на большую схожесть институционального дизайна нынешней системы власти со сталинской. В этой связи можно выделить следующие черты их сходства:

  • гипертрофированная роль спецслужб и распространение их представителей и соответствующего стиля работы на все структуры и ведомства;
  • жесткий централизм с постоянной горизонтальной ротацией назначенцев центра на местах для обеспечения их полной лояльности и меньшей зависимости от местных политических кланов;
  • унитаризм, ограничение регионального разнообразия и самостоятельности, жесткая унификация форм общественной организации на региональном и локальном уровнях;
  • закрытость / непубличность управленческих схем и механизмов, жесткий контроль за информационными потоками, отсутствие процедур общественного обсуждения, предшествующих принятию решений;
  • кастовость бюрократической элиты при обилии в ней горизонтальных (пришедших извне) и вертикальных (с других уровней) новичков и падении профессионализма в силу ослабления конкуренции, происходящей к тому же не по основанию эффективности деятельности чиновника в решении задач, стоящих перед системой;
  • жесткая зарегулированность общественной жизни при мощном бюрократическом контроле, осуществляемом от имени государства, и с элементами декоративной демократии.

Однако существуют и некоторые важные отличия, в силу которых нынешняя система, обладая сходством со сталинской, лишена ее управленческой эффективности. Так, открытость страны в условиях ставшего глобальным мира и колоссальные доходы казны от экспорта нефти и газа, становящиеся объектом бюрократического предпринимательства, неизбежно ведут к ослаблению действенности административной составляющей власти. Отсутствие же в современной системе важнейшего блока сталинского времени — механизма страха и репрессий — способствует тому, что, взаимодействуя с иммобильной политической средой, подобная система неизбежно начинает работать вхолостую.

Субституты и квазипредставительство: новые политические технологии

В процессе изменений политической системы власть приступила к созданию субститутов — структур, которые призваны заменить изымаемые из системы или ослабляемые институты и обеспечить функционирование государственного механизма в новых условиях. Одновременно по мере усиления централизации управления страной власть начала острее ощущать проблему дефицита обратных связей с обществом.

Особенность субститутов в том, что, выполняя иногда роль полноценных институтов, они по существу таковыми не являются, либо вовсе не будучи предусмотрены Конституцией и федеральным законодательством, либо целиком завися от воли президента. Их роль по его воле может поэтому изменяться в чрезвычайно широком диапазоне. В ряду основных субститутов на федеральном уровне можно упомянуть прежде всего Государственный совет и Совет безопасности. Остановимся на них более подробно.

Госсовет в составе 88 глав регионов стал субститутом верхней палаты российского парламента — Совета Федерации эпохи Ельцина. Госсовет был создан в сентябре-ноябре 2000 г. как некая компенсация губернаторам за утрату ими членства в Совете Федерации. Произошло, таким образом, раздвоение, клонирование ельцинского Совета Федерации: состав его (хозяева регионов) повторяет нынешний Госсовет[17], а функции, определяемые Конституцией, перешли к совсем другим людям в новой верхней палате уже путинского образца. Госсовет в полном составе собирается четыре раза в год, являясь главным образом церемониальным органом с консультативными и отчасти экспертными функциями. С точки зрения содержательной куда важнее его президиум — регулярно сменяемый ареопаг региональных лидеров, ежемесячно в узком кругу обсуждающий с президентом наиболее важные вопросы жизни страны. Президиум назначается президентом на полгода в составе семи глав регионов — по одному от каждого федерального округа. С сентября 2000 г. по сентябрь 2006 г. сменилось десять составов президиума Госсовета. Таким образом, через эту новую структуру прошло уже свыше 70 губернаторов и республиканских президентов. Именно в этом — в поочередном приобщении каждого провинциального лидера к поиску решений крупных проблем в масштабах всего государства, в обкатке в узком репрезентативном кругу региональных лидеров проектов важных правительственных решений и согласовании интересов, во взаимном обучении-информировании президента, правительства и губернаторского корпуса — заключается, как представляется, главная роль президиума Госсовета.

