Полiт.ua Государственная сеть Государственные люди Войти
25 мая 2016, среда, 06:16
Facebook Twitter LiveJournal VK.com RSS

НОВОСТИ

СТАТЬИ

АВТОРЫ

ЛЕКЦИИ

PRO SCIENCE

ТЕАТР

РЕГИОНЫ

Лекции

Правоохранительная система России: от изучения к реформе

Мария Шклярук
Мария Шклярук
Полит.ру

Мы публикуем стенограмму и видеозапись лекции, прочитанной 28 ноября 2013 года в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» магистром права Гамбургского университета, кандидатом экономических наук, научным сотрудником Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Марией Шклярук.

Текст лекции

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге опубликовал в 2012 году исследование, которое фактически стало обобщенным результатом на тот момент трех с половиной лет работы Института.

Еще спустя год после многочисленных дополнительных внутренних и внешних экспертных обсуждений были разработаны рекомендации по реформе правоохранительной системы.

Я постараюсь в своем рассказе акцентировать вопрос, который, может быть, не был подробно проговорен в ходе презентации Концепции реформы – почему предлагается делать именно так и откуда берутся наши рекомендации. Вы видите список коллег, участвовавших в подготовке презентации – тут многое сделано совместными трудами. Я очень благодарна своим коллегам.

Основные части лекции: методы исследования, структуры, задействованные в правоохранительной деятельности России, общие системные проблемы правоохранительных структур, внутренние системы стимулов и их негативные эффекты, траектория типового уголовного дела, российская полиция на фоне мировых полицейских сил, опыт реформ в странах Восточной Европы, концепция реформирования: принципы разработки и содержание.

Исследование является междисциплинарным, над ним работали и социологи, и экономисты, и юристы, но лидирующая роль принадлежала социологам. В основе исследования – около сотни интервью с работниками правоохранительной системы и судьями общей юрисдикции. Фактически в нашем исследовании говорят работники среднего звена, то есть те, чье мнение обычно не учитывается  при реформах. Обычно при изучении эта ниша занята юристами.

Полтора года назад я рассказывала про уголовный процесс с точки зрения юриста, а сегодня буду рассказывать об этом с точки зрения социолога. Это большая разница, потому что юристы всегда считают, что закон действует так, как он написан, но бывают некоторые исключения из правил, а социологи исходят из обратного. По их мнению, если закон действует так, как он написан, это как раз и есть исключение из правил, поскольку такого практически не бывает.

Интервью были получены от практиков и проанализированы. В результате были выявлены общие особенности, которые можно получить качественными методами. Кроме того, анализировались базы судебных решений, социологические опросы, судебная статистика, изучалось большое количество приказов, как они на самом деле реализуются и какие именно стимулы они формируют для сотрудников органов внутренних дел, для полиции, для Следственного комитета и для прокуратуры. Опираясь на различные виды источников, мы реконструировали логику работы системы в целом.

В классические каноны исследования входят: организация, внутренние и внешние стимулы и практики функционирования. Если немного расширить ту область, которую мы исследовали, а именно область правоприменения в правоохранительных органах, то надо понимать, что есть несколько уровней рассмотрения проблемы. 

Первый уровень - наше государство относится к тем странам (на том уровне развития), когда есть понимание, что сфера уголовного преследования – это функция государства, и наказание назначается судом. То есть нельзя взять и расправиться на месте, запрещена кровная месть  - это достаточно общий принцип. Есть система уголовного преследования, которая закреплена в национальном законодательстве, то есть то, как именно уголовное преследование должно осуществляться у нас в стране, это прописано в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Для его исполнения создается ряд органов. Даже если бы мы говорили о другой стране, где тоже есть уголовное преследование, там будут свои органы, которые созданы, чтобы осуществлять уголовное преследование, вот их можно изучать социологическими методами. Это достаточно долгая традиция, которая существует в социологии права. Изучаются организационные структуры внутри каждого этого органа. К примеру, у нас есть  МВД, Следственный комитет, прокуратура, и они между собой взаимодействуют. Это один уровень. А если посмотреть на каждый орган отдельно, можно увидеть, что там внутри тоже есть свои организационные структуры, которые воздействуют на сотрудников. В основном, любая бюрократия функционирует на основе того, что создается система оценок работы и мотивации, то есть люди действуют под влиянием тех внутренних стимулов, которые им задала организация. Дальше есть традиционная для социологии организационная корпоративная культура, но в нашем исследовании мы не затрагивали эту часть. Вообще она является тем фактором, который противостоит искажению законодательства. Однако в нашей стране организационная культура работников правоохранительных органов не противостоит давлению бюрократии, а, наоборот, поощряет её. То есть нужно исполнять приказы, неважно, какие они, не нужно подчиняться этой системе оценок, а кто не согласен, тот уходит. Поэтому это нельзя рассматривать как фактор, противостоящий бюрократии.

Дальше есть кадровый состав - откуда пришли эти люди? Но мы этот вопрос тоже практически не затрагивали, потому что в данном случае поведение людей практически не зависит от того, откуда они пришли, так как оно определяется теми стимулами, которые задали организации. Вот именно они все вместе будут формировать практики расследования уголовного дела, и мы получим фактическую траекторию уголовного дела от момента поступления сообщения о преступлении до приговора.

Я говорю об уголовном преследовании, но это не единственная сфера, в которой действуют такие принципы. Просто, как правило, уголовное преследование вызывает наибольший интерес, и это ближе к моей сфере работы.

Принцип уголовного преследования у нас в России такой, что процесс доказывания сосредоточен на этапе предварительного следствия. По алгоритму нашего законодательства есть много этапов, на которых система должна своевременно отпускать людей, которые либо считаются невиновными, либо недостаточно доказательств их невиновности.  От момента известия о преступлении до момента возбуждения уголовного дела должна производиться проверка - есть ли что-то, указывающее на преступление, или нет. Дальше должно производиться расследование с момента возбуждения уголовного дела - когда появляется подозреваемый, он получает адвокатов; в случае, если выясняется, что мало доказательств, он должен быть отпущен. Потом дело передается в прокуратуру, которая производит его проверку, и уже потом всё передается в суд. Эта такая процессуальная сфера, определенная  законодательством, в которой решаются основные вопросы – о доказанности, о невиновности, так ли это и почему, если это не так. 

 
 

Все исследование выполнено в жанре социологической реконструкции, когда мы показываем, как работают организации, какие у них явные и скрытые цели, и какие системы стимулов они формируют. Из существующих следственных органов в России мы рассматривали работу Следственного комитета (СК РФ)  и МВД РФ в целом, так как они расследуют вместе порядка свыше 90% уголовных дел в стране. МВД является самой многочисленной структурой и  осуществляет и оперативное сопровождение уголовных дел, в том числе в Следственном комитете, что значит, что в Следственном комитете нет своих оперативников. Первоначальные действия во многом проводятся сотрудниками полиции. По отношению к ним прокуратура у нас - единый орган, который предъявляет одинаковые требования ко всем, и поэтому если мы рассматриваем деятельность прокуратуры, полиции, органов следствия и дознания МВД и Следственного комитета, мы охватываем практически всю ту сферу, где формируются основные правила, которые используются в дальнейшем. Условно говоря, при изменении правил, которые установила прокуратура для Следственного комитета и для МВД, ФСКН и Служба судебных приставов подстроятся под них, потому что требования будут для всех одинаковые и формируются они именно между МВД, СК РФ и прокуратурой. Это функции, которые они осуществляют.

