Как формируется миграционная политика

Мы публикуем резюме регулярного вторничного “Открытого семинара” “Полит.ру” и Института национальной модели экономики, созданного для обсуждения позиции и содержания нашего экспертного круга и сообщества. Темой семинара на этот раз стал вопрос о современной миграционной политике. В центре обсуждения оказалось сообщение руководителя программы "Государство и антропоток" Сергея Градировского. Участники обсуждения (кроме собственно "Полит.ру") – Виталий Найшуль, Вячеслав Широнин, Даниил Александров, Алексей Песков, Михаил Арсенин, Татьяна Малкина, Григорий Глазков, Ольга Лобач, Олег Мудрак, Константин Сутягин.

Одна из самых серьезных проблем современной России – демографическая. Но и самое реальное средство от нее – миграция – представляет собой проблему не намного меньшую. Точнее, комплекс проблем, требующий обдуманной политики по отношению к каждой из своих частей и ко всей проблеме в целом.

Страна, теряющая свое население, активно использует труд приезжих и при этом оказывается не способна внятно и последовательно сформулировать свою политику по отношению к ним. С одной стороны, целые сферы экономики отданы мигрантам, потому что российский гражданин не согласен за копейки мести улицы и класть асфальт, с другой – есть реальные «Кондопоги» и острая проблема ксенофобии, которая может быть выражена одним словом – «понаехали!»

Наша миграционная политика оказывается несогласованно многослойной и многосоставной. Есть большая политика, на уровне которой идут как последовательные сигналы по части необходимости управляемого привлечения иностранной рабочей силы, помощи в возвращении желающих соотечественников, так и импульсы, связанные с совершенно иными сферами, но имеющие миграционную проекцию. Есть деятельность ведомств, отвечающих за миграционную политику, вынужденная ориентироваться как на последовательные сигналы, так и на плохо упорядоченные импульсы. Есть, наконец, практика на местах, ориентирующаяся на извлечение административной ренты и имеющая цели значительной частью не в сфере миграционной или вообще какой-либо иной сознательной политики.

Формирование адекватной миграционной политики – это, во многом, вопрос самоопределения страны, а отсутствие последовательной политики – залог того, что результат миграционных процессов заведомо не будет иметь никакого отношения к проектам, на базе которых реализуются отдельные элементы этой политики.

Проекция «большой политики»

Иногда создается впечатление, что многие решения в области миграционной политики принимаются исходя из личных отношений руководителей государств. Самым ярким примером была Грузия, когда поток миграции просто развернули в обратную сторону, что в некоторых случаях привело к летальным исходам, когда граждане Грузии попросту не смогли пережить условия наших «миграционных» учреждений.

Похожая, хотя и в более слабых формах, история происходила и с Молдавией. В результате молдаване переориентируются на рынки труда южной Европы. К тому же не надо забывать об операции по раздаче румынских паспортов гражданам Молдавии – теперь эти люди настроены на романоязычные рынки Европы. Для них это гораздо более привлекательное направление, чем Россия.

В результате мы утрачиваем позиции в отношении рынков заимствования иностранной рабочей силы, отчасти близкой к нам в области и бытовой, и трудовой культуры.

Были случаи, когда в угоду экономике «забывался» целый анклав русскоязычных людей, которые хотели бы вернуться в Россию – это, прежде всего, пример Туркмении, когда российская сторона достаточно спокойно отреагировала на односторонний разрыв со стороны Туркмении режима двойного гражданства.

Собственно миграционная политика

Основой еще одной миграционной политики является баланс представлений о необходимости решения следующих проблем:

демографической,
освоения и удержания территорий государства,
кадрового обеспечения экономики,
сохранения определенной культурной идентичности страны;
принципиальной управляемости внутренних процессов.

Эта политика нашла отражение в новом федеральном законодательстве, регулирующем вопросы миграции.

Пакет законов, регулирующих миграционную сферу, заработал с 15 сентября 2006 года. Государством предпринята попытка разумно подойти к решению проблемы. Так, с одной стороны, штрафы для работодателей за использование нелегального труда подняли до 800 000 рублей. А с другой, – ввели уведомительный характер регистрации, и разрешение на труд привязали к самому гастарбайтеру, а не к работодателю. Теперь мигрант привязан к субъекту федерации, где он получат разрешение, но он может свободно менять место работы в его пределах.

Все эти изменения касаются территории безвизового пространства.

Эта собственно миграционная политика дальше вступает в парадоксальное взаимодействие с проекцией большой политики на миграционную сферу. Так и появилось постановление правительства, по которому иностранцам не разрешается продавать алкогольную и фармацевтическую продукцию, а потом и вообще – работать в торговле.

Есть и другие проблемы: программа по переселению соотечественников в Россию противоречива в своей основе – мы хотим дать этим людям те земли, на которых россияне не хотят жить. Если те, кого мы приглашаем – наши соотечественники, то почему они будут жить там, где не хочет жить «коренное» население?

Наименее внимательно при этом прорабатываются одни из самых болезненных вопросов – аккультурации мигрантов, взаимной адаптации мигрирующей и принимающей сторон. Эти проблемы отдаются на откуп экстремистским движениям, которые на них строят свою массовую пропаганду, облегчаемую недостатком проработанных и реализуемых технологий их решения.

