Амнистия капиталов

"Полит.ру" публикует доклад президента фонда “Институт Энергетики и Финансов”, декана факультета менеджмента Международного университета Леонида Григорьева, представленный на круглом столе фонда “Единство во имя России” и журнала “Стратегия России” 11 октября 2005 г. (см. другие тексты Леонида Григорьева: "Глобус России": экономика регионального развития"  , статью "Приватизация как явление 1990-х", а также принципиальный анализ правительственного плана амнистии - "Алексей Кудрин на линии фронта. К вопросу о легализации частных накоплений")

Обсуждение проблемы амнистии капиталов или налоговой амнистии представляет собой сложную проблему, поскольку в нее вовлечены крайне разнородные общественные течения и институты — от политиков до налоговиков. Интересы всех участников процесса, мягко говоря, не совпадают, понимание целей и средств широко варьируют, зарубежный опыт — как обычно — интересен, но относится к другим условиям и привязан к определенным целям. Наконец, событие носит ярко выраженный политический характер, так что риск его неудачи может оказаться довольно велик, как внутри страны, так и при взгляде извне.

Представляется, что политическая элита должна найти решение, которое устраивало бы основных участников процесса, давало простор экономическому развитию страны на новом этапе. В частности налоговая амнистия выглядит как естественная пост-трансформационная мера в интересах крупного и среднего бизнеса, ряда слоев среднего класса на фоне «амнистии приватизации», реструктуризации (фактического списания налоговых долгов предприятий после 1998 г.), «амнистии садовых участков» и т.п.

Ниже мы рассматриваем несколько аспектов проблемы:

• Амнистия как «техническое» фискальное мероприятие;
• Амнистия как один из актов, завершающих переходный период;
• Амнистия как способ формирования новой институциональной среды, повышения доверия между бизнесом, государством и обществом.

Что такое налоговая амнистия

Амнистия капиталов — это экстраординарная мера, на которую государство может пойти не чаще одного раза в поколение, хорошо подготовившись и убедив граждан и бизнес в выгодности амнистии как сделки. Разумеется, это не «амнистия» в буквальном смысле слова, а признание неадекватности определенных элементов законодательства или господства неформальных институтов (например, неуплата налогов), с которыми государственные формальные институты не могут справиться.

Термин «амнистия» бесспорно неудачен, так как в доктрине под амнистией понимается освобождение от ответственности, даруемое верховной властью. В российском законодательстве понятие «амнистия» употребляется исключительно в контексте освобождения от уголовной ответственности, от наказания и сокращение неотбытой части наказания. Применение акта амнистии, однако, не снимает судимости с осужденного лица. В данном случае речь идет о массовом освобождении от возможного преследования со стороны налоговых органов на определенных условиях.

Под амнистией капитала следует понимать легализацию средств, которыми обладают граждане страны, но с которых в свое время не были уплачены налоги или были допущены другие нарушения законодательства. Чисто формально, такая легализация должна быть оформлена принятием исключительного законодательного акта, который бы предусмотрел возможность снятия ответственности с лиц, совершивших правонарушения или преступления в области налогового законодательства. Исключительность такого акта заключается в том, что он вводит однократную возможность освобождения от ответственности неопределенного круга лиц, которые заявят о совершенных ими правонарушениях и согласятся на условия, предлагаемые государством.

Амнистию капиталов можно свести к налоговой амнистии, под которой обычно понимается предложение со стороны государства неплательщикам налогов погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть наложено в случае выявления нарушений. Амнистия распространяется на не выявленные правонарушения, предотвращает их наказание из соображений государственной целесообразности и снижает издержки расследования и наказания. Следовательно, амнистия затрагивает только лиц, в отношении которых не заведено производство о нарушении налогового законодательства.

Государство предлагает определенным категориям неплательщиков за умеренную плату погасить просроченную задолженность по налогам и таким образом, легализовать свои доходы и имущество в обмен на отказ от преследования. Речь идет не о списании долгов, а об отмене наказания, которое могло быть применено к неплательщику. То есть власти соглашаются простить штрафы и пени, набежавшие за неуплату налоговых платежей в срок. А порой и предлагают заплатить налоги с незадекларированных сумм по более низкой ставке, чем действующие ставки налога. Эти «соблазнительные» предложения действуют только на время проведения амнистии. Логично приурочивать снижение ставок налогов к моменту амнистии. Таким образом, участники амнистии одновременно избавлялись от задолженности и получали более приемлемый (выполнимый) налоговый режим, который они могли бы выполнять.

