Со времен Революции роз в
конституцию Грузии дважды вносили поправки. В 2004 г. поправки отразили
приоритеты президента: они наделили его практически неограниченными
полномочиями в сфере законодательной инициативы; у него появилась возможность
распускать парламент, назначать и смещать премьер-министра и членов
правительства. В этом году в результате новых поправок, власть сосредоточилась
в руках премьер-министра.
Теперь премьер-министр может ставить вторую подпись на президентских указах; возросли его полномочия в области международных отношений. У него появилось больше возможностей для отстранения членов правительства от должности, и он может представлять парламенту государственный бюджет без предварительного совещания с президентом. У президента больше нет права законодательной инициативы. Теперь его функция сводится к тому, что в случае кризиса он играет роли нейтрального посредника между парламентом и правительством.
Благодаря последним поправкам парламент теперь играет главную роль в формировании правительства. Таким образом, можно сказать, что Грузия склоняется к системе смешанного управления. Тенгиз Шарманашвили, секретарь государственной конституционной комиссии, сказал: «Мы устали уравновешивать законодательную, исполнительную и судебную ветви». «Парламент будет полностью контролировать правительство, а правительство будет подотчетно парламенту. Но если парламент не сможет надлежащим образом сформировать исполнительную власть, он будет распущен».
Но утверждение, что «парламент будет полностью контролировать правительство» спорно. Венецианская комиссия, консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам, считает, что модель отношений между парламентом и правительством, представленная в проекте конституции, нуждается в пересмотре. В итоге парламент попросили не устраивать голосования по поводу этого проекта до тех пор, пока комиссия не опубликует свое окончательное заключение (15-16 октября).
«Полномочия премьер-министра оправданны в том случае, если он подотчетен парламенту, а парламент может объявить вотум недоверия и выбрать нового премьер-министра», - сказал Томас Маркерт (Thomas Markert), секретарь Венецианской комиссии журналу “Resonance”. «В нынешнем проекте конституции эта процедура сильно усложнена. В случае, если президент возражает против отставки премьер-министра, для отставки требуется 60% депутатских голосов; эту статью следует пересмотреть».
Согласно проекту конституции в нынешнем виде, премьер-министр останется у власти, даже если 51% парламентариев объявят вотум недоверия благодаря вето президента, которое отменяется только 60% парламентских голосов. Говоря практически, члены парламента вообще не смогут объявить вотум недоверия премьер-министру. Даже если бы они сделали всё так, как предписано, президент всё равно сможет воспользоваться своим правом вето и предотвратить роспуск правительства. Он также сможет наложить вето на кандидатуру нового премьер-министра, даже если она будет одобрена большинством голосов. По словам Ираклия Кобахидзе, специалиста по конституционному праву, у такого положения «нет аналогов в конституционной практике западных стран».
Для вотума недоверия требуется гарантированная поддержка 60% парламентариев. В случае если объявление вотума недоверия не удастся, президент сможет распустить парламент, - отмечает общественная конституционная комиссия.
По мнению Томаса Маркерта, «если в проекте конституционной поправки изменить условия для вынесения вотума недоверия, контроль парламента над правительством возрастет. В этом и состоит наша главная рекомендация».
Второе предварительное заключение Венецианская комиссия подытожила следующим образом:
«Нет необходимости в проведении предварительного голосования, чтобы “запустить” процесс вынесения вотума недоверия; голосование должно быть только одно. 4 параграф статьи 81 (в соответствии с которым при повторном выдвижении одного и того же кандидата парламент должен набрать три пятых голосов в его поддержку) не соответствует общей схеме распределения власти. Нелогично утверждать, что депутатам достаточно поддержать премьер-министра двумя пятыми голосов, но при этом требовать от него трех пятых голосов, чтобы отменить президентское вето, наложенное на вотум недоверия. Таким образом, президент получает слишком много власти, власть парламента сокращается, а также уменьшается политическая ответственность премьер-министра, который должен быть краеугольным камнем в новой системе».
Главным демократическим нововведением проекта может показаться то, что парламент получит право формировать правительство. Но в действительности полномочия парламента будут ограничены. Дело даже не только в том, что в соответствии с предусмотренной процедурой формирования правительства большинство не уполномочено назначать премьер-министра. Проблема еще и в том, что по истечении месяца требуется второй вотум доверия правительству.
