В первой части обзора я проанализирую эту проблематику с точки зрения того, насколько последовательной и обоснованной была правозащитная стратегия ЕС в России с тех пор, как в 2000 г. президентом избрали Путина. Я также прослежу влияние других политических и экономических факторов на эту стратегию. Во второй части я проанализирую способы, с помощью которых Россия сопротивляется этой стратегии.
В 1994 г. ЕС и Россия подписали первое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, и с тех пор Евросоюз постоянно заявлял о намерении развивать правозащитную деятельность в ходе своих отношений с Россией. Он разработал несколько инструментов, предназначенных для достижения этой цели: например, программы финансирования TACIS и EIDHR, «Общие пространства», а позднее «Консультации по правам человека».
На первый взгляд, цель этой деятельности состоит в том, чтобы приобщить Россию к «европейским» правозащитным нормам и стандартам; для этого нужно вступить в диалог и начать сотрудничество с российскими чиновниками и организациями гражданского общества. ЕС и сейчас утверждает, что права человека – это важная составляющая в его официальных отношениях с Россией; но он всё продолжает критиковать Россию за несоблюдение прав человека, и это свидетельствует о том, что после распада Советского Союза в России так и не произошли те изменения, на которые рассчитывал ЕС. Это очевидное отсутствие прогресса объясняют недостатками стратегии ЕС, а также тем, что он занят другими проблемами в отношениях с Россией - энергетикой и вопросами безопасности.
Кроме того, начиная с 2000 г. Путин стал придерживаться топорных методов во внутренней и внешней политике, и это указывает на то, что Россия больше не будет безоговорочно перенимать стандарты, а разработала свой собственный подход к той проблематике, которую ЕС называет правозащитной. Теперь Россия ревностно защищает эти принципы.
Правозащитная стратегия ЕС: теория
Буквально во всех документах, регулирующих отношения между ЕС и Россией, отмечено, что Россия обязательно должна соответствовать международным правозащитным стандартам. Вначале об этом говорилось в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в 1994 г.; затем последовало подтверждение: в 2005 г. приняли решение о том, что ЕС и Россия будут раз в два года проводить «Консультаций по правам человека» [1]. Во время этих консультаций собираются правительственные чиновники ЕС и России и обсуждают интересующие обе стороны проблемы в сфере прав человека.
Повышенное внимание к правозащитной проблематике во внешних связях Евросоюза характерно далеко не только для его отношений с Россией. Права человека стали обязательным разделом во всех соглашениях, которые ЕС заключил с другими странами в 1995 г. [2]. Позднее важность правозащитных аспектов во внутренних и внешних программах Евросоюза подчеркивалась в различных договорах ЕС — например, в Амстердамском договоре 1997 г. [4] и в Лиссабонском договоре 2007 г.
Во многих странах, в том числе в России, Европарламент больше всего рассчитывал на «активистский» подход к правонарушениям (так выразился один комментатор) [4]; здесь он, в частности, пользуется своим полномочием принимать резолюции с осуждением нарушения прав человека. По словам Анн Ле Уэру (Anne Le Huerou), парламент «... неизменно и с большим вниманием следил за ситуацией с правами и свободами в России, особенно начиная с 1999 г., после возобновления войны в Чечне» [5]. Один из членов Европарламента, представитель Комитета парламентского сотрудничества ЕС и России, заявил, что и этот комитет, и парламентский подкомитет по правам человека часто обсуждают со своими российскими партнерами-парламентариями такие правозащитные проблемы, как ограничение свободы слова и собраний [6].
Кроме того, СПС продолжает оставаться главным документом, регулирующим отношения ЕС и России [7], хотя срок его действия истек в 2007 г., и его продление всё еще обсуждается на переговорах. Это указывает на то, что уважение к демократии и правам человека – важное условие сотрудничества между ЕС и Россией, а также подчеркивает тот факт, что у обеих сторон есть общие ценности. Впоследствии этот принцип нашел отражение и во внутренних документах ЕС, касающихся взаимодействия с Россией – например, в «Общей стратегии» (1999 г.) и в «Четырех общих пространствах» (2003 г.) [8].
На этот подход сильно повлиял успех политики обусловленности, которую ЕС проводил в начале 1990-х гг. в отношении стран Центральной и Восточной Европы, которые хотели вступить в Евросоюз. Главная цель здесь состоит в том, чтобы добиться от этих стран принятия тех принципов, которые, с точки зрения ЕС, образуют костяк демократии и предполагают соблюдение прав человека. В обмен этим государствам обещали членство в ЕС. Как сказал Сергей Медведев, ЕС хочет, чтобы Россия «начала соответствовать той модели поведения, которую он предписывает» [9].
