7 апреля в Центре Международной торговли началась XVI Международная апрельская научная конференция «Модернизация экономики и общества». Ее организаторами выступили Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» и Всемирный банк. Один из участников конференции, директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ Андрей Яковлев рассказал «Полит.ру» о состоянии практик правоприменения в России и поделился основными результатами исследования, которое было представлено 7 апреля на пленарном заседании «Спрос на право: факторы и движущие силы».
Андрей Александрович, проблемы в правоохранительной системе появилась еще в девяностые или пришли к нам еще из советского времени?
Часть наших проблем связана с тем, что правовая система в СССР выполняла совсем иные функции. Все ключевые решения по конфликтным ситуациям принимались партийными органами. В судах же рассматривались преступления, не имевшие политического значения. Аналогичным образом споры между предприятиями решались в Госплане или Совмине, а арбитраж выполнял технические функции. Характерно, что отношение числа юристов к численности населения в СССР было в разы меньше, чем в других странах. Это отражало тот факт, что само регулирование в плановой экономике было намного проще, чем сейчас: все предприятия были государственными и действовали на основе спущенных сверху плановых заданий. Процесс перехода к рыночной системе, начавшийся в 1990е годы, чрезвычайно усложнил регулирование. Одновременно в демократической политической системе суды стали гораздо более независимыми. Но на деле судебная система осталась слабой: у нас не было достаточного числа квалифицированных судей, не было работающего механизма правоприменения, решения судов попросту не исполнялись. В нулевые, вместе с «восстановлением государства» произошло укрепление судебной системы, у судей выросли зарплаты и появились социальные гарантии, выросли штаты, появилось оборудование, информационные системы. Также расширился и укрепился аппарат правоприменения: прокуратура, полиция, служба судебных приставов – государство стало пресекать нарушение законов и обеспечивать исполнение судебных решений. Все эти меры привели к восстановлению порядка в экономике и обществе и создавали предпосылки для внедрения принципов верховенства права.
Но одновременно на фоне ограничения политической конкуренции, ослабления независимых СМИ, неразвитости институтов гражданского общества правоохранительная и судебная система все больше стала превращаться в репрессивный механизм, живущий «своей жизнью» и не зависящий от общества. Наиболее ярко эти негативные тенденции проявились в рамках так называемой «палочной системы».
Поясните, что вы подразумеваете под «палочной системой»?
«Палочная система» - это специфический механизм оценки деятельности низовых подразделений МВД их вышестоящими начальниками. «Палки» – это галочки, которые полицейские ставят в графах многочисленных форм внутриведомственной отчетности. В широкий оборот этот термин вошел в конце нулевых в связи с массовыми нарушениями прав граждан со стороны милиции и при сокрытии тяжких преступлений. Это, например, происходило в станице Кущевская.
Но здесь нужно подчеркнуть, что в основе «палочной системы» лежит объективная потребность в системе индикаторов, позволяющих государственным ведомствам оценивать деятельность своих нижестоящих подразделений. Для полиции таким индикатором является количество преступлений, которые зарегистрированы, расследованы и направлены в суд. Считается, что если их мало и раскрываемость низкая – полицейские работают плохо, если же преступлений много и большинство из них раскрыто – полицейские выполняют свою работу нормально.
По таким данным о преступлениях можно оценивать работу конкретного отделения полиции во времени или сравнивать результаты работы управлений внутренних дел в разных регионах. И в этом есть определенная логика. Но проблема в том, что информацию о зарегистрированных преступлениях генерируют сами полицейские. И поскольку по этой информации их потом оценивают, в системе возникают стимулы к искажению данных.
К примеру, по официальной статистике в законопослушной Германии в расчете на 10000 жителей число краж в разы больше, чем в России. Как возникает такое странное соотношение? Потому что кражи традиционно тяжело раскрываются. И, чтобы не «портить» себе отчетность, наши полицейские под теми или иными предлогами стараются не принимать от граждан заявления о кражах. Но такие преступления, как убийства, скрыть сложно – и по этому показателю мы многократно обгоняем не только Германию, но абсолютное большинство стран мира.
