В феврале 2006 года Соединенные Штаты объявили о запуске программы «Глобальное партнерство по ядерной энергетике», в рамках которой за прошедшие два года было налажено партнерство с двадцатью странами. В июле 2006 года в их число вошла и Россия, однако вплоть до настоящего времени, кроме декларации развития сотрудничества в сфере ядерной энергетики, переговоры не привели к принятию конкретных программ. «Полит.ру» публикует статью Роуз Геттемюллер, посвященную проблемам и перспективам российско-американских отношений в сфере ядерной энергетики. Статья вошла в книгу «Ядерное распространение: новые технологии, вооружения и договоры» (М.: РОССПЭН, 2009), подготовленную в рамках исследовательского проекта «Проблемы нераспространения» Московского Центра Карнеги.
Программа «Глобальное партнерство по ядерной энергетике», запущенная под гром фанфар администрацией Буша в феврале 2006 г., имела целью изменить политику США в области ядерной энергетики. Хотя ядерные реакторы вырабатывают 20% всей электроэнергии в Соединенных Штатах, после аварий на атомной электростанции «Три-Майл Айленд» и на Чернобыльской АЭС ядерная энергетика стала у американцев крайне непопулярной. Многие политики, особенно из числа демократов, официально выступали против использования ядерных установок, и на протяжении почти тридцати лет в США не было выдано ни одного разрешения на строительство новых АЭС.
Более того, с конца 1970-х годов США не используют выделение плутония путем регенерации топлива. Вследствие этого США отказались от освоения технологий и процессов, в ходе которых производится или используется плутоний. К ним относятся не только собственно методы регенерации, но и процессы, лежащие в основе некоторых проектов атомных электростанций, которые можно использовать для производства плутония: это реакторы на быстрых нейтронах, например, работающие в режиме размножителя. В течение всего этого времени Соединенным Штатам помогало то, что процессы, связанные с производством плутония, не являются экономичными с точки зрения выработки электроэнергии. Природного урана много, он относительно дешев, поэтому именно он стал основным топливом для атомных электростанций.
Поскольку ядерное топливо не подвергается регенерации, Соединенные Штаты приобрели большое количество отработанного топлива, которое планировалось направить в геологическое хранилище в горе Юкка (штат Невада). Однако пока нет полной уверенности, что этот могильник будет совершенно безопасным. Помимо прочего ученых беспокоит количество тепла, которое способно выделять захороненное там отработанное топливо, поскольку аккумуляция этого тепла потенциально может стать причиной аварии. Эта неуверенность порождает значительное недовольство среди местного населения. Кроме того, количество отработанного ядерного топлива, которое Соединенные Штаты собираются принять на хранение, уже превышает суммарную вместимость объекта в горе Юкка, составляющую 70 тыс. т.
«Глобальное партнерство по ядерной энергетике» позволило бы радикально изменить ситуацию. Эта программа способна помочь Соединенным Штатам решить проблемы ядерной энергетики и способствовать расширению использования атомной энергии, чтобы удовлетворять постоянно возрастающий спрос на энергию как в самих Соединенных Штатах, так и в других странах. Как сказал министр энергетики США Сэмюэл Бодмен, представляя эту программу, «ГПЯЭ дает нам надежду на практически неограниченное производство энергии для развивающихся экономик во всем мире без какого-либо ущерба для окружающей среды, и в то же время уменьшает угрозу распространения ядерного оружия. Если нам удастся воплотить ГПЯЭ в реальность, мы сможем сделать мир лучше, чище и безопаснее для жизни»[1].
За два года, прошедшие после объявления Соединенных Штатов об этой инициативе, они наладили с 20 странами партнерство, позволяющее планировать совместные меры по расширению программ ядерной энергетики в глобальном масштабе. «Они рассматривают ГПЯЭ как удобный форум для изучения преимуществ безопасной ядерной энергетики без вредоносных излучений, — заявил помощник министра энергетики США по ядерной энергетике Деннис Сперджен. — ГПЯЭ объединяет страны с большим и разнообразным опытом в сфере ядерной энергетики, и это разнообразие только укрепляет партнерство, ускоряя продвижение к общей цели — безопасному распространению ядерной энергетики по всему миру»[2].
Двустороннему партнерству с Россией в рамках ГПЯЭ уделяется самое большое внимание. Уже дважды (на санкт-петербургском саммите «большой восьмерки» в июле 2006 г. и на встрече на высшем уровне в Кеннебанкпорте в июле 2007 г.) президенты Путин и Буш объявили о совместных программах по развитию сотрудничества в сфере ядерной энергетики на основе ГПЯЭ и инициативы по созданию международных центров топливных услуг, о которой Путин впервые объявил в январе 2006 г. в Санкт-Петербурге[3].