Цели налоговой амнистии

Ожидаемый результат от проведения налоговой амнистии напрямую зависит от выбранной государством цели. Как показывает мировая практика, цели проведения амнистии могут быть разными. В качестве первой рассмотрим фискальную, предполагающую получение дополнительных средств в бюджет страны, в качестве второй — нормализацию экономической жизни.

Фискальная цель амнистии капиталов достигается путем сбора налоговых поступлений от декларации незадекларированных ранее доходов. Международный опыт проведения налоговых амнистий и амнистий капитала говорит о том, что подобные мероприятия преследуют чаще всего фискальные цели, то есть нацелены на пополнение бюджета, особенно в условиях, когда в них зияют огромные дыры. Сейчас в России с бюджетом все обстоит более-менее благополучно, острой нужды в привлечении дополнительных средств нет.

Фискальная цель амнистии капиталов достигается путем сбора налоговых поступлений от декларации незадекларированных ранее доходов. При этом ключевым вопросом в проведении налоговой амнистии является размер платы за легализацию капитала. Возврат средств будет происходить только в том случае, если суммарные издержки легализации капитала при амнистии будут заметно ниже, чем при обычных формах. Определение ее в размере, превышающем размер действующей ставки налога, не принесет желаемого результата вследствие низкой степени собираемости, а значительно ниже — расходится с поставленной задачей. Исходя из логики хозяйствующего субъекта, если в качестве такового рассматривать субъекта налогообложения, легализация капитала при условии уплаты действующей ставки налога не всегда является экономически выгодной сделкой. Выгода может заключаться только в том, что неплативший или недоплативший ранее налоги субъект сможет реабилитировать себя в глазах государства и как говориться «спать спокойно».

Мировой опыт проведения амнистии капиталов свидетельствует о том, что ключевым фактором успеха подобных мероприятий является пониженная налоговая ставка. Принято считать примерами одних из удачно проведенных амнистий итальянскую амнистию 2001 года, при которой ставка была определена в 2,5% от возвращенной суммы, а также Индийскую амнистию 1997 года со ставкой в 30% (что является минимальным размером по сравнению с действующей ранее ставкой, достигавшей 97,5%). По (явно завышенным) прогнозам итальянских экспертов в результате амнистии в Италию должно было вернуться около 500 миллиардов долларов. Но даже и при такой ставке прогнозы не оправдались, и в результате объем возвращенных денег составил около 55 миллиардов долларов с доходом бюджета в 1 миллиард долларов. Что касается индийского опыта, то он был на редкость удачным, так как в результате амнистии бюджетом было получено около 2,5 миллиардов долларов (задекларировано 8,2 млрд.), что значительно превысило планируемую величину в 1 миллиард долларов.

При выборе же в качестве приоритетной цели нормализацию экономической жизни в стране, фискальная цель отходит на второй план. Важно, чтобы проведение амнистии способствовало включению «незадекларированного» вовремя капитала в экономику страны с целью ее развития. В таком случае вполне допустима ситуация установления минимальной ставки налога, а может быть и ставки равной 0% при декларировании ранее срытых доходов. Контраргументы такого подхода совершенно очевидны и будут выражаться в несправедливости по отношению к добросовестным налогоплательщикам, а также в потенциальном создании прецедента государственной поддержки нарушителей налогового законодательства. Именно поэтому важно определить, какую цель преследует государство при проведении амнистии капиталов. На подобные меры можно пойти в том случае, когда основная цель проведения амнистии капиталов — вывести скрытые активы граждан «из тени», сократить масштабы нелегального бизнеса и уклонения от уплаты налогов в будущем, ввести в легальный оборот скрытые прежде капиталы, а не пополнить бюджет.

Подобная практика проведения амнистии уже имеет свою историю. К примеру, при проведении в 2001 году налоговой амнистии в Казахстане никаких налогов с легализуемых сумм платить не требовалось. В итоге в страну на спецсчета 16 банков вернулось 480 миллионов долларов, хотя изначально рассчитывали вернуть 550 миллионов долларов, что можно отчасти объяснить краткосрочностью (всего 34 дня) проводимой амнистии.

Российский подход: актуальные вопросы

История вопроса

Налоговая амнистия или амнистия капиталов — термин, хорошо известный в нашей стране. За последние десять лет свободы и демократии не раз проводились попытки вернуть вывезенные за рубеж капиталы и пополнить казну добровольно погашенными налоговыми задолженностями. По оценке Министерства финансов, с начала 1990-х гг. за рубеж было вывезено капиталов не менее чем на 300 млрд. долларов. Однако далеко не все эмигрировавшие капиталы можно вернуть на Родину. Примерно 30-40% этих средств было вложено в недвижимость и еще около 30% — в ценные бумаги. В результате остается примерно 30-40% (90-120 млрд. долларов) от общей суммы вывезенного капитала, которые частично, вероятно, вернулись в страну в форме иностранных инвестиций (Кипр, другие оффшоры, которые лидируют во ввозе капитала в РФ).