Иными словами, в этом случае ЕС распространяет свои внутренние принципы за пределы своих границ (так же он действовал в отношении Словакии и Эстонии), но при этом не предлагает бонусов в виде членства. Дж. Комен (J. Komen) отметил, что политика ЕС в отношении России «свидетельствует о том, что европейское сообщество в высшей степени уверено в своей привлекательности и намерено повлиять на Россию путем распространения “европейских” правил и стандартов» [10].
Правозащитная стратегия: практика
Хотя формально в отношениях с Россией ЕС с подчеркнутым вниманием следит за соблюдением прав человека, его стратегию подвергают серьезной критике. Дело в том, что стратегия не смогла оказать значительного влияния на отношение к правам человека в России. ЕС не смог даже разработать последовательной политики в этой области.
О состоявшихся сравнительно недавно «Консультациях по правам человека» говорили, что это был «просто фарс» [11]. Российские власти отказались от проведения консультаций на территории России. Российским НПО разрешили пообщаться с делегатами из ЕС перед встречей, но к официальным мероприятиям их не допустили. Примечательно, что никто не отслеживал изменений по итогам встречи [12].
Кроме того, как отмечает Елена Клицунова, ЕС с помощью своей стратегии пытается устыдить Россию за действие, которые он квалифицирует как нарушение прав человека, - особенно во время второго конфликта с Чечней (1999-2002 гг.) и после него. Возможно, ему удалось привлечь к этому внимание международного сообщества и вызвать у него негодование по поводу ситуации с правами человека в России. Но российская общественность на это практически не реагировала, а на популярность российского руководства это никак не повлияло [13].
В действительности, реакция Евросоюза на второй чеченский конфликт выявляет многочисленные проблемы, присущие стратегии в целом. Первоначально ЕС открыто упрекал Россию в предположительно ужасных нарушениях прав мирного чеченского населения в конце 1999 – начале 2000 г. Но, как замечают Туомас Форсберг (Tuomas Forsberg) и Грэм Херд (Graeme Herd), «… эти проповеди следует воспринимать как ритуальные действия, от которых меньше всего ожидалось, что они окажут какое-то значимое воздействие на поведение России» [14].
Права человека vs. «стратегическое партнерство»
Отчасти проблема здесь была в том, что ЕС очевидным образом стремился не нарушить своего «стратегического партнерства» с Россией и опасался отдаляться от нового российского руководства в такой ответственный момент. По словам Хиски Хауккалы (Hiski Haukkala) [15], «… ЕС боялся слишком сильно давить на Россию по поводу Чечни, потому что тогда это и без того беспокойное государство могло бы оказаться в еще большей изоляции, а это бы привело к непредсказуемым последствиям для дальнейшего развития страны».
Еще одно осложняющее обстоятельство состояло (и состоит) в том, что некоторые государства-члены ЕС, особенно влиятельные – например, Франция, Германия и Великобритания, - хотят поддерживать с Россией двусторонние отношения. В результате Евросоюзу труднее выступать единым фронтом с критикой злоупотреблений – например, тех, которые были в Чечне.
Форсберг и Херд пишут, что первоначально политику открытой критики российской деятельности в Чечне в конце 1999 – начале 2000 гг. одобрили Европарламент, Дания и Нидерланды [16]. Но стратегией ЕС это стало только после того, как с этим согласились Франция и Германия. В период с февраля по июнь 2000 г. на Россию налагали ограниченные санкции – в том числе, в рамках программы ЕС TACIS перенаправили финансирование на правозащитные проекты в России [17]. Но эти меры отменили, когда Франция, Германия и Великобритания решили установить хорошие отношения с новым президентом Путиным, избранным в середине 2000 г. По мнению Хиски Хауккалы, некоторые государства-члены ЕС использовали внешнеполитические инструменты и декларации Евросоюза в качестве «средств, чтобы выражать коллективное неодобрение российских действий, но одновременно с этим под их прикрытием продолжать свои двусторонние отношения с Москвой, оставляя всё без изменений» [18].
В результате вся правозащитная стратегия ЕС выглядит путаной и непоследовательной. Из-за этого ЕС не смог провести в отношении России собственную правозащитную программу, о которой было столько разговоров [19].