Полиция отвечает за выявление преступлений. В их деятельность входит прием заявлений, их регистрация и проверка. Этим занимаются и другие органы – но на полицию приходится львиная доля всех обращений. Дальше дело передается в органы следствия и дознания МВД. То есть дело передается от одной структуры к другой, либо внутри большой структуры или в другой орган.  Над всем этим стоит прокуратура, которая осуществляет надзорные функции. Она смотрит за тем, чтобы все, начиная с оперативников и заканчивая следователями, при своей работе соблюдали законы.

Когда мы говорим об уголовной репрессии, возникает вопрос - а что же с цифрами? Сколько этого всего, чтобы понимать масштаб? За 2012 год по России 26,4 млн заявлений поступило в МВД и другие органы. Из них только 12,3 млн были учтены как сообщения о преступлении, то есть около 14 млн заявлений не были сочтены сообщениями о преступлении. Может, они были учтены как административные правонарушения или не содержали никаких признаков преступления, на которые можно было бы реагировать. Из этих 12,3 млн заявлений было возбуждено чуть больше 2 млн уголовных дел. Соответственно, можно заметить, какой большой отсев происходит на этой стадии. Также больше половины возбужденных дел было приостановлено, а именно 1,34 млн.,  что означает, что либо не было установлено лицо, которым было совершено преступление, либо оно находится в розыске. 64 тысячи уголовных дел было прекращено и 327 тысяч перешли на следующий год. И только 900 тысяч дел были переданы в суд, из которых порядка 200 тысяч обвиняемых были осуждены к реальному лишению свободы.

 
 

При этом, если обратить внимание на динамику, можно увидеть, что каждый год количество обращений в полицию и во все остальные органы только растет, а количество возбуждаемых дел падает. Для сравнения - в Германии регистрируется порядка 6 млн преступлений, из них примерно 3 млн раскрывается, при этом только 2 млн лиц, которые подозреваются в преступлениях. Дальше прокуратура по результатам проверок направляет в суд только 800 тысяч дел, из них всего около 40 тысяч осуждаются и приговариваются к реальному лишению свободы. 

Эта существенная разница показывает нам, где происходит отсев либо тех людей, которые (может быть) совершили преступление, либо фактов совершения преступления. В Германии это происходит после регистрации преступления, при появлении подозрения по отношению к человеку. У нас это происходит где-то до этого. 

Я уже говорила об этапах, на которых невиновные люди должны отпускаться. Это нормально, когда следователь подозревает кого-то в совершении преступления, но потом подозрение не подтверждается. Однако из 64 тысяч прекращенных дел примерно 20 тысяч прекращены по реабилитированным обстоятельствам не в отношении лиц, а вообще в отношении существования преступления.  То есть всего  20 тысяч дел были возбуждены ошибочно. Лиц же, которых органы сначала признают привлеченными, а потом невиновными, меньше 3 тысяч человек.

То есть если смотреть на официальную статистику, работа нашей системы близка к идеальной.  Однако …

Когда я говорю о полиции, я не имею в виду не только МВД, к этому, как минимум, относятся еще Госнаркоконтроль  и Следственный Комитет, просто полиции достается больше всего, потому что они многочисленнее и за большее отвечают. Примерно регистрируется 1600 заявлений на 100 тысяч человек. У нас полиция не работает по сложным преступлениям. Последнее наше исследование, проведенное в этом году, показало, что 92% уголовных дел, передаваемые в суды районного уровня, имеют признание подсудимого. Это ответ на вопрос, почему у нас в судах обвинительные уклоны, ибо попробуйте оправдать человека, когда он признал уже свою вину. Тем самым, остается только 8% дел, в которых можно рассчитывать на какой-то другой исход.

У полиции нет связи с первичными сообществами, при этом не только у муниципалитетов, но у всех нас есть большой спрос на безопасность на улице. Отсюда вытекает появление дружин, попытки контролировать самим дворы и т.д., то есть это стремление – это нормальный спрос на безопасность, которая должна быть на улицах. Все чаще всплывают незаконные методы расследования, в том числе и в СМИ.

 
 

Но одна из самых больших проблем, которая вытекает из избирательной регистрации преступлений, – это то, что у нас нет адекватной картины преступности. Это же является одной из самых больших проблем государственной политики, потому что преступность – это социальное явление, которое невозможно побороть репрессивными методами. Ее нужно устранять, принимая различные социальные меры, которые бы устраняли причины преступности. Для этого надо знать адекватную картину этой преступности. Если ее нет, то все попытки что-то регулировать в уголовной сфере – это борьба с фантомом.

Вопреки существующему мнению, что причинами постоянного ухудшения работы правоохранительных органов являются плохие кадры и недостаточный контроль и требовательность, наше исследование показало, что виной всему влияние сложившейся организационной структуры. Постепенно она отбирает себе те кадры, которые соглашаются работать так, как от них требуют. Причиной сильного влияния структуры  является не недостаточный контроль и требовательность, а, наоборот, излишний контроль, что свойственно для всех структур. 

У всех структур, которые занимаются у нас правоохранительной деятельностью, есть несколько общих проблем. Это централизация и совпадение зон ответственности всех подразделений, конфликт территориальной и штабной организации, очень высокая численность управленческого аппарата, дефицит внешнего контроля и обратной связи, избыточность бюрократических процедур и системы оценки и управления, базирующиеся на статистических показателях. Очень важно обратить внимание на эти проблемы, потому что меры их решения опираются на именно этот список. То есть, чтобы система стала работать по-другому, нужно решить именно эти проблемы.

Начнем с самого интересного и неочевидного. Это вопрос централизации. А именно - как избыточная централизация влияет на работу. Например, мы имеем большую структуру МВД или Следственного комитета. На уровне Москвы в ней есть управленческий аппарат, который может иметь различные названия. Как происходит усиление централизации? На первоначальном этапе им (управленческому аппарату) нужно оценивать подчиненные подразделения. У нас свыше 3,5 тысяч отделений полиции по России и достаточно большое количество отделений в районах Следственного комитета. Для их контроля устанавливается система показателей, которая во многом определяет, как они должны работать. Это так называемая палочная система еще советских времен, при которой все примерно знают, сколько должно быть выявлено преступлений, какого они должны быть характера, и, что самое главное, эти показатели для всех одинаковы. Предположим, что-то случается. К примеру «Бирюлево». Сразу появились высказывания, что проблема, скажем, с мигрантами. Как в таком случае будет работать система? Назначат отдельного человека, который должен проверить по всей стране, как полиция работает с мигрантами. В свою очередь он разошлет запросы и попросит отчетов. Отчитаются, что было проведено примерно столько-то мероприятий. При этом все, включая глав ведомств, догадываются, что отчеты были написаны не по реальным данным, а по тем, которые от них ожидаются. Вот это ощущение дефицита обратной связи и надежной информации побуждает стремление усилить контроль, добавив человеку, который за это отвечает, еще пять человек, которые куда-нибудь выедут и что-нибудь проверят. Они выедут, что-нибудь выявят. По итогам этих выявлений разошлют задания, что где-то нужно усилить, а где-то углубить. Это может быть бесконечно. Тем самым каждый новый эксцесс, внезапно всплывающий в СМИ, будет порождать маленького помощника, который на следующем рывке разовьется до отдела, а потом и до управления.