Обсуждению вопроса на президиуме предшествуют заседания губернаторских рабочих групп, которые собираются предварительно несколько раз. Наиболее важные и подготовленные вопросы выставляются на заседание Госсовета. Проблематику губернаторы определяют по договоренности с Кремлем. Это могут быть разработка масштабных программ, альтернативных правительственным (что было особенно характерно для первого состава президиума с группами Минтимера Шаймиева, Юрия Лужкова, Виктора Ишаева), экспертизаобкатка-внедрение правительственных программ (Егор Строев, Виктор Кресс, Сергей Катанандов, Сергей Собянин), разработка актуальных проблем по поручению президента (Владимир Яковлев, Александр Дзасохов, Владимир Сердюков), инициативная разработка-диагностика по некоторым актуальным проблемам с выходом на предложения правительству (Владимир Цветков). Период «вызревания» вопросов от момента создания рабочей группы до официального представления ею материалов может быть разным, обычно это несколько месяцев[18].

Даже беглый взгляд на список проработанных и обсужденных на президиуме Госсовета проблем дает представление об их чрезвычайном разбросе по целевому назначению, разных масштабах и тематической пестроте. Такой подход может успешно применяться лишь в учебно-тренировочных и ознакомительных целях, но не для реального управления страной.

В списке обсужденных на президиуме Госсовета вопросов отчетливо прослеживается отраслевой крен (энергетика и образование, «оборонка» и наука, физкультура и спорт, лесной комплекс и банковская система) и ярко выражена хозяйственная направленность. При этом собственно региональная составляющая в проблематике президиума Госсовета до последнего времени была представлена весьма слабо.

Таким образом, президиум Госсовета — это вполне устоявшийся институт, но не столько институт власти, сколько лаборатория и научно-практический семинар. Это очередной консультативный совет при президенте, который, однако, выгодно отличается от других сильным и постоянно обновляющимся составом как главных участников, так и привлекаемых экспертов, и отсутствием разрастающегося бюрократического аппарата. Представляется, что в этом качестве президиум Госсовета далеко себя не исчерпал и исчерпает нескоро.

Еще один важный субститут — Совет безопасности, которому принадлежит особая роль в выработке планов реформ на первых этапах. Совбез января 2000 — апреля 2001 г. — это не только президентский «силовой кабинет», это еще и центр по выработке стратегии дальнейшего развития страны. До прихода Путина на пост секретаря Совета безопасности в марте 1999 г. эта структура представляла собой некое совещание силовиков при президенте с относительно немногочисленным аппаратом, где тон задавали генералы-отставники. Ранее секретарствовавшие в Совбезе политики время от времени пытались громко заявить о себе, поднять значение института, который хоть и упоминается в Конституции, но до сих пор не прописан в законодательстве[19], абсолютно непрозрачен и всецело зависит от президента. Однако ни у кого из них это не получилось. Не в последнюю очередь потому, что призванный координировать действия могучих машин силовых ведомств секретарь Совета безопасности никакой собственной машины в своем распоряжении не имел. Если не брать в расчет генерала-пограничника Николая Бордюжу, на этот пост никогда не назначался действующий силовик, который мог бы воспользоваться ресурсом своего ведомства. Путин стал не только первым с момента создания Совета безопасности секретарем, занимавшим в момент назначения пост главы могущественного ведомства (ФСБ), он сохранил за собой этот пост[20]. Таким образом, глава одного силового ведомства стал координировать действия всех остальных.

После назначения Путина главой правительства пост секретаря Совета безопасности пустовал три месяца. Реальное руководство силовиками продолжал осуществлять премьер Путин до тех пор, пока в ноябре 1999 г. секретарем Совбеза не был назначен его заместитель по ФСБ Сергей Иванов, возглавлявший там ранее Департамент анализа, прогноза и стратегического планирования. С этого времени начинается новая эпоха в деятельности Совета безопасности, быстро превратившегося в своего рода неофициальное «правительство», разрабатывавшее новые подходы для политики команды Путина. Многие из этих подходов впоследствии были реализованы, особенно после того, как в отставку были отправлены руководитель администрации президента Александр Волошин и премьер Михаил Касьянов, представлявшие интересы «старокремлевской», ельцинской элиты. С переходом же С. Иванова в Минобороны[21] роль Совета безопасности резко уменьшилась. После назначения Игоря Иванова секретарем Совбеза в марте 2004 г. в его деятельности резко усилилась внешнеполитическая составляющая, причем как органа экспертно-аналитического[22].