В 1993 г. была предпринята попытка по проведению налоговой амнистии. 27 октября 1993 г. был принят Указ Президента РФ № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 г.». В соответствии с указом на проведение амнистии отводилось чуть больше месяца. Она должна была быть завершена до 30 ноября 1993 г. В соответствии с условиями амнистии предприятия, учреждения и организации, а также физические лица, объявившие о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах, в случае внесениях их в бюджет, освобождались от применения санкций, предусмотренных налоговым законодательством РФ. Таким образом, в соответствии с условиями амнистии предлагалось уплатить налог в полном объеме. Неплательщик освобождался только от применения в отношении него санкций. Налоговая амнистия 1993 г. фактически провалилась. Ей не обеспечили успех даже грозные предупреждения о введении более жестких санкций после ее проведения. Одной причин неудачи амнистии 1993 г. являлся ее возмездных характер и строго фискальная цель. Государство признавало, что не способно собрать налоги, однако ценой амнистии была уплата налога в полном размере. Установление такого тарифа амнистии демонстрирует фискальную цель проводимой амнистии по пополнению доходной части бюджета, что является одной из причин неудач, проводимых амнистий.

В 1995 г. Министерством науки РФ было разработано предложение по проведению налоговой амнистии. Целью амнистии было целевое направление денежных средств, подпадающих под амнистию на развитие инновационных программ. В проекте предлагалось предусмотреть следующие гарантии:

• неразглашения имен владельцев капитала;
• целевое направление финансовых средств;
• невозможность применения такой меры, как амнистия, к физическим и юридическим лицам, в отношении которых начаты судебные разбирательства.

Несмотря на хорошо разработанный проект, он лег под сукно, так и не получив никакого развития. Следующая попытка по проведению налоговой амнистии была предпринята в 1997 г. Президент РФ Ельцин Б.Н., выступая на заседании Совета Федерации, высказал мысль, что можно провести амнистию для тех, кто имеет за рубежом какие-то вклады, чтобы они эти вклады вернули, уплатив при этом 10-15%. На основе высказывания Президента РФ исполнительные органы подготовили законопроект «О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году» в соответствии с которым физические лица, подавшие декларацию о дополнительно указанных доходах, должны были уплатить специальный сбор за их легализацию в размере 10% от общей суммы. В законопроекте было предусмотрено, что физические лица — плательщики подоходного налога при подаче декларации о доходах за 1997 г., могли дополнительно подать декларацию о полученных доходах до 1997 года без указания источников таких доходов. К физическим лицам, уплатившим специальный сбор за легализацию доходов не могли применяться меры ответственности предусмотренные ст. 174 и 198 Уголовного Кодекса РФ. Порядок распределения полученных средств от легализации был следующий — 50% в федеральный бюджет; 25% в бюджет субъекта РФ по месту нахождения физического лица; 25% — в бюджет муниципального образования по месту нахождения физического лица. Законопроект не дошел даже до обсуждения в Правительстве РФ, так как разногласия между министерствами были слишком велики. Основным аргументом против проведения такой меры являлось то, что это еще более ослабит налоговую дисциплину, что необходимо не легализовывать доходы, а противодействовать их отмыванию.

В 2002 г. вопрос о проведении налоговой амнистии опять появился на повестке дня. Велась разработка двух законопроектов, касающихся проведения в России амнистии капиталов. Один законопроект распространялся на физических лица и содержал предложение по проведению общей амнистии по налоговым и валютным нарушениям в пределах определенной суммы, сопровождаемой сбором в размере 3%. Предполагалась анонимность плательщика, «налоговый щит» в определенных пределах, жесткость в сборе налогов и в наказаниях после периода амнистии. Предложение было фактически направлено на легализацию малых активов. Второй законопроект, касался проведения амнистии (сбор — 4%) по крупным состояниям, включая финансовые инструменты, активы, недвижимость в России и за рубежом, по тем суммам, которые не были заплачены налогоплательщиком в период приобретения активов. Попытки по продвижению этих законопроектов также не увенчались успехом.

28 апреля 2005 г. Посланием Президента РФ [1] была предусмотрена необходимость «разрешить гражданам задекларировать в упрощенном порядке капиталы, накопленные ими в предыдущие годы, в предыдущий период». В Послании Президента РФ установлены только два необходимых условия для легализации своих капиталов — уплата 13%-ного налога и внесение соответствующих сумм на счета в российские банки. Президент РФ подчеркнул что, «эти деньги должны работать на нашу экономику, в нашей стране, а не «болтаться» в оффшорных зонах». Таким образом, с момента о звучания Президентом РФ идеи о проведении налоговой амнистии начата работа по разработке законопроекта.

