"Полит.ру" продолжает обсуждение реформы электроэнергетики , начатое публикациями Михаила Делягина, Юрия Кузнецова и Андрея Илларионова, с разных позиций критикующих план РАО ЕЭС или отдельные его аспекты, и Григория Гриценко, этот план поддержавшего. Руководитель Высшей школы экономики, бывший министр экономики профессор Евгений Ясин считает, что план реформы РАО ЕЭС направлен на решение основной проблемы отрасли - регионального монополизма. А демонополизацию МПС академик не считает необходимой, подчеркивая, что она приведет к росту издержек и закрытию многих направлений. И вообще, Евгений Ясин предостерегает против тотальной демонополизации: надо только правильно регулировать деятельность монополий.
Часть I. Конкуренция и монополия: демонополизация разумна, если только она создает конкурентную среду
Правительство не первый год пытается реформировать естественные монополии. Как Вы оцениваете состояние дел в этой области на настоящий момент?
- У нас есть три крупных "пережитка" советской системы, три естественных монополии федерального уровня. Все они - осколки прежних министерств: Газпром, РАО ЕЭС и Транснефть, а также Минатом и Министерство путей сообщения.
Из этих "естественных" монополий только Транснефть является "чистой". Относительно трех других - МПС, Газпрома и ЕЭС - регулярно возникает понятное желание разделить их на естественно-монопольную и конкурентную составляющие. Такова общая идея. В приложении к конкретным монополиям она приобретает разные формы. Для железных дорог предложено, например, разделение министерства и хозяйственной деятельности, последняя передается корпорации "Российские железные дороги". В результате мы получим еще один Газпром, и это неслучайно: создать в этой отрасли конкурентный рынок очень трудно.
Вы полагаете, что в демонополизации МПС нет необходимости?
Не сказал бы, но конкуренция - достаточно дорогое удовольствие. Его можно себе позволить, если есть избыточные мощности. Ведь монополия может снизить издержки (за счет, в частности, экономии на масштабе) и, соответственно, тарифы. А с внедрением конкуренции в некоторые монопольные сектора издержки начинают расти. Кроме того, в отраслях услуг монополии нередко могут предложить клиентам более качественное обслуживание. Так что надо отдавать себе отчет в том, что большой экономии на реструктуризации железных дорог мы не получим. И задачу сохранения единой инфраструктуры надо как-то решать.
Можно дать простое определение естественной монополии. Если выполнение определенных функций достигается с наименьшими издержками монопольной структурой, то такая монополия является естественной. Причем, "естественность" в данном случае исторически изменчива. Монополия может перестать быть естественной, если изменение технологии в какой-то момент позволяет достичь большего эффекта (меньших издержек) в конкурентной ситуации. Демонополизация разумна, если она создает конкурентную среду. Чем острее конкуренция, тем лучше. Вот пример неудачного плана демонополизации: разделили нефтяной комплекс на вертикально интегрированные компании.
Существуют ли расчеты, показывающие нецелесообразность демонополизации МПС?
В 1997-98 годах проводились подобные расчеты в МПС, которые показали, что при сохранении в монопольном владении путей и диспетчерского центра приватизация всего комплекса грузовых и пассажирских перевозок, в том числе - вагонного парка, приводит к удорожанию оборота вагонов (в частности, за счет того, что у мелких компаний возрастает пробег вагонов порожняком).
Но ведь частные перевозчики, уже работающие в системе МПС, гордятся как раз тем, что добиваются наиболее эффективного по отрасли использования вагонного парка.
Разумеется, отдельные маршруты могут быть высокорентабельными. Например, пассажирские перевозки Москва-Адлер и Москва-Петербург. А что тогда делать с веткой на Осташков? Закрывать? Получается, что мы теряем услугу, предоставление которой монополия могла себе позволить.
Кроме того, перекрестное субсидирование в системе МПС существует не только между грузовыми и пассажирскими перевозками, но и между отдельными дорогами. Поэтому полный уход от практики перекрестного субсидирования я себе не представляю. Так, принципиально убыточна Читинская железная дорога: она живет только на транзите, собственные потоки почти нулевые. А Запсиб, наоборот, всегда будет в плюсе. Естественно, у частных компаний возникает желание забрать на себя часть его потоков. Получается, что независимые перевозчики (каждый из которых, в отличие от МПС будет прозрачен и не будет иметь столько возможностей для злоупотреблений) хороши только на выделенных линиях. И найти хорошую схему демонополизации МПС я не пока могу.