К чему это приводит? Есть три ведомства: ФСКН, МВД И СК. ФСКН отвечает за борьбу с наркотиками, МВД - за борьбу с преступностью и охрану общественного порядка, СК - за убийства, часть экономических преступлений, борьбу с коррупцией и расследование преступлений должностных лиц. Выделяют три уровня, на которых выполняются различные функции: федеральный, субъекта федерации и районный. Типичное для районного уровня – это, например, работа участковых и оперативников, если говорить о МВД. В СК это будут люди, которые расследуют непосредственно уголовные дела. Предположим, какой-нибудь конкретный район, в котором есть четыре следователя СК, у них один руководитель, далее есть отдел полиции, в котором участковые, есть люди, которые занимаются борьбой с преступностью, и есть управленческий аппарат. На районном уровне управленческий аппарат не очень большой. Зато много людей, которые занимаются непосредственно работой. На уровне субъекта федерации, кроме людей, которые занимаются какой-нибудь работой, расследуют преступления, сопровождают их, будет огромная система тех, кто руководит нижестоящими. Тем самым, чем больше уровень управления, тем больше управленческий аппарат.  Пример СК является наиболее ярким. Он был создан в 2007 г. Туда перешли все следователи, которые  до этого были в прокуратуре, все функции, которые тоже были в прокуратуре.  С тех пор следователей осталось примерно столько же. Статистика на 2009 г. показывает, что в СК 45% занимают следователи, а 55% - это управленческий аппарат. То есть 55%, это около 8000, наросли за два года от структуры, которая продолжила заниматься всем тем, чем она занималась предыдущие два года. Это является естественным экспериментом. Что касается МВД, ФСКН, то они существуют дольше, но тенденции там те же самые. Поэтому если мы говорим, что по нашей оценке соотношение людей, реально занимающихся работой, и управленческого аппарата 50/50, мы даже льстим этим структурам.  Все это те структуры, которые генерируют огромный поток бумажной работы. В прокуратуре ситуация примерно такая же. Это та часть, которая отвечает за централизацию и за генерацию бумажных показателей. Эффект от действия этих показателей мы рассмотрим далее.

Существует линейно-территориальный принцип. В первую очередь он свойствен МВД, но и СК тоже. Есть участковый, который подчиняется начальнику участковых. Тот, в  свою очередь, подчиняется начальнику отдела, который находится на вашей территории. Начальник участковых отчитывается перед ним, но, кроме этого, он еще отчитывается в то самое управление, которое отвечает за линию работы, так называемый линейный принцип. Сотрудники, которые работают по убийствам, подчиняются и начальнику органа внутренних дел, который находится на вашей территории, и заодно еще отчитываются перед теми, кто отвечает за раскрытие убийств на региональном уровне. Это порождает двойное подчинение и двойную необходимость отчитываться  и учитывать интересы разных систем. Примерно та же ситуация есть и в следствии: когда есть следственный орган, у него есть руководитель, но есть еще отделы процессуального контроля, которые находятся на уровне субъекта федерации, они проверяют законность принимаемых следователем решений. При всем при этом есть еще прокурор, который тоже проверяет законность решений, в том числе и полиции.

Мы видим, что, с одной стороны, у нас три линии, которые призваны за что-то отвечать и что-то контролировать, но в итоге этот контроль концентрируется на формальных показателях. И на вышестоящем уровне, региональном, сложно обеспечить знание о том, что происходит на территориальном уровне, потому что непосредственного контакта практически нет, а есть лишь отчеты. Моя коллега, Екатерина Ходжаева, делала оценку того, из чего состоит работа участкового в Бирюлево. Посмотрев на эту оценку, можно выяснить, что в основном участковый занимается выявлением административных правонарушений и раскрытием преступлений. Правда почти 80% всех выявленных административных правонарушений, которые у них есть, – это переход пешеходами улицы в неправильном месте, что, наверное, является самой большой проблемой в Москве. Это происходит из-за системы оценок. Они основаны на: валовых показателях, которые всегда требуют роста к предыдущему периоду; структуре отрицательных показателей; сроках; конфликтах между ведомствами.  Соответственно, оценивается, сколько сделано. Даже можно сказать, оценивается в штуках: сколько предотвратили, сколько раскрыли или сколько выявили.

Далее - всегда требуется рост показателей. То есть всегда нужно «аппг+1»(аналогичный период прошлого года). Есть жесткие отрицательные показатели. Фактически все сотрудники и их руководители поставлены в рамки, в которых невозможно признать ошибку. То есть, если ты ошибся, то почти любой ценой нужно доказывать, что это не так, потому что иначе будет оправдательный приговор – худшее, что может случиться для отдела в суде. Поэтому за его отсутствие будут биться всеми силами - от оперативника до прокурора. Каждый прокурор понимает, что - да, можно было оправдать, и ладно,  но оправдательный приговор – отрицательный показатель. Тут приходится выбирать между дисциплинарным показателем и справедливостью. Как правило, выбирают не жертвовать своей зарплатой.

При полевых исследованиях мы прямо так и слышим, - представьте, следователь расследовал дело, а потом человека оправдали в суде. Человек, имеющий право на реабилитацию, пошел и получил денег с государства, которые в свою очередь взыскиваются у следователя, а это 250-300 тысяч. Причем зарплата следователя около 35-40 тысяч. С одной стороны, следователи начинают следить за своей деятельностью, но тут возникают две модели поведения. Первая – это ни за что не признавать ошибку, в смысле, что договариваться со всеми, чтобы человек реально не был реабилитирован или оправдан. Вторая модель поведения заключается в том,  чтобы не рисковать и не привлекать в любой сомнительной ситуации. Теперь следователи говорят, что они стали осторожнее относиться.  Для общества это стало означать, что большое число лиц, о которых есть  информация, что они причастны к преступлению, не будут привлечены к ответственности, потому что вся государственная система даже не будет пытаться раскрыть и расследовать это преступление, потому что лично для себя слишком высоки риски. Тем самым, это парализует одновременно ту функцию, которую, следуя принципам, должна выполнять уголовная система.

Раньше в каком-нибудь деле, где есть общественный резонанс, когда есть какая-то спорная ситуация, к направлению таких дел в суд относились хорошо, и можно было рискнуть одним-двумя делами в год. Но как только суд перестает считаться такой площадкой, где может состояться другое решение, следователям и отчасти оперативникам приходится брать на себя ответственность решения, виноват человек или нет. И делать это приходится в очень жесткие сроки. Вот те показатели, которые мы имеем в структуре, говорят о том, что все дела должны расследовать за два месяца. Это ведет к отбору очень  простых и очевидных дел. Конфликт оценки между ведомствами: показатели, которые есть у оперативников, показатели, которые есть у следователей, и показатели, которые есть у прокурора. Но конфликтуют они в мелочах. Например, следователю невыгодно долго расследовать уголовное дело, а оперативнику иногда надо возбудить сложное уголовное дело, чтобы следователь долго его расследовал, и у него был показатель по сложному уголовному делу. Прокурору иногда нужно возвращать дела следователям для дополнительного расследования, чтобы показать свою работу и указать им на то, что они недостаточно поработали. Для следователей это отрицательный показатель. Это нюансы. При этом они все совпадают в общем. Общее – это то, что царит над всей правоохранительной системой, включая прокуратуру, - это раскрываемость.

