Исполнитель - А.Никольский
СодержаниеВведение Вашему вниманию предлагается первая часть обзора "Государственное регулирование экономики" ¦13. За рамки первой части вынесены вопросы бюджетной и фискальной политики, которые будут рассмотрены во второй части обзора.
Судя по ряду публикаций в СМИ, в настоящее время ощущается определенное разочарование в экономической политике российского руководства. Экономические преобразования идут явно не теми темпами, которых ожидали российские либералы, вдохновленные идеями министра экономического развития Германа Грефа. Причем в настоящее время эти темпы явно замедляются.
Ряд политических деятелей высказывают мысль, что усилия правительства пока не привели к улучшению инвестиционного климата. В частности, по мнению председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Александра Жукова "рассчитывать на резкий приток инвестиций в Россию в настоящее время не приходится" и "инвесторы пока не верят в то, что в России действительно произошел коренной перелом". Депутат считает, что, в первую очередь, отсутствуют необходимые изменения в судебной системе в части защиты прав инвесторов, в земельном законодательстве.
Тем временем, пока не предпринимается фактически никаких шагов по увеличению эффективности судебной системы. В то же время, быстрыми темпами усиливаются полномочия силовых структур, практическая деятельность которых явно далека от защиты прав инвесторов (да и в целом, охрана частной собственности не входит в число приоритетных направлений их работы).
По другим направлениям ситуация не намного лучше. Реформа таможенного тарифа свелась, по существу, к довольно незначительному снижению таможенных пошлин. Многие тысячи товарных позиций, прописанных в тарифе, сохранились, хотя суть предполагаемой реформы состояла в сведении товаров в несколько крупных товарных групп, что должно было бы резко упростить таможенное администрирование.
Дерегулирование предпринимательской деятельности пока остается в стадии благих пожеланий, причем масштаб планируемого дерегулирования последовательно сокращается. Реальные же действия правительства, напротив, способствуют ухудшению положения предпринимателей.
Попытка ввести земли сельскохозяйственного назначения в коммерческий оборот провалились. Правовое обеспечение сделок с недвижимостью, не связанной с сельским хозяйством, также остается неудовлетворительным.
Реформирование РАО ЕЭС увязло в резких и неконструктивных дискуссиях, причем реформаторскому крылу пока не удается склонить президента к открытой поддержке их концепции. Более того, дальнейшая разработка реформы передана в Госсовет, что может поставить крест на основных идеях реформаторов. Реформирование МПС и ОАО "Газпром" с точки зрения экономики даже в планах не выходит за рамки косметических преобразований.
На этом фоне происходит замедление темпов экономического роста. Так, по информации советника президента А.Илларинова, падение промышленного производства в ноябре по сравнению с октябрем составило 0,6%, а течение декабря-января этот процесс продолжился. Это может привести к исчезновению комфортных финансовых условий для проведения реформ. Поэтому дальнейшее проведение преобразований зависит от степени политической воли, которую сможет или захочет продемонстрировать президент в деле дальнейшего продвижения экономических реформ.
Внешнеэкономическое и валютное регулирование
Общее внешнеэкономическое регулирование Проект нового Таможенного кодекса России планируется представить в правительство уже в конце января текущего года, заявил 17 января заместитель председателя ГТК Владимир Мещеряков. По его словам, в настоящее время таможенный комитет проводит согласование нового Таможенного кодекса с министерством экономического развития и торговли РФ.
2001 год может пройти под знаком сокращения экспорта и увеличения импорта. Положительное сальдо торгового баланса в 2001 году может сократиться в полтора раза - такой прогноз дал 9 января первый замминистра финансов РФ Алексей Улюкаев. Причина - ухудшение ситуации с нашим экспортом и "возможное подорожание в следующем году основных импортируемых в Россию товаров". Речь идет не только о падении мировых цен на нефтепродукты, заявил замминистра: "во второй половине 2001 года прогнозируется ухудшение конъюнктуры цен на газ", "по лесу ситуация уже ухудшилась, по цветным металлам тоже возможно ухудшение". На сокращении сальдо скажется и укрепление евро относительно доллара США, так как за импорт Россия рассчитывается преимущественно в евро, а за экспорт - в долларах.
Что же касается импорта, то как сообщил газете "Сегодня" заведующий отделом Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Андрей Белоусов, дело не в его удорожании, а в увеличении доли импорта в покрытии спроса. По прогнозам, в 2001 году импорт будет расти в 2-2,5 раза быстрее, чем ВВП. Действительно, по данным ГТК, только в декабре по сравнению с ноябрем импорт в Россию из стран дальнего зарубежья увеличился на 8,7%, в частности, продовольствия и сырья для его производства - на 22,6%.
Россия рассчитывает закончить переговорный процесс о присоединении ко Всемирной торговой организации (ВТО) в 2001г., заявил министр экономического развития и торговли Герман Греф. По его словам, перспективы вступления России в ВТО "хорошие, но тяжелые, хотя пока мы хорошо продвигаемся в переговорном процессе". По его словам, с февраля 2000г. начнется процесс формирования протоколов о присоединении.
В то же время, некоторые аналитики отмечают, что продолжающееся ухудшение отношений между Россией и странами Запада может увеличить препятствия на пути вступления России в ВТО.