Слишком многим придется пожертвовать, если отсекать все, что находится ниже точки безубыточности. Но в интересах государства - удержать от распада рынок, обеспечивая равнодоступность базовых услуг.
Но ведь МПС сопротивляется снижению издержек и постоянно просит поднять внутренние тарифы.
Факт сопротивления МПС снижению издержек совершенно неочевиден. Сократить затраты в два-три раза теоретически было бы возможно только на очень интенсивных направлениях. Но там уже организованы спецперевозки в той или иной своей форме (это может быть перевозка прибыльного товара, для транспортировки которого требуется спецтехнология, перенасыщенное платежеспособным спросом пассажирское направление и т.д.). В других случаях снижение издержек при демонополизации едва ли произойдет. С реструктуризации МПС крутого навара сразу не снимешь. А проводить реформу ради реформы, а не ради чего-то разумного совершенно не хочется. Тем не менее я - за реформу, но только без спешки, чтобы был какой-то эффект.
Но разве нельзя, если, к примеру, ветка на Осташков принципиально убыточна, заменить железную дорогу автомобильным сообщением?
Конечно, можно полностью ликвидировать все нерентабельные направления, оставив клиентов монополии без обслуживания. Но это будет значительная часть направлений, и их закрытие вызывает сильное социальное сопротивление. Возьмите, например, ветку вдоль Рублево-Успенского шоссе. Электрички там ходят не чаще раза в час, и пользуются ими от силы два человека, - все добираются на автомобилях. Тем не менее когда было предложено разобрать пути и пустить по этому месту автостраду, местное население категорически возражало. Действовать все равно придется, но сопротивление будет, и не малое.
Мировой опыт дает два принципиально разных подхода к регулированию железнодорожного транспорта. Американцы имеют интегрированные компании и пути перевозки, при этом на каждом географическом направлении компании конкурируют. Это возможно потому, что везде существуют альтернативные, параллельные транспортные линии. Напротив, британцы, раздав инфраструктуру, столкнулись с тем, что грузовые железнодорожные компании скупаются автомобильными, и конкуренции становится меньше.
Конкуренция лучше всего, но не надо бояться слова "монополия". 15% экономики США - это монополии. И нигде в мире с монополиями не борются - проблема в том, чтобы правильно регулировать их деятельность, предотвращать злоупотребления. Наконец, нередко демонополизация ослабляет присутствие страны на мировом рынке, даже подрывает ее позиции.
От реальной демонополизации Газпрома правительство тоже, скорее всего, откажется?
С Газпромом главная проблема вообще в другом: он препятствует нефтяникам транспортировать попутный газ и фактически ведет торговлю квотами. А построить свою, "альтернативную" трубу нефтяники не могут. Кажется, единственный такой проект есть у "Лукойла", но он далек от реализации. Это еще один аргумент за то, что труба пока должна оставаться госмонополией, иначе демонополизация может приводить к усложнению проблем.
Вы считаете, что реформа МПС и Газпрома"сейчас не нужна?
У Газпрома и МПС явно не исчерпан такой ресурс, как достижение большей прозрачности. Говоря проще - сокращение объема воровства. Нельзя не признать, что у монополий проблем с воровством значительно больше, чем у обычных компаний. Но если некая монополия в данный момент непрозрачна, это совершенно не означает, что ее нужно подвергнуть радикальной структурной реформе. А общий ко всем монополиям подход стандартен: ограничивать рост тарифов, снижать издержки, пытаться разделить рентабельные и нерентабельные линии и, конечно, по возможности закрывать убыточные направления - в зависимости от их масштаба и значимоcти.
Кроме того, надо внимательно следить за расширением и возникновением новых монополий. Важный в этом плане пример - идея объединения АЭС в рамках Росэнергоатома. По-видимому, в данном случае претензия Минатома получить собственную сеть вряд ли может быть обоснована. И это хороший повод разобраться, возможна ли конкуренция на данном рынке. Ведь Росэнергоатом, по плану министерства, должен включать не только генерирующие мощности, но и сети. А сеть - это рынок. Значит два рынка вместо одного и стало быть меньше конкуренции. Но тогда надо вспомнить, что Минатом это по сути советская атомная монополия, потому что к сети и станциям надо добавить, например, заводы, занимающиеся утилизацией атомного сырья и производством урана.