Тут мы возвращаемся к вопросу о том, как у нас растет число обращений в полицию и сокращается число регистрируемых преступлений. Раскрываемость – это соотношение дел, которые были раскрыты, направлены в суд или прекращены с известным лицом, и дел, которые были приостановлены. Можно либо больше раскрывать, либо меньше регистрировать те дела, которые не раскрыты. И когда мы видим тенденцию, как у нас все время сокращается количество преступлений и растет раскрываемость - в прошлом году было 56 %, до этого было 54 %, в этом, наверное, будет 58 %, - это дает нам гипотезу о том, что регистрируют меньше тех дел, которые не раскрыты. Рост отказных материалов, разница между 12 млн зарегистрированных сообщений и 2 млн возбужденных дел во многом объясняется именно отказными материалами. Это еще хороший пример к вопросу конфликта. Прокуратура должна выявлять случаи, когда отказывают там, где есть на самом деле преступление. У них есть специальный показатель для этого, который называется – укрытые от учета преступления. Прокуратура как будто заинтересована их выявлять. Однако если при этом прокуратура официально несет ответственность за координацию борьбы с преступностью, а неофициально - за раскрываемость, в этом случае они вынуждены договариваться с полицией.

 В итоге мы имеем то, что вся система работает на отчетность, а не на результат. И, скорее, вероятность действия определяется тем, какой вес оно будет иметь для статистики. В свое время, когда мы опубликовали исследование о практиках работы всей системы, экономист Вадим Новиков написал в статье для журнала Форбс: «Пока все искали человека рационального в предпринимателях, они нашли его в правоохранителях». И это правда, потому что фактически по нашим исследованиям мы получаем, что каждый правоохранитель действует, исходя из полноты знаний - не о преступлении, а о последствии своих действий. Он четко знает, за какие действия он получит условный плюс, за какие - условный минус. Он знает, что нужно для этого сделать. То есть он руководствуется заданной системой стимулов абсолютно рационально. Это приводит к тому, что фактически все кейсы, все уголовные дела сортируются еще на входе.  Отбираются самые простые, самые легкие, самые быстрые. И это в принципе, если посмотреть на приговоры, это почти все очевидные преступления с кражей под видеокамеру, при свидетелях. Тем самым, мы имеем искаженную систему преступности и невыполнение функции по борьбе с преступностью. Это приводит к тому, что проигрывает слабейший. Это все и за счет обвиняемого и за счет потерпевшего. При этом страдают и люди, которые проходят через уголовную репрессию, и потерпевшие, у которых не берут заявлений и не регистрируют  краж, и государство, которое не получает объективной картины преступности. 

Как пример работы внутри показателей можно рассматривать руководителя следственного органа и что он должен учитывать, когда он видит материал и думает, что с ним делать. Он должен сразу думать о множестве показателей, положительным из которых является только количество уголовных дел, направленных в суд. Все остальные – приостановление или прекращение уголовного дела, нагрузка на одного следователя, дополнительное расследование, отмена решений об отказе о возбуждении уголовного дела, количество реабилитированных и оправданных, количество дел, расследованных более двух месяцев – отрицательные показатели.

Сформируем траекторию уголовного дела. Есть стандартные преступления (кража, грабеж, перемещение наркотиков без сбыта, нанесение телесных повреждений), по ним очень слабые обвиняемые, эти преступления просто раскрываются на момент возбуждения уголовного дела, и они не несут рисков для  следователя и оперативника. При расследовании типового уголовного дела участвуют оперативники, полиция, следствие или следователь или дознаватель полиции МВД, СК, ФСКН и прокуратура.  Основные принципы расследования: нет разницы между виновным и невиновным, смещение решения на одну ступень назад, ориентация на объем/количество, игнорирование прав потерпевших. Но теперь решение смещается более, чем на одну ступень.  Происходит искажение логики уголовного процесса по сравнению с УПК. Все органы встроены в одну палочную систему показателей. Также происходит смещение процесса установления виновности с суда/следствия на этап «доследственной проверки/ОРД(оперативно-розыскная деятельность)» - в серую зону, без реального действия УПК и защиты прав подозреваемых. Таким образом, весь уголовный процесс является достаточно формальным. Результаты нашего социологического исследования показывают, что весь вопрос виновности с суда и со следствия смещен на этап доследственной проверки и ОРД, при этом все органы, от полиции до прокуратуры, встроены  в систему с одинаковым главным показателем.

Теперь проблема вроде бы понятна. Одной частью нашего исследования было то, что примерно такие же проблемы были и в Восточной Европе, в посткоммунистических странах. Мы проанализировали, какие у них были основные направления реформ. Это даже занимает отдельную часть нашего исследования. И эта часть выложена в открытом доступе. Основными путями реформ были: децентрализация, которая устраняет избыточные уровни; демилитаризация; создание отдельного ведомства по борьбе с должностными преступлениям; создание единых структур по борьбе с преступностью и повышение уровня открытости и прозрачности. Все эти направления действительно дают эффект, когда они реализуются комплексно.

 В сравнении с другими странами российская полиция более многочисленная и трудоемкая, менее оснащенная (менее капиталоемкая), но такая же дорогая для экономики. При этом менее результативная. У нас очень низкая регистрация, но при этом у нас очень много убийств.

 
 

Проанализировав предыдущие факторы, мы подошли к вопросу о том, как именно реформировать. Принципы концепции реформирования следующие: устранять причины, а не следствия, следовать проблемно-ориентированному подходу, менять организацию и систему стимулов, а не отдельных сотрудников, сокращать ненужную деятельность, а не численность сотрудников, увеличивать удельное, а не общее финансирование.

Вопрос из зала:  Вы говорили, что кто совершает допрос и контроль, те договариваются между собой. А вы смотрели это соотношение?

Мария Шклярук: У них есть показатели, по которым они контролируют друг друга. Они договариваются на тех делах, где они точно уверены, что не пострадают. Как можно было заметить ранее, очень мало дел  вернули на дополнительное расследование. Прокуратура возвращает и очевидные дела, они могут вернуть кражу, в которой надо будет переписать четыре строчки  и послать обратно. В этом случае все будут понимать, зачем это было сделано. Это говорит о том, что прокуратура не выполняет надзорную функцию. Она выполняет ее лишь в той части, что в суд не уходят дела, по которым возможен оправдательный приговор, но возможность оправдательного приговора может предсказать практически любой сотрудник при наличии всех материалов заранее. Прокурор знает, что он первый будет наказан за оправдательный приговор, поэтому в таких случаях контроль сработает на 100%.

Вопрос из зала: Вы довольно бегло упомянули проблему дружин и групп самообороны. Насколько в ходе вашего исследования вы действительно с этим сталкивались и исследовали глубже этот вопрос?

Мария Шклярук: Специально мы этого не исследовали, но можно заметить четкую тенденцию. Когда пришел вопрос о реформировании полиции, мы получили много откликов от муниципалитетов. Им приходится заключать контракты с частными предприятиями, чтобы они патрулировали вместо полиции, потому что после реформы в полиции не осталось патрульно-постовых служб. После реформы Медведева сократили 20% кадров именно районного уровня. То есть пострадали патрульно-постовые, участковые, но не руководители.  Это большая проблема.

Вопрос из зала: Ведомственная подчиненность дает здесь вертикальные результаты – это вами исследовано. А если два ведомства из правоохранительной системы, не подчиненные друг другу,  то существует между ними борьба интересов?  Например, между прокуратурой и СК?

Мария Шклярук: Самый основной вопрос, который можно задать следователю: «Что изменилось после 2007 г.?» Реформа 2007 года была про то, чтобы отделить прокурорский надзор от следствия, и чтобы надзор осуществлялся только за законностью действия. Но есть такое дело, как  статистика, а именно - статистическая карточка. Чтобы получить номер уголовного дела, нужно выставить эту карточку на возбуждение уголовного дела. Подписывает ее прокурор. То есть пока прокурор не подпишет статистическую карточку, следователь не может получить номер уголовного дела. Фактически, реформа 2007 г. не забрала у прокурора никаких полномочий.