Валютный контроль Бегство капитала из России в 2000 году составило $24,6 млрд., что почти на 30% превышает показатели 1999 года. Об этом заявил директор института проблем глобализации Михаил Делягин. По словам М.Делягина, "в целом неофициальный отток капитала из России в 2000 году почти на 10% выше уровня докризисного 1997 года ($22,5 млрд.), лишь на 3,5% ниже "катастрофического" уровня 1998 года ($25,5 млрд.) и почти на треть выше уровня 1999 года ($18,6 млрд.)". При этом М.Делягин заметил, что если в III квартале 1999 года наблюдалось сокращение бегства капитала на 20% по сравнению со II кварталом того же года (с $3,9 млрд. до $3,1 млрд.), то в 2000 году бегство капитала за тот же промежуток времени выросло на 12,5% - с $4 млрд. до $4,5 млрд. В результате "в третьем квартале 2000 года неофициальный отток капитала превысил прошлогодний уровень почти в 1,5 раза", заметил экономист.
М.Делягин подчеркнул, что "это ни в коей мере не должно рассматриваться как признак некоего ухудшения ситуации или выражения политического недоверия". По его мнению, "из-за последовательного пренебрежения правительством России насущнейшими проблемами структурных реформ российская экономика оказалась не готова к впитыванию значительной экспортной выручки, которая стала просто выталкиваться из страны".
Таким образом, увеличение бегства капитала было обусловлено экономическими причинами и произошло вопреки усилиям ЦБ и правительства, которые последовательно ужесточали режим валютного контроля последние годы, осложняя жизнь импортерам и экспортерам.
1 января в России вступил в силу новый порядок валютного контроля за внешнеторговыми операциями. Он определен в совместной инструкции Центробанка и Государственного таможенного комитета (ГТК) "О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров". Как сообщили в ГТК, инструкция значительно расширяет сферу валютного контроля за импортными сделками. Теперь ЦБ и таможня могут контролировать не только импортные контракты, оплачиваемые в иностранной валюте, но и операции с расчетами в рублях или через векселя. Инструкция также позволяет отслеживать внешнеторговые сделки, заключенные физическими лицами - индивидуальными предпринимателями.
По сведениям "Интерфакса", в 2001 году предполагается также внести ряд изменений в действующий порядок валютного контроля за возвратом валютной выручки от экспорта. В частности, планируется распространить валютный контроль на таможенные режимы реэкспорта и временного ввоза.
Минэкономразвития намерено во втором квартале 2001г. завершить работу по введению в действие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений федерального закона "Об экспортном контроле". Об этом говорится в аналитических материалах о деятельности Минэкономразвития в 2000г. и перспективах на 2001г.
Таможенные пошлины 1 января вступили в силу новые ставки импортных таможенных пошлин на 3,5 тысячи товарных групп, или примерно, на 30% всех ввозимых в Россию товаров. В своем большинстве новые ставки ниже ранее действовавших. Увеличение коснулось лишь 12% пошлин. В результате усредненная ставка пошлины на промышленные товары сокращается с 12% до 11%.
С 15 января повышены экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты.
Возврат экспортного НДС Налоговые органы намерены усилить контроль за возвратом налога на добавленную стоимость. Эта задача будет одной из основных в 2001г., заявил 12 января на рабочем совещании с представителями управлениями Министерства по налогам и сборам по городу Москве министр по налогам и сборам РФ Геннадий Букаев. В числе основных задач на текущий год он также назвал необходимость совершенствования подходов к реструктуризации задолженности предприятий и организаций.
Следует отметить, что возврат экспортного НДС в результате подобного "усиления контроля" стал для предприятий-экспортеров труднореализуемой задачей. При небольших объемах экспорта административные издержки по возврату НДС превышают объем самого возврата. Кроме того, небольшим предприятиям-экспортерам добиться возврата НДС значительно труднее, чем, скажем крупным металлургическим заводам. В результате в проигрыше оказываются производители продукции высокой степени обработки, нашедшие узкие ниши на западном рынке.
Внешнеэкономическое регулирование в сфере ТЭК С 15 января введены новые ставки экспортных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты. Так, ставка экспортных пошлин на сырую нефть увеличилась с 34 до 48 евро за тонну, на дизельное топливо - с 32 до 39 евро за тонну, на мазут - с 27 до 31 евро за тонну, низкооктановый бензин - с 32 до 39 евро за тонну. Постановление о новых ставках вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и нефтепродукты, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств-участников соглашений о Таможенном союзе было подписано главой правительства Михаилом Касьяновым 14 декабря 2000 года.
Несмотря на то что цены на нефть на мировом рынке в конце года стали снижаться, правительство решило установить максимальный размер пошлины на нефть, ссылаясь на разрыв между курсом доллара и евро, в котором устанавливаются ставки пошлин, что позволило компаниям получить дополнительный доход. Министерство энергетики совместно с нефтяными компаниями предлагало правительству пересмотреть свою позицию, однако оно осталось непреклонным.
Кроме того, по словам Геннадия Ежова, пресс-секретаря вице-премьера, главы правительственной комиссии по защитным мерам во внешней торговле Алексея Кудрина, причиной повышения ставок экспортных пошлин стала и тенденция стабильного за последние месяцы повышения цен на российскую нефть и нефтепродукты в Европе. В этих условиях нефтяные компании получили значительный сверхдоход, подчеркнул пресс-секретарь. Ежемесячная чистая прибыль многих из них достигла 100 млн. долларов.
По мнению же представителей нефтяных компаний, принятые ставки экспортных пошлин являются достаточно высокими, особенно в момент, когда происходит снижение мировых цен на нефть. Они считают, что утверждение новых ставок экспортных пошлин должно быть изменено и должна существовать более гибкая система их изменения. Нефтяники пояснили, что вывозные таможенные пошлины на нефть должны увеличиваться или снижаться в момент изменения конъюнктуры на финансовых и нефтяных рынках и реально ей соответствовать.
В центре внимания остается проблема доступа нефтяных компаний к экспортным трубопроводам и предложение правительства перейти на аукционную систему обеспечения такого доступа.
