Адрес: https://polit.ru/article/2008/03/24/kosovo/


24 марта 2008, 11:40

Интернационализация конфликта в Косово и пути урегулирования

Журнал
«Космополис»

17 февраля 2008 года Парламент Косово ратифицировал декларацию об одностороннем объявлении независимости края. На сегодняшний день провозглашенное подобным образом государство признали 33 страны, из которых 18 являются членами Европейского Союза. Сербия сочла декларацию прямым нарушением международного права и хартии ООН, а страны, отказывающиеся признать независимость Косово, указали на силу прецедента, который может привести к дальнейшему дроблению карты мира. "Полит.ру" публикует статью Марии Ковач "Интернационализация конфликта в Косово и пути урегулирования", в которой дается обзор истории конфликта в Косово и предпринятых мер по его урегулированию вплоть до одностороннего объявления независимости края. Статья опубликована в новом номере журнала "Космополис" (2007-2008. № 3 (19)).

Подписание Дейтонского мирного плана по Боснии и Герцеговине (1995 г.) и Охридского рамочного соглашения по урегулированию кризиса в Македонии (2001 г.) не привело к прекращению внутригосударственных конфликтов на Балканах. Из-за религиозной и этнической неоднородности Косово до сих пор представляет собой одну из самих сложных проблем запутанного балканского узла. Эта южная провинция Сербии — яркое подтверждение накопленного в Юго-Восточной Европе огромного конфликтного потенциала.

Тяжесть внутренних противоречий, вылившихся в вооруженные столкновения с огромным количеством беженцев и ужасающими социально-экономическими последствиями, сегодня ощущают на себе не только жители Косово и всей Сербии, но и мировое сообщество в целом. Европейская и международная безопасность во многом зависят от того, как будет решена эта проблема.

В 1990 г., когда начался распад Социалистической Федеративной Республики Югославии, косовские политики албанской национальности приняли Декларацию о независимости в качестве «акта конституционного самоопределения Косовы (алб.) в составе Югославии». Сербское руководство, в свою очередь, приняло новую конституцию, в соответствии с которой автономные края лишились прав на уровне федерации [см.: Романенко 2002: 459–470].

Ведущие игроки на мировой политической сцене долгое время дистанцировались от проблемы Косово. После распада СФРЮ начался процесс интернационализации косовского вопроса, хотя в то время основное внимание уделялось кризису в Боснии и Герцеговине, где в начале 1990-х годов развернулись ожесточенные боевые действия. В Косово же югославские власти пытались удержать ситуацию под контролем, хотя столкновения между сербами и албанцами все же происходили.

В середине 1990-х годов в ходе Дейтонского мирного процесса ситуация в Боснии и Герцеговине постепенно входила в нормальное русло, согласовывались принципы политического урегулирования. Однако косовары (жители Косово албанской национальности) остались недовольны подписанным соглашением по Боснии, так как в нем не затрагивалась косовская проблематика, за исключением требования международного сообщества сохранять санкции в отношении Югославии до тех пор, пока Белград не займется кризисом в Косово всерьез. Косовские албанцы ссылались на то, что Дейтонское соглашение позволило боснийским сербам создать Республику Сербскую, оставив для нее возможность образования конфедерации с Сербией. Почему тогда мы не можем создать свою республику внутри Югославии на схожих условиях, — спрашивали албанцы. Очевидно, что признание международным сообществом Республики Сербской в границах Боснии и Герцеговины как результат вооруженной борьбы сербов за свою территорию было воспринято косоварами как подтверждение эффективности исключительно силовых методов достижения своих целей.

