22 марта 2019, пятница, 09:41
VK.comFacebookTwitterTelegramInstagramYouTubeЯндекс.Дзен

НОВОСТИ

СТАТЬИ

PRO SCIENCE

СКОЛКОВО

ЛЕКЦИИ

АВТОРЫ

Подмосковье. Проблемы управления

Деревня в Подмосковье
Деревня в Подмосковье

Муниципальная реформа, проводившая в Московской области, стала объектом критики. В связи с попытками объединения муниципалитетов в городские округа профильный комитет Госдумы посчитал ее противоречащей закону.

Как писала газета «Коммерсантъ», помимо думского Комитета по федеративному устройству и местному самоуправлению подмосковную муниципальную реформу раскритиковали и в президентском Совете по правам человека. 

Как пояснил журналистам глава Комитета Алексей Диденко, объединение в городские округа нарушает закон. По его словам, такую политику можно проводить только «путем изменения закона» в перспективе, «чтобы практика везде была единообразной».

В результате попыток реформы местного самоуправления ряде регионов, в том числе Московской области, а конкретно в результате попыток объединения муниципалитетов в городские округа, действительно возникла крайне сложная ситуация. Об этом в беседе с «Полит.ру» рассказала Ольга Баженова, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

«Начать разговор необходимо издалека, с ранее действовавшего Федерального закона № 154-ФЗ. Этот закон носил рамочный характер, предоставляя довольно широкие полномочия субъектам Российской Федерации, которыми они не преминули воспользоваться. На территории абсолютного большинства субъектов Федерации сложилась та муниципально-территориальная картина, которая прежде всего устраивала региональные власти. В результате муниципалитеты поселенческого уровня практически исчезли.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон № 131-ФЗ (ныне действующий) призван был исправить сложившуюся ситуацию, возвратить поселенческий уровень местного самоуправления. Это было действительно огромное достижение: местное самоуправление укреплялось на нижнем, максимально приближенном к гражданам, уровне.

Однако признать поселенческие географические единицы (город, село) муниципальными единицами (поселениями) было невозможно, поскольку местное самоуправление должно обеспечить эффективное управление территорией.  Прежде все это касалось сел и деревень,  состояние дел на территории которых было, да и продолжает оставаться, слишком сложным.

 
Жители поселка прокладывают дорогу / pixabay.com

Напомню, что и в советский период была распространена практика объединения нескольких сельских населенных пунктов под началом сельсоветов. Этот довольно разумный опыт был учтен.

Однако помимо этого разработчиками Закона принят на вооружение советский опыт и в иной части. Для обеспечения более эффективного управления сельскими территориями  закрепляется районный уровень муниципального деления. Это, по сути, возвращает нас к советскому принципу административно-территориального устройства, который предполагал тесное и взаимообусловленное экономическое развитие города и расположенных вокруг него сел (деревень), вместе составляющих район, преимущественное сосредоточение социальной инфраструктуры на уровне города (районного центра). НО в рамках Закона № 131-ФЗ входящие в состав района городские и сельские поселения обладают, как я говорила выше, статусом муниципалитета, наряду с муниципальным районом. Так возникает двухуровневая система местного самоуправления типа «поселение - муниципальный район».

Помимо муниципальных районов и входящих в их состав поселений Закон ввел особую муниципальную единицу – городской округ. По замыслу законодателя, ими прежде всего должны были стать самодостаточные средние и крупные города, обладающие развитой инфраструктурой, хорошими перспективами развития  и т.д.

Как видим, через законодательную модель пытались создать условия для муниципального  управления (в том числе управления развитием) различными территориями. Но эта модель, в части районной организации, уже в силу воспринятых ею советских принципов территориального устройства (по инерции, так сказать) во многом ориентировалась на советские начала экономико-территориального развития. Отсюда уже с самого начала было ясно, что работать она сможет отнюдь не на всей территории Российской Федерации. Для тех территорий, где произошли глубокие (неважно, «хорошие» или «плохие», разрушительные или созидательные) изменения, где были разрушены прежние связи и / или выстроены новые, эта модель очевидно не подходила.

