Идея Политического доклада возникла в Институте общественного проектирования из осознания того, что одной из главных проблем российского политического дискурса является слабое представление и участников политического процесса, и экспертов, и граждан обо всем комплексе российских политических реалий. Каждый знает и обсуждает свой узкий предмет, но за этим теряется ощущение единства предмета обсуждения. Кроме того, значительная часть научного и экспертного сообщества находится под обезоруживающим влиянием методических и идеологических шаблонов и штампов, часто сформированных еще в советское время.
Мы недостаточно хорошо понимаем, как функционирует общественно-политическая система России. Следствием такой ситуации в стране является отсутствие полноценной политической дискуссии, основанной на научном анализе политического процесса.
Эти факторы стали ощущаться особенно остро в период разразившегося экономического кризиса, поскольку экономика и политика связаны неразрывно. Мы не решим экономических проблем, не ответив на практические и теоретические вопросы политики и госуправления.
Конечно, у инициаторов Политического доклада было свое понимание идейных подходов к составлению доклада. Однако Институт общественного проектирования при подборе экспертов исходил не из идеологических предпочтений, а из представлений об их компетентности.
Основу доклада составляют исследования, проведенные в ходе его подготовки видными учеными и экспертами, такими как: И. Бусыгина, М. Боков, А. Брод, О. Гаман-Голутвина, В. Гефтер, В. Глазычев, Д. Дондурей, А. Зудин, М. Ильин, Б. Макаренко, Д. Медовников, А. Мельвиль, В. Плигин, А. Точенов, Р. Туровский, Л. Смирнягин, Л. Сморгунов, А. Соловьев, М. Тарусин, В. Федоров и др. Над разделами обобщающей части работали В. Анашвили, Г. Дерлугьян, Ж. Сапир.
Это не только первый доклад Института общественного проектирования на данную тему, но и вообще первое столь многоплановое исследование политической системы Российской Федерации. Его результаты помогут взглянуть на многие факторы в российской политике по-новому. Некоторые конкретные выводы исследований были представлены в ходе конференции самими авторами, по следующим разделам доклада:
· Соответствие реального функционирования политической системы конституционному идеалу (конституционной норме).
· Эффективность государственного управления, компетентность государства.
· Способность к обеспечению конституционных процедур перехода власти.
· Консолидированность политической системы.
· Способность политической системы реагировать на главные общественные ожидания и опасения.
· Защищенность прав граждан.
· Восприимчивость политической системы к инновационным импульсам.
· Распределенность источников влияния на принятие властных решений.
· Федерализм, связность пространства страны.
· Потенциал международного влияния и эффективность внешней политики России.
· Партийная система.
· Местное самоуправление.
· Медиа – взаимодействие и репрезентативность.
· Обобщающая часть.
Основные тезисы ежегодного доклада Института общественного проектирования «Оценка состояния и перспектив политической системы Российской Федерации в 2008 году – начале 2009 года»
1. Недостатки подходов нормативной политологии
Анализу политической системы России, как правило, присущи два принципиальных недостатка: во-первых, недостаток реализма, во-вторых, недостаток понимания современного состояния демократии в мире.
При обычном, нормативном подходе, оценивающем политическую систему России на соответствие критериям демократии, не берутся в расчет реальные условия, в которых действует данная политическая система. Для этих условий вопросы правового и эффективного государства, целостности страны, процесса складывания гражданской нации важнее вопроса собственно демократизации и отнюдь не сводимы к нему. Но если мы возьмем принятые аналитические подходы, в их рамках в принципе не допускается постановка вопроса: а является ли сегодня демократизация наиболее важной целью для России? Между тем, если речь идет не о политике, а о политологии как науке, то исключение непредвзятой постановки главных вопросов заранее исключает и адекватный результат анализа.