Экономика как фактор

Противоречивость и многослойность миграционной политики можно интерпретировать по-разному. Можно говорить о рациональном и иррациональном уровнях принятия политических решений. Если отношения с Грузией могут являться примером иррациональной политики, то другие примеры говорят о том, что власть действует если и не всегда морально, то, как будто бы, достаточно прагматично, точнее даже – экономически относительно рационально.

С Туркменией есть серьезные соглашения относительно газа, подкрепленные совсем недавно на российско-казахско-туркменском саммите, и есть относительно небольшая группа русскоговорящих людей, часть которых оттуда уже уехала. Власть ставит больше на бизнес, чем на соотечественников, а когда с новым руководством Туркмении появляется возможность неконфликтно помочь соотечественникам (открытие русской школы) – это делается. Таков рациональный подход.

То же самое с заселением территорий – нам надо, чтобы кто-то жил на российско-китайской границе, и мы пытаемся решить эти вопросы, но только в той степени, в которой прямо сегодня в этом заинтересованы. Важно понять, что русские и русскоязычные могут приехать только из Украины и Северного Казахстана. И если их пытаться оттуда рекрутировать, то им надо предлагать достаточно урбанизированные места и реальные ипотечные программы. Счастливы же койкоместу и работе на заводах в регионах, в которых уровень оттока населения очень высок, могут быть только некоторые группы переселенцев из Средней Азии.

Помимо законо- и нормотворчества, государственных программ и т.п. существует еще и реальная милицейская практика поборов, когда легальные или нелегальные мигранты рассматриваются правоохранительными органами как источник заработка. То есть опять-таки со специфически «экономической» точки зрения.

Вообще есть гипотеза, что, кроме ситуаций «иррациональности», в нашей стране в ближайшие 15-20 лет именно экономика будет определять миграционную политику, то есть ее проекция на миграционную политику будет более сильным фактором, чем «общеполитическая» и собственно миграционная.

Уровни власти

На противоречивую миграционную политику интересно посмотреть также с точки зрения уровней власти.

Мы привыкли к тому, что обычно верхний уровень занят стратегическими решениями и его рациональность имеет горизонт планирования в 10 -15 лет, а низший уровень решает сегодняшние проблемы. Сегодняшняя реальность говорит об обратном: верхний уровень заметной частью принимает сиюминутные решения, а чиновники среднего звена рационально плетут ткань бумаг, создавая осмысленную политику.

Пока верховная власть принимает бессистемные решения, то продвигая разумные законы, то перехватывая националистическую риторику, чиновники среднего звена ощущают давление реальной жизни и творят реальную миграционную политику.

Примером может служить случай с отменой вкладыша, подтверждающего гражданства ребенка, родители которого и так являются гражданами России. Конкретный чиновник видит проблему и, в конце концов, продавливает решение, которое способствует оздоровлению ситуации.

Риторика и идеологизация

Есть гипотеза, что ситуация с миграционной политикой не уникальна.

На верхнем уровне по ходу решения каких-то политических и экономических проблем рождается некоторая риторика. Эта риторика на этом уровне не воспринимается всерьез, поэтому и не служит идеологизации этого уровня. Зато она поступает вниз. И в некоторых частях среднего уровня она производит идеологизацию. Дальше этот средний уровень пытается в рамках созданной идеологизации строить свою рациональность. Опираясь на различные экспертные разработки, он занимается «рациональным» нормотворчеством, в рамках полученной идеологизации. Эта рациональность порой сталкивается с новой риторикой сверху, возникающей по ходу решения других проблем. С этой точки зрения, не выглядит принципиальной характеристика решаемых проблем как, сводящихся к «личностным взаимоотношениям. Значимо, что по отношению к идеологии, порожденной предыдущей риторикой, они выглядят как бессистемные. И на соотношении попытки соотнести рациональность, осмысленную в рамках предыдущей риторики и идеологически пока неосмысленную бессистемность рождаются проблемы среднего уровня.

При этом на нижнем уровне идеологизацию всерьез воспринимают не намного больше, чем на верхнем – там решают совсем другие проблемы, пытаясь адаптироваться к рамкам, задаваемым нормотворчеством среднего уровня, где возможно скорректированным в свою пользу актуальной риторикой верхнего уровня. Отсюда возникает определенное схождение верхнего и нижнего уровней.

Верхний уровень власти бежит от идеологизации не только в миграционной политике. Примерно то же самое происходит и в образовании. Так, решение о введении курса православия вводится не на федеральном, а на региональном уровне. Верховная власть не дает прямого ответа на идеологический вопрос, и чиновникам среднего уровня приходится этим заниматься самим.

См. также:

Градировский. Миграционная политика исторического поражения
Вишневский. Демографические альтернативы для России
Градировский. От собирания земель к собиранию народов
Градировский. Этнический фактор в нациестроительстве
Зайончковская. Миграционная ситуация современной России

Резюме обсуждений “Открытого семинара “Полит.ру”

Данный текст содержит следы полемики, дискуссии, различных реплик, но никакая фраза или тезис в нем не могут быть однозначно соотнесены с кем-то из участников или с мнением редакции, если об этом специально не сказано. Отдельные линии, позиции и оппозиции, возможно, найдут отражение в других жанрах и формах нашей работы.