Дело не только в сокрытии преступлений. Гораздо страшнее заложенные в «палочную систему» стимулы к «выполнению плана» - когда полицейские заводят уголовные дела не по факту преступлений, а чтобы у них не снизились отчетные показатели по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, и «выбивают» признательные показания у невиновных людей, чтобы обеспечить «высокую раскрываемость».
«Палочная система» - это уникальное российское явление?
В таких масштабах, по-видимому, да. Но надо сказать, что подобные тенденции характерны не только для российской полиции – поскольку во всех странах полицейским начальникам надо оценивать своих подчиненных и для этого они используют аналоги «палочной системы» в тех или иных формах. Однако там это не приводит к таким массовым искажениям отчетности и стимулов, потому что есть альтернативные механизмы оценки деятельности полиции – через независимые расследования в СМИ, через правозащитные организации. Очень существенным фактором, который сдерживает разные негативные тенденции в правоохранительной системе в Европе и США, является независимость суда. Полицейские, следователи, прокуроры и там могут фальсифицировать дела - не только у нас такое происходит. Но когда в этих странах дело приходит в суд, мы можем ощутить разницу: там судья никак не связан с прокуратурой, никак не связан со следствием, он может объективно рассматривать дело. Наконец, важной гарантией защиты граждан от произвола правоохранителей также является политическая конкуренция – так как подобные факты могут использоваться оппозицией и у политиков из правящей партии возникают сильные стимулы к тому, чтобы самим налаживать механизмы обратной связи с избирателями и предотвращать возможные злоупотребления полицейских, следователей или прокуроров.
У нас в стране все эти механизмы «обратной связи» либо слабы, либо практически отсутствуют. Первое относится к независимым СМИ и правозащитным организациям которых сегодня регулярно пытаются внести в реестр «иностранных агентов», второе – к политической конкуренции и независимости судебной системы. Номинально наша судебная власть независима, но по сути она является частью правоохранительной системы. Отдельный судья является винтиком в гигантской машине правосудия. В логике этой «машины» любой оправдательный приговор означает, что следователь и прокурор (с которыми судья регулярно взаимодействует) необоснованно возбудили уголовное дело. Соответственно, их надо наказывать. Но судья также знает, что прокурор обжалует такой приговор и если он будет отменен вышестоящим судом, то тогда накажут уже судью. Поэтому рациональный выбор для судьи в наших условиях – не противоречить прокурору, представляющему сторону обвинения, а просто дать чуть меньший срок или (в случаях, когда дело просто «рассыпается») вынести условный приговор. На практике это приводит к исчезновения реальной состязательности в судебном процессе и к систематическому «обвинительному уклону» в судебных решениях – когда меньше 1% уголовных дел у нас заканчиваются оправдательным приговором.
Как же нам решать эти проблемы?
Многие мои коллеги стали бы говорить, что нам нужен независимый суд, а также нужны свободные СМИ, сильные правозащитные организации и политическая конкуренция. Это правильные тезисы, но вероятность их практической реализации в ближайшие годы, на мой взгляд, не велика. Поэтому нам придется жить с существующей правоохранительной системой и надо думать о том, как начать менять сложившиеся искаженные стимулы в этой системе.
В любом случае, говоря о серьезных проблемах и о коррупции в правоохранительных органах, надо сознавать, что мы не можем из другой страны или с другой планеты завезти «хороших» и «правильных» судей, следователей и полицейскими. Придется работать с теми, кто есть. Но при этом важно понимать, что система не однородна – при всех искажениях в стимулах и при наличии коррумпированных правоохранителей там достаточно много людей, которые добросовестно стараются делать свое дело. Именно поэтому важно определить, с одной стороны, «зоны неблагополучия» и одновременно выделить те звенья, где ситуация лучше, чем в среднем по стране.