Гарантия защиты от налоговых преследований и анонимность

В условиях существующего профицита федерального бюджета в России активное обсуждение вопроса о необходимости проведения налоговой амнистии не может быть обусловлено преследованием фискальной цели — сбора дополнительных средств в бюджет. Основная цель — установление «мостика доверия» между государством и бизнесом, государством и гражданским обществом. Амнистия капиталов при таком рассмотрении становится сделкой, в которой затрагиваются интересы всех сторон: государства, гражданского общества и бизнеса. В случае амнистии капиталов, как и в любой сделке, потенциальные участники перед ее заключением должны явно представлять, каковы условия участия в ней, сопутствующие риски, предоставляемые гарантии и ожидаемая в результате выгода.

В настоящее время российская экономика характеризуется рядом негативных факторов, которые пагубно влияют на ее развитие и тормозят экономический рост. Среди них весомая роль принадлежит недоверию, которое испытывает бизнес и гражданское общество по отношению к государственной власти. Следствием этого является процветание коррупции, существование теневой экономики, популяризация различных схем ухода от налогообложения. Вопрос доверия власти — вот то, что должно быть восстановлено вследствие проведения налоговой амнистии, а значит и сам механизм проведения амнистии должен быть выбран такой, который давал бы обществу и бизнесу соответствующие гарантии защиты, чтобы они не расценивали данную акцию как «добровольный донос на самого себя». Неплательщик может боятся, что в результате участия амнистии может оказаться «под колпаком» государственных органов или криминальных структур.

Проработанный заранее вопрос обеспечения гарантий защиты субъекта, решившего амнистировать капитал, является залогом и необходимым условием успешности проведения налоговой амнистии. Во-первых, важно обеспечить анонимность процесса амнистирования. Амнистирование — это не благотворительность, амнистия больше похожа на покаяние и с большой степенью вероятности можно утверждать, что человек, решивший реабилитироваться в глазах государства, скорее сделает это тайно, чем публично. «Тайна» легализации ранее незадекларированного дохода позволит избежать возможной негативной реакции общества по отношению к конкретному отдельно взятому субъекту. В роли священнослужителя в этом случае выступает налоговый орган, который определит, как будет использована в дальнейшем полученная им информация. Вполне объяснимая заинтересованность налоговых органов в сборе все больших сумм налоговых поступлений, выявлении нарушителей налогового законодательства ставит на повестку дня вопрос: каким образом субъект, решившийся воспользоваться предоставляемой возможностью задекларировать незадекларированные вовремя доходы, будет защищен от риска возможных дальнейших преследований со стороны налоговых органов. Очевидно, что заявление в норме закона о том, что такой субъект освобождается от уголовной и административной ответственности является не больше чем декларацией. Что получает человек «на руки» в качестве «индульгенции»? Может ли он быть уверен в том, что:

а) налоговые органы не возьмут его «на заметку» в целях более тщательной проверки его доходов в будущем;
б) не станут выяснять источник происхождения амнистированных доходов;
в) не станут выяснять, вся ли сумма незадекларированных доходов попала под амнистию;
г) рассматривать возможность привлечения субъекта к ответственности, если не вся сумма ранее незадекларированного дохода была им легализована в процессе амнистии.

Можно пойти по пути, выбранному Итальянским правительством при проведении амнистии в 2001 году, и предусмотреть введение института финансового посредника, который бы уплачивал налог от имени и по поручению налогоплательщика в соответствии с заключаемым между ними конфиденциальным соглашением. Данная мера, в частности, позволит гарантировать невозможность трассировать счета, с которых платятся средства.

При проведении амнистии должна быть обеспечена защита информации, поступающей в налоговые органы о лицах, легализующих свои капиталы. В соответствии со сложившимся мировым опытом проведения амнистий информацию об источниках доходов неплательщиков предоставлять не требуется. В настоящее время существуют факты утечки информации из баз данных налоговых органов, свидетельствующие о серьезных проблемах в области защиты налоговой тайны (ст. 102 Налогового Кодекса РФ). Поэтому особенно важно гарантировать конфиденциальность полученных сведений. Проверку поступающих средств могут осуществлять правоохранительные органы, только в том случае если у них существует подозрение, что указанные доходы получены преступным путем. Перечень органов уполномоченных совершать проверки легализуемых средств, их полномочия и ответственность за неправомерные действия и за разглашение конфиденциальной информации должны быть предусмотрены отдельно. Гарантии предоставления защиты поступающей от участников амнистии информации достигаются различными путями. Это может быть участие финансового посредника, как было сделано в Италии, или например, в Казахстане при проведении амнистии налоговые органы обещали и выполнили свое обещание уничтожить налоговые декларации физических лиц за период с 1995 года по 2000 год, что явилось как способом защиты конфиденциальной информации неплательщиков, так и действенной рекламной мерой агитирующей за участие в амнистии.