Уже в переходный период, когда субъекты Федерации приводили сложившуюся у них муниципально-территориальную организацию в соответствие с Законом № 131-ФЗ, некоторые из них (Свердловская, Московская, Калининградская области) попытались отказаться от муниципальных районов в пользу городских округов. Однако такие округа, вопреки законодательному замыслу, объединяли под собою городские и сельские населенные пункты. В то время и Верховный суд Российской Федерации (в деле против образования Домодедовского городского округа), и Уставный суд в Калининградской области (в делах против образования на территории области ряда городских округов), встали на защиту поселенческого уровня и районной организации местного самоуправления. Единственный субъект Федерации, где были созданы городские округа вместо (если так можно выразиться)  муниципальных районов, - это Свердловская область. Это субъект Федерации с незначительным количеством сельских территорий, с достаточно развитой промышленной составляющей. Сейчас там 68 городских округов.  Вплоть до 2013 года Свердловская область была исключением из общего правила.

В 2012 году законодательная модель территориальной организации начала демонстрировать свои изъяны. По всей стране начались многочисленные процессы укрупнения сельских поселений, усиления муниципальных районов, поглощения городскими округами близлежащих поселений и их разрастания и т.д. Конечно, в этих процессах присутствует немалая доля политического усмотрения субъектов Федерации, их желания поставить под контроль муниципалитеты, выстроить региональную вертикаль власти, о чем я неоднократно писала. Но нельзя здесь не видеть и другого: законодательная модель территориальной организации муниципальной  власти не отвечала запросам времени, прежде всего запросам на развитие. К тому же она привела к жестким конфликтам между муниципальными районами и входящими в их состав городскими поселениями, которые не всегда удается погасить с использованием механизма объединенной администрации. 

Тогда-то и возобновились разговоры, а за ними и практика «преобразования»  («замены»), муниципальных районов в городские округа. Сегодня эта практика достигла беспрецедентных масштабов. Для примера назову Магаданскую область, в которой в 2015 г. прошли процессы массового преобразования муниципальных районов в городские округа, притом что численность населения в каждом из новосозданных округов не превышает 10 тыс. человек, а расстояние между бывшими поселениями, ныне вошедшими в состав городского округа, исчисляется десятками километров. Аналогичные  процессы происходят в Нижегородской, Тверской, Оренбургской, Калининградской, Сахалинской областях и т.д.

На наш взгляд, на уровне Федерации эту ситуацию можно было сразу исправить (хотя эта возможность сохраняется и до сих пор.) Необходимо «подретушировать» законодательную модель, уточнив законодательные критерии формирования муниципальных единиц, устранив муниципальный район как вид муниципального образования (хотя бы сохранив его в качестве альтернативы), но сохранив поселенческий принцип территориальной организации муниципальной власти. Если в целом, то через законодательную либо правоприменительную практику необходимо привести модель в соответствие с современным состоянием муниципалитетов, современными началами экономического развития. Например, там, где сохранилась возможность самостоятельного развития сельских территорий, они должны сохранить поселенческий статус. Там же, где город фактически поглотил близлежащие села и играет ключевую роль в экономическом развитии, есть ли смысл сохранять сельские и городские поселения под началом муниципального района?  А каков смысл придания, или сохранения, статуса сельских поселений за территориями, которые чудесным образом  «превратились» в коттеджные поселки? 

 
Коттеджный поселок на берегу реки / pixabay.com

Иными словами, возникшая проблема носит сложный характер. С одной стороны, я не могу однозначно заявить, что законодательная модель территориальной организации местного самоуправления соответствует современным  потребностям. С другой стороны,  неконтролируемый широкомасштабный процесс «преобразования» муниципальных районов в городские округа абсолютно не оправдан.  В большом количестве случаев это не более чем волюнтаристское решение региональной власти, направленное исключительно на повышение управляемости территорией.

И Московская область здесь мало чем отличается от других субъектов Федерации. С одной стороны мы видим, что многие ее населенные пункты плохо умещаются в «прокрустово ложе» модели территориальной организации местной власти, предложенной Законом № 131-ФЗ. Достаточно напомнить о дачных посёлках, приобретших статус городских поселений (?), о сельских поселениях с совсем не-сельскими жителями и постройками и т.д. С другой стороны,  наблюдается  отчетливое желание власти Московской области, воспользовавшись существующими «изъянами», выстроить предсказуемую вертикальную модель управления муниципалитетами. Очевидно, что многие из поселений, вошедших сегодня в состав вновь образованных городских округов, имеют все возможности для самостоятельного развития в виде самоуправленческих единиц. Но, увы, этой возможности региональная власть их лишила.