Вопрос из зала: А есть случаи, когда одна структура подставляет другую?

Мария Шклярук: А это было и раньше. При этом у них все равно есть очень четкие стимулы к сотрудничеству.  Там, где они не договариваются о сотрудничестве в сфере, которая всех интересует, а именно - о показателях, кто-нибудь очень быстро может слететь с работы.  Самая сильная позиция у прокурора. Если прокурора не подсадят на взятки, то он так обрушит показатели следствия, которое будет против него работать, что какой-то следователь будет вынужден уйти с работы за ее невыполнение. Та организационная структура, которая есть сейчас у нас, не позволяет ведомствам выполнять функции контроля друг за другом.

Наталия Демина: Есть ли взаимосвязь между жестокостью общества и полиции? И, может быть, прежде чем реформировать полицию, надо реформировать общество?

Мария Шклярук: Здесь есть такой момент, что реформировать общество, конечно, невозможно, но государство несет ответственность перед обществом по осуществлению разумной уголовной политики. А эта политика строится на основании знаний о преступности. Чем более искаженную картинку по преступности получает правительство, тем хуже оно выполняет свою функцию, независимо от его изначально благих намерений. В этом случае правительство просто будет бороться не с тем, будет пытаться устранить не те причины, которые вызывают преступления.

После того, как  нами были выявлены все проблемы и механизмы, как они возникают, мы готовили концепцию реформирования. Ее основные принципы заключаются в следующем: отсутствие дополнительных бюджетных затрат,  отказ от модели «всех уволим и наймем новых», возможность пошаговой реализации отдельных блоков, последовательность и сроки (2-3 года), комплексное решение системных проблем,  то есть все меры связаны друг с другом, и игнорирование одних приведет к искажению других. Нельзя реформировать только одно МВД или только одну прокуратуру, так как это не поможет. Мы имеем комплексную проблему - и решать ее нужно тоже комплексно.

Мы определили три основных блока того, как мы предлагаем реформировать систему. Первый – это оптимизация уровней управления полицией (децентрализация), что включает в себя приближение функции охраны общественного порядка к населению, интересам муниципалитетов и субъектов федерации, повышение подотчетности полиции перед гражданами. Второй блок направлен на упразднение непрофильных функций и подразделений, и за счет этого – на сокращение численности полиции до уровня, соответствующего современным государствам, с одновременным повышением удельного финансирования. И третий этап заключается в изменении организационной структуры, систем оценки работы правоохранительных ведомств, подотчетности и гражданского контроля. 

У нас есть три основных органа, которые отвечают за борьбу с преступностью и за охрану общественного порядка, – это ФСК, МВД И СК. Они работают на всех трех уровнях, о которых мы говорили ранее. При реформировании устраняется несколько системных  конфликтов. Из МВД выводятся те функции, которые мы считаем непрофильными, а именно лицензионно-разрешительная система, внутренние войска, вневедомственная охрана и правонарушения несовершеннолетних, из СК выводится коррупционный вопрос, отдельно выводится статистика, что уже давно обсуждается, но так никем и не реализуется. Потому что все эти органы понимают, что они отчитываются по статистическим показателям, и они эту статистику формируют. На этом месте мне бы могли сказать, что с нового года учетные функции перешли к прокуратуре, и она на этом фоне запускает свою систему, но, по сути,  эта система ничего сильно не поменяла. Там примерно те же статистические карточки, которые просто по-другому вводятся. Контроль за их подписанием остался у прокуратуры. Традиционные полицейские функции передаются в трехуровневую полицию: федеральную, региональную и муниципальную.

Главное, о чем хотелось бы сказать, - это почему нужно убирать из функций СК расследование коррупционных дел и спецсубъектов. Дело в том, что сейчас есть системные конфликты, о которых многие говорят и пишут, они заключаются в том, что полномочия СК – это расследование убийств, тяжких преступлений, экономики и расследование коррупционных преступлений, совершенных, в частности, работниками правоохранительных органов, например, МВД. Мы имеем ситуацию, когда одни и те же следователи, которые расследуют вместе  с оперативниками убийства, вместе каждый день работают, при поступлении заявлений о коррупционном преступлении должны проверять людей, с которыми они ежедневно работают. Понятно, что это уже является системным конфликтом, который очень сложно решить организационным путем. Были попытки сделать так, чтобы следователь отдельно занимался каким-то субъектом или только должностными преступлениями, но это не дает нужного эффекта, потому что одного следователя мало, а создавать отдельное управление никто не будет. Получается, что преступления все равно остаются мало выявляемыми и тяжело расследуемыми, кроме того, любое коррупционное преступление, совершенное сотрудником полиции, имеет большой риск оправдательного приговора: это сложно расследовать, сложно направить в суд.

На чем делают показатели по коррупционным преступлениям или по преступлениям сотрудников милиции (а такие показатели тоже есть)? Последнее время, по данным наших исследований, очень много дел возбуждается против участковых. Как это происходит? Служба собственной безопасности договаривается с ранее судимым, он заходит,  под запись говорит несколько слов, оставляет конверт и выходит. Тут же задерживают участкового, находят у него деньги, есть запись, а человек  говорит, что да, действительно, мне пообещали то-то или то-то. На этом фоне все считают, что полиция коррумпированная, а шансы, что участкового оправдают, приближены к нулю. Из-за таких вещей страдают сотрудники, которые хотели бы нормально работать.

При этом проблема совершения преступлений должностными лицами действительно огромная. Подавляющее число коррупционных преступлений, которые учитываются, - это небольшие суммы взяток врачам, учителям и сотрудникам низших правоохранительных органов. То есть никакой серьезной работы по должностным преступлениям не ведется, не считая преступлений, расследуемых на уровне Москвы. Эта системная проблема так и останется, пока можно отчитываться по показателям по несложным делам.

Концепция предусматривает создание единой федеральной службы по расследованию преступлений должностных лиц, которая занимается только должностными лицами. В ней  должны быть поставлены четкие ограничения, запрещающие расследовать дела каких-либо нижестоящих должностных лиц, скорее всего, это не будет касаться сотрудников полиции. Какая именно должна быть служба по расследованию должностных лиц?  Это сильно зависит от общей антикоррупционной политики. Поэтому мы как бы обозначаем, что должно быть разделение, чтобы не получалось такого внутреннего конфликта. Основное, что должно быть у службы, – это свои оперативники, свои следователи и свое гособвинение.  Почему? Потому что разрушение монополии прокуратуры на гособвинение приведет к  конкуренции  между структурами. К примеру,  дело с прокурорами Московской области, где прокуратура не хочет пускать дело в суд - и не пустит, имея все законные рычаги для этого. Можно без конца и края направлять его на дополнительное расследование, но последнее слово принадлежит только прокурору, который либо разрешит передать дело в суд, либо нет.  Мы предлагаем, чтобы специальная служба могла самостоятельно расследовать дела против прокурорских работников.  Это тем самым даст возможность суду стать площадкой для более ожесточенных баталий. Потому что одно дело, когда на одной стороне у тебя государство, а на другой - человек, а другое - когда сталкиваются  два государственных органа.  Такие обстоятельства заставят суд изначально по-другому рассматривать дела. 

Далее - нужно создать Агентство криминальной статистики, куда должны быть выведены все функции регистрации, учета преступлений и создание всей необходимой аналитической работы. Фактически это агентство должно заменить собой все штабы, которые сейчас существуют и занимаются бесконечным анализом преступлений.  И вся статистика обязательно должна быть открытой и опубликованной, так как это всегда большой толчок к развитию исследований и к выработке рекомендаций. 