Кроме того, Россия стала демократической страной в очень специфический период. Наша демократическая теория была ориентирована на классическое представление о демократии, как о торжестве политического, реализуемого во власти народа через свободное голосование и равные права. Однако реальность, с которой наша страна столкнулась при установлении демократических институтов, подобна реальности в других развитых странах: это реальность нового вида демократии, «аудиторной», пришедшей на смену парламентской и партийной демократиям (соответственно 19 и 20 вв.). Наблюдается тенденция к персонализации власти – этот процесс идет во всех современных демократиях. Раньше политика была зоной ответственности гражданина, он имел право участвовать в ней и использовал это право. Теперь политика стала частью «внешнего мира», за которым наблюдают извне – мир политических лидеров отдалился от мира простых граждан настолько, что превратился в простое зрелище, нечто происходящее не в зоне ответственности гражданина, а на далекой «сцене». Партийная демократия становится «зрительской», аудиторной. Роль масс-медиа становится преобладающей, политик – медийной фигурой, успешный политик – успешной медийной фигурой, а гражданин и избиратель -- аудиторией, у которой надо заслужить рейтинг.
Простые граждане уходят из политики, сокращается уровень голосования, а также уровень членства в партиях. «Правление народа» сменяется «правлениям для народа» - и при этом в формах, все более далеких от контроля, осуществляемого выборным процессом. Углубляющийся разрыв между гражданами и партиями позволяет лидерам все более ориентироваться на немажоритарный метод принятия решений, а также усиливает роль в государстве неполитических институтов, неподвластных воле народа -- регулирующих органов, судов, национальных центральных банков, различного рода международных организаций и т.д.
Сфера законодательной и правительственной компетенции за последнее столетие значительно расширилась, в нее включена, в том числе и экономика и более специальные сферы. Избиратели также осознают, что представителям приходится иметь дело с непредсказуемыми обстоятельствами, а значит личное доверие, которое внушает кандидат, более подходящее основание для выборов, чем оценка планов будущих действий (которые невозможно полностью предвидеть на весь срок полномочий). Доверие снова занимает центральное место в выборных процессах.
Эти сложные и противоречивые особенности современной политики, объективно присущие ей как в странах «старой демократии», так и у нас, меньше всего похожи на азбучные истины о «народовластии» и требуют квалифицированного подхода как при анализе, так и, тем более, при политической деятельности по развитию демократических практик в российской политической системе.
2. Демократизация как «лекарство от всего» – утопия доктрины либеральной демократии
В то же время в 2008 году продолжалась дискуссия о необходимости скорейшего «введения» в России практик и норм, в полной мере соответствующих концепции либеральной демократии (понимаемой скорее как абстрактный идеал для сферы политического).
Помимо сказанного выше о трансформации современной демократии, из чего следует, что либеральная демократия, возможно, является уже уходящей традицией, не способной к миграции, необходимо сказать следующее.
Накопленный огромный массив данных о голосованиях на выборах всех уровней за последние годы, в том числе в 2008 и в начале 2009 года (то есть уже в период кризиса) служит основанием для выводов об устойчивых политических предпочтениях населения России. Условная поправка на использование «административного ресурса» не влияет на статистическую значимость этих данных.
Их анализ свидетельствует о том, что победа партии с идеологией классической либеральной демократии абсолютно невозможна в силу устойчивых электоральных предпочтений. Гипотетическая победа такой партии могла бы быть достигнута только в результате невиданного применения того самого административного ресурса. Результатом стала бы не либеральная демократия и вообще не демократия, а правление узкой группы статусных «демократов», то есть, по сути, узурпация власти. Сказанное не означает отрицания ценностей свободы для граждан России, так как нельзя ставить знак равенства между и свободой вообще, и свободой в России и определенным популярным типом концептуализации опыта ряда западных стран.
3. Устойчивость и работоспособность политической системы
Российские государственно политические институты показали способность поддерживать определенный -- выше критического -- уровень управления и управляемости, соблюдения процедур, в том числе выборных, способности реагировать на главные общественные ожидания и на критические ситуации.
