О ближайших действиях кабинета Михаила Фрадкова и о социальных корнях назначения нового премьера главный редактор «Полит.ру» Виталий Лейбин расспрашивал исполнительного директора Экспертного института Росссийского союза промышленников и предпринимателей Андрея Нещадина.
Сегодня мы публикуем первую часть этой беседы.
Я предлагаю для разговора две темы. Первая – налоговые изменения (снижение ЕСН, изменения в начислении НДС), которые планировало прошлое правительство. Что с ними будет делать новый премьер, который по опыту работы занимался силовым сбором налогов? Вторая тема – более широкая: откуда, из какого исторического опыта происходят как новый премьер, так и российские налоги и управление российской экономикой.
В первую очередь надо понимать логику работы любого аппарата. Правительственный аппарат сейчас будет заниматься двумя основными вопросами. Во-первых, изменением организационной и кадровой структуры, т.е. дележом портфелей, который займет определенное время. Это необходимый процесс, этого не избежать любому, кто приходит на новую должность и начинает выстраивать систему.
Мы можем говорить, что премьер будет выстраивать систему лично под себя, но нужно понять, что любой человек, который занимает тот или иной аппаратный пост, во многом не зависит от своего собственного мнения и даже от мнения начальника. Потому что у каждой работы есть определенные циклы.
Совершенно ясно, что если половина марта и апреля уйдет на понимание оргструктуры и кадровые назначения, то время на представление бюджета на следующий год в Госдуму будет весьма ограничено. Это второй вопрос, которым будет заниматься аппарат правительства в ближайшее время.
Эта работа уже запущена, уже идет, а вместе с ними должны вноситься и определенные изменения налоговых ставок одним пакетом, а плюс еще и программа приватизации. Поэтому ни один человек изменить кардинально эту структуру не сможет.
Будут задействованы старые заделы. Этот период будет длиться где-то в течение полугода. Примерно в полгода человек в сложной административной структуре заканчивает те дела, которые были подготовлены заранее.
И чем крупнее структура, тем она более неповоротлива. Если мы говорим о правительстве, в бюджетном процессе которого занято огромное количество людей, можно сказать, что внести какие-то резкие изменения в бюджетный кодекс или налоговую систему просто не получится.
Плюс еще надо учитывать то, что у нас осталось немного времени для реализации территориальной реформы. Так что, скорее всего, бюджетный процесс будет направлен в подготовку кардинальному изменению в бюджетной росписи, т.е. в работу, которая уже началась, но в которой еще много белых пятен. Это уже задача 2006 года и следующих лет, но этот процесс уже запущен.
Я имею в виду в первую очередь разделение ответственности между муниципальными и федеральными органами. Ясно, что функции муниципалитетов должны быть подкреплены бюджетами. Муниципальные образования могут не выполнять тот или иной закон, если данная функция записана за вышестоящей организацией, а деньги не поступили. И конечно, это один из вариантов принятия непопулярных мер по поводу приостановки тех или иных законов.
Поэтому надеяться, что сейчас пришел новый человек, в течение 2-3 месяцев все поменяется, в том числе и налоговый кодекс - нельзя. Реально будет согласие на те или иные изменения в налоговой системе, которые уже и так разработаны: с чем-то новое правительство будет соглашаться, с чем-то нет.
А что будет с единым социальным налогом?
Здесь вопрос интересный. С одной стороны, государство заинтересовано в увеличении собственного бюджета, поэтому возникает надежда, что, минимизируя налоги, удастся общую сумму по данному налогу либо оставить прежней, или даже войти в превышение.
Так, снижение подоходного налога дало некоторый прирост. Но это связано не с легализацией, а с повышением заработных плат людей, которым платить черным налом просто невозможно: это бюджетники, военнослужащие и т.д. Хотя часть предприятий действительно вышла из тени, но небольшая. И сейчас оценивается недобор по подоходному налогу все равно на уровне где-то 40%.
Большие надежды на реформу пенсионной системы не оправдались. Люди не стали интересоваться тем, сколько они получают официально, сколько ему начислили, сколько реально отдали. Последние опросы РОМИРа показывают, что около 43% населения не знают о том, что идет какая-то реформа. И если вы попытаетесь на улице узнать, в чем смысл реформы, то никто вам ничего внятно не скажет. Это одна сторона медали.