Сделать это на основе внутренней ведомственной отчетности сложно, поскольку там возникают высокие риски искажения и манипулирования данными. Нужны механизмы внешней оценки результатов деятельности правоохранительных органов. Это мысль осознается руководством самой системы. Так, в МВД для этих целей в последние годы стали использовать опросы населения. Однако их ограничение в том, что респонденты – это обычные граждане, которые относительно редко сталкиваются с полицией. В основном они контактируют с инспектором ГИБДД или участковым. Соответственно, они не видят полной картины деятельности правоохранительных органов. Поэтому мы попытались узнать мнение о деятельности разных правоохранительных органов у профессиональных экспертов - адвокатов.
Адвокатская корпорация в России насчитывает сегодня около 70 тысяч членов, которые на повседневной основе взаимодействуют с судьями, следователями, прокурорами, но при этом не являются частью правоохранительной системы. В рамках проекта, который в конце 2014 года был реализован Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ и Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, мы попросили адвокатов оценить практики правоприменения судьями, следователями, прокурорами, полицейскими. Опрос охватил 3317 адвокатов в 35 регионах РФ и проводился при содействии Федеральной палаты адвокатов. Наше исследование показало, что наблюдается сильная дифференциация в оценках адвокатами качества правоприменения в разных регионах.
Регионы различаются по уровню коррумпированности в этих органах или одна из структур лучше работает?
Мы спрашивали не про коррумпированность, а про оценку адвокатами частоты нарушения прав их клиентов со стороны представителей разных правоохранительных органов. Согласно результатам опроса (см. график 1), меньше всего претензий адвокаты предъявляют к судьям и прокурорам, больше всего нареканий вызывает деятельность сотрудников МВД.
График 1. Оценка адвокатами частоты нарушения прав их подзащитных со стороны судей и представителей различных правоохранительных ведомств в регионах РФ
Источник: данные опроса 3317 адвокатов в 35 регионах РФ, проведенного в октябре-декабре 2014 года Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ и Институтом проблем правоприменения при Европейском университета в Санкт-Петербурге при содействии Федеральной палаты адвокатов.
При этом видны межрегиональные различия (см. таблицу 1). Есть регионы, где, по мнению адвокатов, права их подзащитных часто нарушаются и на следствии, и в суде. В другой группе регионов адвокаты отмечают нарушения на стадии дознания и следствия, а судьи и прокуроры оцениваются лучше. Наконец, есть третья группа, которая выглядит лучше на общем фоне.
Таблица 1. Группировка регионов РФ по оценкам адвокатами частоты нарушения прав их подзащитных на этапе следствия и в судах
Адвокаты чаще, чем в других регионах, говорят о нарушении прав подзащитных и на этапе следствия, и в суде |
Адвокаты чаще, чем в других регионах, указывают на нарушения прав подзащитных на этапе следствия |
Адвокаты реже, чем в других регионах, указывают на нарушения прав подзащитных на этапе следствия и/или в суде |
Чувашская Республика Новосибирская область Удмуртская Республика Республика Бурятия Астраханская область Краснодарский край Тюменская область Омская область Ленинградская область Москва |
Самарская область Республика Татарстан Курганская область Свердловская область Красноярский край Ставропольский край Тверская область Челябинская область Ханты-Мансийский АО Рязанская область Калининградская область Московская область Хабаровский край |
Республика Марий Эл Кировская область Ярославская область Республика Мордовия Кемеровская область Республика Карелия Ульяновская область Ивановская область Республика Адыгея Вологодская область Нижегородская область Пермский край |
Источник: данные опроса 3317 адвокатов в 35 регионах РФ, проведенного в октябре-декабре 2014 года Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ и Институтом проблем правоприменения при Европейском университета в Санкт-Петербурге при содействии Федеральной палаты адвокатов.
Как можно видеть, в группу с частыми нарушениями попали очень разные регионы. С одной стороны, там есть развитые регионы с высоким уровнем жизни – Москва, Краснодарский край, Тюменская область. С другой стороны, туда также входят гораздо менее развитые Бурятия, Удмуртия и Чувашия.