В конце декабря министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф попытался несколько разрядить ситуацию, сообщив, что государство намерено выставлять на тендеры только 25% от общего объема экспорта нефти. "Всю экспортную нефть отдавать на тендеры невозможно и не нужно", заявил 27 декабря Герман Греф. "Никто не собирается этого делать и речь шла только о 25% от объема экспорта нефти", сказал он. По его словам, "мы договорились о том, что все вопросы по налогообложению нефтяного комплекса, отмены балансовых заданий, изменения пошлин, новые условия доступа к трубопроводам будут обсуждаться вместе с нефтяниками".
Представители нефтяных компаний выступили против проведения аукционов по продаже квот на доступ к экспортным трубопроводам. Мелкие нефтяные компании опасаются, что квоты могут быть скуплены более мощными в финансовом отношении конкурентами, а крупные компании считают, что непредсказуемость результатов аукционов не позволит осуществлять долгосрочное планирование. Кроме того, по их мнению, проведение денежных аукционов будет означать введение нового "аукционного налога".
Руководители четырех крупнейших российских нефтяных компаний "ЛУКОЙЛа" Вагит Алекперов, "ЮКОСа"Михаил Ходорковский, ТНК Семен Кукес и "Сибнефти" Евгений Швидлер направили письмо министру энергетики РФ Александру Гаврину, в котором настаивают на равнодоступности всех производителей к экспортным мощностям. "В целях сохранения тенденции к наращиванию объемов добычи нефти и обеспечения энергетической безопасности страны необходимо в самые короткие сроки нормативно и на долгосрочной основе утвердить принципы равнодоступности всех производителей нефти к транспортным мощностям только пропорционально объемам добычи нефти, исключив все льготы, дополнительные графики и прочее резервирование мощностей по транспорту нефти", - говорится в письме. Также там высказывается предложение, что начиная с 1 квартала 2001г. распределять экспортные мощности по транспорту нефти необходимо строго пропорционально фактически добытой нефти по предыдущему кварталу.
По мнению журнала "Эксперт", введение аукционного доступа к "трубе" породит ряд проблем. "Небольшие компании типа какой-нибудь "Мухосранскразведгеологии", не имея лицензий, под видом разведывательного бурения вовсю добывают нефть, вместо дозволенных временных подсобных трубопроводов прокладывают втихаря капитальные коммуникации и, конечно же, не платят никаких нефтяных налогов. Рентабельность большая, деньги есть, а теперь можно будет и легально покупать квоты на прокачку. И купить-то надо совсем немного, больше для отвода глаз, для прикрытия: система "Транснефти" с ее многочисленными резервными ветками, ремонтируемыми участками, обводными трубами дает широчайшие возможности закачать туда неучтенную нефть и переправить в любом направлении", считает журнал. "В результате расплодятся многочисленные спекулянты и посредники, скупающие на аукционах небольшие лоты на прокачку и потом многократно перепродающие их, возникнет и оторвется от реального вторичный рынок доступа к "трубе", взлетят аукционные цены", пишет "Эксперт".
Регулирование предпринимательской деятельности Российское руководство по-прежнему остается приверженным идее дерегулирования предпринимательской деятельности. Президент Владимир Путин считает главной задачей государства в области экономики обеспечение "максимальной экономической свободы для граждан страны и юридических лиц". В интервью российским журналистам 26 декабря В.Путин сказал, что участие государства в экономической жизни страны должно сводиться к соблюдению тех правил и условий, которое оно само вырабатывает.
В настоящее время Минэкономразвития разрабатывает ряд нормативно-правовых актов, дополняющих ранее принятые документы, направленные на снижение административных барьеров для бизнеса. Об этом говорится в аналитических материалах о деятельности Минэкономразвития в 2000г. и перспективах на 2001г. В частности разрабатывается закон "О стандартизации и подтверждении соответствия" проекты законов "Об организациях саморегулирования", "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О защите прав потребителей", "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ". Разрабатываемые нормативно-правовые акты направлены на создание правовых основ саморегулирования бизнеса, совершенствование правовых основ защиты прав потребителей, усиление уголовной, административной ответственности за нарушение законодательства.
Тем временем реальные действия правительства способствуют противоположной тенденции. С 1 апреля вводятся новые административные ограничения предпринимательской деятельности. Правительство постановлением N988 вводит с 1 апреля 2001г. государственную регистрацию новых пищевых продуктов, материалов и изделий. Следует отметить, что схожая процедура сертификации потребительских товаров уже доказала свою неэффективность (в плане обеспечения качества) и породила дополнительные поборы с предпринимателей. Согласно документу, государственной регистрации подлежат новые пищевые продукты, материалы и изделия, парфюмерная и косметическая продукция, средства и изделия для гигиены полости рта, а также табачные изделия по перечню и в соответствии с номенклатурой такой продукции, утверждаемой Минздравом и Минсельхозом.
Под "новой" понимается продукция, впервые разрабатываемая и внедряемая для промышленного изготовления на территории РФ, а также впервые ввозимая на территорию РФ и ранее не реализовывавшаяся на территории РФ. Запрещается промышленное изготовление, ввоз на территорию России и оборот продукции, подлежащей государственной регистрации, но не прошедшей ее в установленном порядке. Госрегистрация проводится Минздравом совместно с Минсельхозом. К проведению экспертиз могут при необходимости привлекаться на договорных условиях организации и эксперты, аккредитованные на право ее проведения в порядке, установленном Минздравом и Минсельхозом.