Усиление сепаратистских тенденций и призывов к независимости Косово нашло отражение в активизации Освободительной Армии Косово (ОАК). В ответ сербское руководство приняло меры по увеличению находившихся в крае полицейских сил (до весны 1998 г. армия не использовалась в столкновениях с боевиками ОАК). Здесь были сосредоточены около 30 тыс. полицейских, представителей военизированных формирований и добровольцев. В задачи добровольцев, находившихся под югославским военным командованием, входило не только участие в боевых действиях, но и переброска вооружений, минирование и т.д. В конце апреля 1999 г. общая численность югославских военнослужащих и сил правопорядка в Косово, по данным миссии ОБСЕ, составила около 40 тыс. человек [Kosovo/Kosova 1999]. В столкновениях военных с боевиками ОАК нередко страдало гражданское население. В условиях ужесточения полицейского режима резко участились случаи нарушений прав человека, зафиксированные международными наблюдателями.

К политическим переговорам вокруг Косово подключились Совет Европы и Европейский союз. Ведущие международные акторы осудили насилие в Косово и выступили за диалог между противоборствующими силами при посредничестве третьей стороны. Однако некоторые организации многостороннего сотрудничества, в которых во второй половине 1990-х годов участвовали балканские страны: Организация Черноморского экономического сотрудничества и Юго-Восточноевропейская кооперативная инициатива, — воздерживались от обсуждения косовской проблемы, ссылаясь на преимущественно экономический характер своей деятельности.

В связи с началом столкновений между федеральными силами и подразделениями ОАК руководство Североатлантического альянса предупредило о возможности вооруженного вмешательства в регионе с целью предотвращения дальнейшей эскалации конфликта. Руководители НАТО, акцентируя внимание мировой общественности на гуманитарной ситуации в крае и положении косовских албанцев, оперировали данными, которые во многом расходились с данными югославской стороны. Так, по информации Североатлантического альянса, к апрелю 1998 г. следствием «кампании этнической чистки» стала лавина беженцев: 226 тыс. человек — в Албании, 125 тыс. — в бывшей югославской республике Македонии, 33 тыс. — в Черногории. К концу 1998 г. более 300 тыс. косовских албанцев покинули свои дома. По информации того же источника, в течение 1998 г., во время наиболее ожесточенных боев в провинции, около 400 тыс. человек были вынуждены искать убежище на других территориях [NATO’s Role in Kosovo б.г.].

Впервые решение о возможности нанесения военного удара по Югославии было принято 12 августа 1998 г. В заявлении Генерального секретаря НАТО по ситуации в Косово был изложен перечень мер, которые могли быть применены для прекращения насилия в Косово, включая использование наземных и воздушных сил [Statement by the Secretary General of NATO 1998]. Под угрозой начала бомбардировок территории Союзной Республики Югославии было предпринято несколько попыток урегулировать ситуацию в рамках переговорного процесса. В начале октября 1998 г. в Белград для переговоров с президентом С. Милошевичем прибыл специальный представитель США Р. Холбрук. 13 октября было подписано соглашение о рамках политического урегулирования в Косово. Условия соглашения предусматривали безоговорочное выполнение резолюции № 1199 Совета Безопасности ООН по Косово, включая немедленное объявление перемирия, вывод с территории Косово федеральных сил, открытие доступа в регион гуманитарным организациям, сотрудничество с Международным трибуналом в Гааге, а также присутствие 2 тыс. наблюдателей ОБСЕ и воздушный контроль сил НАТО над территорией Косово. В соглашении, в частности, говорилось: «…любое решение для Косово должно уважать территориальную целостность и суверенитет, а также международно-признанные границы СРЮ, быть в полном соответствии с основными принципами Устава ООН, Хельсинкского заключительного акта, а также Парижской Хартии ОБСЕ...» [Kaser 2000: 39]. Присутствие миссии ОБСЕ в крае подкреплялось соглашением об учреждении наблюдательной миссии ОБСЕ в провинции, подписанным министрами иностранных дел Югославии и Польши.

Первая долгосрочная миссия ОБСЕ была направлена на территорию СРЮ в 1992 г. для контроля за ситуацией в регионе и охватывала три провинции: Косово, Санджак и Воеводину. Миссия прекратила деятельность 28 июня 1993 г. Вторая долгосрочная миссия ОБСЕ просуществовала с 25 октября 1998 г. по 8 июня 1999 г. В своих документах она характеризовала ситуацию в Югославии как крайне сложную, а обстановку в Косово — как военную.

