Неудивительно, что россияне не очень доверяют своей полиции. В последние годы бывали случаи, когда сотрудники МВД, обезумев, нападали на людей в супермаркете и из-за поцарапанной машины, когда за заявление о коррумпированности своих сотрудников милиционер подвергся преследованиям и когда милиционеры избили водителя и сожгли его автомобиль за то, что он подрезал их на дороге. Один милиционер застрелился, почесав себе нос заряженным пистолетом. Говоря шире, по официальным заявлениям, уровень преступности в 2010 г. упал на 13%, но углубленное исследование Академии Генпрокуратуры выявило стабильный рост преступности на 2,4%. В результате, согласно большинству опросов, уровень доверия полиции среди населения колеблется в диапазоне 10-20%.
Долгое время Россия считалась полицейским государством: в настоящее время ее тоже за это критикуют. Советское государство напоминало авторитарный режим, даже после того как закончился сталинский террор; но и в середине XIX в. маркиз де Кюстин, путешествуя по царской России, отмечал тиранию спецслужб. Но если всё так, то почему всегда казалось, что в России не хватает полицейского надзора, и почему она так склонна к пренебрежению правопорядком?
Отчасти это объясняется тем, что охрана правопорядка как таковая всегда считалась менее важной, чем политический надзор. У политической полиции — от жандармов при царе до нынешней Федеральной службы безопасности (ФСБ) — всегда было больше полномочий, на их долю приходилось больше финансирования, их сотрудники были выше по рангу, и даже форма у них была красивее. Милицейские подразделения МВД считались второстепенными: их задачей было разгонять протестующих и преследовать нонконформистов; в целом, милиционеры рассматривались как вспомогательные глаза, уши и кулаки на случай необходимости. Принуждение к соблюдению правопорядка, защита прав, жизни и собственности граждан, как правило, не было делом первостепенной важности.
Закон о полиции
В таком контексте новый закон о полиции, возможно, действительно представляет собой шаг прочь от этой старой авторитарной традиции. Как сказал президент Медведев, этот «закон носит исторический характер»; наряду с ним были приняты и другие примечательные меры — начиная с того, что у МВД появилась совершенно новая и удобная в использовании версия вебсайта, и заканчивая громкими отставками высокопоставленных чиновников на основании их коррумпированности или некомпетентности. Пожалуй, больше всего бросается в глаза смена названия: большевики в свое время переименовали полицию в милицию, а сейчас ей вернули прежнее наименование.
Некоторым это кажется просто символическим жестом — этаким переименованием «Титаника» в надежде, что на этот раз он не утонет [1]. Большевики, конечно, переименовали эту службу в «милицию», чтобы символически дистанцироваться от старого порядка, но их полицейские силы, тем не менее, поразительно напоминали те, что были при царе. Они даже выглядели так же, как раньше: убрать звезду с кокарды — и милиция будет напоминать царских городовых вместе с их псевдовоенными рангами и униформами. Они и вели себя примерно так же — не в последнюю очередь, это касается регулярного взяточничества, неэффективности и склонности к неправомерному применению грубой силы («кулачное право»).
Но это не просто упражнения в «ребрендинге». К концу года планируется на 20% сократить раздутую и неработоспособную полицейскую службу (которая сейчас насчитывает 1,4 млн. работников); все сотрудники пройдут переаттестацию, в ходе которой должны отсеяться наиболее неподходящие и непорядочные кадры. В то же время выделяется 217 млрд. рублей на улучшение обмундирования и обучения, а также на 30-процентное повышение зарплаты. Таким образом власти собираются бороться с распространенной идеей о том, что небольшие взятки — это не просто дополнительный заработок, а экономическая необходимость (в настоящее время большинство полицейских зарабатывают меньше, чем водители городского автотранспорта).
Кроме того, закон вводит новые требования и запреты, в результате которых российская полиция получает больше сходства с аналогичными службами на Западе. В частности, полицейские теперь должны будут представляться, когда от них этого требуют, и информировать задержанных об их правах; кроме того, у них теперь есть ограничения в использовании слезоточивого газа и водометов против мирных протестующих. Иногда даже самые мелкие детали в формулировках закона свидетельствуют о применении в прошлом ужасных методов, которые тогда были в порядке вещей. Например, статья 22.2.1 теперь запрещает полицейским наносить гражданам удары дубинкой по голове, сердцу и гениталиям.
Закон vs. порядок
Конечно, стоит вспомнить и о том, что одна из наиболее либеральных конституций в России появилась при Сталине – самом страшном российском диктаторе. С законами всё хорошо, но будут ли им следовать?
Первый вопрос: так ли нововведения либеральны, как кажется? И намерено ли государство применять новый закон именно в том качестве, в котором он был предъявлен? Здесь всё еще остается большой простор для злоупотреблений и неправомерных вмешательств, не в последнюю очередь - со стороны ФСБ, а также силой отговорок и благодаря возможности обратиться к покладистому правосудию, чтобы оно пристрастно истолковало законодательные предписания. Кроме того, никто, видимо, не собирается лишать полномочий влиятельные службы внутренней безопасности. У МВД есть внутренние войска, насчитывающие 180 000 человек; их задействуют и для того, чтобы разгонять оппозиционные митинги, и для ведения партизанских войн на Северном Кавказе. В этой структуре не предвидится сокращений, аналогичных тем, которым подвергнется полиция. Да, им предстоит большая программа по перевооружению. Медведев также пообещал, что сокращений на Северном Кавказе не будет. Это значит, что численность полицейских уменьшится непропорционально.