Это внимание на высшем уровне принесло заметные политические плоды, но пока не привело к принятию конкретных программ сотрудничества в сфере ядерных технологий между Соединенными Штатами и Россией. В этом очерке рассматриваются позитивные стороны развития российско-американского сотрудничества, а также исследуются проблемы, которые по-прежнему тормозят это развитие. Некоторые из них можно объяснить неопределенностью и сложностями, связанными с самой программой ГПЯЭ, в то время как другие, конечно, являются следствием нынешнего ухудшения отношений между США и Россией. Интересно, однако, что, несмотря на трения между двумя странами, интерес к сотрудничеству в сфере ядерной энергетики по-прежнему остается высоким и среди технических экспертов, и среди политиков.
Политические плоды ГПЯЭ
Достигнутой в Санкт-Петербурге договоренности Буша и Путина о развитии сотрудничества в сфере ядерной энергетики предшествовал ряд неудачных попыток. Так, в 1990-х годах администрация Билла Клинтона стремилась вовлечь Россию во всестороннее сотрудничество в сфере ядерной энергетики в обмен на отказ от завершения строительства атомной электростанции в Бушере (Иран). Хотя, следуя договоренности между премьер-министром России Виктором Черномырдиным и вице-президентом США Албертом Гором, Россия прекратила продажу центрифуг Ирану, российская сторона утверждала, что электростанция с реактором на легкой воде не создает угрозы распространения ядерного оружия, и отказалась прекращать строительство в Бушере.
К тому времени, когда к власти пришла администрация Буша, российское Министерство по атомной энергии приступило к разработке контракта на оказание Ирану услуг по поставкам ядерного топлива, и утверждение, что строительство АЭС в Бушере не создает угрозы распространения ядерного оружия, становилось еще более аргументированным. Россия поставляла бы на эту АЭС свежее ядерное топливо, а отработанное топливо возвращалось бы в Россию для хранения и окончательного складирования. Таким образом, у Ирана не было бы ни доступа к обогащенному урану, ни возможности выделять плутоний из отработанного топлива.
В 2002 г. администрация Буша, казалось, согласилась с этим аргументом и договорилась провести совместно с Россией шестидесятидневное исследование возможностей сотрудничества в сфере ядерных энергетических технологий. Однако при этом предполагалось, что Россия построит в Бушере не более одного реакторного блока. Между тем во время проведения этого исследования канцелярия главы российского правительства обнародовала «стратегический план», согласно которому Россия должна возвести в Иране до пяти дополнительных реакторов[4]. Американцы отреагировали на эту новость весьма болезненно, поскольку она, по их мнению, противоречила поставленному ими условию. Они приостановили программу шестидесятидневного исследования и в течение следующих четырех лет по существу вообще прекратили обсуждать с Россией возможности совместной деятельности в сфере ядерных технологий.
Поэтому предложение Буша о возобновлении сотрудничества между Россией и Соединенными Штатами по программе «Глобальное партнерство по ядерной энергетике» стало серьезным прорывом в американской политике. И поскольку оно связывалось с предложением Путина об оказании услуг по снабжению ядерным топливом, двустороннее сотрудничество обрело большую международную цель, и его шансы на выживание независимо от колебаний в политике заметно возросли. Однако еще более важным моментом была готовность администрации Буша вести переговоры по двум проблемам, представляющим критическую важность для Кремля: это соглашение о приостановке антидемпинговых ограничений в отношении российского урана и соглашение о сотрудничестве в области мирного атома, которое обычно называют «Соглашением 123»[5].
Соединенные Штаты ввели антидемпинговые меры против России в начале 1990-х годов, поскольку сочли, что она слишком дешево продает уран на мировом рынке. Согласно американскому антидемпинговому закону введенные санкции могли быть приостановлены только при условии, что в результате переговоров Россия согласится на определенные условия регулирования своего поведения на этом рынке в будущем. И хотя цена на уран с тех пор значительно возросла, Соединенные Штаты не желали вступать в переговоры с Россией по этому вопросу. После санкт-петербургской встречи на высшем уровне ситуация изменилась, и США и Россия подписали соглашение о приостановке антидемпинговых мер с 1 февраля 2008 г.[6]
После осуждения стратегического плана, озвученного российским премьером в 2002 г., Соединенные Штаты также отказались от переговоров с Россией по «Соглашению 123». Вашингтон настаивал, чтобы Москва перестала помогать Ирану, и отказывался делать какие-либо шаги, направленные на облегчение сотрудничества с Россией в сфере ядерной энергетики, пока Кремль не изменит свою политику. «Соглашение 123» критически важно для сотрудничества в сфере ядерной энергетики с любой страной, поскольку оно обеспечивает для такого сотрудничества юридическую базу. Соединенные Штаты заключили «соглашения 123» со всеми крупными странами, с которыми сотрудничают или надеются сотрудничать в области ядерной энергии, включая Китай. Недавно состоялись переговоры о заключении «Соглашения 123» с Индией (которое вызывало сомнения), хотя политические проблемы с индийской стороны препятствуют его вступлению в силу.