Во многих регионах созданы собственные советы безопасности, что является нарушением законодательства, поскольку председательствующие там губернаторы формально не являются начальниками над главами силовых структур. Есть подобия «совбезов» и в округах — коллегии по вопросам безопасности[23].

Толчком к созданию институтов квазипредставительства, ориентированных на массовые слои населения, стали события конца 2004 — начала 2005 г. — «оранжевая революция» на Украине и протесты пенсионеров против монетизации льгот. С одной стороны, эти события показали, насколько опасным для власти может быть игнорирование общественных интересов. Но, с другой стороны, поскольку властная элита при этом по-прежнему не хотела допускать кого-либо постороннего к механизмам принятия решений, создание новых институтов представительства приняло имитационный характер. При этом строительство начало развертываться по двум направлениям. Первое предполагало создание дублирующих институтов. Наиболее ярким примером этого стало создание Общественной палаты, которая в каком-то смысле пытается позиционировать себя как конкурент Государственной думы, особенно в плане подготовки законодательных актов. Одновременно Общественная палата в некоторых случаях позволяет президенту использовать ее как фактор, расширяющий пространство для политического маневра. Это отчетливо проявилось в конце 2005 г. во время обсуждения поправок к законодательству, регулирующему деятельность неправительственных организаций. После того как Кремль на международной арене впервые за последнее время столкнулся с сильным давлением со стороны ведущих стран Запада, Общественная палата, надо полагать, не без ведома президентских структур, взяла на себя роль инициатора смягчения законопроекта. Корректировка позиции исполнительной власти по этому вопросу произошла, таким образом, внешне под влиянием «активности» Общественной палаты. Этот институт может использоваться и как инструмент давления на Госдуму, когда у депутатов от «партии власти» проявляются слишком завышенные амбиции или когда они начинают верить в свою незаменимость. Но в то же время у Общественной палаты может быть и иное применение. Одни группы высокопоставленных чиновников, ссылаясь на позицию общественности, вполне способны использовать этот институт во внутриэлитной борьбе с конкурирующими группами. Так, в 2006 г. влиятельные бюрократические элиты, заинтересованные в ослаблении позиций мэра Москвы Юрия Лужкова, активно использовали авторитет некоторых членов Общественной палаты в раздувании скандала вокруг проблемы переселения жителей в связи с новой застройкой территории в районе Южное Бутово.

После создания Общественной палаты были учреждены общественные советы при министерствах, в том числе и силовых, для более эффективной координации деятельности структур исполнительной власти с населением. Скорее всего эти структуры едва ли смогут повлиять на реальную политику министерств, зато в информационном поле будут предприниматься активные усилия, чтобы доказать общественности, что ее взгляды учитываются правительственными структурами.

Другое направление предполагает целесообразность перестройки некоторых политических институтов в соответствии с принципами представительства. Пока эти предложения остаются лишь на стадии обсуждения. В частности, периодически возникает тема расширения представительства женщин в парламенте и структурах исполнительной власти. Так, в 2006 г. было предложено резервировать 20% мест в избирательных списках «Единой России» для молодежи не старше 28 лет. Эта инициатива, помимо прочего, навеяна растущим беспокойством во властных структурах в связи с ростом политической активности молодежи, обусловленным, в свою очередь, постепенным закрытием каналов вертикальной мобильности. Все прежние попытки поставить под контроль процесс политической активизации молодежи через прокремлевские и абсолютно управляемые движения типа «Идущих вместе» и «Наших» оказались не совсем успешными, по крайней мере в части создания иллюзий о возможности использования их в качестве социальных лифтов. Резервирование мест в партийных списках «партии власти» с этой точки зрения может стать более серьезным проектом, поскольку он ориентирован на создание новых каналов попадания в политическую элиту. Однако есть основания предполагать, что этот канал не станет действенным. Поскольку сама «Единая Россия» по-прежнему не является одним из центров принятия решений, а выполняет лишь ограниченные функции, обязательное резервирование не сможет ни обновить систему представительства интересов, ни тем более стать каналом ротации политической элиты.