Также как вариант можно предусмотреть введение строгих мер ответственности по отношению к налоговому инспектору, к которому поступила налоговая декларация с указанием суммы дохода, подлежащего амнистии, за несоблюдение условия анонимности.

И если уже принято решение, что налоговой амнистии в России быть, и в настоящий момент обсуждаются детали ее проведения, то следует всерьез задуматься о том, поверит ли налогоплательщик в то, что амнистия — это для него благо, а не ловушка. Конечно же, надо отдавать себе отчет в том, что раз нет доверия к государственной власти, то даже в случае, если такие гарантии будут предусмотрены, вполне вероятен риск того, что не все сразу «побегут» амнистироваться. Будет действовать правило: «а какие последствия у моего соседа, который уже воспользовался предоставляемой возможностью и задекларировал незадекларированные в срок доходы?». Но риск есть в любом деле, тем более затеваемом в масштабах целого государства. Нивелировать такой риск можно только путем целенаправленного выстраивания государственной политики, направленной на то, чтобы общество и бизнес были уверены в том, что обман со стороны государственной власти — это то, чего не может быть никогда.

Дополнительной гарантией, позволяющей заручится доверием граждан для успешного ее проведения, является хорошо разработанная технология проведения амнистии. Процедура проведения амнистии должна быть прозрачной и понятной для неплательщиков, чтобы они могли оценить и принять решение об участии в ней. Участники амнистии не должны бояться, что легитимизация капиталов только привлечет к ним внимание, как со стороны налоговых органов, так и со стороны криминальных структур. В этой связи крайне важно продумать детали технологии. Необходимо чтобы всем наперед было понятно, почему надо и выгодно зарегистрировать капитал и заплатить тариф за амнистию. И что значит это прощение налоговых нарушений допущенных ранее, которые правоохранительные органы не выявили и не доказали.

Наиболее вероятный период времени совершения налогового преступления, попадающего под действие амнистии

Проведение налоговой амнистии с целью выведения скрытых доходов граждан «из тени» предполагает, что лицо, воспользовавшееся предоставленным шансом, освобождается от ответственности за совершенное ранее нарушение налогового законодательства. Анализ действующего законодательства позволяет выяснить максимальный период времени, за который до момента проведения амнистии могли быть совершены налоговые правонарушения, ответственность за которые может быть снята в связи с проведением амнистии. От этого зависит реальная оценка количества заинтересованных в амнистии субъектов, а значит и степень значимости поставленной государством цели.

Предусмотренный Налоговым Кодексом РФ срок давности по привлечению к ответственности за совершение налогового правонарушения равен 3 годам по истечению которого, лицо не может быть привлечено к налоговой ответственности. За уголовные преступления (в разряд которых попадают налоговые правонарушения налогоплательщиков — физических лиц) максимальный срок исковой давности равен 6 годам [2]. Следовательно, можно говорить о том, что потенциальными субъектами, для которых амнистия действительно может быть актуальной при условии ее проведения с 1 января 2006 года, являются налогоплательщики, тем или иным образом нарушившие нормы налогового законодательства в период, начиная с 1 января 2000 года. Анализ эффективности правоприменительной практики показывает, что раскрывается и доводится до конца, то есть до стадии вынесения приговора и применения наказания, не более 5% дел по налоговым правонарушениям, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Таким образом, срок актуального для амнистии периода нарушений, в основном, сужается до трех лет — срока давности по гражданским делам, и соответственно наиболее вероятный период времени совершения налогового преступления, попадающего под амнистию, концентрируется в промежутке, начиная с 1 января 2003 года.

Однако так как неуплата налогов может повлечь различные по своем правовой природе санкции, то при проведении амнистии должно быть четко определено, от какой именно ответственности освобождается неплательщик. При решении вопроса об освобождении от уголовной ответственности законодатель должен будет определить подпадают ли под амнистию другие преступления связанные с незаконной экономической деятельностью, такие как незаконное предпринимательство, лжепредпринимательство, и др. [3]

Счета за рубежом

При проведении амнистии было бы неплохо определить, какие доходы и имущество, подлежит амнистированию. Будет ли подпадать под амнистию имущество, находящееся за рубежом.