Поэтому отсутствие «Соглашения 123» с Россией оставалось политически болезненной точкой в отношениях между двумя странами. Кроме того, это противоречило и американским интересам, потому что в сфере ядерно-энергетических технологий Россия принадлежит к числу мировых лидеров. Без «Соглашения 123» американские ученые и инженеры не могли разрабатывать вместе с Россией технологические проекты, выходящие за рамки общего планирования и «бумажных» исследований. Поэтому упорное стремление Соединенных Штатов увязать заключение «Соглашения 123» с политикой России в области нераспространения ядерного оружия препятствовало сотрудничеству, которое было бы выгодно и самим США.
Когда США приступили к реализации программы «Глобальное партнерство по ядерной энергетике», эта проблема стала чрезвычайно актуальной, поскольку американцы надеялись использовать такие технологии, как реакторы на быстрых нейтронах и повторное использование отработанного топлива, над которыми в России работают много лет. После аварии на АЭС «Три-Майл Айленд» практически все американские технологические программы в сфере ядерной энергетики были свернуты, в то время как Россия продолжала работы в этой области даже после Чернобыля и в период экономического кризиса, разразившегося после краха Советского Союза. Поэтому Россия имела здесь сильные позиции и могла помочь Соединенным Штатам в развитии ядерной энергетики, но чтобы выйти за рамки исследований, необходимо было заключить «Соглашение 123».
Так как приближалась встреча на высшем уровне в Санкт-Петербурге, президент Буш сигнализировал, что его администрация осознает эту проблему и готова предпринять политические шаги для ее решения. В апреле 2006 г. он впервые публично согласился с тем, что реактор в Бушере не будет представлять угрозы в плане нераспространения ядерного оружия при условии, что русские обеспечат поставки в Бушер необходимого количества ядерного топлива, так что Ирану не придется так или иначе обзаводиться технологией обогащения. Говоря об этом, он специально подчеркнул: «Я поступаю так, потому что хочу, чтобы русские стали частью команды, пытающейся убедить иранцев отказаться от разработки ядерного оружия»[7]. Он снова повторил это совсем недавно, в декабре 2007 г., когда Россия отправила первую партию топлива для реактора в Бушере[8]. Таким образом, президент начал публично заострять внимание на том, что Россия могла бы сыграть позитивную роль в разрешении иранского ядерного кризиса.
Это изменение в американской политике стимулировало быстрые и успешные переговоры, в результате которых текст «Соглашения 123» был готов к подписанию в июне 2007 г., непосредственно перед встречей в Кеннебанкпорте. По сведениям, полученным от участников переговоров как с российской, так и с американской стороны, серьезных разногласий во время обсуждения не возникло. Тот факт, что обе стороны смогли так быстро и без проблем согласовать текст соглашения, по-видимому, отразил понимание обеими сторонами важности и приоритетности такого соглашения.
Проблемы, появившиеся в ходе работы с Конгрессом США, мы подробно обсудим ниже, но успех обоих переговоров (по отмене антидемпинговых пошлин и по «Соглашению 123») обозначил метод, посредством которого программа «Глобальное партнерство по ядерной энергетике» привела к серьезным изменениям в политике Соединенных Штатов. Вместо условий, которыми обставлялись попытки сотрудничества в области ядерной энергетики, начала действовать сфокусированная кампания, имеющая целью обеспечить юридические и политические средства для налаживания такого сотрудничества. Иными словами, американская сторона прошла длинный путь к принципиальному изменению динамики и созданию среды, в которой начинают изменяться ожидания и возникает импульс смещения в правильном направлении — к сотрудничеству с Россией в сфере ядерных энергетических технологий. Таким образом, программа «Глобальное партнерство по ядерной энергетике» принесла существенные политические плоды, несмотря на то, что процесс еще не завершен.
Проблемная зона № 1: критика в адрес самой программы
Заметное продвижение программы «Глобальное партнерство по ядерной энергетике» началось с серьезной попытки привлечь к участию в ней другие ядерные державы, и не только Россию, а также Францию, Великобританию, Японию и др. И, как признавали даже ее критики, она также быстро развивалась в собственно американском контексте. Сначала скептики задавали в связи с ней много вопросов, опасаясь, что явная ориентация на новые технологии будет отвлекать внимание от усилий по воссозданию более традиционных технологий в ядерной энергетике Соединенных Штатов. Например, американская атомная промышленность сосредоточила внимание на завершении процедуры лицензирования строительства в США новой АЭС — впервые после аварии на «Три-Майл Айленд». Чтобы стимулировать этот процесс, атомная индустрия даже взяла на себя часть затрат наряду с правительством. В программе под названием «Ядерная энергия-2010» отрасль совместно с правительством финансировала проекты, которые демонстрировали процедуру лицензирования строительства и эксплуатации нового реактора, а также сертификации проекта реактора[9].