Стагнация элиты

Одной из важнейших проблем власти в годы президентства Путина стало замедление процессов обновления элит (см. очерк Л. Гудкова и Б. Дубина в настоящем издании). В 1990-х годах институциональные каналы ротации элит так и не были созданы. По мере становления в начале ХХI столетия авторитарнобюрократической системы, сужения сферы применения института выборов и выхолащивания сути выборных процедур рекрутирование элит стало осуществляться по принципам принадлежности к «питерскому» землячеству или к корпорации спецслужб. Изменились и принципы отбора кадров, главными из которых стали лояльность и исполнительность. В результате эволюция персонального состава управленческой элиты пошла по линии стандартизации, нивелирования индивидуальности. Не случайным стало появление и широкое распространение термина «андроид» применительно к ряду высокопоставленных деятелей путинской команды. Политики с выраженной индивидуальностью оказались невостребованными и постепенно были выдавлены на второстепенные роли (Михаил Касьянов, Владимир Рыжков). Те же процессы произошли и на уровне регионов: среди губернаторов сильных и колоритных фигур эпохи Ельцина осталось мало, а на смену им пришли главным образом непубличные чиновники. Системе нужны не личности, а винтики — слабые, безликие, исполнительные, зависимые. Именно такого типа люди продвигаются ею на самый верх, свидетельством чему три наивысших после Путина чиновника в государстве: премьер Михаил Фрадков, спикеры нижней и верхней палат парламента Борис Грызлов и Сергей Миронов. Для кадровой политики путинской эпохи характерным стало интенсивное перетасовывание чиновников с массовыми назначениями «своих» непрофессионалов включая людей без какого бы то ни было предшествующего опыта работы в госструктурах, для проформы выдерживаемых пару месяцев до назначения на каком-то государственном посту[24].

Подобные изменения в процессах обновления элит объяснялись тем, что новая правящая команда, пришедшая из Петербурга к руководству ключевыми политическими институтами страны и ведущими промышленно-финансовыми корпорациями и не имевшая до этого опыта участия в федеральной политике, была заинтересована в том, чтобы максимально оградить себя от конкуренции со стороны более опытных и ресурсно обеспеченных «ельцинских» элит. Это практически закрыло доступ в новый правящий слой представителям других социальных групп. В перспективе подобная ситуация может создать серьезное напряжение в государственном аппарате и оказать дестабилизирующее влияние на стабильность всей системы властных институтов.

Одновременно массовый приток на федеральный уровень «кадровых иммигрантов» из Петербурга способствовал, с одной стороны, обновлению бюрократических элит, а с другой — привнес в них элемент провинциальности. Произошел перенос локального опыта и управленческих схем на федеральный уровень.

Отсутствие же механизмов конкуренции при ротации элит обусловило расцвет таких явлений, как прием на работу на значимые позиции в государственном аппарате и в крупных корпорациях по критерию родственных связей, личной преданности, фаворитизм. Широкое распространение получили продажа должностей за деньги, заполнение вакансий сотрудниками, на которых имеется «компромат» и на которых поэтому можно оказывать эффективное давление, заставляя действовать в интересах их покровителей. Все это в целом ведет к снижению профессионализма политической элиты и государственного аппарата и влечет падение эффективности управления.

Еще одна проблема, связанная со сверхцентрализацией и отсутствием конкуренции, — рост коррупции. Вопрос не только в количественных показателях, а в изменении качества коррупции, которая из простого подкупа государственных чиновников постепенно превратилась в форму их полулегального участия в предпринимательской деятельности. Если в 1990-х годах чиновники по преимуществу удовлетворялись примитивным «крышеванием» бизнес-структур, то в начале ХХI столетия они стали стремиться к тому, чтобы, используя административное давление, становиться совладельцами бизнеса или вовсе вытеснять из него прежних хозяев. Такая тенденция ведет к свертыванию механизмов рыночной конкуренции в экономике и постепенной замене их регулированием посредством бюрократического сговора.

Вместо заключения

Проанализированные выше проблемы нынешней российской власти, такие как чрезмерная централизация управления при разъедающих ее внутриэлитных конфликтах и административном предпринимательстве, громоздкость бюрократического аппарата и неэффективность усложненной системы властных институтов, снижение уровня профессионализма элиты, сами по себе при сохранении стабильности в обществе не являются критически опасными для властной элиты — тем более пока у власти есть возможность благодаря высоким ценам на нефть за счет социальных расходов поддерживать лояльность населения. В то же время эти проблемы объективно ограничивают возможности власти задачами самосохранения и делают практически нереалистичным проведение политики, направленной на осуществление глубоких изменений в обществе и модернизации существующей политической и социально-экономической системы.