Переломным моментом в развитии ситуации в крае послужили события возле села Рачка, расположенного в тридцати километрах к югу от г. Приштина. 14–15 января 1999 г. сербские полицейские намеревались ликвидировать крупную группировку ОАК. В ходе завязавшихся боевых действий, по данным сербской полиции, погибли около 100 боевиков. На следующий день в одном из оврагов в зоне боев представители ОБСЕ нашли тела 45 албанцев, одетых в гражданское, среди которых были женщины и дети. По версии сербской стороны, это была провокация со стороны ОАК с целью обвинить сербских полицейских в убийстве гражданских лиц.

Резкое ухудшение гуманитарной ситуации в крае, угроза личной безопасности персонала ОБСЕ в Косово и провал переговоров в Рамбуйе привели к отъезду миссии ОБСЕ в Македонию 20 марта 1999 г. Совещания Контактной группы ООН по Югославии, сформированной для активизации переговорного процесса и согласования позиций стран-посредников, не принесли ожидаемых результатов.

24 марта 1999 г. началась воздушная операция НАТО против СРЮ, получившая название «Союзная сила» («Allied Forces»). Она носила характер «гуманитарной интервенции» и была направлена на предотвращение гуманитарной катастрофы и защиту национальных меньшинств в Косово. Операция продолжалась 78 дней и завершилась подписанием 9 июня 1999 г. Военно-технического соглашения между правительствами СРЮ и Республики Сербии и международными силами безопасности (СДК), а также принятием резолюции № 1244 СБ ООН. За три месяца бомбардировок авиация НАТО нанесла 2 300 воздушных ударов по 995 объектам на территории СРЮ [Гуськова 2000: 51–100]. Стране был причинен огромный экономический ущерб, который оценивается в более 100 млрд. долл. [Тягуненко 2001]. Потери среди мирного населения, по данным югославской стороны, составили 1200–1500 человек, а, по сведениям организации «Хьюман Райтс Вотч», — около 500 человек [Human Rights Watch 2001].

Военно-техническое cоглашение о процедурах и режиме вывода из Косово сил безопасности СРЮ предусматривало «развертывание в Косово под эгидой Организации Объединенных Наций эффективного международного гражданского присутствия и присутствия по безопасности … с целью установления и поддержания безопасной обстановки для всех граждан Косово» [Военно-техническое соглашение 1999]. Одной из целей Соглашения было обеспечение долговременного прекращения военных действий. В документе, в частности, говорилось: «Никакие вооруженные силы Союзной Республики Югославии и Республики Сербии ни при каких обстоятельствах не имеют права вступать, вновь вступать или оставаться на территории Косово или в наземной зоне безопасности и воздушной зоне безопасности … без предварительного прямого согласия Командующего международными силами безопасности» [Военно-техническое соглашение 1999]. Военные силы СРЮ должны были в течение 11 дней покинуть территорию Косово. 17 июня 1999 г. было подписано соглашение между ОАК и НАТО о полном разоружении албанских боевиков.

Резолюция № 1244 Совета Безопасности предусматривала создание в крае временной гражданской администрации — Миссии Организации Объединенных Наций в Косово (МООНК) — с весьма широкими полномочиями. В обязанности МООНК, в частности, входило содействие установлению (до окончательного урегулирования) автономии и самоуправления в Косово, осуществление основных гражданских административных функций, организация и контроль за развитием временных институтов демократического и автономного самоуправления до достижения политического урегулирования, содействие политическому процессу, оказание помощи в восстановлении ключевых объектов инфраструктуры и других хозяйственных объектов, поддержание правопорядка, включая формирование местной полиции.