С другой стороны, люди посчитали, что при средней заработной плате дополнительное пенсионное обеспечение составит из накопительной системы по самым максимальным временным ставкам составит порядка 40 рублей в месяц. И это как-то скучновато. Т.е. это пенсионная реформа не создала стимулов для контроля и давления работников на работодателей в вопросе о выводе зарплат из тени.
Кроме того, сдерживающим фактором является единый социальный налог, который гораздо больше подоходного. В предложениях прошлого правительства заложена довольно интересная вещь о переносе части затрат пенсионного фонда из обратной регрессии единого социального налога, в «прямую регрессию» подоходного налога [предложение о переносе накопительной части пенсии в систему подоходного налога, то есть повышение подоходного налога с одновременным понижением ЕСН – ред]. Не самый лучший вариант, потому что получается, что львиная доля доходов пенсионного фонда переносится на плечи людей, зарабатывающих больше 10 тыс. рублей в месяц. В первую очередь на людей старше 50 лет, для которых накопительная пенсия не предусмотрена.
К тому же было обещано, что подоходный налог не будет подыматься энный промежуток времени, и это обещание сыграло определенную роль в успехе реформы подоходного налога. И сейчас снова создается пугающая система: обещали 13%, но решили все переиграть и сделать 17% или 15%. Это чревато уходом доходов в тень.
Откуда вообще происходит дискуссия по поводу ставок различных налогов? В чем ее смысл?
Наша налоговая система формировалась в 1992 году в момент довольно высокой инфляции и огромного дефицита бюджета, и поэтому до последнего времени вся забота правительства была о том, чтобы увеличить бюджет любым путем и свести его к бездефицитному. Хотя, следует признать, задача - бредовая.
Всегда у любой страны, у любого предприятия, исходя из его объема производства и доходов, есть тот размер дефицита, который реально можно допускать. Советская экономика обычно держала дефицит бюджета от 0,5% до 1%. И от этого никто не шумел. Угроза не в самом дефиците, а в его объеме.
Все последние годы налоги, само построение налоговой системы ориентировались на бедное население и на прибыльные предприятия. И на инфляцию. Поэтому большинство налогов были оборотные, типа НДС.
А как появились прямые налоги, налог на прибыль, скажем?
Налог на прибыль был всегда. Он в советское время просто назывался по-другому. Там была обратная система: вы все отдавали государству, а оно определяло какой процент от прибыли вы должны оставить себе. И первый момент обратной попытки, т.е. игра в пользу предприятий была предпринята Горбачевым. Но здесь был огромный просчет: думали, что средства предприятий пойдут на развитие производства, а они пошли в социальную сферу, повышение заработных плат.
Поэтому наша налоговая система происходит отсюда же. В ней нет логики, что налоги должны платить, в общем-то, граждане. Что за медицинское страхование должен платить должен я как гражданин. Я должен выбирать поликлинику, а не меня должны приписывать к районной. Это самый четкий пример: под видом фонда медицинского страхования у нас осталась та же самая бюджетная медицина.
Некоторые люди пытаются добровольно застраховаться, и по логике вещей они должны были бы заплатить общую стоимость страховки минус сумму обязательной страховки. Ничего подобного в нашей системе нет. Сначала человек оплатит то, что он никогда не будет лечиться в районной поликлинике, а потом ему разрешат сделать добровольную страховку.
Этот бред проистекает из того же желания иметь бюджет. Как он будет тратиться – это никого не волнует. В здравоохранении сейчас около 48% бюджета уходит на зарплату медработникам (после того, как им подняли заработную плату). 40-46% (в зависимости от климатических условий) уходит на коммуналку, отопление, свет, аренду. А на остальные ни в чем себе не отказывайте: кормите больных, покупайте лекарства, обновляйте технику.
В обществе сейчас нет понимания, что государство тратит наши деньги. Есть понимание, что государство собирает столько, сколько нужно ему, а не нам. Объясните мне, куда вы налоги на образование тратите, я послушаю. Нет стандарта услуг, за которые вы платите. Вот скажите мне, за что вы платите? Вы платите за знания за знания ваших детей или вы оплачиваете явку учителей по расписанию в 9-00 в школу?