 

[1] Саква Р. Путин: выбор России: Пер. с англ. — М., 2006. — С. 161.

[2] Краснов М. Правовое государство: десятилетняя эволюция российской государственности. — М., 2001. — С. 4.

[3] Крыштановская О. Анатомия российской элиты. — М., 2005. — С. 374.

[4] Перегудов С. П. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис. — 1994. — № 2.

[5] Простаков И. Корпоративизм как идея и реальность // Свобод. мысль. — 1992. — № 2. — С. 61.

[6] Там же. — С. 156.

[7] Проиллюстрировать этот тезис можно двумя недавними примерами: послебесланской реформы политической системы и избирательной реформы 2004—2006 гг. И та, и другая разрабатывались до осени 2004 г., когда попытка чрезмерного регулирования в ходе президентских выборов на Украине привела к полной утрате властью в этой стране контроля над ситуацией и «оранжевой революции», и до массовых волнений в регионах России января-марта 2005 г. в связи с неудачной реформой по монетизации льгот. Казалось бы, после осени-зимы 2004— 2005 гг., когда порочность попыток чрезмерного контроля на выборах и недоучета региональных особенностей стали очевидны, в интересах Кремля было бы в целях обеспечения стабильности системы вернуться к управляемой избираемости глав регионов, ослабить жесткий контроль на выборах (хотя бы для нейтрализации недовольства) и усилить роль парламентов — региональных и федерального — в части контроля за разрабатываемыми правительством решениями и корректировки их с учетом мнений регионов. Однако этого не произошло, и все старые планы были последовательно реализованы, фактически вопреки интересам системы в свете новой социально-политической ситуации, зато, как будет показано ниже, влиятельные группы элиты воспользовались благоприятной ситуацией для реализации своих корпоративных целей.

[8] Афанасьев М. Невыносимая слабость государства. — М., 2006. — С. 82.

[9] Проблема усугубляется тем, что система в целом не извлекает уроков и не учится на уже сделанных ошибках, повторяя их раз за разом.

[10] Контрольное управление президента — одно из ключевых учреждений для понимания не только федеральной реформы, но и всей путинской модели государства. Через должность начальника этого управления прошли сам Путин и такие столпы его режима, как министр финансов Алексей Кудрин и директор ФСБ Николай Патрушев. Характерный штрих, подчеркивающий связь Контрольного управления с федеративной реформой: в мае 2004 г. его начальником был назначен Александр Беглов, бывший первый заместитель полпреда Северо-Западного федерального округа, а до этого первый вице-губернатор и и. о. губернатора Петербурга. До него с января по март 2004 г. управление возглавлял еще один «питерец» В. Назаров, ставший руководителем созданного в рамках административной реформы агентства по управлению федеральным имуществом (Время новостей. — 2004. — 28 мая).

[11] На уровне правительства контрольно-надзорные функции осуществляет Контрольное управление аппарата правительства. Указом президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 контрольнонадзорными функциями в сфере исполнения требований нормативных правовых актов наделены все 14 федеральных министерств, которые осуществляют внутренний контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, а также 34 федеральные службы, реализующие функции внешнего контроля в установленной сфере деятельности. К этому следует добавить федеральные органы исполнительной власти, которыми руководит непосредственно президент: МИД, Минобороны, МВД, Минюст, МЧС, ФСБ, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Государственную фельдъегерскую службу, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков и психотропных средств, Главное управление специальных программ президента, Управление делами президента.

[12] На наличие этой проблемы обратил внимание президент, заявивший: «Когда 15 ведомств по очереди проверяют одни и те же структуры, это не приносит ничего хорошего, а только лихорадит работу, создает атмосферу слишком пристрастного контроля» (Фин. контроль. — 2004. — 1 мая).

[13] См., например: Как нам организовать контроль // Financial Control Magazine. — 2004. — 1 мая.