Выход из этой ситуации по-прежнему один: начать всестороннее обсуждение действующей законодательной модели территориальной организации муниципальной власти.  Единственное, от чего мы не можем отказаться сегодня в процессе такого обсуждения – от поселенческого уровня местного самоуправления. Это было настоящее завоевание действующего закона. Местное самоуправление – это  прежде всего (!) люди, проживающие на территории городов, сел, имеющих право на управление «собственными» делами, несущих ответственность за собственное будущее и будущее своих детей. И мы должны думать о том, как развивать именно этот «уровень» муниципальной власти!, – сказала Ольга Баженова.

Обсудите в соцсетях

Система Orphus

Главные новости

09:23 У консульства РФ в Греции бросили гранату
09:02 ЕС одобрил варианты отсрочки Brexit
00:57 Ведомство Роскомнадзора заказало систему контроля за блокировками
00:48 Минфин передумал повышать цену ОСАГО за пьяное вождение
00:30 Джимми Картер стал самым долгоживущим из экс-президентов США
00:21 Facebook обнаружил сотни миллионов незашифрованных паролей
21.03 23:39 Роман Панов уволен с поста гендиректора «Росгеологии»
21.03 23:27 Преступная группа торговала тайно снятым в отелях Южной Кореи видео
21.03 23:07 Bloomberg сообщил о возможной отсрочке Brexit на девять месяцев
21.03 22:52 Минфин США обвинил два российских порта в нарушении санкций
21.03 22:33 Суд отменил приговор создателю «Мужского государства»
21.03 22:17 Белый дом отказал демократам в выдаче данных о встрече Трампа с Путиным
21.03 22:05 СМИ узнали о готовности саммита ЕС отсрочить Brexit до 22 мая
21.03 21:45 Зеленский призвал «не давить» русский язык на Украине
21.03 21:30 Трамп анонсировал признание Голанских высот израильскими
21.03 21:14 МВД урезало список опасных пород собак в 5,5 раза
21.03 20:43 Россия запретила импорт турецких яблок через Белоруссию
21.03 20:28 При крушении парома в Ираке погибли 85 человек
21.03 20:15 Минфин изменит условия продажи «народных» облигаций федерального займа
21.03 20:06 Присяжные признали американца виновным в угрозах убить Обаму
21.03 19:41 Вице-премьер обвинил «Авиастар-СП» в срыве сроков оборонзаказа
21.03 19:28 Боец Емельяненко обжаловал лишение водительских прав
21.03 19:12 Росстат зафиксировал снижение бедности в РФ до уровня пятилетней давности
21.03 18:57 Рогозин прокомментировал сообщения об исках ко СМИ за клевету
21.03 18:32 Правительство продлит соглашение с нефтяниками по ценам на топливо
21.03 18:10 Власти увеличили бюджет Росмолодежи в 7 раз
21.03 18:00 Археологи нашли монастырь англосаксонской принцессы VII века
21.03 17:49 Минкультуры уволило 56 специалистов после проверки Счетной палаты
21.03 17:30 Данные о диагнозах пациентов оказались в открытом доступе в интернете
21.03 17:10 В Москве простились с певицей Юлией Началовой
21.03 16:52 Правительство проведет полную инвентаризацию недвижимости и земель
21.03 16:27 В Госдуме создали согласительную комиссию по закону о запрете хостелов
21.03 16:08 Прокуратура Чечни поддержала доводы «Газпрома» по списанию долгов за газ
21.03 15:45 На Сахалине подтвердили незаконность вылова косаток для продажи за рубеж
21.03 15:30 В Минкультуры создадут собственную службу безопасности
21.03 15:12 В Москве на неделю закроют пять станций красной ветки метро
21.03 15:00 Находки в Чили подтверждают гипотезу о падении крупного метеорита 12800 лет назад
21.03 14:50 Песков рассказал о критериях отбора новых губернаторов
21.03 14:32 Суд в Москве повторно допросил Кирилла Серебренникова
21.03 14:07 Суд оставил под арестом экс-главы отдела ГУ МЧС Кузбасса
21.03 13:48 Место Алферова в Госдуме займет депутат красноярского Заксобрания