Сначала представители промышленных кругов опасались, что ГПЯЭ может свести на нет эти усилия, отвлекая внимание от краткосрочной цели получения разрешения на строительство нового реактора. Представитель одной из компаний, пожелавший остаться анонимным, уже давно сказал, что это предложение не будет представлять интереса для электрических компаний (кроме разве что негативного), если будет отвлекать внимание от строительства новых реакторов. По его мнению, новая инициатива «никак не стимулирует строительство реакторов в Соединенных Штатах в ближайшем будущем»[10].
С самого начала выражалось также беспокойство в связи с отсутствием юридической и политической инфраструктуры для лицензирования тех видов услуг, которые могли бы оказываться в рамках ГПЯЭ. Вскоре после объявления об этой новой инициативе специальный представитель Комиссии по ядерному регулированию США Эдуард Макгаффиган сказал, что существующие инструкции Совета по ядерным исследованиям не подходят для лицензирования предприятий по регенерации ядерного топлива. Он предложил сотрудникам этого совета начать работу над «созданием концептуального проекта процесса лицензирования для регенерационных установок (и, возможно, оказания на месте сопутствующих услуг) к концу 2006 г.»[11]
Макгаффиган подчеркнул, что очень важно как можно раньше обратить внимание на острые проблемы, связанные с проектированием установок, в частности, на методы обеспечения технической и административной безопасности, простоту вывода установок из эксплуатации и их демонтажа, обработку больших объемов отходов. В противном случае, заявил он, США, вероятно, будут снова повторять прошлые ошибки: «национальный опыт эксплуатации крупномасштабных регенерирующих установок без глубокой переработки отработанного топлива... и затраты, не ознаменованные успехом»[12].
Несмотря на эти проблемы, Министерство энергетики почти с самого начала приступило к строительству промышленной установки по регенерации отработанного топлива без выделения плутония. Министерство предположило, что американская ядерная промышленность тоже захочет вложить капитал в сооружение этой установки, чтобы таким образом разделить затраты с правительством. Однако вместо того чтобы начать инвестировать средства в новую технологию, которая по существу не была еще опробована в коммерческих масштабах, промышленность по-прежнему все внимание уделяла лицензированию строительства новых электростанций по уже существующим проектам.
Эти разногласия обострились в октябре 2007 г., когда Национальная академия наук США опубликовала доклад, из которого следовало, что программа регенерации ядерного топлива должна быть сокращена в пользу строительства новых атомных электростанций. Критика со стороны Национальной академии наук, неправительственного юридического лица, считающегося независимым в своих научных оценках, была уничтожающей: «...технологии, необходимые для достижения целей ГПЯЭ, находятся на слишком ранних стадиях развития, чтобы можно было оправдать строительство Министерством энергетики коммерческих установок, использующих эти технологии... Кроме того, эту программу недостаточно проанализировали эксперты»[13].
Вместо этого Национальная академия наук рекомендовала вернуться к исследованиям и сосредоточить внимание на процессе выработки взвешенных решений относительно того, стоит ли вообще продолжать развертывать технологии регенерации топлива. Однако Комиссия по ядерному регулированию не пришла к единому мнению по этому вопросу, что еще раз показало, насколько противоречиво отношение к регенерации топлива в Соединенных Штатах. В отношении рекомендаций члены комиссии разделились на три группы: «17 членов комиссии пришли к выводу, что программу НИОКР, как она в настоящее время спланирована в ГПЯЭ, реализовать не следует, в то время как другие 15 ее членов заявили, что нынешней программе исследований регенерации топлива должна предшествовать другая, не столь масштабная программа. Однако если Министерство энергетики вернется к более ранней программе под названием “Инициатива по передовой технологии топливного цикла” (AFCI), она не должна доводиться до уровня крупномасштабной демонстрации и тем более до крупномасштабного использования процесса регенерации до тех пор, пока это не будет строго обосновано с точки зрения экономики, экологии и национальной безопасности. Два члена комиссии поддержали сокращение расходов на исследования процессов регенерации ядерного топлива до уровня, предшествовавшего запуску “Инициативы по передовой технологии топливного цикла” (AFCI), и потребовали от Министерства энергетики прекратить разработку коммерческих технологий регенерации и ограничиться первичными лабораторными исследованиями. Кроме того, еще три члена комиссии считают, что существуют технологии, более подходящие для регенерации отработанного топлива, но не попавшие в число технологий, изучаемых в настоящее время в рамках ГПЯЭ»[14].