Правозащитные стандарты внутри и за пределами Евросоюза
Еще одна проблема заключается в том, что у самого ЕС нет последовательной позиции по правам человека ни в его собственных институтах ни среди государств-членов. Предполагается, что ЕС стремится к соблюдению правозащитных стандартов как во внутренних, так и во внешнеполитических делах. При этом Хартию Евросоюза об основных правах человека включили во внутреннее законодательство ЕС лишь после подписания Лиссабонского договора (2007 г.; договор был ратифицирован только в 2009 г.). Тогда же учредили агентство по основным правам человека, чтобы государства-члены и институты ЕС могли обращаться к нему за консультациями в случае правовых проблем, о которых говорится в Хартии [20].
Из-за этого Евросоюз обвиняют в том, что он придерживается двойных стандартов. Это происходит всякий раз, как ЕС начинает требовать соблюдения прав человека от своих партнеров, в то время как сам не может уследить за этим, даже когда речь идет о его государствах-членах. Так, комиссар Совета Европы постоянно критикует некоторые государства-члены за то, что они нарушают права человека в отношении мигрантов, беженцев, а также применяют пытки в случаях, касающихся борьбы с терроризмом, начавшейся после 11 сентября [21]. Российские власти не преминули отметить эту непоследовательность. По словам Элстона и Вейлера, «забавно, что Евросоюз, который всегда подчеркивал важность правозащитных аспектов в своих отношениях с другими государствами и демонстративно настаивал на универсальности и неделимости прав человека, на собственном примере показал, насколько неуместно и непростительно сочетание активной внешнеполитической позиции с поведением, напоминающим отказ от ответственности во внутренних делах» [22].
Благодаря Лиссабонскому договору и учреждению должности высокого представителя по внешней политике и политике безопасности, при поддержке Европейской службы внешних действий, внешняя политика ЕС, в частности отношения с Россией, возможно, станет более согласованной. Но пока еще рано судить о том, как это подействует на согласованность и последовательность политики ЕС в отношении России, особенно в сфере правозащитной стратегии.
Энергозависимость
Несогласованность и непоследовательность, несомненно, сказались на правозащитных аспектах политики ЕС в отношении России. Но очевидно также, что на эту политику повлияли и другие факторы. Конечно, нельзя исключать, что правозащитная проблематика была, как заявлял ЕС, важным аспектом его внешнеполитических целей. Но также очевидно и то, что эта правозащитная стратегия в отношении стран, не входящих ЕС, находится не в вакууме. Для Союза это одна из многочисленных политических задач, наряду с которой существуют другие, не менее важные проблемы. Учитывая природу его роли и полномочий, необходимо принимать во внимание его экономические и политические отношения с внешними партнерами.
Здесь его следует противопоставить другим общеевропейским организациям – таким, как Совет Европы и ОБСЕ. У них гораздо более узкий круг обязанностей и, следовательно, больше возможностей сосредоточиться на таких задачах, как распространение демократии, защита прав человека, правопорядок и предотвращение конфликтов. В частности, в отношениях между Россией и ЕС огромное влияние на политику Союза оказывают его проблемы в области энергетики и безопасности. Иногда это приводит к тому, что правозащитная проблематика отступает на второй план. Пожалуй, это неудивительно, если принять во внимание зависимость ЕС от российских энергопоставок и ту роль, которую он стал играть в борьбе с терроризмом после событий 11 сентября в США.
Еще один пример того, как правозащитные обязательства Союза проигрывают в важности другим задачам, - это стратегия ЕС в связи с нарушениями прав человека во время второго чеченского конфликта. Когда принимали решение о применении к России санкций за то, как она обращалась с мирным населением Чечни, было множество вариантов. Можно было приостановить действие СПС или некоторых его положений, в том числе торговые привилегии России в ЕС; запретить выдачу виз некоторым российским чиновникам; наложить некоторые торговые и финансовые эмбарго [23]. Но вместо этого Союз просто решил на некоторое время перенаправить финансирование TACIS на правозащитные проекты и ограничиться вербальным осуждением российских действий.
По мнению Хиски Хауккалы, «… отсутствие чувствительных санкций объясняется, прежде всего, тем, что Союз сам зависел от России. Он едва ли мог позволить себе ограничить российский экспорт, потому что он по большей части состоял из нефти, газа и прочего сырья, в котором сам Союз отчаянно нуждался» [24]. Таким образом, никто не устанавливал связи между желанием ЕС импортировать из России энергоносители и российской политикой в Чечне [25].