В 2008 г. – начале 2009 г. политическая система продемонстрировала устойчивость к трем разным видам испытаний (вызовов).
Во-первых, она успешно осуществила процедуру президентских выборов и передачи полномочий власти новому президенту, при том, что по некоторым прогнозам, перспектива такой передачи должна была привести чуть ли не к крушению всей системы власти. Выборы прошли безупречно процедурно и политически. В последнем смысле важно то, что Д. Медведеву не нашлось достойного соперника исключительно по причине объективной идейной слабости оппозиции.
Во-вторых, она успешно справилась с военной агрессией со стороны Грузии в область ответственности российского миротворческого контингента, во время приняв и осуществив важнейшие военно-политические решения, имевшие преобладающую полную поддержку внутри страны. Наряду с этим была осуществлена достаточно успешная дипломатия и продемонстрирована последовательность всей политической линии в отношении этого конфликта в области внешней политики.
В-третьих, была предпринята несколько запоздалая, но в дальнейшем достаточно решительная, системная и широкая по охвату система мер по противодействию экономическому кризису, которая становится основным содержанием деятельности политической системы в 2009 году.
Выборы марта 2009 продемонстрировали сохранение доверия к власти, в том числе к «Единой России», ожидания краха рейтингов которой не оправдались. Вопрос доверия, о важности которого говорилось выше, был и на этот раз разрешен в пользу кандидатов от партии, занимающей доминирующее положение в политической системе (последнее рассматривается в Докладе как норма для данного этапа развития политической системы, причем отмечается, что ЕР еще предстоит вполне освоить функции доминирующей партии).
В то же время среди политологов продолжалось обсуждение идеи некоего «общественного договора», оживившееся с началом экономического кризиса. Но тщательное исследование общественных ожиданий, выполненное в рамках настоящего Доклада, не выявило стремления к заключению, в той или иной форме, такого договора. Выявлен очень высокий, по сравнению с предыдущими годами, уровень недовольства уровнем бюрократизма и коррупции, но он не сопровождается предложениями заключить с бюрократами и коррупционерами договор. Помимо этого, можно заметить следующее. На практике «общественные договоры» современности заключались в ситуации острого противостояния политических групп в периоды радикальных политических изменений. Таковы «пакты Монклоа» в Испании после Франко и переговоры за «круглым столом» коммунистов и «Солидарности» в Польше. У нас попытка приблизительно такого рода договора между разными политическими силами была предпринята в 1994 году, но заметных последствий не имела.
Для России действительно актуален диалог различных социальных, отраслевых, мировоззренческих групп, но он сталкивается с проблемой зрелости элит. На практике такой диалог представляет собой взаимодействие элит соответствующих групп. Но согласно данным настоящего Доклада и раннее проведенных ИнОП исследований, в России пока отсутствует полноценное элитное представительство. Российские статусные элиты не являются вполне элитами, так как не выполняют не осознают себя представителями социальных слоев и больших социальных групп, и, соответственно, не выполняют функции представительства.
4. От стабилизации – к развитию
Особенность российской политической системы состоит в важности для нее проблемы стабилизации. Часто смешивают стабилизацию и поддержание стабильности. Но второе следует за первым, а политическая система России до сих пор занята стабилизацией, то есть созданием стабильности в стране с грузом еще советских и «перестроечных» проблем, не устоявшимися институтами, незрелыми элитами, весьма сложным территориальным устройством.
Сам по себе вектор стабилизации безусловно позитивен. При этом ее реальность состоит, в том числе, в специфической практике корректирующего вмешательства исполнительной власти в работу других властей. И здесь первая опасность, являющаяся оборотной стороной этой политики.