Самый важный аспект этих рекомендаций — предостережения, адресованные высшему политическому руководству страны. Во-первых, решение относительно регенерации — даже на демонстрационном уровне — должно быть четко и строго обосновано. Следует учесть все экономические и экологические аспекты и, конечно, аспекты национальной безопасности. Во-вторых, пока все эти проблемы исследуются, затраты должны строго ограничиваться. В-третьих, необходимо исследовать также и другие технологии регенерации, в настоящее время не включенные в программу ГПЯЭ.
Помимо острой критики инициативы ГПЯЭ в области регенерации ядерного топлива группа исследователей из Национальной академии наук призвала Министерство энергетики вновь сделать акцент на лицензировании строительства новых реакторов по программе «Ядерная энергия-2010». Отражая опасения, существующие в ядерной отрасли и в Комиссии по ядерному регулированию, они порекомендовали уделить самое серьезное внимание важнейшим компонентам программы-2010, таким как завершение разработки проектов легководных реакторов и оказание Комиссии по ядерному регулированию помощи в разработке процедур, обеспечивающих большую эффективность лицензирования строительства и эксплуатации реакторов. Они также отметили, что для достижения целей, определенных в этой программе, необходимо увеличить ее финансирование.
Наконец, комиссия отметила, что концентрация внимания на ГПЯЭ привела к замедлению работ по другим ключевым программам Министерства энергетики в сфере ядерной энергетики, и прежде всего — по перспективной программе развития ядерной энергетики «Генерация IV» (Generation IV). Из-за задержек, связанных с реализацией ГПЯЭ, теперь уже маловероятно, что в рамках этой программы будет создан и к 2017 г. введен в эксплуатацию ядерный реактор следующего поколения; аналогично этому работы по программе «Инициатива по получению водорода с использованием атомной энергии» (Nuclear Hydrogen Initiative) также отстают от графика, поскольку эта программа связана с программой «Генерация IV»[15].
Хотя этот независимый доклад, представленный Национальной академией наук, фактически финансировался Министерством энергетики, оно было не слишком обрадовано полученными результатами. В своем официальном ответе министерство подчеркнуло, что уже предприняло шаги по устранению проблем, на которые указала академия, и намеревается сделать особый акцент на возобновлении активных работ по программам «Ядерная энергия-2010» и «Генерация IV», а также собирается притормозить реализацию краткосрочных планов строительства предприятия по регенерации топлива в масштабе отрасли.
По-видимому, и доклад Национальной академии наук, и реакция Министерства энергетики привели к тому, что программа ГПЯЭ зависла в состоянии неопределенности, поскольку срок полномочий администрации Буша подходит к концу. Ясными представляются лишь два пункта: поскольку усилия Буша по реализации ГПЯЭ были весьма заметными, ядерная энергетика теперь лучше воспринимается американскими политическими партиями. Если раньше Демократическая партия в значительной степени сопротивлялась развитию ядерной энергетики из-за связанных с нею экологических проблем, то инициатива Буша привлекла широкое внимание к ее потенциальным преимуществам, прежде всего в отношении глобального потепления. По иронии судьбы если раньше Буш не хотел не то что принимать меры против глобального потепления, но даже слышать о нем, то теперь, с появлением ГПЯЭ, глобальное потепление стало для него главным аргументом, подтверждающим необходимость расширения использования атомной энергии во всем мире. Хотя демократы не до конца соглашаются с этим объяснением и по-прежнему настаивают на более активном развитии других источников, таких как ветер и солнечная энергия, они также начали признавать, что атомная энергия могла бы играть важную роль в общем энергетическом балансе.
Во-вторых, после критического анализа академии ГПЯЭ, по-видимому, предстоит вернуться к статусу научно-исследовательской программы. Предложение быстро возобновить строительство регенерационной установки коммерческого масштаба подвергалось серьезной критике еще до того, как это исследование было закончено, и многие американские эксперты высказывали опасения, считая реализацию такого проекта преждевременной. Однако большинство специалистов согласно с тем, что необходимо продолжать исследования новых ядерных энергетических технологий, в частности, реакторов на быстрых нейтронах, новых видов топлива и технологий регенерации[16].
Проблемная зона № 2: критика в адрес России
Хотя администрации Буша пришлось пройти длинный путь, чтобы открыть каналы сотрудничества с Россией в области ядерных технологий, в определенных кругах по-прежнему сохраняются опасения на этот счет. Конгресс особенно недоволен сотрудничеством России с Ираном в рамках строительства АЭС в Бушере. В частности, хотя администрация Буша смягчила свои требования в отношении этого проекта, Конгресс всегда настаивал на увязке обеих проблем между собой. И хотя президент может заявить, что проект строительства реактора в Бушере и контракт на оказание сопутствующих услуг по поставке ядерного топлива в целом полезны с точки зрения нераспространения ядерного оружия, Конгресс явно не согласен с такой оценкой.