Борьба с терроризмом
Кроме того, после терактов 11 сентября возникла тревога по поводу международной безопасности, и у Евросоюза значительно уменьшилось желание критиковать действия России в Чечне, потому что Россия вскоре стала крупным партнером в международной «борьбе с терроризмом». Раз в два года, на саммитах ЕС-Россия Евросоюз делал формальные заявления о том, что он не одобряет нарушение прав человека и призывал к разрешению конфликта на политическом уровне. Но к 2002 г. вопросы о правах человека и Чечне исчезли из повестки переговоров между ЕС и Россией. Последствия были разрушительными. Как отмечают Туомас Форсберг и Грэм Херд, «… ЕС занял более уступчивую позицию и поэтому не смог изменить политику России в Чечне… Если бы ЕС более согласованно и последовательно настаивал на своих нормативных требованиях и сделал этот курс приоритетным в отношениях с Россией, это, возможно, позволило бы смягчить наиболее серьезные правовые нарушения» [26].
Затем значимость России для Союза только возрастала, потому что из-за расширения ЕС на Восток (2004-2007 гг.) Россия оказалась непосредственным соседом Союза. В результате Евросоюз стал больше беспокоиться о пограничном контроле и прочих проблемах безопасности. Он стал проводить различные программы для стабилизации обстановки в своем «восточном соседстве», а установление хороших экономических и политических отношений с Россией стало важнее, чем когда-либо. В конце концов, как говорит Стефания Панебьянко (Stefania Panebianco), «ЕС перестал последовательно защищать права человека и демократию, потому что в отношениях с ключевыми политическими или экономическими партнерами прагматические соображения важнее ценностей и принципов» [27].
Совет Европы
Далее, есть основания полагать, что когда дело доходит до защиты прав человека в России, Евросоюзу мешают некоторые институциональные обстоятельства, с которыми другие организации, например Совет Европы, не сталкиваются. Включение России в Евросоюз не рассматривается, а это значит, что она всегда будет внешним партнером, с которым придется вести переговоры. Но Россия – полноправный член Совета Европы, поэтому ее действия, с правовой точки зрения, в обязательном порядке отслеживает Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), комиссар по правам человека и комитет министров.
Комиссия ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека заняла довольно деятельную позицию в ситуации, касающейся правонарушений в Чечне и других частях Северного Кавказа. Недавно она опубликовала большой отчет, в котором говорится, что положение дел в регионе, «с точки зрения защиты прав человека и правопорядка, хуже, чем где-либо еще на территории, находящейся в ведении Совета Европы». Следует отметить, что российская делегация в ПАСЕ одобрила этот доклад [28].
Европейский суд по правам человека
Европейский суд по правам человека тоже уполномочен выносить судебные постановления против России; он также может обязать государство выплачивать компенсации жертвам правонарушений. Этот инструмент использовали довольно часто, чтобы в некоторой форме компенсировать ущерб гражданам, пострадавшим от нарушений прав человека во время и после чеченского конфликта [29].
Что касается ЕС, то он располагает лишь ограниченными возможностями контроля над соблюдением прав человека в России, потому что у него нет специальных механизмов и институтов, чтобы осуществлять этот контроль. Любые попытки наблюдения за правовой ситуацией в России неизбежно упираются в политические принципы Союза. Кроме того, с правозащитными задачами конкурируют другие, более прагматические интересы [30].
Европейский инструмент в области демократии и прав человека
У ЕС есть Европейский инструмент в области демократии и прав человека (в прошлом он назывался «Европейской инициативой в области демократии и прав человека»). Эта программа существует уже давно, и ее цель состоит в том, чтобы финансировать организации гражданского общества в странах-партнерах; она может действовать в этих странах без разрешения их правительств.
Однако в случае с Россией львиная доля этого финансирования досталась тем российским правозащитным НПО, которые уже обладали некоторым весом. Эти организации установили хорошие отношения с соответствующими работниками ЕС и научились получать гранты в соответствии с установленным в ЕС порядком. Но при этом они не смогли привлечь достаточное внимание или заручиться необходимой поддержкой со стороны российской общественности. Как отметила Елена Клицунова, «… российские правозащитные НПО еще не объединились в движение, которое бы привлекало внимание СМИ или вызывало общественную поддержку. Сейчас они едва ли смогут значительно повлиять на внутренние приоритеты, которые определяют нынешнюю правовую политику России. Многие россияне не интересуются правозащитными НПО – их проектами, дискуссиями и методами» [31].