Но ведь и адвокаты могут быть пристрастны. Можно ли на таких данных делать выводы о различиях в качестве правоприменения?
Безусловно, адвокаты, как и все люди, подвержены своим эмоциям и мы говорим сейчас об их субъективных оценках. Более того, само адвокатское сообщество неоднородно. В адвокатской корпорации есть очень компетентные и честные юристы, которые страстно отстаивают законные интересы своих подзащитных. И есть так называемые «решальщики», которые обладая статусом адвоката, выступает посредниками между своими клиентами и коррумпированными правоохранителями. В нашем опросе, скорее всего, участвовали и те, и другие (достаточно показательна в этом отношении совсем не малая доля респондентов, которые по их словам никогда не сталкивались с нарушениями прав своих клиентов со стороны полицейских, следователей и судей). Именно поэтому для корректной оценки качества правоприменения важно иметь информацию из разных источников. И если в результате по разным данным определенные регионы будут оказываться в числе лидеров или аутсайдеров – это уже может быть основанием для определенных выводов.
У нас была возможность косвенной проверки объективности оценок, полученных от адвокатов. Для этого мы использования данные об обращениях в Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции» от предпринимателей, столкнувшихся в своей деятельности с коррупционным давлением от правоохранительных органов и рейдерством. Эта некоммерческая организация была создана в 2011 году под эгидой ассоциации «Деловая Россия» с прямой санкции Путина и, по сути, выступает сегодня площадкой, где предприниматели могут публично обжаловать незаконные действия правоохранителей. То, что делает ЦОП БПК, должны делать суды. Но в отсутствие независимой судебной системы центр «Бизнес против коррупции» при активной поддержке Уполномоченного по защите прав предпринимателей Бориса Титова помогает прекращать уголовные дела против добросовестных представителей бизнеса, хотя и в частном порядке.
Деятельность ЦОК БПК ведется на основе реестра обращений, который публично доступен на сайте, и сама интенсивность обращений предпринимателей из определенного региона (скорректированная на параметры деловой активности) может быть индикатором неблагополучия в местной правоохранительной и судебной системе. При этом на основе своих публичных процедур ЦОП БПК из общего числа обращений выделяет те, в которых присутствуют признаки рейдерства и коррупции (в дальнейшем по таким обращениям Борис Титов и другие руководители ЦОП ведут адресную работу с конкретными правоохранительными ведомствами). В таблице 2 показаны оба этих показателя для трех групп регионов, выделенных на основе сделанных адвокатами оценок масштабов нарушения прав подзащитных.
Таблица 2. Оценки качества правоприменения, сделанные адвокатами, и интенсивность рейдерства по данным ЦОП БПК
Индикаторы рейдерства |
Адвокаты чаще, чем в других регионах, указывают на нарушения прав подзащитных и на этапе следствия и в суде |
Адвокаты чаще, чем в других регионах, указывают на нарушения прав подзащитных на этапе следствия |
Адвокаты реже, чем в других регионах, указывают на нарушения прав подзащитных на этапе следствия и/или в суде |
Среднее число рейдерских атак в 2011-2013 г. (на 100 млн. руб. валового регионального продукта) |
3,04 |
1,60 |
1,34 |
Среднее число обращений от предпринимателей в ЦОП "БПК" |
19,8 |
9,6 |
3,9 |
Примечание: индикаторы интенсивности рейдерства рассчитаны на основе открытых данных Центра общественных процедур "Бизнес против коррупции" и данных Ростата о ВРП.
Как можно видеть, в первой группе (с частыми нарушениями прав подзащитных и на стадии следствия, и в суде) число обращений в ЦОП и число рейдерских атак оказываются заметно выше.
Какие меры тогда стоит предпринимать на основе этих данных?