В 2007 г. беспокойство Конгресса выразилось в принятии 27 сентября Палатой представителей проекта Закона о противодействии распространению оружия массового уничтожения в Иране (Iran Counterproliferation Act) H.R. 1400. Согласно этому законопроекту «никакое соглашение о сотрудничестве между Соединенными Штатами и правительством любой страны, которая способствует реализации ядерной программы Ирана или передает Ирану обычные вооружения или ракеты, не может быть представлено президенту или Конгрессу в соответствии со ст. 123 Закона об атомной энергии 1954 г.», если президент не может установить и сообщить Конгрессу либо что Иран отказался от реализации своей ядерной программы, либо что страна, помогающая Ирану, приостановила любую помощь ему в ядерной сфере и продажу ему обычных вооружений[17].
Совершенно очевидно, что этот закон имел в виду Россию, и Россия даже недвусмысленно упомянута в нем. Поэтому для заключения «Соглашения 123» с Россией администрации придется передать его в Конгресс для изучения в течение 90 дней (непрерывной сессии). В реальности этот период может растянуться на 4—6 месяцев в зависимости от графика работы Конгресса. Конгресс не обязан утверждать это соглашение голосованием, но он может законодательно предписать отвергнуть его. Законопроект H.R. 1400 практически не оставляет сомнений, что соответствующий закон был бы направлен против заключения «Соглашения 123» с Россией. Один вашингтонский эксперт прокомментировал это таким образом: «Администрация Буша опасается, что если они пошлют “Соглашение 123” в Конгресс, оно вернется оттуда в похоронном мешке»[18].
В отличие от предыдущего подобного законопроекта H.R. 1400 не оставляет президенту возможностей обойти требования закона, так что с точки зрения американской исполнительной власти он оставляет мало пространства для маневров. Этот законопроект был отправлен в Сенат в декабре 2007 г., и предстоит обычный процесс согласования между двумя палатами, прежде чем он сможет превратиться в закон. Похожая версия S. 970 была разработана в Сенате и в конце 2007 г. имела 68 сторонников.
Однако отнюдь не само собой разумеется, что эти проекты трансформируются в один и тот же закон, который пройдет через обе палаты Конгресса. Чтобы не допустить этого, администрации Буша придется проделать большую и тяжелую работу на Капитолийском холме и, в частности, провести брифинг для широкого круга членов и сотрудников Конгресса, посвященный преимуществам сотрудничества США с Россией в сфере ядерной энергетики. За последние два десятилетия США заметно отстали в разработке реакторов на быстрых нейтронах и в развитии других технологий, так что сотрудничество с Россией могло бы вдохнуть новую жизнь в американские технологические программы, которые сейчас фактически агонизируют. Это хороший повод для расширения американо-российского сотрудничества, позволяющий убедительно обосновать его необходимость с точки зрения национальных интересов Соединенных Штатов, особенно в свете стремления США в будущем стать лидером в ядерной энергетике.
Между Конгрессом и исполнительной властью по-прежнему сохраняются явные разногласия относительно роли России в Иране. Администрация Буша более или менее признает, что Россия готова играть позитивную роль в попытках устранения противоречий с Ираном в отношении его ядерной программы. Конгресс, попросту говоря, не верит этому и утверждает, что Россия намерена способствовать реализации этой программы и поощрять ее. Сами конгрессмены и их штатные сотрудники часто будут повторять: Россия просто не понимает, что иранская ядерная программа представляет угрозу[19].
Разногласия между Конгрессом и исполнительной властью по этому вопросу стали еще глубже в начале декабря 2007 г. после опубликования доклада Национального совета по разведке США, в котором выражались серьезные сомнения относительно существования у Ирана реальных планов создания ядерного оружия. Хотя Россия не была непосредственно вовлечена в запутанную ситуацию с докладом, последовавшие затем взаимные обвинения в Вашингтоне нисколько не улучшили отношение к России и к реактору в Бушере, особенно после того как Россия в конце декабря начала поставлять топливо для этого реактора. В целом Конгресс издавна имеет склонность связывать проблемы в отношении иранской ядерной программы с Россией, и доклад не сделал ничего, чтобы изменить эту ситуацию.