В мае 2001 г. глава МООНК утвердил документ под названием «Конституционные рамки временного самоуправления в Косово», закрепивший принципы и порядок формирования в крае временных органов власти. Документ предусматривал введение постов президента и председателя правительства края, а также создание судебной системы, что фактически означало придание краю статуса, равного республиканскому. Албанская сторона подвергла документ критике, поскольку он не предоставил более широких полномочий косовскому парламенту и не содержал упоминаний о возможности проведения референдума. Сербское руководство полностью отвергло «Конституционные рамки…», расценив этот документ как очередную уступку международного сообщества албанским экстремистам.

Вступление в Косово международных сил безопасности не изменило ситуацию к лучшему. По данным министерства иностранных дел Сербии, в течение года с момента прихода международной миссии в Косово боевики совершили 5 000 нападений, в результате которых были сожжены 40 тыс. сербских домов, уничтожены 85 церквей, около 350 тыс. сербов и представителей других национальных меньшинств были вынуждены покинуть свои дома [см.: Министерство иностранных дел Республики Сербия б.г.]. В марте 2004 г. начались новые массовые волнения. По уточненным данным, они унесли жизни 19 человек, ранения получили 954 жителя Косово, 61 военнослужащий СДК и 65 представителей полицейских сил ООН. Были разрушены и сожжены 750 жилых домов, повреждены более 30 православных монастырей и церквей, две из которых включены в список всемирного наследия ЮНЕСКО. Без крова остались 4 100 сербов и других неалбанцев, что превысило общее число беженцев и временно перемещенных лиц, вернувшихся в Косово в течение 2003 г. (3 629 человек) [Герасимов, Темяшов 2004].

Многие эксперты сходятся во мнении, что международные силы безопасности оказались неподготовлены для урегулирования ситуации в Косово. Им не удалось провести полную демилитаризацию, в том числе из-за отсутствия рычагов давления на конфликтующие стороны. Миссия ООН подвергалась критике не только за невыполнение задач по созданию многоэтничного Косово, но и за провал попыток реализовать экономическую стратегию развития и отсутствие успехов в восстановлении основных объектов инфраструктуры, особенно систем электроснабжения. В политической сфере миссию ООН обвиняли в запоздалой передаче функций органам местной власти, а также в неудачной борьбе с параллельными властными структурами.

Широкое распространение получила точка зрения, согласно которой неопределенность статуса Косово сохраняется во многом из-за того, что после принятия резолюции № 1244 СБ ООН край был фактически выведен из-под юрисдикции Сербии. По мнению П. Канделя, «руководители Миссии ООН в Косово (МООНК) — высшей власти в международном протекторате — изначально преследовали курс на его (Косово. — М.К.) максимальное обособление от СРЮ (Сербии и Черногории) и строительство самостоятельной государственности» [Кандель 2006]. Сербское руководство считает Косово составной частью Сербии и поэтому возможное провозглашение независимости южной провинции для него неприемлемо. Политика Белграда призвана подчеркнуть приверженность сербов земле, «колыбели сербской истории», которая поныне хранит ценнейшее материальное и духовное наследие сербского народа.

В ноябре 2005 г. Контактная группа ООН приняла «Руководящие принципы по урегулированию статуса Косово». Согласно этому документу, при решении вопроса о статусе Косово не допускается раздел или объединение края с какой-либо страной или частью какой-либо страны, как и возвращение к ситуации до марта 1999 г. Предварительным условием для начала переговоров между Белградом и Приштиной по статусу края должно было стать завершение процесса «стандартизации» Косово. Речь шла о построении в крае демократического общества на основе следующих восьми «вех»: создание демократических институтов, утверждение принципов верховенства права, свободы передвижения, возвращение беженцев и вынужденных переселенцев и обеспечение прав этнических общин, формирование рыночной экономики, обеспечение имущественных прав, налаживание диалога с Белградом, реформирование «Корпуса защиты Косово» [Герасимов, Темяшов 2004]. Таким образом, международное сообщество намеревалось навязать всем силам, и в первую очередь многочисленной албанской общине, условия, гарантирующие права и свободы неалбанских национальных групп. Однако для осуществления этого плана потребовались бы многие годы, поэтому, чтобы не усугублять гуманитарную ситуацию в крае, Запад принял решение отказаться от формулы «сначала стандарты, потом статус». Официально данная позиция была зафиксирована специальным представителем Генерального секретаря ООН К. Эйде в докладе, который был представлен членам СБ ООН в октябре 2005 г. После этого Генеральный секретарь ООН К. Аннан выступил с рекомендацией о начале переговорного процесса по урегулированию ситуации в Косово.