Национальные интересы предполагаю борьбу с сложившимся в 90-ые годы за рубежом имиджем нации криминала. Для этого власть должна позаботиться о снижении степени недоверия к российским гражданам со стороны правительств других стран. Причиной укоренившегося недоверия стал незаконный масштабный вывоз капитала из России, открытие зарубежных счетов с нарушением действующих на тот момент, если вести речь о 90-х годах 20 столетия, законов о налогах и валютного законодательства, что было обусловлено их строгостью и непрозрачностью. В то время государство вводило жесткие ограничения на валютном рынке. Так, в соответствии с ранее действовавшим законодательством [4] в области валютного регулирования для открытия счета в зарубежном банке было необходимо получить разрешение (лицензию) Центрального Банка РФ на открытия счета за рубежом.

Насколько сейчас актуален вопрос незаконности открытия счетов за рубежом с учетом динамики изменения законодательной базы? В меньшей степени утверждение о запутанности законодательства может относиться к последним трем годам, так как с 2003 действует новый закон «О валютном регулировании и валютном контроле», в связи с чем порядок открытия физическими лицами счетов в зарубежных банках значительно упростился.

Открытие счетов в зарубежных банках с нарушением налогового и валютного законодательства, как и совершение любой сделки с нарушением законодательства, квалифицируется как ничтожная сделка. Ранее срок исковой давности по таким сделкам значительно превышал общий срок исковой давности и составлял 10 лет с начала исполнения. В июле с.г. (а именно 21 июля 2005 г. ФЗ № 109) был принят Федеральный закон, который внес изменения в соответствующую норму Гражданского кодекса, изменив срок исковой давности по ничтожным сделкам. Теперь он составляет всего 3 года. Причем он распространяется также и на те сделки, срок давности по которым на момент принятие поправок, т.е. июль с.г., еще не истек. Из этого следует, что преследоваться за совершение таких сделок могут только те субъекты, которыми были допущены нарушения действующего законодательства с июля 2002 года (притом, что как было отмечено выше, с 2003 валютное законодательство было упрощено).

Анализ норм действующего валютного законодательства показывает, что открытие за границей валютного счета физическим лицом в настоящее время не сопряжено с какими бы то ни было трудностями. Условием открытия является обязательное уведомление физическим лицом налогового органа по месту учета об открытии (закрытии) такого счета в течение месяца со дня заключения договора с зарубежным банком об открытии (закрытии) счета. Участие Центрального Банка в этом процессе предусматривается только в тех случаях, когда счет открывается в странах, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). В этих случаях открытие счета производится при предварительной регистрации открываемого счета (вклада) в налоговых органах в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. На данный момент Правительством РФ такой порядок еще не принят и счета в странах, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), открываются беспрепятственно. Для того чтобы легализовать свой счет, открытый в зарубежном банке, человеку достаточно открыть новый уже в соответствие с действующим законодательством и перевести на него средства со старого. А что касается старых счетов, отрытых незаконно еще в 90-е годы, то сокращение срока исковой давности по ничтожным сделкам, позволяет рассматривать на данный момент в качестве ничтожных только счета, незаконно открытые в последние три года.

Встает вопрос как уже признанные законными по российскому законодательству счета (открытые до 2002 года) легализовать в глазах зарубежных органов контроля. Может быть, владельцам таких счетов следует выдавать официальные подтверждения, о том, что их счета являются теперь уже легальным, чтобы снять все возможные подозрения.

Судьба зарубежных счетов, незаконно открытых в последние три года, будет зависеть от условий налоговой амнистии: будут ли они предусматривать возможность легализации незадекларированных в срок средств, находящихся не только внутри страны, но и за рубежом. На наш взгляд, для полноты затеваемого мероприятия незаконно вывезенные из страны и размещенные на счетах в зарубежных банках средства, также должны рассматриваться в качестве объекта налоговой амнистии. В этом случае необходимо будет предусмотреть механизм защиты амнистированных субъектов от притязаний зарубежных правоохранительных и налоговых органов. Во-первых, можно предусмотреть в законе о проведении налоговой амнистии, обязанность налогового органа, уполномоченного принимать декларации, выдать физическому лицу — субъекту амнистии справку об отсутствии к нему налоговых претензий. Подобная справка должна иметь статус документа, юридическая значимость которого для зарубежных органов государственной власти будет бесспорной. Во-вторых, при запросе правоохранительных органов других стран по поводу выяснения легитимности средств, размещенных нашими гражданами на счетах в их банках, обязать наши органы в случае состоявшейся легализации таких средств, отвечать об отсутствии налоговых претензий и претензий по несоблюдению требований действующего российского законодательства.

