Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
4 декабря 2016, воскресенье, 19:12
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

ТЕАТР

РЕГИОНЫ

18 мая 2012, 21:00

Дилеммы авторитарной политической реформы

Идея восстановления прямых губернаторских выборов была частью пакета политических реформ, предложенного в обращении Дмитрия Медведева к Федеральному собранию 22 декабря 2011 г. Другие идеи – это облегчение условий регистрации политических партий; снятие некоторых препятствий к участию партий и кандидатов в выборах; реформа избирательной системы на выборах Государственной Думы; создание Общественного российского телевидения.

Широко распространено мнение, что весь пакет реформ стал своеобразным ответом российских властей на требования о демократизации, прозвучавшие в ходе митинга 10 декабря на Болотной площади. И хотя российские официальные лица неоднократно отмечали, что реформа готовилась давно и не была связана с протестным движением, искренность этих заявлений сомнительна. Достаточно сказать, что избирательная система, предложенная Медведевым для выборов Государственной Думы, в процессе подготовки законопроекта изменилась до полной неузнаваемости. Значительные поправки были внесены и в другие реформы, включая выборы губернаторов. Характер этих изменений важен для понимания логики, которой руководствуются российские власти при разработке и реализации реформы, а значит – ее целей.

Надо заметить, что

идея о восстановлении губернаторских выборов стоит в общем ряду реформ особняком.

Если о других изменениях впервые заговорил Медведев 22 декабря, то данное предложение было впервые высказано Владимиром Путиным за неделю до этого, 15 декабря, во время транслировавшейся по телевидению пресс-конференции. Путин подчеркнул, что в свое время он лично изобрел порядок, при котором наделение губернаторов полномочиями происходило путем голосования в законодательном собрании по кандидатуре, предложенной президентом. Но теперь, по его словам, эта система выполнила свои задачи, и ее нужно изменить. Однако для предотвращения прихода к власти в регионах сепаратистов необходимо сохранить возможность вмешательства федерального центра в процесс выборов. Как сказал Путин, новая система могла бы выглядеть таким образом, чтобы «все партии, которые приходят в региональный парламент путем прямого тайного голосования, предлагали президенту своих кандидатов на должность губернатора – руководителя региона. Вот эти предложения проходят через президентский фильтр, и он вносит эти кандидатуры уже не на депутатов заксобрания, а на прямое тайное голосование всего населения, проживающего в регионе».

В выступлении Медведева все эти подробности были опущены. Очевидно, предполагалось, что Путин раскрыл их в достаточной степени.

Таким образом, восстановление губернаторских выборов было первой реформой, предложенной российскими властями после того, как были оглашены плачевные для них итоги парламентских выборов 4 декабря. Об особой важности этой реформы свидетельствует и тот факт, что в выступлении Медведева она была поставлена на первое место. При этом можно заметить, что среди требований митинга на Болотной площади идеи относительно структуры региональной власти отсутствовали. Значит ли это, что, пойдя на восстановление губернаторских выборов, власти с самого начала преследовали какую-то собственную повестку дня, и элемент реагирования на массовый протест здесь отсутствовал? Нет, не значит. Дело в том, что опросы общественного мнения в течение длительного времени, прошедшего с момента отмены прямых выборов в 2004 г., фиксировали значительное и постепенно нараставшее недовольство граждан России новым порядком назначения. Из всех антидемократических мер, принятых под руководством Путина в 2004-2006 гг., именно эта наиболее остро воспринималась населением как посягнувшая на когда-то принадлежавшее ему, но теперь отчужденное право. Даже если на митинге в Москве требование о восстановлении губернаторских выборов не прозвучало, можно было надеяться на позитивное восприятие этой реформы критически настроенными гражданами.

Несомненно, однако, и то, что собственная повестка дня, не имеющая отношения к массовым протестам, у властей все-таки присутствовала, и она была напрямую связана с итогами парламентских выборов 4 декабря. Чтобы понять эту повестку дня, необходимо вкратце проанализировать организацию региональной власти, введенную в России в 2004 г.

Основная особенность этой системы состояла в том, что губернаторы фактически назначались федеральным центром и несли перед ним прямую, полную политическую ответственность. Голосование в законодательных собраниях по кандидатурам, предложенным президентом, носило декоративный характер. Обычно против президентских кандидатур голосовали по 2-3 депутата, а во многих случаях они «избирались» единогласно. Причина не только в том, что за отказ поддержать эти кандидатуры следовала санкция в виде роспуска законодательного собрания, но и – прежде всего – в том, что до отмены прямых выборов губернаторы были в регионах монополистическими игроками, державшими под своим контролем как законодательные собрания, так и представленные им партии. В научной литературе широко признано, что региональные политические режимы, сложившиеся в России во второй половине 90-х – первой половине 2000-х гг., носили авторитарный характер.