Продолжается дискуссия вокруг необходимости сертификации потребительских товаров и лицензирования ряда видов деятельности. По мнению президента Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) А.Азуана, российская экономика теряет около 2 млрд. долл. в год от неоправданно жесткой системы обязательной сертификации потребительских товаров. По его словам, на сегодняшний день в России подлежит обязательной сертификации более 90% потребительских товаров. При этом в развитых мировых державах эта доля составляет несколько процентов. Кроме того, потери экономики от обязательного лицензирования практически всех видов производственной и торговой деятельности "значительно превышают потери от сертификации". Как отметил А.Аузан, в конце 2000г. заканчивается действие постановления правительства ¦601, которое обязывает производителей маркировать знаками, защищенными от подделок некоторых видов продукции.
В настоящее время разрабатывается законопроект, обязывающий производителей маркировать идентификационными знаками, а также общими знаками доступа на рынок все виды потребительской продукции. По расчетам специалистов КонфОП такая мера приведет к изъятию из производственного и торгового оборота России еще более 1 млрд. долл. При этом, подчеркнул А.Аузан, такая мера никак не повлияет на количество подделок и количество товаров низкого качества, что подтверждается провалом различных программ в этой области, как федеральных, так и региональных.
Ассоциации и союзы производителей, торговцев, а также общественные организации, занимающиеся защитой прав потребителей выступили с открытым обращением к органам государственной власти с собственной программой контроля за качеством товаров. Как говорится в обращении, в настоящее время все контролирующие органы занимаются контролем сертификатов, лицензий и идентификационных знаков, которые обязан приобрести любой производитель или торговец. В то же время качеством товара не занимается практически никто. Аналитики этих общественных объединений выступают за свободный вход на рынок для любых участников, однако требуют значительно ужесточить уголовную ответственность за производство и реализацию некачественной продукции.
Кроме этого, участники рынка в лице ассоциаций и союзов представили правительству РФ пакет законопроектов по дерегулированию (разблокированию) отечественной экономики. Основу этих документов составляет идея общественного договора, согласно которому правила поведения на рынке вырабатываются и согласуются самими участниками рынка, далее правила фиксируются представительной властью в виде понятных законов, а выполнение этих законов поддерживается силой государства и силой общества.
Государство намерено ужесточить госрегулирование в сфере транспортных перевозок. Замминистра транспорта РФ - Главный государственный транспортный инспектор Михаил Козлов заявил, что из одного миллиона грузовиков, находящихся в России в частной собственности, больше половины - 57 процентов - осуществляют перевозки незаконно, без соответствующей лицензии. "Я не согласен с тем, чтобы индивидуальных предпринимателей не допускать в перевозочный процесс, но контроль теперь будет более жестким", - предупредил Михаил Козлов.
Лицензионное регулирование Государственная служба гражданской авиации России при Министерстве транспорта планирует в ближайшее время утвердить новые положения о лицензировании авиаперевозок, сообщил руководитель департамента лицензирования ГСГА Станислав Овчаренко 17 января. Согласно новому документу, при лицензировании каждой авиакомпании, прежде всего, будет проверяться наличие исправных воздушных судов, стандарты обслуживания, наличие опыта работы на рынке авиаперевозок. С.Овчаренко отметил, что для получения лицензии будет необходимо также наличие достаточного уставного капитала, а также депозита, либо банковских гарантий на случай возможных убытков при авиаперевозках.
По словам С.Овчаренко, в 2000 году служба гражданской авиации приостановила действие 1300 лицензий, 400 лицензий были аннулированы. За первые дни 2001 года ГСГА уже успела приостановить 150 лицензий, 50 лицензий аннулировать. В частности, 17 января аннулирован сертификат эксплуатанта авиакомпании "Русавиа", которая не смогла обеспечить в канун Нового года отправку нескольких рейсов. Как отметил С.Овчаренко, в настоящее время рассматривается вопрос о допуске к выполнению чартерных авиарейсов только тех авиакомпаний, которые занимаются осуществлением регулярных рейсов.
Газета "Коммерсантъ" так прокомментировала инициативу ГСГА: "Два года назад ГСГА (тогда она называлась Федеральная авиационная служба) уже выпустила документ с аналогичным названием. И хотя условия выдачи свидетельства эксплуатанта по нему были мягче, они также были призваны закрыть дорогу мелким компаниям. На практике же новые перевозчики находили способ получить желаемое свидетельство - как благодаря личным контактам с чиновниками, так и потому, что, например, механизм оценки финансовой состоятельности новой компании в документах отсутствует. По сути, новый документ о порядке получения свидетельства эксплуатанта сегодня мало кому нужен - эпоха безудержного создания новых авиакомпаний миновала. Законотворчество больше необходимо чиновникам самой ГСГА. С тех пор как в прошлом году эта структура лишилась самостоятельности и вошла в состав Минтранса, они силятся подчеркнуть свое значение, выпуская все новые нормативные акты".
Количество авиакомпаний в РФ в 2001г. будет сокращено с 299 до 70, заявил 28 декабря министр транспорта Сергей Франк. По мнению С.Франка, авиационной отрасли нужна консолидация, и на первом этапе в 2001г. Минтранс намерен проводить ужесточение политики в области сертификации и лицензирования, чтобы стимулировать процесс консолидации авиакомпаний.
Земельные отношения Ряд высказываний крупных государственных деятелей в пользу введения частной собственности на землю побудило аграрное лобби активно противодействовать подобному развитию событий. В результате вопрос о купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения, по-видимому, отодвинут на неопределенное время.
Премьер-министр Михаил Касьянов высказался за скорейшее законодательное закрепление частной собственности на землю. На пресс-конференции в Москве 21 декабря он признался, что вопрос о введении частной собственности на землю его "очень волнует, как вопрос, сдерживающий реформы завтрашнего дня". Закон о земле, по словам М.Касьянова, один из самых чувствительных законов, и здесь, убежден премьер, "ошибаться нельзя, поскольку исправить ошибки будет сложно". Однако, убежден он, принятие частной собственности необходимо. "Двигаться в этом направлении надо, чтобы перевести фактическое существование частной собственности в юридическое", - сказал премьер. "Без законов, регулирующих оборот земли, право собственности на землю, нам не добиться инвестиций как внешних, так и внутренних, - резюмировал М.Касьянов.