Как выйти из тупика
Срок полномочий администрации Буша истекает, пошел последний год ее пребывания у власти, и не следует считать эту негативную ситуацию фатально замороженной. Самой важной в этом плане будет последовательная работа с Конгрессом, имеющая целью доказать, что технологическое сотрудничество с Россией — критически важная предпосылка будущего успеха США в области ядерной энергетики. В настоящее время Соединенные Штаты изо всех сил пытаются наверстать упущенное и как-то возродить «потерянное поколение» НИОКР, которые после аварий на «Три-Майл Айленд» и Чернобыльской АЭС более двух десятилетий назад были резко сокращены или вообще закрыты. Хорошо спланированная совместная с Россией программа НИОКР в сфере ядерной энергетики могла бы помочь Соединенным Штатам добиться успеха, особенно в том, что касается реакторов на быстрых нейтронах и топлива для них, а также утилизации отработанного ядерного топлива.
Для администрации Буша наступает период активного информирования Конгресса о реальном положении дел, прямых бесед с ведущими членами Сената и Палаты представителей и их штатными сотрудниками, которые могут повлиять на настроения на Капитолийском холме. Особое внимание необходимо будет уделить сенаторам Байдену и Лугару, ключевым фигурам в Комиссии Сената по иностранным делам, и их коллегам в Палате представителей, прежде всего Говарду Берману, исполняющему обязанности председателя Комитета по иностранным делам после смерти Тома Лантоса.
Другие важные фигуры — это, как всегда, председатель сенатского подкомитета по энергетике сенатор Байрон Дорган и сенатор Пит Доменици, главный республиканец в этом подкомитете, их коллеги в Палате представителей председатель подкомитета Питер Висклоски и Дэвид Хобсон, а также сенатор Карл Левин, председатель сенатской комиссии по делам вооружений, и его коллеги в Палате представителей, в частности, Айк Скелтон, председатель Комитета по делам вооруженных сил, и член этого комитета Эллен Таушер. Все они могут повлиять на мнение Конгресса в отношении России.
Сама Россия тоже могла бы способствовать изменению настроений на Капитолийском холме, действуя совместно с администрацией Буша. После того как в марте 2008 г. президентом был избран Дмитрий Медведев, члены Конгресса, естественно, живо интересуются тем, как в связи с этим изменится (если изменится) ткань российско-американских отношений. Поэтому период вплоть до конца декабря 2008 г. (потом члены администрации Буша уже будут готовиться покинуть свои офисы) — оптимальное время, чтобы использовать это любопытство в своих интересах и показать, в какой степени сотрудничество в области атомной энергии отвечает взаимным интересам США и России. Например, можно было бы организовать несколько совместных брифингов с участием представителей администрации США и правительства России, а также научных экспертов, тщательно спланировав их таким образом, чтобы наметить механизмы сотрудничества с целью расширения использования атомной энергии во всем мире.
Можно было бы продемонстрировать, что совместная работа позволит обеим странам обеспечить более безопасное (в частности, с точки зрения экологии и нераспространения ядерного оружия) и экономически эффективное расширение использования атомной энергии по сравнению с ситуацией, при которой каждая страна идет собственным путем. Например, если Соединенные Штаты проявили бы готовность тесно сотрудничать с Россией в сфере оказания международных топливных услуг (на базе соответствующего центра в Ангарске), это стало бы реальным ответом тем странам, которые не уверены в том, что услуги по обогащению топлива действительно будут гарантированы. И поскольку центр в Ангарске занимается также проблемами переработки отработанного ядерного топлива, Соединенные Штаты также могли бы в итоге получить ответ на вопрос, что делать с отработанным ядерным топливом.
Однако в ближайшей перспективе даже формирование уровня доверия, достаточного для такой совместной работы, является чрезвычайно трудной задачей, так как в начале 2008 г. американо-российские отношения находились на очень низкой отметке. Соединенные Штаты могли бы способствовать восстановлению доверия, подписав «Соглашение 123» с Россией, даже если время представить его Конгрессу пока не пришло. Подписание этого соглашения могло бы стать реальным шагом в направлении Капитолийского холма в рамках объединенной команды и примером российско-американского сотрудничества в сфере ядерной энергетики.
Россия, со своей стороны, могла более развернуто представить заинтересованным сторонам в США свой центр в Ангарске и другие районы, где существующие предприятия ядерной отрасли могли и хотели бы работать совместно с Соединенными Штатами. Конечно, весь этот комплекс сейчас переживает сложную перестройку, поскольку российское Федеральное агентство по атомной энергии преобразуется в государственную корпорацию. Однако многие ключевые (с точки зрения сотрудничества) элементы, включая рабочие группы по определенным аспектам сотрудничества в рамках ГПЯЭ, уже существуют. Уже отобраны российские эксперты, т. е. те, кто может привести весомые аргументы в пользу сотрудничества, даже если бюрократическая суперструктура пока не приняла соответствующего решения.