Часть II. Главная идея реформы - борьба с энергетическими вотчинами
- В противоположность Газпрому, МПС и Транснефти, РАО ЕЭС - это единственная монополия, открытая для структурных реформ. Генеральная идея здесь - выделение конкурентного сектора. Именно в электроэнергетике конкуренция между производителями позволит сдержать рост тарифов. Конечно, они неизбежно должны вырасти раза в два-три, но не беспредельно и не до европейского уровня (в этом случае понадобился бы рост в 6-8 раз) - на определенном этапе энергокомпании почувствуют давление потребителей.
Каковы, с Вашей точки зрения, основные достоинства и недостатки плана реформы РАО ЕЭС, предложенного менеджментом компании?
Прежде всего, надо сказать, что так называемая "концепция Чубайса" - это не концепция Чубайса. На самом деле она разрабатывалась с 1995 года, и огромную роль в этом сыграли Алексей Макаров (Институт энергетических исследований), Игорь Сорокин и Григорий Кутовой (тогда - Минэкономики, позже - зампред ФЭК, сейчас работает в Росэнергоатоме [только что назначен председателем ФЭК - ред.]). Собственно, основные идеи 1996 года, которые вы найдете и в нынешнем варианте программы, состояли в следующем.
Первая идея. После неудачного акционирования в 1992 году вместо одного министерства возникло много локальных энергомонополий. Региональные энергетические комиссии, которые ведают тарифами, находятся под сильным влиянием местных администраций. Централизованное управление потеряно, нет координации ни тарифной политики, ни загрузки мощностей. На оптовом рынке реально могут работать порядка 30 станций системы РАО.
Казалось бы, чем эффективнее станция, тем ниже у нее должен быть тариф и выше загрузка. Однако самые эффективные станции как раз загружены хуже всех. Взять, к примеру, Костромскую ГРЭС: ей некуда девать энергию. В Ярославль не пускают. В Нижний, Пензу, Тамбов - тоже. Это типичный случай: региональные администрации не допускают "чужаков" в свои вотчины. Губернатору гораздо выгоднее держать свою территорию на дорогой энергии "своих", пусть и неэффективных производителей, чем обеспечить снабжение региона дешевой, но "чужой" электроэнергией. За счет этого администрации сохраняют за собой поле для маневра: перекрестные субсидии, взаимозачеты и т.д. И в добавление к этому, имея энергию, которая обходится довольно дорого, они пытаются держать низкие тарифы для населения и сельского хозяйства.
Программа, собственно, и ориентирована на решение проблемы регионального монополизма, от которого страдает тот же рынок нефтепродуктов. Надо разомкнуть энергорынки, сделать доступным для потребителя предложение энергии альтернативными производителями на честном конкурентном рынке.
Вторая идея. Для преодоления регионального монополизма предполагалось обеспечить централизованную диспетчеризацию энергии. Тогда возникает своего рода квазирынок. ЦДУ собирает от энергосистем данные об предложении, а от потребителей - заявки, и решает задачи динамического программирования. То есть решает, какие станции загрузить, когда и насколько, руководствуясь данными об издержках производства и транспортировки. В результате, проанализировав соотношение спроса и предложения, так называемый коммерческий оператор выдает цену отсечения, оставляя наиболее выгодные потребителям предложения. Происходит оптимизация загрузки мощностей, достигается снижение затрат и тарифов.
Программой не предполагается демонополизация сетей, ведь тогда не будет единого рынка! А энергопроизводителя, который в основном обеспечивает энергией крупное местное предприятие можно выделить из монополии. То есть при выборе, что должно остаться монопольным, а что - приватизировать, - авторы исходили из прагматичной установки и желания увеличить размеры реального рынка.
Разве ЦДУ, или, в нынешнем варианте, единый оператор - это не своего рода плановый орган? Как же тогда можно говорить о рынке?
Конечно, ЦДУ - это плановый орган, и в результате - возникает квази-рынок. В принципе, местом, где продавец и покупатель находят друг друга и где заключается коммерческая сделка, должно быть не ЦДУ, а энергетическая биржа, площадка, независимая от участников рынка, в т.ч. от сетевых и генерирующих компаний. Конечно, возможность таких сделок ограничена возможностями перетока энергии. Но возможности перетока есть. Они увеличатся, если достроить, к примеру, линию Кузбасс-Урал.
Все ли Вас удовлетворяет в данном плане реформы электроэнергетики, является ли эта концепция безальтернативной?