Минэкономразвития разрабатывает проект земельного кодекса, по которому собственник земельного участка наделяется правом продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им другим образом согласно части первой статьи 260 Гражданского кодекса, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Об этом говорится в аналитических материалах о деятельности Минэкономразвития в 2000г. и перспективах на 2001г. Однако основные положения проекта не будут регулировать отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения.
Правительство разработало новый проект Земельного кодекса РФ, которым не предусматривается свободная купля-продажа земель сельхозназначения. Об этом сообщил в своем письме, поступившем в начале января в Государственную Думу вице-премьер, министр сельского хозяйства Алексей Гордеев. В письме говорится, что проект нового земельного кодекса состоит из двух частей - "общей и особенной". Общая часть включает в себя вопросы земельного законодательства, предмет, субъекты и объекты земельных отношений, права собственности и иные права на землю, их возникновение и прекращение, вопросы платы за землю, охраны и защиты земель и др.
В особенную часть входят нормы, регулирующие использование и особенности охраны отдельных категорий земель. В письме А.Гордеев сообщает, что "проектом земельного кодекса не предполагается регулировать отношения, связанные с оборотом земель сельхозназначения, отношения по разграничению государственной и муниципальной собственности (кроме установления критериев разграничения), которые предполагается урегулировать специальными федеральными законами".
Проект Земельного кодекса скорее всего поступит для рассмотрения в Госдуму до конца января. Такой прогноз 16 января сделал председатель Госдумы Геннадий Селезнев. Он добавил, что в новой редакции Земельного кодекса не будет положения о купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения, которая должна будет регулироваться другим законодательным актом.
Однако даже новый проект, видимо, вызовет дискуссию. Лидер Агропромышленной депутатской группы Николай Харитонов заявил 16 января журналистам, что эта группа намерена добиваться введения в проект положения, полностью запрещающего свободную куплю-продажу пахотных земель. Харитонов считает, что собственность на землю сельхозназначения "не главное для России". "Нам надо добиваться благополучия агропромышленного комплекса в целом", - отметил депутат.
Следует отметить, что купля-продажа несельскохозяйственных земель, а также недвижимости вообще, остается весьма непростой, довольно дорогостоящей и длительной процедурой. Еще хуже обстоят дела со строительством новых объектов, поскольку отсутствует нормальная процедура получения разрешения на строительство, подключения коммуникаций, приема объектов в эксплуатацию и т.п. Для независимых застройщиков все эти вопросы решаются, в основном, путем неформального вознаграждения сотрудников соответствующих служб и регулирующих органов.
Регулирование в сфере телекоммуникаций Одобренная на заседании правительства 21 декабря концепция развития рынка телекоммуникационных услуг предполагает, что будет разработан ряд документов по регулированию этой сферы, сообщил министр связи Л.Рейман. Он отметил, что реструктуризация холдинга "Связьинвест" является лишь частью необходимого проведения реформирования в этой сфере. Правительству также необходимо решить вопрос с устранением перекрестного субсидирования на рынке телекоммуникаций. Минэкономразвития и МАП России поручено в двухмесячные срок доработать проект концепции на основе утвержденных целей и задач и с учетом состоявшегося обсуждения. После этого доработанный текст концепции с планом мероприятий по ее реализации должен быть внесен в правительство.
Новые более прозрачные правила распределения радиочастотного спектра и лицензирования услуг связи предполагается внедрить в ближайшие 4 года. Об этом сообщается в материалах департамента правительственной информации, подготовленных к заседанию правительства по поводу развития рынка телекоммуникационных услуг в РФ на период до 2010г. Основным принципом лицензирования, обеспечивающим устойчивое функционирование и развитие сетей связи, должен стать принцип равенства прав операторов связи. Лицензирование услуг связи в настоящее время является средством контроля за соблюдением технических требований, предъявляемых к операторам связи, в том числе при выходе на рынок новых операторов.
Действующий порядок лицензирования не способствует формированию эффективной структуры региональных рынков, зачастую приводит к распылению инвестиций и снижению экономической эффективности деятельности операторов, отмечает ДПИ. Жесткая конкуренция в сегменте междугородной и международной связи, а также местной связи в корпоративном секторе сочетается со слабой конкуренцией в сегменте местной телефонной связи для населения.
Основными направлениями совершенствования механизма лицензирования должно стать создание системы нормативных правовых актов, направленных на определение оптимального числа выдаваемых лицензий в пределах одной территории, а также установление конкурсного порядка выдачи лицензий. Совершенствование механизма лицензирования должно проводится в рамках реформы всей системы законодательства РФ о телекоммуникациях и обеспечивать гармонизацию с законодательством европейских государств, говорится в материалах.
Развитие рынка телекоммуникаций происходит не совсем теми темпами, которыми могло, сообщил 21 декабря, открывая заседание правительства, премьер-министр Михаил Касьянов. По его словам, вопрос о реформировании рынка телекоммуникаций был предусмотрен планом действий правительства на текущий и следующий год и этот рынок является одним из самых перспективных. Как отметил М.Касьянов, "несмотря на меры по развитию отрасли, потребности населения удовлетворяются не в полном объеме". Он также отметил, что "есть нарекания со стороны инвесторов". В частности, сообщил М.Касьянов, на рынке телекоммуникаций необходимо обеспечить "равнодоступность, улучшить конкурентную среду, снизить срок окупаемости капитальных вложений".