Основная проблема для федерального центра состояла в том, что региональные власти, располагая всей полнотой контроля на местах, продолжали пользоваться достаточно высоким уровнем автономии.

Как показали региональные выборы 2003-2004 гг., во многих случаях для поддержания этого контроля они игнорировали один из кардинальных приоритетов федерального центра, высокие результаты партии «Единая Россия» на выборах законодательных собраний. Вместо этого, они встраивали губернаторские коалиции из различных партий, а также создавали собственные в виде так называемых «губернаторских блоков». При этом сами они не нуждались в поддержке «Единой России» на выборах и выигрывали их, как правило, в качестве независимых кандидатов. Это означало, что в избирательном цикле 2007-2008 гг., которому федеральные власти придавали критическое значение с точки зрения удержания фактической власти в руках Путина, результаты «Единой России» могли быть довольно скромными. Располагая значительными ресурсами влияния на результаты голосований в регионах, губернаторы были готовы использовать эти ресурсы в собственных интересах, но не обязательно – в интересах федерального центра.

Смысл реформы 2004 г. состоял именно в том, чтобы, установив прямую ответственность губернаторов перед центром, использовать их ресурсы в электоральных интересах правящей группы. Таким образом, эта реформа приобрела характер взаимовыгодного обмена. Федеральный центр должен был получить от губернаторов необходимые для него результаты выборов. Губернаторы – в той мере, в какой это условие выполнялось – получали полную свободу действий на местах. Основные элементы их бесконтрольной власти оставались в полной неприкосновенности или даже усилились. Таким образом, региональный авторитаризм был инкорпорирован в структуру общенациональной авторитарной власти, и это стало решающим шагом в отходе России от демократического пути развития. Федеральные выборы 2007-2008 гг. в полной мере подтвердили краткосрочную эффективность этой стратегии.

Затем, однако, стали накапливаться проблемы. Сразу после введения нового порядка, в 2005-2006 гг., ротация губернаторов носила весьма ограниченный характер. Как правило, Путин переназначал тех же самых губернаторов, которые когда-то выигрывали выборы. Начиная с 2008 г., ротация губернаторского корпуса заметно ускорилась, достигнув своего пика в 2010 г. Этот процесс показал, что федеральному центру не удалось создать эффективной системы рекрутирования губернаторского корпуса. Многие из новых назначенцев были чужды регионам, в которых пользовались почти абсолютной властью, не справлялись с управленческими задачами и оказались подверженными широкомасштабной коррупции. Опросы общественного мнения демонстрировали систематическое снижение уровней доверия населения к губернаторской власти. Кроме того, некоторые из новых назначенцев оказались втянутыми в латентные конфликты с влиятельными группами местных политиков и предпринимателей, сформировавшимися при прежних руководителях. Это, наряду с общим падением престижа губернаторской власти, крайне негативно сказывалось на способности губернаторов осуществлять административную мобилизацию избирателей и координировать фальсификации на выборах. Иными словами,

назначенные губернаторы оказались лишь в ограниченной степени способными выполнять свою часть контракта с федеральным центром.

Начиная с весны 2010 г., неспособность губернаторов обеспечивать результаты «Единой России» стала сказываться на итогах выборов региональных законодательных собраний и муниципальных выборов. Эти сигналы были проигнорированы центром, который, видимо, рассчитывал на то, что важность предстоящих федеральных кампаний и прямое участие в них первых лиц государства позволят улучшить результаты. Но практика показала, что если на субнациональных выборах, в условиях низкой явки избирателей и при наличии одномандатных округов, губернаторам удавалось обеспечить «Единой России» большинство в собраниях при сравнительно низкой поддержке населения, то без этих условий даже указанные факторы федерального уровня не могли выправить ситуацию. Сказывалось, конечно, и то, что у многих новоназначенных губернаторов просто не было опыта, достаточного для победы на важных выборах, вызывающих интерес избирателей. Единственным образцом таких выборов на региональном уровне раньше были губернаторские выборы. Теперь, когда их не стало, электоральный опыт губернаторов стал иррелевантным с точки зрения задач федерального уровня, поставленных перед ними центром.

Таким образом,

восстановление прямых губернаторских выборов могло рассматриваться властями как шаг к восстановлению функциональности системы.