Куда пойдут деньги, привлеченные в результате проведения налоговой амнистии

Как было отмечено ранее, в существующих экономических условиях, проведение амнистии капиталов направлено не на пополнение бюджета, а на вывод капиталов из тени. Но в связи с тем, что предполагается амнистировать капиталы не бесплатно, следует ожидать, что какие-то средства в результате амнистии будут собраны. Привлечение же дополнительных вливаний в бюджет страны при его существующем профиците требует предварительного решения вопроса оптимального расходования дополнительно привлеченных средств.

Согласно действующему бюджетному законодательству налог на доходы физических лиц, хотя и является федеральным, распределяется между бюджетом субъекта и федеральным бюджетом в пропорции 70 и 30%% соответственно. При разработке механизма проведения налоговой амнистии должны быть даны ответы на вопросы о том, будет ли соблюдаться подобный порядок распределения средств, собранных в ее результате, или же правила межбюджетного распределения на этот случай будут изменены.

Может быть, стоит предусмотреть создание специального фонда, в котором будут аккумулироваться средства, поступившие в качестве платы за амнистию, а также продумать варианты их расходования. Например, предусмотреть направление поступивших средств в качестве инвестиций в производство или в наукоемкие технологии. В любом случае данный вопрос не должен оставаться без внимания со стороны разработчиков законопроекта, профильных органов государственной власти и экспертного сообщества.

Подготовительные мероприятия

Для того чтобы проведение налоговой амнистии способствовало достижению поставленной цели и дало желаемые результаты, требуется проведение масштабной предварительной комплексной работы в различных сферах: социологии, права, экономики.

Амнистия — явление разовое и важно заверить в этом общество. Необходима твердая вера участников в то, что проводимая налоговая амнистия является единственной и последней. Вот почему при подготовке мер по проведению амнистии капиталов необходимо провести тщательную подготовительную работу с привлечением социологов по формированию соответствующего общественного мнения [5].

Для успеха проведения налоговой амнистии следует заранее решить проблему обеспечения защиты налоговой тайны. Потенциальным участникам амнистии важно гарантировать конфиденциальность полученных сведений. Заметим, что амнистия за налоговые и валютные нарушения не исключает проведение расследований с целью выявления преступлений криминального характера. Амнистия не относится к правонарушениям и прошлым доходам, которые были связаны с убийствами, торговлей наркотиками, оружием, и иными преступными деяниями. В тоже время закон о налоговой амнистии должен содержать запрет на возбуждение уголовных дел, проведение оперативно-розыскных мероприятий и т.п. по факту совершения налоговых преступлений. Например, в соответствии с законом Республики Казахстан «Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи с легализацией ими денег» [6], наличие специального счета не могло служить основанием для привлечения к уголовной или административной ответственности, а информация о количестве денег на счетах не подлежала разглашению. В России важно выработать единый подход государственной власти к данному вопросу. Например, принятое в июле 2005 г. Постановление Конституционного суда, посвященное срокам давности по налоговым правонарушениям, которое разрешает судам взыскивать штрафы и за пределами сроков давности [7], направлено на ужесточение мер налогового контроля следствии отказа от прямого законодательного регулирования данного вопроса, расширив полномочия налоговых органов. Важно еще раз подчеркнуть прямую зависимость успеха проведения налоговой амнистии в части крупного капитала от степени доверия бизнеса государству. Катализатором процесса повышения доверия станет гарантированное вето на пересмотр итогов приватизации. Приведенное выше Постановление КС этому не способствует.

Налоговая амнистия не может рассматриваться в качестве достаточной меры для улучшения экономической ситуации в стране. Она должна дополняться иными мерами государственной политики в сфере регулирования экономики, в частности упрощением и снижением налогового бремени в целом, что требует времени. Снижение налогов, налоговая амнистия и последующая за ней репрессивная фаза — это целый комплекс мер, избирательное применение которых по отдельности не принесет желаемого результата, если даже более того, не послужит причиной обратного эффекта. В связи с тем, что лица, не воспользовавшиеся амнистией, несут ответственность согласно нормативным правовым актам, действующим до ее проведения, следует провести анализ законодательства на предмет эффективности действующих законодательных норм и безоговорочно отменить «невыполняемые».

Считаем, что на подготовительном этапе также необходимо разработать меры для того, чтобы легализованные в ходе проведения амнистии доходы (капиталы) в дальнейшем способствовали развитию российской экономики, а не экономик других стран. В частности это подразумевает как разработку соответствующих законодательных норм, так и применение мер экономической политики. Необходимо создать привлекательные условия для инвестирования амнистированных капиталов в Россию, под которыми мы понимаем необходимость развития банковского сектора, рынка корпоративных облигаций и т.п. Только при проведении предварительных мероприятий подобного рода можно ожидать позитивный эффект от проведения налоговой амнистии.