[14] В состав координационного совета, который возглавил заместитель полпреда В. Большаков, вошли представители 13 контролирующих  органов (все, за исключением УФСБ по С.-Петербургу и Ленинградской области, на уровне окружных управлений): окружной инспекции Главного контрольного управления, Федерального управления юстиции, Северо-Западного таможенного управления, КРУ Минфина, налоговой инспекции, управления Федерального казначейства, МАП, управления Генпрокуратуры, налоговой полиции, Мингосимущества, ГУВД по Северо-Западному федеральному округу, УФСБ С.-Петербурга и военной прокуратуры (Коммерсантъ. — 2002. — 3 июня).

[15] Полпред Сергей Кириенко, выступая на Социальном форуме в Перми 11 ноября 2004 г., изложил свою личную точку зрения на предстоящие изменения в связи с переходом к новой системе назначения-утверждения губернаторов. По его словам, губернаторы фактически станут федеральными чиновниками и получат ряд новых полномочий, вернут в свое распоряжение федеральные структуры в регионах (кроме, разумеется, силового блока). У полномочных представительств в регионах резко уменьшается объем оперативной работы, текущих управленческих задач — и одновременно увеличиваются контрольные функции, вырастает значение контролирующих подразделений. Должна усилиться роль Контрольного управления президента. Вероятно, нужно будет иметь его представительства в каждом регионе. Контроль должен осуществляться и сверху, из Контрольного управления президента, и снизу, через общественные приемные, они тоже должны усилиться. Может быть, следует повысить их статус (не общественная приемная полпредства, а «общественная приемная администрации президента»), увеличить количество штатных ставок в общественных приемных. В идеале может получиться не в чистом виде Народный контроль, но... новое, говорят, это хорошо забытое старое. Мощное подразделение, объединяющее функции Главного контрольного управления и общественных приемных, будет  реализовывать примерно похожий набор функций.

[16] Это и Главное управление исполнения наказаний (ГУИН), переданное Минюсту еще во времена Ельцина, и подразделения на местах.

[17] Формально к нему можно добавить и Совет законодателей, собравшийся в первый раз в апреле 2002 г., но, конечно, лицо Совета Федерации 1996—2000 гг. определяли главным образом губернаторы.

[18] Рекордно короткий срок заняла подготовка к обсуждению по инициативе Путина вопроса о физкультуре и спорте: в октябре 2001 г. была создана рабочая группа под руководством челябинского губернатора Петра Сумина, а уже в январе 2002 г. вопрос был обсужден на Госсовете.

[19] Согласно Конституции «Президент Российской Федерации: ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Закон этот до сих пор не принят, и Совбез действует на основе указа Ельцина.

[20] Сам Путин свое «двойное» назначение объяснял так: «Федеральная служба безопасности и Совет Безопасности даже по названию очень близки друг к другу. И если иметь в виду те задачи, которые они решают, то становится ясно, что и по набору этих задач, и технологически обе эти структуры как бы дополняют друг друга и помогают друг другу в работе» (Профиль. — 1999. — № 12).

[21] Тогда же, кстати, из Совбеза ушел нынешний премьер М. Фрадков, бывший у С. Иванова первым заместителем.

[22] Приход И. Иванова на пост секретаря Совета безопасности совпал с реорганизацией Совбеза в рамках административной реформы. В результате его аппарат был сокращен на 40%, и вместо имевшихся ранее восьми заместителей секретаря у И. Иванова их осталось только четверо включая генерал-полковника ФСБ Виктора Соболева, бывшего заместителем секретаря Совета безопасности еще при Путине, и двух бывших послов — в Молдавии Юрия Зубакова (тоже выходца из КГБ) и в Италии Николая Спасского (Коммерсантъ. — 2004. — 31 мая).

[23] Представление о составе такой коллегии можно получить по информации о расширенном заседании коллегии по вопросам безопасности Приволжского округа в составе первого заместителя полпреда, председателя регионального совета начальников органов ФСБ, начальника Главного управления МВД по округу, начальника таможенного управления, начальника регионального центра по делам ГОЧС, начальника штаба округа Внутренних войск, руководителя межрегионального управления Комитета по финансовому мониторингу по округу, руководителей налоговой и таможенной служб и председателей антитеррористических комиссий регионов, входящих в состав округа.