Что такое трехуровневая полиция в нашем варианте реформирования?

На уровне района численность сотрудников в целом только возрастает. Отдельно существует муниципальная полиция, которая осуществляет только функцию охраны общественного порядка. По факту, это патрульно-постовая служба, участковые, дежурная часть, административные правонарушения. Тут же действует полиция, подчиненная губернатору и Законодательному собранию региона, которая занимается преступлениями средней тяжести.  Эту функцию, по большой части, сейчас и выполняет полиция. Это приводит к тому, что все, включая оперативников, не занимаются организованной или этнической преступностью,  а занимаются быстрыми делами, при которых возможны быстрые показатели.  В нашем варианте реформирования региональная полиция должна заниматься простой и очевидной преступностью,  а федеральная полиция, которая есть в каждом районе, должна заниматься более тяжкими преступлениями.  А именно - сбором информации об организованной преступности, в том числе, на районном уровне. Эта полиция сохраняет федеральный уровень подчинения до Москвы.  А муниципальная полиция внутри региона будет больше зависеть от местного населения и выполнять функции, которые нужны именно в этом регионе.  Главное, что муниципальная полиция не получает функцию уголовного  преследования. Это значит, что они не имеют возможности  привлечь к уголовной ответственности.  При этом они одновременно находятся под контролем региональной и федеральной полиции и служб по расследованию должностных преступлений, которые тоже есть в каждом районе. Такие правила ограничивают возможности муниципальной полиции. В такой ситуации почти невозможно решать проблемы нелегальным путем, потому что возникает большое количество независимых начальников, с которыми невозможно договориться.  Достаточно важным является еще и то, что на муниципальную  полицию возложена функция регистрации сообщений о преступлениях. То есть она будет тем самым первым окном, куда будут приходить люди. При этом у них не будет стимулов к закрытию или к нерегистрации преступлений, потому что сами они их не расследуют,  то есть не отвечают за их результативность в дальнейшем.  Поэтому они не будут прятать заявления. Кроме того, они не будут выполнять несвойственные им функций, например, создавать отчетность для Москвы по всем направлениям.  В региональную полицию должны уйти нетяжкие преступления, которые должны быть пересмотрены, небольшая аналитическая работа, охрана общественного порядка на массовых мероприятиях и конвойные подразделения. Она становится основной полицией по борьбе с обыкновенной преступностью. Той, которая, наверное, волнует нас всех в первую очередь. Региональная полиция будет регистрировать кражи, разбои и те преступления, которые сосредоточены в одном регионе.

Федеральная полиция создается на материальной базе СК. Кадровый ресурс составляют оперативники МВД и ФСКН, следователи-криминалисты СК, методисты МВД, эксперты МВД, ФСКН и СК. Их задачей становится борьба с международной преступностью, с межрегиональной преступностью и с тяжкими преступлениями. Федеральная полиция – полиция, которая освобождена ото всех остальных функций: охрана общественного порядка, контроль за разрешенным оружием и прочее. Она должна сосредоточиться на основной задаче, а именно - на организованной преступности, на этнической преступности, то есть на всем том, что, с одной стороны, представляет огромную опасность для общества, с другой стороны, не видно и не может быть быстро выявлено. Им достанется то, на чем сложно сделать много легких показателей, и нужно институционально сделать так, чтобы этих показателей у них и не было.

К вопросу о показателях - мы знаем, что без них совсем невозможно обойтись. Их требует любая бюрократическая система.  У нас эта проблема решается тем, что показатели для каждого уровня ставятся тем, кто на самом деле в этом заинтересован.  В каждом муниципалитете каждый глава ставит полиции задачу, определяющую деятельность на год.  Губернатор ставит задачу своей региональной полиции. Все силы бросаются на то, что представляет особую опасность в определенном регионе.  А вот федеральной полиции задачи ставит президент. Если есть проблемы с организованной преступностью, значит, федеральная полиция по всей стране должна бороться с организованной преступностью.

Эти три новые полиции берут на себя функции, которые раньше выполняли СК, МВД  и Госнаркоконтроль. У МВД таки образом остаются еще четыре функции, которые оно сейчас выполняет: лицензионно-разрешительная деятельность,  внутренние войска, вневедомственная охрана и преступления несовершеннолетних.  Есть предложения по передаче этих функций различным организациям.  То есть лицензионно-разрешительную деятельность передать министерству юстиции, внутренние войска – министерству обороны, вневедомственную охрану – свободному рынку, а преступления несовершеннолетних – органам опеки. 

Как только мы убираем от МВД данные функции, остаются функции, отданные федеральной полиции. В итоге мы получаем достаточно четкие, не дублирующие друг дружку системы.  Три новые полиции не будут сотрудничать между собой, не считая необходимости стыковать свои действия на разных уровнях. Если на каком-то уровне у них возникает конфликт, они обращаются к прокурору, который выносит окончательное решение.

Предложенная система, с нашей точки зрения, достаточно сбалансирована. Она устраняет те проблемы, которые были раньше выявлены. Соответственно, одна из важных картин, которую мы получаем в итоге: муниципальная полиция регистрирует заявления, тем самым мы получаем более объективную картину обращений граждан; отдельное ведомство криминальной статистики фиксирует  все остальное, в том числе движение этого преступления, и публикует это открытыми данными, что позволяет видеть, как работают на самом деле ведомства. Опора при оценке работы полиции делается на опросы  населения,  задачи ставятся внешними органами - то есть, что должна делать каждая полиция, определяется извне, а не самой полицией. 

Конечно, наше предложение сильно затрагивает и прокуратуру. Изменения в прокуратуре следующие: постепенное упразднение общего надзора и передача его функций гражданским организациям, усиление роли государственного обвинителя  в суде, слияние работы по надзору за следствием и ОРД, постепенная деформализация следствия, переход от принципа неотвратимости наказания к принципу целесообразности уголовного преследования.

Прокурор должен быть тем человеком, который берет на себя ответственность за уголовное преследование от имени государства, а именно - он решает, предъявлять ли обвинение и отправлять ли уголовное дело в суд. Это позволит резко увеличить дискрецию прокурора. Прокуратура должна оценивать доказательства. То есть степень отсеивания должна возрасти. Когда происходит слияние этой работы с надзором за следствием, это означает, что прокурор начинает надзирать за делом, которое расследуется следователями и оперативниками, и потом он его представляет в суде.  То есть нет этого институционального разрыва, когда один человек надзирал над следствием, а другой просто берет папку и идет поддерживать обвинение в суде, видя обвиняемого первый раз. Деформализация следствия достигается тем, что мы предлагаем постепенно сливать оперативно-следственную работу, так как сейчас есть достаточно существенная проблема с тем, что оперативники собрали и передали следователю материал, и следователь может опираться на этот материал и говорить: «ОК, здесь есть уже явка с повинной, и мне неважно, как она получена», - он не отвечает за действия оперативника. В той реформе, которую мы предлагаем, следователь и оперативник с момента регистрации заявления, которое не они регистрируют, начинают вместе отвечать за законность методов расследования, которые применяют.  Как итог, в результате постепенной трансформации полиция в целом приближается к уровню стран Центральной и Восточной Европы: 400-450 полицейских на 100 тыс. населения; хорошее техническое оснащение, затраты на каждого сотрудника; сведения об уровне преступности  и активности правоохранительных органов поступают из нескольких независимых источников, включая спецопросы; повышается регистрация преступлений; приоритет в расследовании отдается не наиболее простым случаям, а наиболее общественно опасным деяниям; гражданское общество и независимые эксперты участвуют в постановке задач правоохранительным органам; законность методов ведения оперативной работы и следствия обеспечивается взаимным контролем правоохранительных органов друг за другом и независимым судом; граждане знают своего участкового и готовы сотрудничать с ним.