Альтернатива этому плану - оставить все как есть. Свои ощущения от этой перспективы я даже не хочу описывать. От реформы энергетики нам никуда не уйти. Сейчас это, что называется, "узкое место" в национальной экономике. Мы держим низкие тарифы, субсидируя тем самым нерыночный сектор экономики, потихоньку разваливаем энергетику и кричим: "У нас есть конкурентные преимущества, у нас дешевая энергия!"
У реформы два основных противника - это региональные элиты и миноритарные акционеры. И тем и другим выгоднее всего нынешнее положение дел. Об интересах губернаторов я уже говорил, что касается акционеров - в их доводах есть своя правда. Они покупали акции национальной энергосистемы, а не отдельных генерирующих компаний. Теперь же от национальной компании останется только название - с выводом большей части генерирующих АО характер РАО ЕЭС сильно изменится. Конечно, при приватизации допущена ошибка, и акционеры теперь оказались в крайне интересной ситуации. Да и на последних этапах интересы акционеров учитывались недостаточно. Так что столкновение интересов очевидно, и как выйти из этого положения - не очень понятно. Только сотрудничество.
Важным средством решения этой проблемы должна стать полная прозрачность в обсуждении, подготовке и проведении реформы. Без каких бы то ни было недомолвок. Так, нужно гласное обсуждение бонусов и привилегий, которые получит менеджмент РАО ЕЭС. Понятно, что общество не любит, когда кто-то много получает, но, видимо, придется смириться с необходимостью раскрыть эту информацию, чтобы домыслы не препятствовали самой реформе.
Существует и критика концепции реформы с другой стороны: Андрей Илларионов и Юрий Кузнецов полагают, что интеграция в электроэнергетике должна быть не горизонтальной, как предлагает Чубайс, а вертикальной.
Конечно, есть случаи, когда образование вертикально-интегрированных компаний (ВИК) вполне возможно. Например, когда электростанция сопряжена по мощностям с местным энергоемким производством (скажем, металлургическим), им имеет смысл интегрироваться. Или в случае экспорта электроэнергии. Однако на примере нефтянки хорошо видны слабые стороны этой схемы: ВИКи непрозрачны, у них большие возможности для минимизации налогов. Я думаю, если бы реформирование нефтянки производилось сейчас, то создание ВИКов не было бы допущено. И вообще, ВИКи - вчерашний день, сейчас они вытесняются сетевыми компаниями, или "оболочечными фирмами" (hollow firm), где структурная единица - проект. Мы в этом плане сильно отстаем.
Должна ли реформа сопровождаться либерализацией цены энергии?
Отпускать цены до того, как возникнет конкурентная среда, категорически нельзя. Цены просто взлетят, а толку никакого не будет, так как эффективные станции по-прежнему будут лишены реальных рынков сбыта. Сначала надо разомкнуть местные рынки, вывести станции на федеральный или межрегиональные оптовые рынки. А в будущем цены, конечно, будут свободными за вычетом абонентской платы за пользование сетями РАО.
Как Вы оцениваете идею об одновременном существовании двух рынков - свободного и с регулируемой ценой, по которой энергия поставляется бюджетникам и населению?
В принципе - против. В крайнем случае это - временное зло. Очевидно, что бюджетный рынок с фиксированными ценами должен активно сокращаться. Сейчас бюджет слишком много на себя берет. Но если вы не можете содержать больницу и оплачивать ее расходы на свет и тепло - отдайте больницу в частные руки! Примерно то же касается компенсаций населению после повышения цены энергии. Надо просто увеличить пенсии и снять нынешние налоговые ограничения на рост зарплат. И одновременно - перейти к полной оплате энергии и жилищных услуг. Тогда люди выдержат новый тариф. Ведь одной из самых отсталых сфер хозяйства до сих пор остается жилищно-коммунальная.
Удастся ли привлечь необходимые энергетике инвестиции за счет повышения тарифа?
Проблема привлечения инвестиций - одна из самых трудных. Понятно, что надо поднять цены, но это - только полдела. Нужно провести хорошую предпродажную подготовку компаний. И только потом приватизировать их. Мы уже прошли этап массовой приватизации. Затем прошли период денежной приватизации. Теперь целью приватизации должны быть деньги не для бюджета, а для реструктуризации, модернизации самой продаваемой компании. Только под инвестиционные обязательства и следует отдавать энергокомпании. А инвестиции можно будет привлечь, если будет ясна перспектива будущих доходов.