Я плачу в попечительский совет образовательного учреждения.
Конечно, в школе вам объяснят, за что и сколько надо платить. А государство не объясняет, этого никто не знает.
Весь вопрос состоит в том, что борются 2 направления: одно исходит из представления, что консолидированный бюджет должен быть процентов 35 от ВВП, другая сторона доказывает, что центральная распределительная система была не так плоха, поэтому давайте соглашаться, что бюджет будет 50-55%.
Я вот не понимаю логику этого выбора. Откуда я могу знать, нужно 35% или 55%, не зная, что именно государство сделает взамен?
Это вопрос о том, что впереди - телега или лошадь. Если мы ставим задачу свести бюджет к 35%, то это одно, а когда говорим, что давайте отстроим всю эту систему, а потом будем снижать налоги, то спрашивается, с чего государство будет отстраивать систему - ему и так хорошо.
Пенсионный фонд покрутили – и чем закончилось? В бумагах еврооблигаций наши деньги… Стимулируем развитие Евросоюза. Бурные аплодисменты.
Все-таки странная цель сделать бюджет не больше 35% ВВП. Я не очень понимаю, что такое ВВП в наших условиях, и тем более не понимаю, какой должен быть бюджет, чтобы заработала экономика и социальная сфера? Из какой логики эти 35%?
Еще раз скажу. Есть вопрос с определением этих целей. Вы можете хотеть иметь более или менее богатое население и бедное государство. А можно и наоборот, чтобы наши золотовалютные резервы превысили золотовалютные резервы США.
Да, попытка собрать побольше налогов была оправдана в начале реформ, но сейчас государство, во-первых, не обеспечивает тех, кто в нем действительно нуждается, а во-вторых, список тех, кто пользуется льготами, такой огромный, что возникает вопрос: почему? В период инфляции логика была в том, чтобы постоянно не индексировать заработную плату милиции, судьям и т.д., и им вводились льготы по коммунальной оплате, по телефонам и т.д. Т.е. при росте цен – росли и эти льготы. Сейчас это не нужно.
Все-таки президент пообещал снизить единый социальный налог. С какой целью и в каком смысле он все это обещал?
Потому что ЕСН на сегодняшний день наиболее значим для работодателя.
По отношению к цели легализации бизнеса?
Да, это будет вполне работающая система.
В каком случае налоговые изменения возымеют эффект легализации бизнесов?
Мы возвращаемся к нашей главной беде. Только в прошлом году правительство попыталось сказать (правда, никто так ничего и не понял), что оно имеет план изменения налоговой нагрузки на 3-4 года вперед. Этот план скорее выглядит как постепенное отрубание хвоста фокстерьеру. Причем уже была сделана грубая ошибка: отмена 5%-ного налога с продаж не дала никакого удешевления товаров, но изъяла деньги из муниципальных образований. До производителя снижение бремени не дошло, до покупателя не дошло. Мы просто подарили 5% прибыли розничным торговцам за красивые глаза.
В чем могла заключаться реформа, целью которой могло бы быть увеличение доходов граждан? Я хочу понять, какой статус имели разговоры о налогах прошлого правительства.
Очень просто. Нужно, чтобы рабочий, получая зарплату, расписывался не только за то, что он получает на руки, но и за то, что работодатель за него перечислил. Тогда бы у многих крыша поехала: сколько отдали в пенсионный фонд, сколько отдали соцстраху, медстахованию. Это - реальные цифры, потому что большинство этих процентов не знают.
Тогда было бы всем ясно, что вместе с подоходным налогом налоговая нагрузка в пересчете на работника составляет 50%. То есть чтобы заплатить рубль своему работнику, мне нужно 50 коп. отдать государству. Это мародерство, а реального эффекта от этого я не вижу.
А пока никто ни у кого не спрашивает, как эти деньги потом раскидают. Получается, что человек, который платит медицинскую страховку, еще платит и за тех, кто не работает: за детские поликлиники и пенсионеров. На каждом человеке еще по 2 иждивенца. Никто об этом не знает.