Элинор Байндман (Eleanor Bindman) сейчас работает над диссертацией на факультете изучения стран Центральной и Восточной Европе, в университете Глазго (Department of Central and East European Studies, University of Glasgow).
[1] Komen, J (2009) ‘Do human rights still matter in EU-Russia relations?’ Euro-Power, June 2009
[2] Smith, K (2003) European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge: Polity Press
[3] Alston, P and Weiler, J (1999) ‘An 'Ever Closer Union' in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights’ in Alston, P et al (eds.) The EU and Human Rights, US: Oxford University Press
[4] Fischer, H (2006) ‘Beyond Activism: The impact of resolutions and other activities of the Euro Parliament in the field of human rights outside the European Union,’ European Inter-University Centre for Human Rights and Democratisation, October 2006
[5] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human Rights Consultations,’ Policy Department
[6] Interview, Strasbourg, 16 June 2010
[7] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human Rights Consultations,’ Policy Department
[8] Panebianco, S (2006) ‘Promoting human rights and democracy in European Union relations with Russia and China’ in Lucarelli, S and Manners, I (eds.) Values and Principles in European Union Foreign Policy, Abingdon, UK: 2006
[9] Medvedev, S ‘The Stalemate in EU-Russia Relations: Between ‘Sovereignty’ and ‘Europeanization’’ in Hopf, T (ed.) Russia’s European Choice
[10] Komen, J (2009) ‘Do human rights still matter in EU-Russia relations?’ Euro-Power, June 2009
[11] Ibid
[12] Le Huerou, A (2007) ‘EU-Russia Human Rights Consultations,’ Policy Department
[13] Klitsounova, E (2008) Promoting Human Rights in Russia by Supporting NGOs: How to Improve EU Strategies, CEPS Working Document No.287/April 2008
[14] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, Human Rights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly Vol.120:3, pp 455-478
[15] Haukkala, H (2005) ‘The Relevance of Norms and Values in the EU's Russia Policy,’ Finnish Institute of International Affairs UPI Working Paper No. 52
[16] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, Human Rights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3, pp 455-478
[17] Saari, S (2006) Human rights cooperation between Russia and European intergovernmental organisations: a one-way transference of norms or a mutual process of adaptation?, UPI Working Papers 54 (2006)
[18] Haukkala, H (2009) ‘Lost in Translation? Why the EU has Failed to Influence Russia’s Development,’ Europe-Asia Studies, Vol.61:10, pp1757-1775
[19] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, Human Rights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3, pp 455-478
[20] ‘European Union Agency for Fundamental Rights,’http://fra.europa.eu/fraWebsite/faq/faq_en.htm
[21] См., например, ‘The Council of Europe Commissioner’s Human Rights Comment,’ Commissioner for Human Rights, http://commissioner.cws.coe.int/tiki-view_blog.php?blogId=1&bl=y
[22] Alston, P and Weiler, J (1999) ‘An 'Ever Closer Union' in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights’ in Alston, P et al (eds.) The EU and Human Rights, US: Oxford University Press
[23] Haukkala, H (2009) ‘Lost in Translation? Why the EU has Failed to Influence Russia’s Development,’ Europe-Asia Studies, Vol.61:10, pp1757-1775
[24] Ibid
[25] Forsberg, T and Herd, G (2005) ‘The EU, Human Rights and the Russo-Chechen Conflict, Political Science Quarterly, Vol.120:3, pp 455-478
[26] Ibid
[27] Panebianco, S (2006) ‘Promoting human rights and democracy in European Union relations with Russia and China’ in Lucarelli, S and Manners, I (eds.) Values and Principles in European Union Foreign Policy, Abingdon, UK: 2006
[28] Legal remedies for human rights violations in the North-Caucasus Region,’ Committee on Legal Affairs and Human Rights, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/EDOC12276.htm
29 See for example ‘European Court of Human Rights Finds Russia Responsible for Three Chechen Disappearances,’ Stichting Russia Justice Initiative,http://www.srji.org/en/news/2010/07/95
[30] Saari, S (2006) Human rights cooperation between Russia and European intergovernmental organisations: a one-way transference of norms or a mutual process of adaptation?, UPI Working Papers 54 (2006)
[31] Klitsounova, E (2008) Promoting Human Rights in Russia by Supporting NGOs: How to Improve EU Strategies, CEPS Working Document No.287/April 2008