Обсуждение лекции

Вопрос из зала: Вы не стали закладывать выборность муниципального руководителя милиции?

Мария Шклярук: Нет, но определенная выборность там есть. Знаете, выборность шерифа, это было бы у нас, условно говоря, - выборы участкового. В концепции только начальник муниципальной полиции в этой ситуации назначается муниципалитетом. То есть муниципалитет может выбрать его на конкурсной основе.  Для того, чтобы стать конкурсантом, надо отвечать стандарту знаний. Человек может сдать экзамен - и со сданным сертификатом он может претендовать на место начальника муниципальной полиции в любом муниципалитете. Но определенный уровень должен быть гарантирован. Дальше муниципалитет имеет право выбирать, кого именно он хочет назначить руководителем.

Вопрос из зала: Вы разделили полицию на три уровня. Скажите, пожалуйста, федеральная полиция будет финансироваться из федерального бюджета, региональная - из регионального, муниципальная - из муниципального, это разные уровни финансирования?

Мария Шклярук: Да, но главным является то, что все сразу говорят: у муниципалитетов нет денег.  Это значит, что принимается, например, пилотный регион - какой-нибудь большой район Новгородской области. При создании там муниципальной  полиции муниципалитет получает финансирование , защищенное федеральным бюджетом, то, которое есть сейчас у этих людей.  Вот есть десять участковых, пятнадцать ставок патрульно-постовой службы, дежурная часть, три помещения, которые занимают участковые, и закрепленный бюджет сейчас на этом бюджете. Вот эта сумма выдается муниципалитету, дальше они работают с этими людьми - изначально с теми, которые есть, а дальше муниципалитет постепенно в рамках этого бюджета плюс за счет сокращения уровней управления еще добавляет десять ставок, которые дальше, получив деньги, могут потратить только на свою полицию .

Вопрос из зала: Это называется предмет совместного ведения. Федеральный бюджет должен обеспечить базовые ставки всем полицейским служащим, региональный бюджет должен обеспечивать здания, темы, а муниципальный должен обеспечивать уже более приоритетные вещи для данного района. Все равно федеральный бюджет должен взять на себя федеральные базовые ставки для всех. Откуда они возьмут деньги?

Мария Шклярук:Когда вы так говорите, это сразу предполагает, что нужно что-то из того, что есть сейчас, где-то оставить.  Во-первых, по вопросу бюджетного обеспечения, я думаю, что в ближайшее время будут отдельные публикации по вопросу того, как это должно решаться в бюджетной сфере. Понимаете, что этот опрос сделан по заказу Комитета гражданских инициатив, и вопрос бюджета – это скорее вопрос к другому. Мы опубликуем ответ в ближайшее время.

Борис Долгин: В концепции реформы четко сказано, что эти реформы могут осуществляться только вместе с бюджетной и  налоговой реформами.

Вопрос из зала: А вы исследовали спрос и предложение снизу?

Мария Шклярук: В систему заложен стимул. Откуда рождается спрос населения? Муниципалитет на месте должен понимать, что есть проблемы конкретного региона. Когда мы отдаем возможное финансирование ставки, но не даем четкую штатку муниципальной полиции, любой регион сделает по-своему. Сельский район предпочтет одну модель полиции - много участковых, много модельных групп, город предпочтет более сильную патрульно-постовую службу. Это должно постепенно формироваться одновременно с развитием муниципалитета и с пониманием действительно конкретных потребностей граждан.  Основное, что сейчас нужно гражданам, – это безопасность на улице. Для начала.  Когда мы смотрим на социальные тенденции, когда люди и муниципалитеты начинают финансировать частные охранные предприятия или помощников участковых (что теперь запрещают делать)  для того, чтобы обеспечить безопасность на улице, чтобы не было такого уровня уличной преступности, это говорит о том, что явный спрос на это есть. Никто не будет тратить деньги, условно говоря, на  то, от чего не рассчитают получить плюсы.  Во многих европейских посткоммунистических  странах, например, в Польше, уровень населения в полиции больше, чем уровень в католической церкви.

Вопрос из зала: Какой вообще статус этой реформы? Какие фишки должны лечь, чтобы все это как-то произошло? Как вы оцениваете это?

Мария Шклярук: В данном случае это было подготовлено по заказу КГИ, и наша основная задача - вести дискуссию. Все реформы, которые мы предлагаем, предусматривают комплексное решение проблем, потому что нельзя решить проблему, проводя реформы в одном ведомстве.  Все проблемы очень связаны между собой.  Если вы хотите другой вариант реформирования, его все равно нужно обсуждать только в этом ключе.  Нужно добиваться необходимости понимания, в том числе - со стороны властных структур.  Иначе бесполезно.

Пока это концепция реформирования. Мы были свободны в исследовании. У нас не было заданного результата.  Надо было сделать диагностику и предложить решение. Мы создали ту модель, которая, с нашей точки зрения, решает проблемы, которые мы выявили. Дальше можно дискутировать. По проблемам у нас есть некоторые соприкосновения, что когда мы опубликовали диагностику, проблемы в профессиональной среде были признаны более или менее те же самые. А  при вопросе, как это реформировать, мы сталкиваемся со встречным вопросом: а надо ли реформировать? А почему сразу децентрализация? 

Здесь главное, что мы действительно готовы обсуждать все это дальше, потому что нельзя говорить, что мы видим истину в последней инстанции. Концепция судебной системы  1991 года никогда не была реализована так, как она была написана. Но, тем не менее, до сих пор, говоря о системе, все возвращаются к ней.  Я думаю, что такие концептуальные документы должны быть для того, чтобы переводить дискуссию на другой уровень.  Я считаю, что мы сейчас переводим дискуссию на другой уровень, и какое бы решение ни принималось потом, в случае, если идти к позитивным изменениям, придется принимать решение именно на уровне такой взаимосвязи между органами.

Вопрос из зала:  Вы очень много говорите, что все надо поменять, но при этом вначале были заявлены проблемы, которые не факт, что решатся. Какие должны быть критерии, чтобы не было палочной системы, а проблемы решались?

Мария Шклярук: Во-первых, есть несколько разных альтернатив, как можно оценивать работу, в том числе, и полиции. Мы видим несколько. Первая – что резко сокращается количество этих показателей плюс они адаптируются к регионам. Одно из предложений было, чтобы внешний орган – законодательное собрание региона и губернатор, например, - могли ставить полиции не больше пяти приоритетов/показателей. Одним из важных критериев оценки будет степень доверия населения. Должны быть устранены некоторые показатели.  Например, на первые три года раскрываемость не может являться критерием оценки  ни под каким видом. Потому что до момента, когда сформируется более четкая и реальная картина преступности, нельзя вводить это как оценку. Сейчас у нас очень завышены показатели раскрываемости  и очень занижены показатели регистрации.  Это понимание должно сразу формироваться в обществе при реформе, что первым эффектом от регистрации будет резкий скачок регистрируемой преступности. Это не плохо. Ее можно снизить потом только государственными мерами, не репрессивными.  А вопрос, какие именно заданные критерии могут быть поставлены внутри системы, чтобы это не заставляло слишком сильно искажать статистику и прочее… Условно говоря, под каждым параграфом нашей концепции, чтобы она превратилась из концепции хотя бы в стратегию реформы, должно появиться еще очень много исследований. И дискуссии о том, какие должны быть оценки, тоже должны быть открытыми.  Должен быть сильным консенсус в том, что, где и когда.