Сейчас и Соединенные Штаты, и Россия переживают критический период перехода от одной президентской администрации к другой. И естественная при этом неопределенность не должна препятствовать развитию сотрудничества в сфере ядерной энергетики. Наоборот, возможно, именно этот период является оптимальным для устранения некоторых сомнений и неправильных представлений, мешающих налаживанию такого сотрудничества, особенно в Конгрессе США. Максимальное использование особенностей этого периода принесло бы хорошие дивиденды в рамках будущего сотрудничества с целью расширения использования атомной энергии по всему миру, хотя для этого политикам пришлось бы серьезно поработать, чтобы преодолеть взаимно негативные настроения в обеих странах.
[1] См.: Department of Energy Announces New Nuclear Initiative // DOE News Release. — 2006. — Febr. 6 (доступ 6 мая 2006 г.).
[2] Republic of Senegal Joins the Global Nuclear Energy Partnership // DOE News Release. — 2008. — Febr. 1 (доступ 19 февраля 2008 г.).
[3] См.: Joint Statement by President George Bush and President V. V. Putin on Cooperation in Civil Nuclear Energy [July 15, 2006] (доступ 19 марта 2008 г.); Text of Declaration on Nuclear Energy and Nonproliferation Joint Actions [July 3, 2007] (доступ 19 марта 2007 г.).
[4] Подробнее об этом см.: Baker P. Russia Plans 5 More Nuclear Plants in Iran // Washington Post. — 2002. — July 27; Lee Myers S., Tavernise S. Iran Nuclear Issue Sours U.S.-Russian Talks on Energy // New York Times. — 2002. — Aug. 2.
[5] Переговоры в отношении мирного сотрудничества в области ядерной энергетики ведутся в соответствии со ст. 123 американского Закона об атомной энергии от 1953 г., поэтому соответствующее соглашение часто кратко именуют «Соглашение 123».
[6] Превосходный анализ этой проблемы представлен в: Insight Briefing: New import rules for Russian Uranium // World Nuclear News. — 2008. — Febr. 4 (доступ 18 февраля 2008 г.).
[7] См.: President Bush Discusses Global War on Terror: Speech at the Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins University, April 10, 2006 (доступ 17 марта 2008 г.).
[8] См. материалы пресс-конференции президента 4 декабря 2007 г. на сайте (доступ 17 марта 2008 г.). Президент Буш также прокомментировал эту проблему позже в декабре: President Bush Discusses Economy in Fredericksburg, Virginia, December 17, 2007 (доступ 17 марта 2008 г.).
[9] См.: Michal R., Blake E. M. GNEP rollout means big jump for fuel cycle // Nuclear News. — 2006. — March. — Р. 64.
[10] Horner, Hiruo, MacLachlan // Nuclear Fuels. — 2006. — Febr. 13.
[11] Ibid.
[12] Ibid.
[13] DOE’s Spent Nuclear Fuel Reprocessing R&D Program Should Be Scaled Back; Boosted Efforts to Get New Nuclear Power Plants Online Needed: The National Academies News Release, October 29, 2007 (доступ 18 февраля 2008 г.).
[14] Ibid.
[15] Ibid.
[16] Примером такого комментария может служить публикация на сайтах http://www.princeton.edu/~globsec/publications/pdf/HouseBriefing10March06rev2.pdf; http://www.puaf.umd.edu/Fetter/Presentations/2006-11-13-NPEC.pdf.
[17] Эта дискуссия анализируется также в статье: Kittrie O. F. Realizing the Vision of the 123 Agreement: Vehicles for Future Cooperation. — Draft prepared for the National Academies of Sciences project on “The Future of the Nuclear Security Environment in 2015” December 2007. См. также: The Iran Counter-Proliferation Act: Potential Implications for Russian-Iranian Relations and U.S.-Russian Nuclear Cooperation, October 26, 2007 / Center for Non-Proliferation Studies, Monterey Inst. for Intern. Studies (доступ 18 февраля 2008 г.).
[18] Частный обмен письмами по электронной почте с автором.
[19] В феврале 2008 г. это проявилось в очередной раз, когда председатель Комитета по энергетике и торговле Палаты представителей Джон Динджелл подверг критике Министерство энергетики за его совместные программы с российскими институтами, которые также поставляли некоторые компоненты для АЭС в Бушере. Хотя ни одно из действий этих институтов не является нарушением с точки зрения американских законов, Динджелл резко осудил Министерство энергетики за согласие на участие этих институтов в проектах, финансируемых правительством США. Аргументированный комментарий к этому эпизоду см.: Finlay B. Energy Department Links to Iranian Nukes Salacious, but Untrue / The Henry L. Stimson Center [February 25, 2008] (доступ 16 марта 2008 г.).