Надо признать, что у них были достаточные основания для оптимистического взгляда на такую возможность. Действительно, восстановление выборов не меняет монополистическую структуру региональной власти. Будучи избранным, губернатор продолжит существовать в свободной от институтов среде, без институциональных (в виде сильных законодательных собраний) или политических (в виде влиятельных оппозиционных партий) сдержек и противовесов. Для долгосрочного демократического развития полезным выходом было бы не восстановление губернаторских выборов, а кардинальная реформа региональной власти с расширением полномочий законодательных собраний и внедрением элементов парламентской системы на региональном уровне. Однако без широкомасштабной демократизации это было бы и невозможно, и бессмысленно.

Вместе с тем,

восстановление прямых губернаторских выборов чревато и некоторыми рисками для авторитарного политического порядка.

Власти не могут исключить такого поворота событий, при котором – вследствие резкого ухудшения экономического положения или какого-то публичного скандала – политическая заинтересованность населения повысится, а критические настроения приобретут массовый характер. При этом модель поведения избирателей может сдвинуться в направлении протестного голосования, когда поддержку будут получать любые кандидаты, кроме связанных с действующей федеральной властью. В результате значительно расширились бы возможности оппозиции. В частности, успехи на губернаторских выборах позволили бы ей сформировать территориальные базы поддержки. Отсутствие таких баз является одной из важнейших основ электорального авторитаризма в России. Кроме того, практика показала, что даже если официальные кандидаты выигрывают выборы, то массовые протесты по поводу итогов выборов сами по себе представляют значительную угрозу для властей.

Разумеется, эти риски были с самого начала были учтены в концепции реформы, которая – в исходной формулировке Путина – предполагала не свободное участие кандидатов в выборах, а голосование населения по кандидатурам, одобренным президентом. Однако в ходе дальнейшей разработки реформы выяснилось, что реализовать идею «президентского фильтра» на законодательном уровне довольно трудно. В первоначальном законопроекте устанавливалось, что «выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации».

Уже в ходе предварительного обсуждения законопроекта зазвучали голоса представителей «Единой России» о том, что порядок консультаций нуждается в конкретизации. Выяснилось, однако, что выработать конкретную модель довольно трудно. Если бы консультации не носили обязательного характера, а президент не имел права отклонять выдвинутые партиями кандидатуры, то идея «фильтра» осталась бы пустым пожеланием. Но если бы у президента была такое право, то на федеральном центре лежала бы полная ответственность за подбор кандидатов, и в любой конфликтной ситуации ответственность переносилась бы с регионального на федеральный уровень.

В окончательном варианте закона, принятом Государственной Думой 24 апреля, положение о «президентском фильтре» было сохранено в качестве вторичного и ни к чему не обязывающего элемента. Вместо этого в закон была внесена идея «муниципального фильтра», впервые сформулированная на встрече Медведева с представителями регионов 6 апреля. В окончательном варианте эта идея выглядит так: регистрацию для участия в губернаторских выборах смогут получить только те кандидаты, которые смогут заручиться поддержкой 5-10% местных депутатов и глав администраций как минимум в 3/4 муниципальных образованиях в границах субъекта РФ. При этом депутаты вправе поддержать только одного кандидата, а их подпись должна быть нотариально заверена. Более точные количественные параметры оставлены на усмотрение региональных законодателей. Они же будут решать, могут ли в губернаторских выборах участвовать только партийные кандидаты, или возможна независимая кандидатура в форме самовыдвижения. Если такое право будет закреплено законом субъекта РФ, то самовыдвиженцу необходимо собрать в свою поддержку от 0,5% до 2% подписей избирателей региона.

Очевидно, что «муниципальный фильтр» абсолютно исключает возможность выдвижения на губернаторских выборов кандидатов, которые не получили бы одобрения федеральных и региональных властей. Муниципальные собрания в России укомплектованы представителями «Единой России» до такой степени, что во многих случаях для обеспечения соревновательности на выборах им придется давать свои подписи представителям других партий. И понятно, что выдвинуться смогут лишь такие «оппозиционеры», которые абсолютно лояльны властям и не представляют для них никакой, даже потенциальной, угрозы.

Таким образом,

идея губернаторских выборов дошла до практического воплощения в абсолютно выхолощенном виде.