Правительство будет применять защитные меры в целях соблюдения интересов национального рынка при государственном регулировании на рынке телекоммуникационных услуг России, а также при проведении реструктуризации холдинга "Связьинвест", сообщил министр по связи и информатизации Леонид Рейман 21 декабря. При реформировании в отрасли, по словам Л.Реймана, необходимо учитывать пожелания инвесторов, которые сводятся к необходимости свободного установления тарифов на телекоммуникационные услуги с целью их постепенного доведения до себестоимости, а также создание прозрачной работы всех компаний, включая проведение аудита.
Естественные монополии РАО "ЕЭС" Планы реформирования РАО ЕЭС России встретили жесткое противодействие со стороны как миноритарных акционеров компании, так и консервативных сторонников жесткого государственного регулирования экономики. Дело не обошлось без личных выпадов и категоричных обвинений. Например, министр РФ по атомной энергии Евгений Адамов считает, что РАО "ЕЭС России" является "незаконным владельцем электрических сетей России".
В результате концепция реформирования, предложенная А.Чубайсом и поддержанная Г.Грефом, не была принята. По распоряжению президента Владимира Путина образуется рабочая группа президиума Госсовета по вопросам реформирования отечественной электроэнергетики во главе с членом президиума, губернатором Томской области Виктором Крессом. Рабочей группе предстоит подготовить к 15 апреля доклад президенту России и правительству о единой государственной концепции реформирования электроэнергетики. В состав группы, в частности, вошли глава Минэкономразвития Герман Греф, советник президента Андрей Илларионов, председатель правления РАО "ЕЭС России" Анатолий Чубайс, член совета директоров РАО России Борис Федоров, заместитель министра энергетики Виктор Кудрявый, а также представители администрации президента РФ, руководители областных энергокомпаний.
Очевидно, что рабочая группа не поддержит концепцию Чубайса-Грефа. Немногие "реформаторы", представленные в группе, - Б.Федоров и А.Илларионов - стоят на позиции миноритарных акционеров компании, которые выступают против предложенного реформирования РАО ЕЭС. Б.Федоров даже выразил удовлетворение составом рабочей группы и тем, что она создана при президиуме Госсовета, который настроен явно не реформаторски. Председатель рабочей группы томский губернатор В.Кресс также дал понять, что он не в восторге от предложенной концепции.
Следует отметить, что реформирование РАО ЕЭС вряд ли в ближайшее время положительно скажется на курсе акций РАО, в то время как немедленное снятие ограничений на рост тарифов на электроэнергию и "повышение инвестиционной привлекательности компании" имеет прямым следствием увеличение прибыльности компании и стоимости ее акций. Иными словами, миноритарные акционеры хорошо понимают преимущества монопольного положения РАО ЕЭС и хотели бы извлекать выгоды из данного монополизма за счет потребителей. Поэтому неудивительно, что миноритарные акционеры выступают против разработанной А.Чубайсом концепции реструктуризации, предусматривающей создание конкурентной среды в отрасли.
Председатель Ассоциации по защите прав инвесторов, директор Института корпоративного права и управления Дмитрий Васильев считает невозможной реструктуризацию РАО "ЕЭС России" без повышения инвестиционной привлекательности компании. По словам Д.Васильева, "главным дестимулирующим фактором для инвесторов сейчас является ситуация с тарифами". "Они устанавливаются на местном уровне, не являются стабильными и предсказуемыми. В таких условиях ни один инвестор не будет вкладывать деньги в электроэнергетику", - отметил он. Другой проблемой, которая препятствует привлечению инвестиций в электроэнергетику, по мнению Д.Васильева, является "перекрестное субсидирование, то есть искусственно завышенные цены на электроэнергию для предприятий и заниженные - для населения". "Должна проводиться твердая политика, направленная на сокращение перекрестного субсидирования, и предложения на этот счет уже существуют", - сказал он.
Член совета директоров РАО "ЕЭС России" Борис Федоров считает позитивным тот факт, что рабочая группа создана именно при президиуме Госсовета. "Состав этой рабочей группы достаточно взвешенный, и я надеюсь, что все эксперты, входящие в нее, настроены на серьезную конструктивную работу", - сказал он. "Это демонстрирует стремление президента повысить роль Госсовета с одной стороны, и с другой - добиться консенсуса с губернаторами по такому важному вопросу, как реформирование электроэнергетики", - отметил он.
Члены президиума Госсовета считают нереальными сроки начала реструктуризации РАО "ЕЭС России" - к 1 марта 2001г., заявил 26 декабря томский губернатор Виктор Кресс. Он считает, в частности, что если решение будет найдено к лету 2001г., "это уже будет хорошо". Во всяком случае, в этом году о начале реформы не может быть и речи, подчеркнул В.Кресс.
Премьер-министр Михаил Касьянов заявил 21 декабря, что основной принцип при реформировании электроэнергетики, предусматривающий разделение монопольного сектора в энергетике (электросети) от конкурирующей сферы (генерации), сохранится. При этом он подчеркнул, что важнейшим условием создания конкурентной среды станет равнодоступность производителей к передающим сетям. Премьер сообщил, что обсуждал с президентом Владимиром Путиным все вопросы и проблемы реформирования электроэнергетики, и президент одобрил концепцию, которая была принята за основу правительством 15 декабря.