Вторая опасность -- тенденция к избыточному консерватизму. От деятельности по стабилизации намного труднее перейти к развитию, чем от собственно стабильности. Это означает смену вектора. В том числе, наверное, поэтому стабильность столь долго была желанной целью. Но экономический кризис не оставил шансов на фиксацию стабильности.
Сегодня страна находится в точке исторического выбора. В наступающем мировом кризисе победят те, кто сможет больше и лучше потратить в собственной экономике. Еще в начале 2000–х оставалось неясно, что могло бы стать мобилизующей идеей для следующего модернизационного рывка России. Теперь же этот вопрос проясняется.
При сохранении своих территориальных и природных преимуществ, в наследие от советских времен России достался новый ресурс — все еще значительное и притом вполне прилично образованное население, сформировавшее новый средний класс. В период неолиберальной глобализации все это выглядело едва ли не обузой. Финансовый спекулятивный капитал не нуждается в массе работников, претендующих на современный уровень материального и культурно-символического потребления, в том и было его своеобразное преимущество. Обузой является стремящееся к современности население и для сырьевой модели экономики. До сих пор России оставалось лишь встраиваться в режим неолиберальной глобализации в качестве поставщика природных ресурсов, для чего требуется относительно небольшая и лишь анклавно сконцентрированная рабочая сила. Буквально сейчас все это начало меняться. Мир входит в фазу запуска новой технологической и социо-культурной волны.
У России сегодня пока еще есть средства на запуск достаточно серьезной программы государственного развития. Она должна быть связана с экологией и экологическими продуктами, с научными разработками и образованием, здравоохранением, жилищным стоительством, транспортом, производством и сбережением энергии.
В ситуации кризиса, как и на войне, все будет меняться очень быстро и неожиданно. Отсидеться и переждать не получится. Если не действовать упредительно, не принимать активных контратакующих мер, кризис сам к вам придет, как громадный опустошительный завоеватель. Государство в России регулярно выполняло роль главной мобилизующей силы, но также оно опиралось в моменты опасности на патриотический подъем общества. Это ни в коем случае нельзя сбрасывать со счетов.
Как доказывал вопреки господствующей либеральной ортодоксии Чарльз Тилли, классик современной сравнительно–политической социологии, сила и эффективность государства важнее типа политического режима. Нет прочных государственных структур — нечем управлять, негде представлять, нечего и демократизировать.
Теперь, перед лицом кризиса, который пересидеть невозможно, становится отчаянно важно действовать. Переход политсистемы к новому качеству начинается с появления реальной и большой цели, с осознания, что лидеры в самом деле намерены добиваться чего–то. Надо ставить задачи и не упускать их затем из виду, добиваться исполнения, придумывать и обсуждать большие идеи, тем самым восстанавливая тонус госаппарата и социума. Если аппарат будет в тонусе, то на кризис уже будет, чем реагировать.
К демократии или к авторитаризму двигаться России? Сейчас это ложная идеологическая дилемма. России необходимо лидерство в ситуации национального кризиса, это всегда харизматический процесс, а харизма в политике плохо совместима с обыденной конкурентной демократией. Однако харизматические процессы затем подвергаются рутинизации, политика становится обыденной, и тогда появляется возможность ее демократизировать в более парламентских рамках. Главное, чтобы было, что демократизировать.
Было бы честнее и реалистичнее сказать, что демократизация политической системы России в ближайшее время не может стать приоритетом. Приоритет сейчас в эффективности управления. Но не все так просто и однозначно. В информационных и координационных закупорках состоит слабость недемократических систем. Аппарат выходит из повиновения и начинает заниматься обслуживанием собственных интересов.
Рецепт известен и достаточно сложен к исполнению. Правовое государство эффективнее неправового, потому что правовая возможность оспорить в суде или высшей инстанции действия чиновника создает не только значительно более серьезную легитимность, но и информационный обратный ток в системе управления.