Конечно, важнейшим фактором такого исхода стало снижение протестных настроений в стране: власти больше не видят необходимости идти на уступки. Но надо заметить, что другие элементы политической реформы не были выхолощены до такой степени. Например, закон о политических партиях не претерпел значительных ухудшений. Чем объясняется разница? Высокая фрагментация партийной системы (а именно она будет непосредственным итогом этой реформы) не только вписывается как в долгосрочную стратегию сохранения авторитарного политического порядка, но и не чревато краткосрочными угрозами для него. По поводу губернаторских выборов верным был бы лишь первый тезис, но не второй. В условиях, когда ближайшие федеральные выборы состоятся в 2016 г., именно региональные политические арены могли стать источником нестабильности. А поскольку фундаментальной

целью инициированной Медведевым политической реформы является не демократизация, а консолидация авторитарного порядка путем придания ему более эффективной институциональной формы,

то и не удивительно, что потенциально наиболее опасный элемент подвергся полному выхолащиванию.

Автор - доктор политических наук, профессор сравнительной политологии Европейского университета в Санкт-Петербурге. первоначально опубликовано на немецком языке в издании Russland Analysen 18 мая 2012 г.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus

Главные новости

18:40 Банк правительства Крыма отключит банкоматы
18:26 Порошенко пообещал наказание виновникам перестрелки сотрудников МВД
18:08 Минобороны РФ отчиталось об освобождении 52% Алеппо
17:54 СКР завел дело по факту аварии в ХМАО
17:09 Число жертв ДТП в ХМАО выросло до 12 человек
16:55 Российские биатлонисты выиграли золото и серебро в гонке преследования
16:44 Умер шестой раненный коллегами под Киевом полицейский
16:36 На Кубе погребли прах Фиделя Кастро
16:27 Жертвами стрельбы в финской Иматре стали мэр и журналистки
16:15 В Сирии за неделю амнистировали более 2,5 тысяч боевиков
16:09 В ДТП в ХМАО погибли десять человек
15:49 В МИДе РФ объявили об отсутствии у Афганистана альтернативы российским вертолетам
15:07 В перестрелке между сотрудниками МВД под Киевом погибли пятеро
14:49 «Шапекоэнсе» признали победителем Южноамериканского кубка
14:39 Четыре государства призвали собрать ГА ООН по Алеппо
14:11 СМИ рассказали о подготовке плана «серого» Brexit
13:47 Борис Гребенщиков написал Дадину в колонию
13:23 В Крыму допустили обрушение украинской телевышки
13:07 Путин рассказал о провале попыток создать однополярный мир
12:36 Путин отметил осознание Трампом уровня ответственности
12:23 На Кубе запретят называть улицы именем Фиделя Кастро
12:10 Президент Ирана предостерег Обаму от продления санкций
11:51 Экс-главу спецслужбы Абхазии задержали при попытке въехать в Россию
11:35 Саратовская область перешла на новое время
11:20 Десятки жителей Краснодара госпитализированы с отравлением
11:00 Эрдоган предложил Путину перейти на расчеты в национальных валютах
10:43 На месте крушения самолета в Индонезии нашли фрагменты тел
10:38 Экс-кандидат в президенты США отказалась требовать пересчета голосов
10:19 СМИ назвали еще одного претендента на пост госсекретаря США
10:05 Денис Лебедев уступил чемпионский пояс по версии IBF
09:47 Выборы президента Узбекистана признаны состоявшимися
09:40 В Дагестане ликвидирован организатор терактов в Волгограде
09:27 СМИ анонсировали сближение умеренной оппозиции в Сирии с «Аль-Каидой»
09:18 В Пентагоне выразили готовность к длительному соперничеству с Россией
09:08 СМИ рассказали о переговорах по переносу «Евровидения-2017» в Москву
08:57 При стрельбе на финско-российской границе убиты трое
03.12 21:03 Савченко обвинила Россию в намерении «дойти до Британии»
03.12 20:45 В Крыму прокомментировали арест золота скифов судом Киева
03.12 20:26 Появилось видео визита Грефа в Сбербанк в костюме инвалида
03.12 20:17 Пожар на вечеринке в Калифорнии привел к гибели девяти человек
03.12 19:57 В Махачкале убиты пять предполагаемых боевиков
03.12 19:45 Ураган сорвал крышу многоэтажки в Сочи
03.12 19:14 В районе Алеппо сбит самолет сирийских ВВС
03.12 19:02 Гонщик Виталий Петров вызвался заменить Нико Росберга
03.12 18:46 В Баку мужчина попытался подорваться у ТЦ
03.12 17:14 Группа калининградских школьников отравилась после экскурсии по Москве
03.12 16:57 Читатели «Полит.ру» выбрали человека недели