[24] В качестве примеров можно привести Антона Иванова, назначенного председателем Высшего арбитражного суда с поста первого заместителя гендиректора «Газпром-медиа» без всякого опыта работы в качестве судьи; Юрия Жданова, назначенного главой Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, а до этого бывшего председателем совета директоров строительного холдинга (два месяца до назначения на высокий государственный пост он побыл помощником председателя правительства).

ограждения из нержавеюжщей стали

Обсудите в соцсетях

Система Orphus

Главные новости

08:03 КНДР провозгласила победу в противостоянии с США
07:41 СМИ рассказали о согласии США оставить Асада президентом Сирии
07:23 Роскомнадзор заблокировал сайт «Открытой России»
06:58 Суд в Киеве освободил Саакашвили
11.12 21:13 Тысячи пользователей скачали поддельный криптокошелек для iOS
11.12 20:45 Подрывник из Нью-Йорка рассказал о мотивах своего поступка
11.12 20:23 Участники беспорядков на Хованском кладбище получили по три года колонии
11.12 20:06 Роспотребнадзор нашел причину вони в Москве
11.12 19:48 Родченкова заочно обвинили в незаконном обороте сильнодействующих веществ
11.12 19:27 Комиссия Роскосмоса нашла причины аварии запущенной с Восточного ракеты
11.12 19:02 Власти Нью-Йорка признали взрыв в переходе попыткой теракта
11.12 18:41 Минтранс России допустил возможность полетов в Каир с февраля
11.12 18:23 «Нелюбовь» Звягинцева поборется за «Золотой глобус»
11.12 18:06 Взрыв в Нью-Йорке мог совершить сторонник ИГ
11.12 17:45 «Дочка» сколковского резидента привлекла $ 6 млн на лекарство от лейкоза
11.12 17:40 Путин не поддержал решение Трампа по Иерусалиму
11.12 17:20 Путин заявил о готовности возобновить полеты в Египет
11.12 17:14 Растения в первую очередь защищают от вредителей свои цветки
11.12 17:05 Полиция задержала подозреваемого во взрыве бомбы на Манхеттене
11.12 16:56 Собчак рассказала на Первом канале о фабрикации дел Навального для его отстранения от выборов
11.12 16:38 Запуск военного спутника с Плесецка перенесли на 2018 год
11.12 16:21 Михалков переизбран главой Союза кинематографистов России
11.12 16:07 Михаил Саакашвили назвал себя военнопленным
11.12 15:58 В Манхэттене прогремел взрыв
11.12 15:53 60 млн рублей выделены на развитие технологии трекинга для виртуальной реальности
11.12 15:46 ЦБ стал единоличным владельцем «Открытия»
11.12 15:30 Хакер из Екатеринбурга заявил о взломе Демпартии США по заказу ФСБ
11.12 15:14 МГУ попал в топ российского рейтинга мировых вузов
11.12 15:04 Лавров не увидел признаков достижения Трампом «сделки века» по Палестине
11.12 14:53 Изучен «бактериальный экипаж» Международной космической станции
11.12 14:37 Эстонский бизнесмен получил в России 12 лет за шпионаж
11.12 14:11 Экологи объяснили неприятный запах в Москве выбросом воды
11.12 13:51 Саудовская Аравия снимет 30-летний запрет на кинотеатры
11.12 13:20 Большинство российских спортсменов заявили о желании участвовать в зимних Играх
11.12 13:06 Путин прибыл в Сирию и приказал начать вывод войск
11.12 13:03 В Совфеде предложат наказание за привлечение детей к несогласованным акциям
11.12 12:38 Родителям двойняшек выплатят пособие сверх маткапитала только на одного ребенка
11.12 12:18 В Египте нашли две гробницы времен XVIII династии
11.12 12:14 «Дочка» «Ростеха» оспорила санкции из-за турбин Siemens в суде ЕС
11.12 12:01 Лидер SERB потребовал наказать организаторов показа фильма о Донбассе
11.12 11:51 В «Ленкоме» началось прощание с Леонидом Броневым
11.12 11:39 Матвиенко предложила оставлять больше денег в регионах
11.12 11:38 СК завел дело после смерти избитой в Красноярске школьницы
11.12 11:20 Мадуро отстранил главные оппозиционные партии от участия в президентских выборах
11.12 11:16 Биржа CBOE приостанавливала торги из-за спроса на биткоин
11.12 10:59 Путин наградил госпремией Людмилу Алексееву
11.12 10:50 Зарплату чиновников повысили впервые за 4 года
11.12 10:46 Вернувшийся с Маврикия президент ДС-Банка арестован по делу о растрате
11.12 10:43 Петроглифы Венесуэлы впервые нанесены на карты
11.12 10:24 Потраченные на санацию «Открытия» миллиарды вернутся в бюджет из ЦБ