Мне рассказывали, что президент однажды заявил, что, по его мнению, законы, в частности налоговые, у нас вполне исполнимые…
Подождите, вы не можете понять одну вещь. Когда государство принимает законы, которые не пользуются одобрением общества, т.е. когда не достигнуто социальное согласие, - даже самые красивые законы не будут исполняться. Если предприниматель в Швеции платит 50-60% налогов, то он знает, что это минимизирует его риск. Даже если он полностью разорится, то на пособие по безработице, на пособие по аренде квартиры он сможет себе обеспечить достойную жизнь. У них это оправдано. Там общество на это пошло.
У нас социальных усилий государства никто не одобрял. Очень интересно, что у нас даже люди, зарабатывающие по 10-20 тыс долларов в год, могут потом рассчитывать на пенсию максимум в 4-5 тыс. рублей.
Когда поставлен потолок – полная уравниловка, то зачем мне тогда надо возиться с этой пенсионной реформой? Кто-нибудь будет подписывать такой социальный контракт?
Вряд ли…
Жесткий закон принят государством, но не одобрен обществом. И государство не имеет возможности контролировать исполнение закона. И при Брежневе, и при Никите Сергеевиче довольно жестко контролировалась вся жизнь граждан, вплоть до количества садовых деревьев, которые могут расти на садовых участках.
Нет ли ощущения, что государство может пойти по этому пути? Жесткий силовой контроль за жесткими законами.
Есть. Но также складывается впечатление, что государство не хочет собирать налоги. Предпринимать для этого какие-то усилия. Только в последний год попробовали организовать какую-то общественную кампанию в этой связи. И то... В Америке расследуют нарушения компании, а только потом высчитывают руководителя, который это допустил. А у нас все с точностью наоборот. У нас сначала высчитывают руководителя, а потом интересуются, сколько компания недоплатила.
В этом смысле мне очень понравилось заключение Счетной палаты, что нефтяники не доплатили налоги, потому что они уходили от них в рамках закона. Если была дыра в законе, почему бы этим не воспользоваться?
Подоходный налог недособирается в районе 40%. Львиная доля подоходного идет в местные бюджеты. Значит, казалось бы, местные руководители должны вытрясать эти деньги со всех. Ничего и близко нет. Жириновский предлагал завести налоговых инспекторов как участковых врачей, которые будут раза два в месяц разговоры о жизни с налогоплательщиками на кухне вести. Но это не реализуемо.
Теневая экономика возникает тогда, когда законы государства не являются предметом социального согласия или оно не может их контролировать.
В бытность свою председателем налоговой полиции новый премьер издал указ о профилактике налоговых правонарушений…
Это с одной стороны, с другой – одним из первых выступил за то, чтобы отменить глупые налоги, которые никогда собираться не будут.
Пока я еще не видел ни одного судебного дела, в котором налоговая полиция бы выиграла.
А прокуратура против Шахновского?
Ну это другой разговор. Это не налоговое дело…
Он вроде признал какие-то нарушения и доплатил…
Признал, дешево отделался. А если по крупняку, миллиард долларов за «Сибнефть» – мы посмотрим на эту комедию. У нас нет нормального налогового преследования. Я, например, таких дел уголовных не знаю.
А вот, например, по дачам, по многочисленным квартирам…
А что там можно сделать… Само государство приняло закон о том, что налог на имущество платится с законченного строительного объекта. Я крыльцо не доделаю, и ни черта вы с меня налог не возьмете. Не закончено строительство.
Так что же было в истории о скандальном приказе налоговой полиции № 425, изданном в свое время Фрадковым, про детекторы лжи, про допросы родственников и т.п?
Я не думаю, что это было большой победой спецслужб, это опять попытки вернуться в старое доброе время. Они не понимают, что спецслужбы уже не те. Поэтому правильно, что налоговую полицию ликвидировали.
Я бы Фрадкова охарактеризовал как либерального консерватора национального толка. Не националистического – национального.
А его уже тогда готовили в премьеры, с ликвидацией налоговой полиции?
Не думаю.
А как вообще подготавливаются такие назначения в административной системе, которая сейчас складывается?
Все равно не скажу. Либо это не нужно знать, либо смотрите НТВ и Первый канал – там лапшу на уши повесят. Реальность – она никому не нужна. Она вредная.
См. продолжение в «Полит.ру» в ближайшую среду.