В какой-то мере новый закон также представляет собой захват власти федеральным правительством. В прошлом многие полицейские подразделения полностью или частично финансировались местными властями; теперь это всё отнесено к федеральному бюджету. Дополнительные издержки будут восполняться просто за счет сокращения ежегодных субсидий, которые поступают регионам от Москвы. Медведев, таким образом, получает один из рычагов, которым раньше пользовались местные политические, деловые и криминальные элиты, чтобы контролировать полицию в своих краях. Этот шаг – если он захочет – может возвестить наступление новой эпохи для кампаний по борьбе с коррупцией в тех местных сообществах, которые прежде были практически неуязвимы. Но в первую очередь это усиливает власть Кремля над полицией. Потребность в этом возникла еще в 2008 г., когда из Москвы на российский Дальний Восток (3 750 миль, 6035 км) пришлось перебрасывать ОМОН, чтобы он разогнал протестующих, потому что руководство Владивостока решило не вмешиваться и не вовлекать в дело местную полицию и стало прислушиваться к ним, а не к указаниям Кремля.
Соблюдение закона
Второй вопрос, соответственно, заключается в том, насколько велики шансы нового закона на практическое применение. Программы люстрации эффективны ровно настолько, насколько честны те, кто их проводит. Едва ли можно добиться больших успехов, если поручить силам, погрязшим в протекционизме и коррупции, устранять плоды своих собственных махинаций. Уже появились анекдотические истории о том, как этот процесс превратился источник хорошего дохода для хищных чиновников: они требуют от своих подчиненных денег за то, чтобы тех оставили в должности; нет сомнений в том, что доля от этих взяток отправляется вверх по инстанциям, обеспечивая, в свою очередь, защиту им самим. Так как пока нет достаточных оснований полагаться на ответственность и добросовестность российских судов, добиться соблюдения нового закона на местах будет трудно; здесь, скорее, придется рассчитывать на институты исполнительной власти, к которым, возможно, будет поступать информация от общественности.
Тем не менее, на практике действия ведомств, отвечающих за охрану правопорядка, обычно формируются в ходе борьбы между институтами, группировками и отдельными лицами. Например, после теракта в аэропорту Домодедово МВД, ФСБ и охрана аэропорта устроили отвратительный обмен взаимными обвинениями, который серьезно затруднил извлечение уроков из этого события. В настоящий момент ФСБ ведет затяжную войну с Генеральной прокуратурой, обвиняя первого зампрокурора Московской области в том, что он участвовал в поддержании развернутого подпольного игрового бизнеса. Циник, конечно, скажет, что это дело не имеет никакого отношения к охране правопорядка, и что это, скорее всего, склока между двумя ведомствами из-за прибыльного нелегального бизнеса.
Коррупция препятствует централизации контроля; забавно, что в современной России, несмотря на путинскую жесткую кампанию по государствостроительству, власть Кремля оказывается очень слабой. Полиция на местах часто игнорирует новые правила, предписания и требования, исходящие от Москвы. Неудивительно, что Медведев столкнулся с препятствиями даже тогда, когда он захотел оказать влияние на центральные структуры МВД. В 2009 г., когда он начал задумываться о реформе полиции, он распорядился распустить те департаменты МВД, которые занимались борьбой с организованной преступностью, мотивируя это тем, что в них больше нет нужды. Тогда их просто переделали в другие департаменты. Позднее он приказал закрыть два из пятнадцати департаментов МВД в целях экономии средств. Транспортную милицию просто объединили с департаментом по охране закрытых территорий. На бумаге получилось, что департаментов меньше, но на бюджет это никак не повлияло.
Тем не менее, централизация управления и кодификация полицейских полномочий и обязанностей действительно представляют собой шаг вперед. Это одно из проявлений негласной политической и идейной борьбы между полагающимся на законодательство Медведевым и путинскими силовиками, которые пришли из структур безопасности и не видят смысла в установлении формальных ограничений государственной власти. Большую часть времени милицию в постсоветской России никто не контролировал, или, по крайней мере, ей удавалось игнорировать правила, когда ей это было удобно. Если Медведев сможет переподчинить полицию, поставив ее под контроль центра и закона, пусть даже за счет усиления федерального правительства, он, вероятно, тем самым создаст основания для дальнейшей либерализации и окажется хоть и второстепенным, но важным реформатором.
Марк Галеотти (Mark Galeotti) – специалист по глобальной политике в Center for Global Affairs при Нью-Йоркском университете.
[1] Автор, видимо, отсылает к истории двух лайнеров класса «Олимпик» - «Титаника» и «Британника» (Britannic). Первоначально второй лайнер назывался «Гигантиком» (Gigantic), но после гибели «Титаника» в 1912 г. компания «White Star Line», по заказу которой были построены лайнеры, решила отойти от древнегреческой тематики и переименовала второе усовершенствованное судно. В 1916 г. «Британник» затонул в Средиземном море, в результате катастрофы погибли 30 человек.