В ходе переговоров сербская делегация исходила из положений национальной концепции в отношении Косово, добиваясь для края широкой автономии в границах Сербии. «Платформа государственной делегации для переговоров по будущему статусу Косово» предусматривала решение вопроса о статусе Косово и Метохии на основе заключения общего соглашения сроком на 20 лет. Соглашение как международно-правовой документ должно было содержать базовые принципы будущего устройства Косово, с обязательным указанием конституционных гарантий, необходимых для обеспечения мирного существования проживающих в Косово и Метохии национальных меньшинств. Любое решение, основанное не на этих принципах, Белград готов был считать навязанным и, соответственно, неприемлемым. Косовские албанцы, со своей стороны, настаивали на предоставлении Косово независимости.

По окончании переговоров бывший президент Финляндии, представитель Генерального секретаря ООН по статусу Косово М. Ахтисаари подготовил «Всеобъемлющее предложение об урегулировании статуса Косово». Следует отметить, что в основе документа лежит принцип «независимости» Косово, хотя само слово «независимость» в тексте не упоминается. В своем докладе Генеральному секретарю ООН Ахтисаари подчеркнул: «Независимость — это единственный вариант, способный обеспечить политическую стабильность и экономическую жизнеспособность Косово. Только независимое Косово с собственными демократическими институтами будет полностью ответственно и подотчетно за свои действия. …В случае сохранения политической двусмысленности мир и стабильность в Косово и регионе будут оставаться под угрозой. Независимость является наилучшей гарантией нейтрализации этой опасности» [Доклад Специального посланника Генерального секретаря по определению будущего статуса Косово 2007]. Правда, принцип независимости в понимании Ахтисаари должен обусловливаться международным надзором. В этих условиях косовским властям предоставляются права вести переговоры, заключать международные соглашения, обращаться в международные организации с просьбой о вступлении. При условии принятия плана урегулирования властным институтам Косово предстоит принять проект конституции, в которой должны найти отражение принцип верховенства права и международно-признанные стандарты прав и свобод человека. Функции международного гражданского присутствия планируется передать международному представителю Европейского союза, который получит широкие полномочия, в том числе аннулировать решения и законы, принятые властями Косово, наказывать и отстранять государственных должностных лиц, чьи действия он/она сочтет не соответствующими плану урегулирования и т.п. [Основные положения Всеобъемлющего предложения об урегулировании статуса Косово 2007]. Один из наиболее острых вопросов — о положении национальных меньшинств — будет регулироваться исходя из ключевых аспектов, включающих культуру, язык, образование и атрибутику. Для решения проблемы безопасности, по плану Ахтисаари, должны быть сформированы полицейские силы Косово, личный состав которых должен отражать этническую структуру муниципальных образований, в которых им предстоит служить. Предусматривается также создание охранных зон для защиты объектов культуры, духовных памятников, а также наследия Сербской православной церкви в Косово. Внутренняя организация церкви должна быть признана косовскими институтами власти.

Для стабилизации ситуации и возвращения процесса урегулирования в Косово в нормальное русло Белграду и Приштине необходимо прийти к компромиссу. При разработке дальнейших шагов по определению статуса края следует учитывать, что решение этого вопроса вызовет цепную реакцию, особенно в соседних странах. Уже сегодня многие задаются вопросами: как отреагируют македонские албанцы и сербы в Республике Сербской на возможное провозглашение независимости Косово? Какое решение примут в будущем венгры в северной сербской провинции Воеводине или албанцы в Черногории?