Возможные риски проведения амнистии капитала в России

Проведение амнистии капиталов (налоговой амнистии) сопряжено с рядом рисков, которые следует учитывать при планировании ее проведения, с целью выработки контрмер для их предотвращения.

1. Главный риск состоит в том, что общество, бизнес и граждане не поверят в однократность проведения подобного мероприятия. Такой риск сопряжен с тем, что в дальнейшем количество налоговых правонарушений только возрастет, так как налогоплательщики будут рассчитывать на последующее «прощение» долгов. Избежать подобного риска можно путем проведения

а) социологических программ, направленных на формирование устойчивого общественного мнения об однократности амнистии и неотвратимости наказания нарушителей, не воспользовавшихся предоставленной возможностью;
б) ужесточения ответственности за налоговые правонарушения, совершенные после проведения амнистии;
в) проведение анализа действующего законодательства и устранения недействующих норм (так как за нарушения, совершенные до проведения амнистии, ответственность будут налагаться в соответствие с нормами, действующего до амнистии законодательства).

2. Риск того, что даже в том случае, если общество поверит в однократность предоставляемого амнистией шанса, вероятна возможность того, что этим шансом могут, тем не менее, не воспользоваться по ряду причин:

а) не устраивает величина налоговой ставки;
б) боятся риска дальнейшего преследования налоговыми властями как в силу отсутствия гарантий со стороны государства конфиденциальности полученных при амнистии сведений, так и в силу дальнейшего преследования и более пристального внимания со стороны органов налогового контроля;
в) несколько неловких действий налоговых органов или вмешательство криминала в процесс может вызвать паралич амнистии уже по ее ходу.

Следует отметить, что эффективность проведения амнистии зависит, прежде всего от механизма ее реализации. Так, неплатильщик может считать, что если, сознается — то государство заберет часть денег и «возьмет на карандаш», не сознаешься — не заберет. Такая предпринимательская мудрость уже много лет не подводит предпринимателей и для того чтобы переломить сложившуюся тенденцию недоверия граждан к государству будет необходимо создать гарантии защиты участника амнистии от произвола государственных органов и криминала.

Государство также не должно ожидать сиюминутного результата от проводимой амнистии. Повышение собираемости налогов и выведение бизнеса «из тени» (на что и направлена планирующаяся амнистия) — довольно долгий эволюционный процесс. Ни в одной стране мира не удавалось решить этот клубок проблем одной административной мерой, да еще в короткие сроки. Осознание того, что налоги хорошо платить в полном объеме, а их неуплата — суть покушение на функцию государства, ко многим пришло уже давно. Но полная уплата налогов возможна только тогда, когда их станут целиком платить твои конкуренты (т.е. все и сразу). Иначе при прочих равных условиях уплата налогов будет автоматически означать, что предприниматель ставит свой бизнес в заведомо неконкурентоспособные условия.

Амнистия капиталов может стать важным шагом к повышению доверия между государством, обществом и бизнесом на пути к «нормальному капитализму». Механизм должен быть выгоден всем сторонам и нацелен на решение долгосрочных проблем страны.

Примечания

[1] Поручения Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2005 г. № МФ-П13-2081 (пункт 3), от 16 мая 2005 г. № МФ-П13-2371

[2] Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица карается ст. 198 Уголовного кодекса РФ. Максимальный срок лишения свободы, предусмотренный за совершение подобного деяния — до трех лет. На основании этого данное правонарушение квалифицируется как преступление средней тяжести. Под преступлением средней тяжести согласно ст. 15 УК РФ понимается умышленное деяние, за совершение которого максимальный срок лишения свободы не превышает пяти лет (но больше двух). Согласно ст. 78 УК РФ лицо, совершившее преступление средней тяжести, освобождается от уголовной ответственности по истечению шести лет со дня совершения преступления.

[3] Глава 22 Уголовного Кодекса РФ (ст.ст. 169-200)

[4] Закон РФ от 09.10.1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле».

[5] Следует учитывать, что в нашей стране попытки проведения налоговой амнистии уже предпринимались, в связи с чем вопрос доверия участников налоговой амнистии к намерениям властей (в части одноразовости проведения подобного мероприятия) должен быть тщательно проработан.

[6] Был принят 2 апреля 2001 года.

[7] 14 июля 2005 г. КС в своем Постановлении подтвердил конституционность статьи 113 НК РФ, устанавливающей трехлетний срок давности для налоговых правонарушений, указав при этом, что если налогоплательщик препятствует налоговому органу в проведении проверок и затягивает контрольные мероприятия Федеральной налоговой службы по времени, то для него этот трехлетний срок прерывается.