Вице-премьер Виктор Христенко заявил, что при реструктуризации РАО "ЕЭС России" важно учесть "интересы субъектов Федерации" и это должно быть отражено в концепции реформирования. По словам вице-премьера, существуют три ключевых вопроса реформирования энергетической отрасли. Во-первых, "необходимо ли разделять РАО по горизонтали", отделяя электросети от генерирующих компаний и создавая между ними рыночные отношения. Но при этом возникает вопрос - кто несет основную ответственность. Во-вторых, продолжал В.Христенко, существует проблема тарифной системы, в частности, считать ли цену свободной или прибегать к иной методологии тарификации. Третья проблема - привлечение инвестиций. "10 лет РАО "ЕЭС России" и "Газпром" кредитовали экономику страны, играя роль "энергобанков", но теперь они исчерпали свои возможности", - отметил В.Христенко. Следует отметить, что "учет интересов субъектов Федерации" (а в действительности - интересов губернаторов) может поставить крест на реформировании РАО ЕЭС, поскольку создание рынка электроэнергии невозможно без выведения местных электросетей из под управления (по крайней мере тарифного) региональных властей.
Госдума на пленарном заседании 21 декабря приняла постановление "О государственной политике реформирования электроэнергетики РФ". В постановлении депутаты просят президента и правительство не рассматривать варианты документов по реструктуризации РАО "ЕЭС России" до их обсуждения в Госдуме. Комитету Госдумы по энергетике, транспорту и связи предложено подготовить и провести в феврале 2001г. парламентские слушания по вопросу реструктуризации РАО "ЕЭС России".
Газпром Даже самые слабые попытки ограничить монополизм "Газпрома" (и его "родственных" и "дружественных" структур) встречают яростное (и довольно успешное) сопротивление со стороны газового концерна. В частности, концепция реформирования "Газпрома", разработанная в Минэкономразвитии и предусматривающая недискриминационный доступ к "трубе" независимых производителей, была в штыки встречена руководством концерна.
Газета "Коммерсантъ" дала следующий комментарий к процессу реформирования ОАО "Газпром". Еще осенью в Белый дом поступило целых три концепции реструктуризации российского рынка газа. Первую внесло Минэкономразвития, вторую - Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), третью подготовил сам "Газпром". Ни одна программа не предусматривает радикальный раздел монополии, ни одна концепция не предлагает конкретных решений проблемы доступа независимых производителей газа к трубе; при этом авторы концепций дружно настаивают на том, что сбыт газа на внешнем рынке должен оставаться монополизированным.
Программы, предложенные ФЭК и Минэкономразвития, столь компромиссны, что на их фоне газпромовская концепция выглядит радикальной. Например, она предлагает к окончанию последнего этапа реформы весь рынок газа сделать нерегулируемым, то есть цены для всех, в том числе и для населения и жилищно-коммунальной сферы, станут договорными. Ни ФЭК, ни Минэкономразвития на это не решились, сохраняя даже на последнем этапе реформы госрегулирование предельных уровней оптовых цен на газ для некоторых слоев потребителей.
Газпромовская программа преследует две главные цели: полное освобождение цен на газ и снижение в несколько раз налогового бремени. На первом этапе (до 2006 года) газовый рынок разделится на регулируемый (где цены на газ и тарифы по транспортировке устанавливает государство) и нерегулируемый (цены договорные).
В конце этапа все участники газового рынка должны перейти на полное самофинансирование и оплату полностью "живыми" деньгами. На втором этапе государство будет регулировать цены только на оптовом рынке, то есть при продаже газа перепродавцам, которые сами будут устанавливать свои цены для розничных покупателей, да розничные цены на газ для населения и жилищно-коммунальных хозяйств. А после 2011 года (конец третьего этапа) отменяется какое бы то ни было госрегулирование оптовых и розничных цен на газ, даже для населения и ЖКХ (цены для последних предлагается поквартально индексировать). В общем, подытоживают газпромовцы, если будет достигнута "равновыгодность поставок газа на внутренний рынок России и на экспорт", реформа удалась. Вопрос недискриминационного доступа авторы аккуратно обходят. Заканчивается газпромовская программа предложением законодательно ввести налоговые каникулы для недропользователей, работающих с "трудными" месторождениями.
У ФЭК газовая реформа также заключается в постепенном расширении нерегулируемого (частного) сегмента внутреннего рынка газа (где продавец и потребитель сами договариваются о ценах), который сегодня составляет 5-6%. Это, пожалуй, самое радикальное предложение, которое осмелились выдвинуть авторы реформы.
Но сделав шаг вперед, они тут же делают два назад: на нерегулируемом рынке независимый поставщик сможет продать газа пропорционально тому, сколько он поставил на регулируемый по устанавливаемым государством более низким ценам (для жилищно-коммунальной сферы, населения и госнужд). Авторы программы не намерены отказываться от крупнейшего сбытовика на регулируемом оптовом рынке газа - "Межрегионгаза", который от этого только выигрывает. В привилегированном положении по отношению к другим поставщикам окажутся и "Итера" с СИБУРом, которые в основном и заполняют свободные мощности труб "Газпрома". Независимый производитель газа по замыслу ФЭК обязан продавать на бирже не менее 15% всего поставляемого на нерегулируемый рынок газа.
С экспортом условия еще более жесткие. Вся продажа газа на экспорт должна будет проводиться через единого экспортного оператора (аналога "Газэкспорта"). По-видимому, независимых игроков должно обрадовать то, что этот единый оператор будет подконтролен правительству.
Авторы проекта, внесенного Минэкономразвития, - сторонники естественного отбора. Сегодня отсутствуют легитимные основания для принудительного разделения "Газпрома", рассуждают они (впрочем, небезосновательно: согласно закону о газоснабжении, все решения о структурных преобразованиях может принимать только совет директоров "Газпрома"), поэтому "Газпром" должен захотеть разделиться сам. "Добровольное решение трех четвертей акционеров выделить из "Газпрома" лучшую часть их собственности (запасы газа) возможно, только если независимые компании принесут больший доход, чем в составе ОАО", - пишут авторы отчета. И тут же признают, что убедить акционеров в этом будет весьма сложно. "Но даже если вдруг акционеры согласятся выделить из "Газпрома" несколько газодобывающих компаний, сомнительно, что последние окажутся действительно независимыми и не будут аффилированы с "Газпромом"", - заключают реформаторы. И суть их программы - "создание экономических предпосылок для добровольной реструктуризации ОАО "Газпром"".