При всей значимости хороших или плохих правил качество государственного управления (а в данном случае мы говорим о реализации очень важных функций государства по обеспечению безопасности, защите контрактов и осуществлению правосудия) в не меньшей степени зависит от «личностного фактора». Соответственно, для улучшения ситуации в правоохранительной системе надо очищать ее от недобросовестных людей и одновременно создавать возможности для карьерного роста и продвижения тех, кто пришел туда для службы обществу и добросовестно исполняет свой долг. Мне кажется, что результаты нашего исследования могут способствовать решению такой задачи. При этом наряду с очищением системы важным моментом является выявление и анализ лучшей практики – не только для распространения такого опыта, но и для того, чтобы соотносить планируемые реформы с интересами и стимулами носителей такой лучшей практики и тем самым создавать «точки опоры» для реформ в рамках существующей системы.
А каковы в этом контексте перспективы у нашей судебной системы?
Одной из причин сегодняшних кризисных тенденций является неэффективность системы госуправления. Причем вопреки устоявшимся представлениям о коррупции, как нашей главной проблеме, гораздо больший вред развитию экономики и общества наносит глубокая неадекватность регулирования. Изменения здесь зависят не от «политической воли» лидеров нации, а от того, в какой мере основные группы в элите смогут договориться друг с другом о выработке адекватных «правил игры» и об их соблюдении самой элитой. И независимость судебной системы может сыграть очень важную роль в этом процессе. Дело в том, что действующая сейчас чрезмерно избыточная и противоречивая система регулирования, которую в 2000е создала сама нынешняя элита, во многом противоречат реально существующей системе стимулов. Этот конфликт приводит к систематическим нарушениям правил и создает почву для коррупции. Сегодня чиновники нарушают те или иные правила не только для того, чтобы что-то украсть или получить взятки. Они вынуждены идти на нарушения и для того, чтобы что-то сделать – построить дорогу, открыть новую больницу, создать условия для привлечения в регион частных инвесторов. В результате по критерию формального нарушения правил, регламентирующих те или иные процессы принятия решений в госаппарате, оказывается невозможным разделить добросовестных и коррумпированных чиновников.
При этом в последние годы реально началась борьба с коррупцией. В моем понимании, это реакция власти на протесты 2011 года. Власть поняла, что дело не просто в манипуляциях на выборах, а в сильном недовольстве активной части граждан качеством госуслуг и работой госаппарата. Власть сделала из этого вывод, что надо бороться с коррупцией, но стала это делать традиционными административными методами. Сейчас все знают про Украину, Крым, западные санкции, падение цен на нефть – это реалии 2014 года. В начале 2013 ничего подобного не было, консенсус-прогнозы экономического роста России тогда были на уровне 3-3.5 %. Цены на нефть в 2013 году колебались, но не падали. Тем не менее, в конце 2013 года темпы роста по факту оказались 1.3%. В моем понимании, это замедление развития произошло за счет эффекта «итальянской забастовки» в госаппарате. Опасаясь быть заподозренными в коррупции из-за неизбежного нарушения избыточных и противоречивых правил, добросовестные чиновники перестали брать на себя ответственность. В результате процессы принятия решений замедлились – что отразилось на темпах роста. В этом контексте независимая судебная система нужна не только добросовестному бизнесу. Она также могла бы защитить интересы добросовестных чиновников, действия которых нельзя прописать до последней запятой в разных регламентах и инструкциях и в которые идут на какие-то нарушения этих регламентов и инструкций не ради личной выгоды, а в интересах дела.
Но здесь опять-таки все сильно упирается в интересы людей. Безусловно, в элите сегодня есть группы, которые выигрывают от «игры с правилами» и которые могут потерять при переходе к «игре по правилам». При этом выигрывают они в коротком периоде – с одновременным общим проигрышем для всех в длинном периоде. Иными словами «игра по правилам» (и наличие независимого суда как ее важный элемент) оказывается оправданной только на длинном горизонте при наличии долгосрочных интересов у ключевых игроков, создающих этих правила. И здесь, по-видимому, возникает главный вопрос – в какой мере основные группы в российской элите способны сформулировать свои собственные долгосрочные интересы, согласовать их друг с другом и на этой основе предложить стратегию развития для страны. На этот вопрос, к сожалению, у меня нет ответа.