Общественная конституционная комиссия также выражала опасение, что право крупнейшего политического собрания выдвигать кандидата на пост премьер-министра будет ограниченным. Комиссия утверждает, что если коалиция будет сформирована после выборов, то она не сможет выдвинуть одного из членов парламента в качестве кандидата на пост премьер-министра. Она не видит смысла в том, чтобы по истечении месяца выносить второй вотум доверия тому же самому правительству. Правительство утверждает, что это время необходимо для проведения консультаций и образования политического спектра. На это комиссия возражает, что семидневный срок, в течение которого нужно выдвинуть кандидата, можно увеличить до 14 дней. Венецианская комиссия также с подозрением отнеслась ко второму вотуму доверия к правительству и задалась вопросом, какие цели это может преследовать:
«Есть риск, что из-за опции повторного вотума (вероятно, к тому же составу правительства, что и раньше) по прошествии месячного срока будут неоправданно затягиваться переговоры, в том числе и закулисные – между разными политическими партиями».
Далее, существованию парламента в качестве независимого законодательного органа угрожают статьи 67 и 81 в проекте конституции. Согласно этим статьям, парламент обязан по требованию правительства рассматривать любой законопроект на особом заседании. Если парламент не принимает законопроект, правительство может предложить вотум доверия. Если парламент в течение 14 дней не одобрит законопроект в одном слушании, то можно считать, что процедура объявления недоверия правительству уже началась. По словам государственной конституционной комиссии, парламент, таким образом, оказывается перед дилеммой. С одной стороны, он может принять предложенный законопроект и исполнить желание правительства; с другой стороны, он может отвергнуть законопроект и тем самым открыть процесс, который, скорее всего, приведет к его роспуску.
Есть еще два повода для беспокойства о независимости парламента: 1) для внесения поправок в проект бюджета будет необходимо согласие правительства; 2) невозможно будет без согласия правительства принять такой закон, из-за которого бы возрастали правительственные расходы. Ассоциация молодых юристов Грузии (АМЮГ) высказала мнение, что оба эти положения посягают на законодательную функцию парламента. Общественная конституционная комиссия утверждает, что положение (1) отнимает у парламента издавна принадлежавшую ему роль в определении бюджета, так как парламент будет бояться вотума недоверия и роспуска, а правительство, таким образом, сможет навязывать свой бюджетный план.
Под угрозой оказалась и независимость судебной власти: поступило предложение ввести трехгодичный испытательный срок для судей. По мнению АМЮГ, это полностью уничтожит их независимость. С другой стороны, если бы их назначали пожизненно, их независимости бы ничто не угрожало. Пожалуй, следует обратить внимание на тот факт, что предложение ввести трехгодичный испытательный срок убрали из проекта, который грузинское правительство представило Венецианской комиссии.
Парламентское меньшинство имеет право учредить временную комиссию по расследованию; проект практически лишает его этой возможности. Для любого такого решения, пусть даже его поддерживают 20% депутатов парламента, будет необходимо согласие парламентского большинства. «Временные комиссии по расследованию – это эффективный инструмент, благодаря которому парламентское меньшинство получает парламентский контроль. Это право устранено в нынешнем проекте конституции», - говорит общественная конституционная комиссия.
Все упомянутые выше положения оставались без изменений и после первого, и после второго слушания. Срок, в течение которого можно выносить вотум недоверия, сократили на двадцать дней, но процедура неизменно остается сложной.
Второе предварительное заключение Венецианской комиссии по поводу проекта конституции, переработанного после первого и второго слушаний, гласит: «Хотя власти Грузии учли некоторые предварительные рекомендации Венецианской комиссии, парламент Грузии должен дождаться окончательного заключения Венецианской комиссии и тщательно его рассмотреть, прежде чем принять окончательно конституционные поправки». Жаль, что центральные информационные каналы Грузии решили сосредоточиться на тех рекомендациях, что были учтены, и проигнорировали те, которыми парламент пренебрег. «Прежде, чем утверждать, дождитесь итоговых рекомендаций»; «Желательно усилить влияние парламента»; «Срок для вынесения вотума недоверия сокращен недостаточно». Это только некоторые из тех ключевых фраз, содержащихся во втором предварительном заключении Венецианской комиссии, которые так и не были озвучены ведущими информационными каналами.
Проект конституции, конечно, не устанавливает равновесия между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. На самом деле правительство вновь приспособило верховный суд под свои цели. Но конституция нужна не для этого. У грузинского правительства была возможность сделать исторического значения шаг к демократическому управлению, но вместо этого оно встало на путь деградации:
- Оно предпочло остановиться на понятии непостоянного парламента – такого, который остается у власти лишь до тех пор, пока он идет на уступки.
- Усиливая правительственный контроль над парламентом, грузины рискуют оказаться во власти правительства, которое никто не контролирует и которое ни перед кем не несет ответственности.
- Нет никаких конституционных гарантий, подкрепляющих независимость судебной власти.
- Парламентское меньшинство лишено права парламентского контроля.
Грузинское правительство вновь оказалось не в состоянии пойти по пути демократической ответственности.