Предпосылки будут создаваться опять-таки на протяжении трех этапов. На первом (который будет длиться от трех до пяти лет) должна быть достигнута 90-100-процентная оплата текущих поставок газа "живыми" деньгами, просроченная дебиторская задолженность сократится до 10-20% от общего объема годовых платежей, а оптовые цены на газ увеличатся с $9-12 до $18-20 за 1000 м3.
Для этого предлагается сокращать регулируемый сектор рынка, ввести двухставочные тарифы (разделить финансовый учет затрат магистральных трубопроводов и сбытовых сетей, доводящих газ непосредственно до потребителя) и освободить от налога на прибыль проекты по освоению новых месторождений. К концу первого этапа на нерегулируемом оптовом рынке газа должны оказаться электростанции и конечные потребители, использующие более 50 млн м3 газа в год. В этот период планируется организация биржевой площадки.
На втором этапе прекращается продажа газа населению по льготным ценам и отменяется перекрестное субсидирование. Оптовые цены на газ на внутреннем рынке вырастут до $43-45 за 1000 м3. Переносится взимание акцизов на газ с оптового рынка на сферу добычи газа, а для новых месторождений устанавливаются льготные ставки акциза. Одновременно с этим вводится специальный налог на использование газа электростанциями в пользу угольных и нетопливных электростанций.
Создается вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к трубопроводам и внедряется система аукционных торгов. На этих двух этапах все производители газа продают свой газ на регулируемом оптовом рынке только "Межрегионгазу", а уж он перепродает сырье другим поставщикам. А вот на третьем этапе (после 2010 года) у "Межрегионгаза" могут появиться конкуренты - формируется олигопольный оптовый рынок. На последнем этапе предлагается отказаться от всех налоговых льгот, введенных на предыдущих этапах.
Решающим моментом должно стать создание на базе существующих дочерних газодобывающих предприятий шести-восьми дочерних акционерных обществ с обменом контрольных пакетов эмитируемых акций новых компаний на меньшее количество акций ОАО "Газпром". "Газпром" воспринял это предложение в штыки. Зампред правления "Газпрома" Петр Родионов назвал их противоречащими законодательству.
Основное имущество газодобывающие компании арендуют у ОАО "Газпром", и оно входит в имущественный комплекс Единой системы газоснабжения. Добывающим дочкам "Газпрома" принадлежат также все лицензии на месторождения, и руководство "Газпрома" опасается все это потерять. "Изъятие этого имущества из ЕСГ с отчуждением контрольного пакета акций добывающих предприятий приведет к нарушению неделимости ЕСГ", - объясняет Петр Родионов.
Несмотря на лояльность к "Газпрому" концепции реформы рынка газа, внесенной Минэкономразвития, руководство концерна подвергло ее резкой критике. В конце октября Петр Родионов направил замминистру энергетики Геннадию Устюжанину письмо, в котором изложил свои соображения относительно концепции Минэкономразвития.
Зампред правления "Газпрома" счел, что она "необоснованно большое внимание уделяет вопросам открытого и недискриминационного доступа независимых организаций к трубе". "Этот акцент является ложным, - пишет Петр Родионов. - Газ независимых организаций без какой-либо дискриминации транспортируется по свободным мощностям труб общества... Но не надо забывать, - добавляет он, - что эти сети не резиновые и имеют ограниченные пропускные возможности". Нужно их расширять за счет создания новых мощностей, а "не силовым изъятием газа, добываемого "Газпромом"".
Далее зампред правления "Газпрома" пытается показать правительству, что от появления на рынке газа новых игроков проиграет прежде всего оно. "Независимые производители будут стремиться к экспортным поставкам газа, - объясняет он. - В результате на внешнем рынке их газ будет конкурировать с газпромовским, поставляемым по долгосрочным контрактам. На внешних рынках произойдет падение цен на газ, и снизятся валютные и налоговые поступления в казну, разрушится система долгосрочных контрактов". (Коммерсантъ, 17.01.01г.)
Председатель правительства РФ Михаил Касьянов сообщил 21 декабря, что кабинет министров намерен приступить к реструктуризации ОАО "Газпром" в 2001 году. Отвечая на вопросы журналистов, он подчеркнул, что целью реструктуризации этой естественной монополии состоит в том, чтобы "снизить издержки, отделить часть, которая является естественной монополией, а это - система транспортировки газа, от иных составляющих, создать конкурентную среду".
Вместе с тем Михаил Касьянов отметил, что газовая отрасль в России является очень деликатным механизмом, который работает исключительно на долговременных контрактах, и любая неуверенность или волнение в этой сфере могут негативно сказаться на доходах "Газпрома". Он сказал, что правительство будет проводить реструктуризацию ОАО "Газпром" так, чтобы "не вызвать необоснованного волнения", поскольку "Газпром" приносит значительную часть доходов федерального бюджета России.
Говоря о нынешних проблемах "Газпрома", Михаил Касьянов сказал, что, по его мнению, они связаны с проблемой инвестирования в добычу газа в новых месторождениях, в поддержание инфраструктуры добычи и транспортировки газа. "Пока мы четко не поймем и не сделаем выводов по всем финансовым и технологическим показателям "Газпрома", обсуждать вопросы о путях и методах его реструктуризации преждевременно", - заявил российский премьер.