Запад пытается убедить мировое сообщество в том, что решение по Косово не создаст прецедента. Между тем многие западные страны и отдельные регионы сталкиваются с борьбой своих национальных меньшинств за признание их территориальных границ. Именно поэтому решение по Косово станет одним из важнейших международно-политических событий, которое окажет существенное влияние на всю систему международных отношений.

Российская дипломатия неоднократно указывала на недопустимость использования «двойных стандартов» в отношении косовской проблемы, как с точки зрения необходимости соблюдения норм и принципов международного права, так и исходя из практической необходимости предотвратить эскалацию конфликтов на постсоветском пространстве. Благодаря четкой позиции России о неприемлемости навязывания какого-либо решения по данному вопросу и установления сроков для определения статуса Косово переговоры между Белградом и Приштиной удалось возобновить, избежав тем самым (возможно, временно) предоставления Косово «условной независимости» по плану Ахтисаари. В настоящее время переговорный процесс находится в руках международной «тройки» посредников — США, ЕС и России.

Трагическая развязка и негативные последствия кризиса в Косово — это не только результат политики, которая на разных исторических этапах проводилась югославским руководством — подопечными и наследниками Б. Тито после Второй мировой войны, режимом С. Милошевича в 1990-х годах и нынешними руководителями, временами вступающими в жесткую конфронтацию друг с другом. Большую долю ответственности за происходящее в Косово должны нести и международные гаранты мира, которые сначала своим бездействием, а затем недостаточно конструктивной политикой внесли свой вклад в усиление межэтнической конфронтации в крае. Остается лишь гадать, каковы будут последствия политических и социальных решений по Косово, к чему приведет провозглашение независимости края, на которое косовские албанцы пошли в одностороннем порядке в феврале 2008 г. И еще долго нам придется рассуждать о «безопасности» политики западных держав в отношении балканского региона, который с полным основанием называют «пороховым погребом Европы». Осознанное стремление Запада к созданию на границе с Албанией еще одного албанского государства, чье экономическое и социальное положение, учитывая высокий уровень безработицы, нищету и коррупцию, мягко говоря, оставляет желать лучшего, с трудом вписывается в рамки эффективной и миротворческой политики Европы.

Примечания

Военно-техническое соглашение между международными силами безопасности (СДК) и правительствами Союзной Республики Югославии и Республики Сербии. 1999

Герасимов Я., Темяшов А. 2004. Косово. Пять лет спустя // «Международная жизнь», № 4–5.

Гуськова Е.Ю. 2000. Политика ООН и военные действия НАТО на территории бывшей Югославии в 90-е года двадцатого века // Балканские страны и международные организации: модели отношений на примере Болгарии, Румынии и Югославии. М.: ИНИОН.

Доклад Специального посланника Генерального секретаря по определению будущего статуса Косово. 2007

Кандель П.Е. 2006. Решение проблемы в Косово в региональном и международном контексте // Средиземноморье – Черноморье – Каспий между Большой Европой и Большим Ближним Востоком. Институт Европы РАН; Институт стратегических оценок и анализа. М.

Министерство иностранных дел Республики Сербия б.г.

Основные положения Всеобъемлющего предложения об урегулировании статуса Косово. 2007

Романенко С.А. 2002. Югославия, Россия и «славянская идея». Вторая половина XIX – начало XXI века. История права и публичной политики. М.

Тягуненко Л.В. 2001. Союзная Республика Югославия на рубеже XXI века. Природа югославского кризиса // «Новая и новейшая история», № 3.

Human Rights Watch. Under Orders. War Crimes in Kosovo. 2001

Kaser K. 2000. Rat oko Kosova i principijеlna pitanja srpske politike // Problemi srpske politike. Sopot: Centar za menadzment.

Kosovo/Kosova: As Seen, As Told. 1999. Vol. 1. An Analysis of the Human Rights Findings of the OSCE Kosovo Verification Mission from October 1998 to June 1999. OSCE Office for Democratic Institutions. Warsaw.

NATO’s Role in Kosovo: Historical Review б.г.

Statement by the Secretary General of NATO. 1998. Press-release (98) 93, 12.08.