21.03 13:34 У правительства появились вопросы к «Роскосмосу»
21.03 13:22 Ущерб от коррупции военнослужащих в России вырос в 4 раза
21.03 13:09 В ЦИКе отказались передать Грудинину мандат депутата Госдумы
21.03 12:49 Защита Арашукова попросила восстановить его в должности сенатора
21.03 12:31 Минздрав предложил запретить продажу крепкого алкоголя до 21 года
21.03 12:10 Врио губернатора Оренбургской области назначен Денис Паслер
21.03 12:00 Североамериканская птица ежегодно совершает перелеты на 20 000 километров
21.03 11:55 Путин назначил врио губернатора Мурманской области
21.03 11:28 В Астане прошел митинг против переименования столицы в Нурсултан
«ВКонтакте» «Газпром» «Зенит» «Мистраль» «Оборонсервис» «Роснефть» «Спартак» «Яблоко» Абхазия Австралия Австрия Азербайджан Антимайдан Аргентина Арктика Армения Афганистан Аэрофлот Башкирия Белоруссия Бельгия Бразилия ВВП ВКС ВМФ ВПК ВТБ ВЦИОМ Ватикан Великобритания Венесуэла Владивосток Внуково Волгоград ГИБДД ГЛОНАСС Генпрокуратура Германия Голливуд Госдеп Госдума Греция Гринпис Грузия ДТП Дагестан Домодедово Донецк ЕГЭ ЕСПЧ Евровидение Еврокомиссия Евромайдан Евросоюз Египет Екатеринбург ЖКХ Израиль Ингушетия Индия Индонезия Интерпол Ирак Иран Испания Италия Йемен КНДР КПРФ Казань Казахстан Калининград Камчатка Канада Каталония Кемерово Киев Киргизия Китай Конституция Кремль Крым Куба Курилы ЛГБТ ЛДПР Латвия Ливия Литва Лондон Луганск МВД МВФ МКС МОК МЧС Малайзия Мексика Мемория Минздрав Минкомсвязи Минкульт Минобороны Минобрнауки Минпромторг Минсельхоз Минтранспорта Минтруд Минфин Минэкономразвития Минэнерго Минюст Молдавия Мосгорсуд Москва НАСА Нигерия Нидерланды Новосибирск Норвегия ОБСЕ ООН ОПЕК Одесса ПДД Пакистан Паралимпиада Париж Пентагон Польша Право Приморье Продовольствие РАН РЖД РПЦ РФС Росавиация Роскомнадзор Роскосмос Роспотребнадзор Россельхознадзор Россия Росстат СМИ СССР США Сахалин Сбербанк Севастополь Сербия Сирия Сколково Славянск Сочи Таджикистан Таиланд Татарстан Трансаэро Турция УЕФА Узбекистан Украина ФАС ФБР ФИФА ФСБ ФСИН ФСКН Филиппины Финляндия Франция Харьков ЦИК ЦРУ ЦСКА Центробанк Чехия Чечня Швейцария Швеция Шереметьево Эбола Эстония ЮКОС Якутия Яндекс Япония авиакатастрофа автопром алкоголь амнистия армия археология астрономия аукционы банкротство беженцы бензин беспилотник беспорядки биатлон бизнес бокс болельщики вандализм взрыв взятка вирусы вузы выборы гаджеты генетика гомосексуализм госбюджет госзакупки госизмена деньги дети доллар допинг драка евро журналисты законотворчество землетрясение импорт инвестиции инновации интернет инфляция ипотека искусство ислам история казнь кино кораблекрушение коррупция космос кража кредиты культура лингвистика литература медиа медицина метро мигранты монархия мошенничество музыка наводнение налоги нанотехнологии наркотики наука недвижимость некролог нефть образование обрушение общество ограбление оппозиция опросы оружие офшор палеонтология педофилия пенсия пиратство планетология погранвойска пожар полиция похищение правительство православие преступность происшествия ракета рейтинги реклама религия ритейл рубль санкции связь сепаратизм следствие смартфоны социология спецслужбы спутники страхование стрельба строительство суды суицид тарифы театр телевидение теракт терроризм технологии транспорт туризм убийство фармакология физика фоторепортаж футбол хакеры химия хоккей хулиганство цензура школа шпионаж экология экономика экстремизм этология «Единая Россия» «Исламское государство» «Нафтогаз Украины» «Правый сектор» «Справедливая Россия» «болотное дело» Александр Лукашенко Александр Турчинов Алексей Кудрин Алексей Навальный