03.12 16:47 В Коми самолет с пассажирами застрял в сугробе
03.12 16:23 Около тысячи человек остались без газа из-за падения дерева в Сочи
03.12 15:59 В Крыму пообещали глушить украинские телеканалы
Apple Boeing Facebook Google NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Twitter аварии на железной дороге авиакатастрофа Австралия автопром Азербайджан Александр Лукашенко Алексей Навальный алкоголь амнистия Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антимайдан Армения армия Арсений Яценюк археология астрономия атомная энергия Афганистан Аэрофлот банковский сектор Барак Обама Башар Асад беженцы Белоруссия беспорядки бизнес биология ближневосточный конфликт болельщики «болотное дело» Борис Немцов Бразилия Великая Отечественная война Великобритания Венесуэла Верховная Рада взрыв взятка видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» видео «Полит.ру» визовый режим Виктор Янукович «ВКонтакте» ВКС Владимир Жириновский Владимир Путин ВМФ военная авиация Вторая мировая война вузы выборы выборы губернаторов выборы мэра Москвы газовая промышленность «Газпром» генетика Генпрокуратура Германия ГИБДД гомосексуализм госбюджет Госдеп Госдума гражданская авиация Греция Гринпис Грузия гуманитарная помощь гуманитарные и социальные науки Дагестан Дальний Восток День Победы дети Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин доллар Домодедово Донецк драка ДТП Евгения Васильева евро Евромайдан Евросоюз Египет ЕГЭ «Единая Россия» Екатеринбург естественные и точные науки ЖКХ журналисты закон об «иностранных агентах» законотворчество здравоохранение в России землетрясение «Зенит» Израиль Индия Индонезия инновации Интервью ученых интернет инфляция Ирак Ирак после войны Иран Иркутская область ислам «Исламское государство» Испания история История человечества Италия Йемен Казань Казахстан Канада Киев кино Китай Климат Земли, атмосферные явления КНДР Книга. Знание кораблекрушение коррупция космос КПРФ кража Краснодарский край кредиты Кремль крушение вертолета Крым крымский кризис культура Латвия ЛГБТ ЛДПР лесные пожары Ливия Литва литература Луганск Малайзия МВД МВФ медиа медицина междисциплинарные исследования Мексика Мемория метро мигранты МИД России Минздрав Минкульт Минобороны Минобрнауки Минфин Минэкономразвития Минюст мировой экономический кризис «Мистраль» Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский МКС Молдавия Мосгорсуд Москва Московская область мошенничество музыка МЧС наводнение налоги нанотехнологии наркотики НАСА наука Наука в современной России «Нафтогаз Украины» некролог Нерусский бунт нефть Нигерия Нидерланды Нобелевская премия Новосибирск Новые технологии, инновации Нью-Йорк «Оборонсервис» образование ОБСЕ общественный транспорт общество ограбление Одесса Олимпийские игры ООН оппозиция опросы оружие отставки-назначения Пакистан Палестинская автономия пенсионная реформа Пентагон Петр Порошенко погранвойска пожар полиция Польша правительство Право «Правый сектор» преступления полицейских преступность происшествия публичные лекции Рамзан Кадыров РАН Революция в Киргизии рейтинги религия Реформа армии РЖД Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Российская академия наук Россия Ростовская область РПЦ рубль русские националисты Санкт-Петербург санкции Саудовская Аравия Сбербанк связь связь и телекоммуникации Севастополь сельское хозяйство сепаратизм Сергей Лавров Сергей Собянин Сергей Шойгу Сирия Сколково Славянск Следственный комитет следствие Совет Федерации социальные сети Социология в России Сочи Сочи 2014 «Спартак» «Справедливая Россия» спутники СССР стихийные бедствия Стихотворения на случай стрельба суды суицид США Таиланд Татарстан театр телевидение теракт терроризм технологии транспорт туризм Турция тюрьмы и колонии убийство Украина Федеральная миграционная служба физика Финляндия ФИФА фондовая биржа Фоторепортаж Франсуа Олланд Франция ФСБ ФСИН ФСКН футбол Хабаровский край хакеры Харьков химическое оружие хоккей Центробанк Цикл бесед "Взрослые люди" Челябинская область Чечня шахты Швейцария Швеция школа шпионаж Эбола Эдвард Сноуден экология экономика экономический кризис экстремизм Южная Корея ЮКОС Юлия Тимошенко ядерное оружие Япония

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129343, Москва, проезд Серебрякова, д.2, корп.1, 9 этаж.
Телефоны: +7 495 980 1893, +7 495 980 1894.
Стоимость услуг Полит.ру
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.