Apple Boeing Facebook Google iPhone IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter Абхазия аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия Австрия автопром администрация президента Азербайджан акции протеста Александр Лукашенко Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Аргентина Аркадий Дворкович Арктика Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия аукционы Афганистан Аэрофлот баллистические ракеты банковский сектор банкротство Барак Обама Башар Асад Башкирия беженцы Белоруссия Белый дом Бельгия беспорядки биатлон бизнес биология ближневосточный конфликт бокс болельщики «болотное дело» большой теннис Борис Немцов борьба с курением Бразилия Валентина Матвиенко вандализм Ватикан ВВП Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада Верховный суд взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович вирусы Виталий Мутко «ВКонтакте» ВКС Владивосток Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин ВМФ военная авиация Волгоград ВТБ Вторая мировая война вузы ВЦИОМ выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы Вячеслав Володин гаджеты газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД ГЛОНАСС Голливуд гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума госзакупки гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток декларации чиновников деньги День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Дональд Трамп Донецк допинг дороги России драка ДТП Евгения Васильева евро Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург ЕСПЧ естественные и точные науки ЖКХ журналисты Забайкальский край закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Ингушетия Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область искусство ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан казнь Калининград Камчатка Канада Киев кино Киргизия Китай климат Земли КНДР Книга. Знание Компьютеры, программное обеспечение Конституционный суд Конституция кораблекрушение коррупция космодром Восточный космос КПРФ кража Краснодарский край Красноярский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис Куба культура Латвия ЛГБТ ЛДПР Левада-Центр легкая атлетика Ленинградская область лесные пожары Ливия лингвистика Литва литература Лондон Луганск Малайзия Мария Захарова МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минсельхоз Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минэнерго Минюст «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС мобильные приложения МОК Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка Мурманская область МЧС наводнение Надежда Савченко налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» недвижимость некоммерческие организации некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Новый год Норвегия Нью-Йорк «Оборонсервис» образование обрушение ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН ОПЕК оппозиция опросы оружие отставки-назначения офшор Пакистан палеонтология Палестинская автономия Папа Римский Париж ПДД педофилия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко пищевая промышленность погранвойска пожар полиция Польша похищение Почта России права человека правительство Право правозащитное движение православие «Правый сектор» преступления полицейских преступность Приморский край Продовольствие происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии Реджеп Эрдоган рейтинги религия Республика Карелия Реформа армии РЖД ритейл Роскомнадзор Роскосмос «Роснефть» Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростов-на-Дону Ростовская область РПЦ рубль русские националисты РФС Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сахалин Сбербанк Свердловская область связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сербия Сергей Лавров Сергей Полонский Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие смартфоны СМИ Совбез ООН Совет по правам человека Совет Федерации сотовая связь социальные сети социология Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» спецслужбы «Справедливая Россия» спутники СССР Ставропольский край стихийные бедствия Стихотворения на случай страхование стрельба строительство суды суицид Счетная палата США Таджикистан Таиланд Татарстан театр телевидение телефонный терроризм теракт терроризм технологии Трансаэро транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство уголовный кодекс УЕФА Узбекистан Украина Условия труда фармакология ФАС ФБР Федеральная миграционная служба физика Филиппины Финляндия ФИФА фондовая биржа фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков Хиллари Клинтон химическое оружие химия хоккей хулиганство цензура Центробанк ЦИК Цикл бесед "Взрослые люди" ЦРУ ЦСКА Челябинская область Чехия Чечня ЧМ-2018 шахты Швейцария Швеция школа шоу-бизнес шпионаж Эбола эволюция Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Эстония Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Якутия Яндекс Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 495 980 1894.
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.