Алексей Улюкаев Амурская область Анатолий Сердюков Ангела Меркель Антон Силуанов Аркадий Дворкович Арсений Яценюк Барак Обама Басманный суд Башар Асад Белый дом Борис Немцов Валентина Матвиенко Верховная Рада Верховный суд Виктор Янукович Виталий Мутко Владимир Жириновский Владимир Маркин Владимир Мединский Владимир Путин Вячеслав Володин Дальний Восток День Победы Дмитрий Медведев Дмитрий Песков Дмитрий Рогозин Дональд Трамп Евгения Васильева Забайкальский край Интервью ученых Ирина Яровая Иркутская область История человечества Конституционный суд Космодром Байконур Краснодарский край Красноярский край Ксения Собчак Ленинградская область МИД России Мария Захарова Михаил Прохоров Михаил Саакашвили Михаил Ходорковский Московская область Мурманская область Надежда Савченко Николас Мадуро Нобелевская премия Новый год Олимпийские игры Ольга Голодец Павел Дуров Палестинская автономия Папа Римский Первый канал Петр Порошенко Почта России Приморский край Рамзан Кадыров Реджеп Эрдоган Республика Карелия Ростовская область Саратовская область Саудовская Аравия Свердловская область Сергей Лавров Сергей Нарышкин Сергей Полонский Сергей Собянин Сергей Шойгу Следственный комитет Совбез ООН Совет Федерации Ставропольский край Счетная палата Тереза Мэй Франсуа Олланд Хабаровский край Хиллари Клинтон Челябинская область Черное море Эдвард Сноуден Элла Памфилова Южная Корея Юлия Тимошенко авторское право администрация президента акции протеста атомная энергия баллистические ракеты банковский сектор биология большой теннис визовый режим военная авиация выборы губернаторов газовая промышленность гражданская авиация гуманитарная помощь декларации чиновников дороги России информационные технологии климат Земли компьютерная безопасность космодром Восточный крушение вертолета легкая атлетика лесные пожары междисциплинарные исследования мобильные приложения морской транспорт некоммерческие организации общественный транспорт патриарх Кирилл пенсионная реформа пищевая промышленность права человека правозащитное движение преступления полицейских публичные лекции русские националисты сельское хозяйство сотовая связь социальные сети стихийные бедствия телефонный терроризм уголовный кодекс фондовая биржа химическое оружие эволюция экономический кризис ядерное оружие Великая Отечественная война Вторая мировая война Ирак после войны Ким Чен Ын Революция в Киргизии Российская академия наук Стихотворения на случай Федеральная миграционная служба борьба с курением выборы мэра Москвы здравоохранение в России связь и телекоммуникации тюрьмы и колонии Совет по правам человека аварии на железной дороге естественные и точные науки закон об «иностранных агентах» видеозаписи публичных лекций «Полит.ру» Новые технологии, инновации Сочи 2014 Кабардино-Балкария Левада-Центр Нью-Йорк Санкт-Петербург отставки-назначения шоу-бизнес Ростов-на-Дону ЧМ-2018 Компьютеры, программное обеспечение Книга. Знание ВИЧ/СПИД Apple Bitcoin Boeing Facebook Google iPhone IT NATO PRO SCIENCE видео ProScience Театр Pussy Riot Telegram Twitter

Редакция

Электронная почта: [email protected]
Адрес: 129090, г. Москва, Проспект Мира, дом 19, стр.1, пом.1, ком.5
Телефон: +7 929 588 33 89
Яндекс.Метрика
Свидетельство о регистрации средства массовой информации
Эл. № 77-8425 от 1 декабря 2003 года. Выдано министерством
Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и
средств массовой информации. Выходит с 21 февраля 1998 года.
При любом использовании материалов веб-сайта ссылка на Полит.ру обязательна.
При перепечатке в Интернете обязательна гиперссылка polit.ru.
Все права защищены и охраняются законом.
© Полит.ру, 1998–2019.