В ситуациях войны и кризиса успешная политическая система становится харизматичной и поэтому неизбежно более авторитарной. В буре требуется капитан. Однако если харизма затем не будет подкреплена легитимностью и самостоятельно работающими институтами правового государства, то капитан не получит слаженной команды и команды его не будут исполняться. Собственно, эту опасность уже и фиксируют материалы Доклада.
Демократизация же должна состоять в способности политической системы к уменьшению социальной несправедливости, к созданию действенных рычагов для отмены ошибочных политических решений, минимизации злоупотребления властью, культивированию политических партий (здесь мы вполне можем позволить себе отстать от реалий аудиторной демократии) -- и, следовательно, самой возможности выбора, в широком распространении свободы и доверия к воле народа.
5. Политическое лидерство
На первый план ряд исследований настоящего Доклада ставят проблему наличия и качества институтов, вплоть до того, что исполнительная власть по сути не имеет работоспособного механизма преобразования политических решений в управленческие.
И все же, как видно уже из предыдущей главы, при обобщении этих результатов на первый план вышла не проблема институтов, а вопросы политического лидерства – категории, определяемой как «процесс постоянного приоритетного и легитимного влияния на объект политики (общество, организацию или группу) авторитета одного или нескольких лиц».
Беремся утверждать, что именно ставка на институт политического лидерства является особенностью современной российской политической системы сегодня и на перспективу. Это в общем характерно для молодых демократий, но у нас, по-видимому, станет содержанием длительного периода развития. И в силу особенностей политической культуры (персонализирующей власть). И в силу слабости институтов, которые не оживляются «изнутри». И в силу особенностей современной «аудиторной» демократии.
Президентство, как и премьерство, являются конституционными институтами, так что на верхнем уровне в развитии политического лидерства и институтов нет противоречий. И в целом политическое лидерство само по себе институционально для политической системы. Именно лидерам, число которых должно расти, по силам «вытянуть» структурные институты.
У нас же тема политического лидерства затушевана, его проявления со стороны реальных лидеров страны зачастую воспринимается как авторитаризм, и господствует странное убеждение, что все должно решаться каким-то образом само собой.
Перспектива развития российской политической системы состоит в том, чтоб политическое лидерство спускалось по пирамиде политической системы вниз и расширялось. Именно здесь решение вопросов кадровой политики. Способствовать появлению политических лидеров – одна из основных задач политических партий, где для этого существуют специфические процедуры, включая «праймериз», которые должны превратиться в реальный способ выдвижения перспективных политических деятелей.
6. Стратегирующая функция гражданского общества
Всякое государство нуждается в стратегическом планировании. Но где должен находиться источник стратегического планирования при демократии, если представители народа, то есть руководство страны, принципиально сменяемы, а исполнительная власть напрямую неподотчетна электорату, то есть гипотетически может действовать в собственных краткосрочных интересах?
При демократических режимах источник разработки стратегии развития страны выносится за пределы парламента и исполнительной власти именно в институты гражданского общества. «Длительные» стратегии развития может делать лишь народ-суверен в рамках «безвременных» (при сколь угодно частой ротации кадров) институтов гражданского общества, поскольку именно он, как субъект, заинтересован в создании такого плана развития государства, чтобы при любых потрясениях в будущем ему гарантированно удавалось бы сохранить свое существование. Именно отсюда, кстати, появление в 20-м веке различного рода независимых аналитических центров.
Поэтому представляется важным, чтобы в России как можно быстрее возникла среда, позволяющая реализовать эту функцию гражданского общества. Это -- наука, которую в контексте гражданского общества как правило не упоминают, экспертная среда, которая без науки существовать не может, собственно НКО, и такой важнейший институт, как независимые и квалифицированные средства массовой информации.
Множественность политических лидеров и институтов гражданского общества – страховка от опасностей авторитаризма и тоталитаризма, преследующих как тень едва ли не любую крупную демократию и всегда возникающую перед глазами в периоды необходимости преодоления кризисов либо затяжных трудностей.