Если готовить концепцию для реализации, первое, что должно понадобиться, - это очень много публикаций открытого доступа о работе системы правоохранительных органов в целом.  И сама вот эта публикация заставила бы систему быть более открытой. Общество получило бы больше информации, а кто знает информацию, тот легче контролирует.  Сейчас мы очень часто сталкиваемся с позицией, когда правоохранительная система говорит о том, что их не понимают. О том, чтобы говорить, какие должны быть критерии, общество сначала должно понять, что вообще на самом деле происходит.

Вопрос из зала: Вы говорили о проблеме борьбы с этнической преступностью, есть ли официальный термин в УК? Учитывали ли вы риск в этой системе политизации полиции в разных регионах и дивергенции подходов к самому понятию, что такое общественный порядок, как его осуществлять и что такое полиция? Где находится общая концепция функции полиции, особенно общественного порядка, если учитывать разные подходы, которые могут существовать в разных регионах?

Мария Шклярук: В УК нет понятия этнической преступности, но оно есть в статистике. Но есть определенные сферы криминального бизнеса, которые традиционно контролируются по этническому признаку. Это не хорошо и не плохо.  Есть организованная группа, которая будет характеризоваться тем, что занимается только разбоями на дорогах и сплотилась из ранее судимых выходцев из одного района, а есть канал поставки наркотиков из Афганистана, который будет изначально завязан на трафик, который там идет, и он будет иметь этническую окраску только потому, что люди, которые этим занимаются, - они исходные. В национальной статистике учитывается не национальность, а гражданство.

Что касается вопроса об общественных порядках и необходимости региональной полиции, он, действительно, один из самых спорных в концепции. Он может и дальше обсуждаться.  Можно ли решить это без создания региональной полиции? Это дискуссионный вопрос, нам кажется, что когда с губернаторов требуют  обеспечения безопасности в регионе, неплохо было бы дать им средства для ее обеспечения. Как оно должно быть уравновешено, чтобы губернатор не создал свою армию?  Как минимум, с точки зрения нашей модели, это должно уравновешиваться федеральной полицией,  тем, что внутренние войска, которые сейчас существуют, выводятся отдельно и подчиняются также президенту. Тем самым, средств у федеральной власти остается достаточно, при этом  функции региональной полиции очень сильно ограничиваются статьями  УК, по которым они работают.  Если при этом идет рост регистрируемой преступности, то региональная полиция будет так завалена необходимостью работы по зарегистрированным случаям, что ничего другого первые два-три года они не смогут дальше делать. Вопрос – должен ли быть там ОМОН, тоже обсуждаем. В принципе, для поддержания общественного порядка на крупных мероприятиях, возможно, они должны быть в роли патрульно-постовых. Это все вопросы, которые в ходе дальнейшей дискуссии должны  обсуждаться.

Переходный период к муниципальной полиции – пять лет.  На первом этапе муниципалитеты только инициативно берут, на втором этапе могут взять уже отработанные модели, но все знают, что в конце им придется ее реализовывать. В принципе, по дискуссиям, которые у нас сейчас есть, мы четко чувствуем  отклик на муниципальную полицию.  Это хороший показатель того, что степень недееспособности наших муниципалитетов преувеличена.  С другой стороны, если они получают муниципальную полицию, это поднимает их статус. Конечно, этот вопрос увязан с муниципальной реформой, реальном воплощением власти муниципалитетов, но это тоже один из больших проектов  Комитета гражданских инициатив, и с муниципальными лидерами, и с финансированием муниципалитетов. Я думаю, что это дорога, которой все равно придется идти.

Вопрос из зала: Как стали выявлять компетентность  общества, насколько они реально сталкивались с работой полиции?  Потому что большинство людей не сталкиваются с работой полиции, а знают об этом из других источников.

Мария Шклярук: Последний опрос, который был проведен перед публикацией концепции, Евробарометр России,  Центр социологических исследований РАНХиГС, 51% россиян ожидают от сотрудников полиции незаконных действий в свой адрес, при этом среди жителей крупных городов процент выше - 66,5%.

Реформирование судов - долгий процесс, реформирование правоохранительной системы проще, потому что оно может дать быстрый эффект. Очень сложно ожидать развития гражданского общества вообще, когда все время висит дубинка уголовного преследования. То есть когда люди боятся своей полиции, очень сложно быть гражданским активистом и бороться за свои права.  В ситуации, когда реформа полиции ярко показывает другой вектор развития, и общество, и госструктуры пойдут за этим гораздо легче. Это хороший локомотив всех реформ, включая инвестиционный климат и работу  по улучшению ситуации в стране и в самом обществе.  Это непростая задача, но с чего-то надо начинать.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus
Подпишитесь
чтобы вовремя узнавать о новых спектаклях, публичных лекциях и других мероприятиях!
3D Apple Big data Dragon Facebook Google GPS IBM iPhone MERS PRO SCIENCE видео ProScience Театр Wi-Fi Адыгея Александр Лавров альтернативная энергетика «Ангара» античность археология архитектура астероиды астрофизика аутизм Байконур бактерии библиотека онлайн библиотеки биология биомедицина биомеханика бионика биоразнообразие биотехнологии блогосфера бозон Хиггса британское кино визуальная антропология викинги вирусы Вольное историческое общество Вселенная вулканология Выбор редакции гаджеты генетика география геология глобальное потепление грибы грипп демография дети динозавры ДНК Древний Египет естественные и точные науки животные жизнь вне Земли Западная Африка защита диссертаций землетрясение зоопарк зрение Иерусалим изобретения иммунология инновации интернет инфекции информационные технологии искусственный интеллект ислам историческая политика история история искусства история России история цивилизаций История человека. История институтов исчезающие языки карикатура католицизм квантовая физика квантовые технологии КГИ киты климатология комета кометы компаративистика компьютерная безопасность компьютерные технологии космос криминалистика культура культурная антропология лазер Латинская Америка лженаука лингвистика Луна мамонты Марс математика материаловедение МГУ медицина междисциплинарные исследования местное самоуправление метеориты микробиология Минобрнауки мифология млекопитающие мобильные приложения мозг Монголия музеи НАСА насекомые неандертальцы нейробиология неолит Нобелевская премия НПО им.Лавочкина обезьяны обучение общество О.Г.И. одаренные дети открытия палеолит палеонтология память паразиты педагогика планетология погода подготовка космонавтов популяризация науки право преподавание истории продолжительность жизни происхождение человека Протон-М психология психофизиология птицы РадиоАстрон ракета растения РБК РВК РГГУ регионоведение религиоведение рептилии РКК «Энергия» робототехника Роскосмос Роспатент русский язык рыбы Сингапур смертность СМИ Солнце сон социология спутники старообрядцы стартапы статистика такси технологии тигры торнадо транспорт ураган урбанистика фармакология Фестиваль публичных лекций физика физиология физическая антропология фольклор химия христианство Центр им.Хруничева школа эволюция эволюция человека экология эмбриональное развитие эпидемии этнические конфликты этология ядерная физика язык

Редакция

Электронная почта: politru.edit1@gmail.com
Адрес: 129343, Москва, проезд Серебрякова, д.2, корп.1, 9 этаж.
Телефоны: +7 495 980 1893, +7 495 980 1894.
Стоимость услуг Полит.ру
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003г. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2014.