В связи с реформой системы исполнительной власти актуальным является вопрос об истории и инновациях в деятельности российской бюрократии. Даже без специального анализа понятно, что российская исполнительная власть наследует формы организации советской номенклатуры, кроме того, что в ней есть черты импорта организационных форм с Запада и черты наследования имперским традициям. Без того, чтобы произвести анализ истории и происхождения российской бюрократии, невозможно спроектировать и успешную ее реформу.
В советский период исторического развития нашей страны функции исполнительной власти в СССР выполняли два органа: до 1946 г. – СНК, после – Совет Министров СССР. Как правило, председателем этого органа являлся либо фактический глава страны на тот момент (так было с Лениным, Сталиным и Хрущевым), либо “технический” человек, подконтрольный секретарю ЦК или Генсеку. Исключением, пожалуй, явился Н. Косыгин (1964-1980), автор попытки структурных изменений в советской промышленности. Министерства (наркоматы) были организованы по отраслевому принципу, однако неоднократно создавались территориальные подразделения.
Важнейшей особенностью советской политической системы является автономия или независимость силовых ведомств (ВЧК, КГБ и др.) от гражданских отраслей и совета министров в целом.
Сразу после перехода власти к большевикам высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд советов. В перерывах между сессиями Всероссийского съезда советов главным в стране был Всероссийский центральный исполнительный комитет. ВЦИК был постоянно действующим органом. Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Второй Всероссийский съезд советов избрал правительство - Совет народных комиссаров (СНК) "для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания". В составе СНК было 13 комиссариатов: юстиции, образования, продовольствия, по делам национальностей, обороны, финансов и другие.
Заседания СНК проходили ежедневно, а с декабря 1917 г. сложилась практика проведения совещаний заместителей наркомов, с января 1918 г. эта форма работы была превращена в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). СНК имел также некоторые законодательные функции. Таким образом, фактически разделения между законодательной и исполнительной властью не было. В составе правительства были представители всего двух партий: большевиков и левых эсеров. Возглавил СНК В.И. Ленин, в руках которого сосредотачивалась верховная власть до 1924 г.
Управление национализированными предприятиями возлагалось на Всероссийский совет народного хозяйства (ВСНХ). ВСНХ действовал в качестве автономного органа при правительстве и фактически был министерством промышленности. На него была возложена разработка планов.
В 1918 г. была принята первая советская конституция. Съезд советов избирал ВЦИК. ВЦИК формировал Правительство РСФСР - СНК. На местах съезды советов формировали свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Законодательную власть в РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд советов, ВЦИК и СНК. Советы проводили в жизнь решения вышестоящих органов и подчинялись им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялись широкие полномочия по реализации своей компетенции. Этот принцип получил наименование “демократического централизма”.
Отдельно от правительства с 1918 г. функционировали репрессивные органы – общегосударственная ВЧК и местные ЧК.
С конца 1919 г. Совет рабоче-крестьянской Обороны (СРКО) сосредоточил в своих руках всю полноту власти в области обороны. В апреле 1920г. Совет рабоче-крестьянской обороны преобразуется в Совет труда и обороны (СТО), действующий на правах комиссии при СНК, возглавляемой председателем СНК. В состав СТО стали входить народные комиссары (экономических наркоматов) и представитель ВЦСПС. В феврале 1920 г. Наркомат государственного контроля был преобразован в наркомат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). РКИ формировалась на выборной основе и на местах опиралась на ячейки РКИ.
В резолюции "О советском строительстве" Восьмого съезда советов (1920 г.) определялась организационная структура губернских и уездных исполкомов. Отделы находились в двойном подчинении: исполкому и соответствующему ведомству. Структура исполкомов повторяла структуру правительства. Наряду с Советами (часто вместо них) создавались ревкомы. Они наделялись правами реквизиции имущества, принудительного выселения, расквартирования воинских частей, а также другими чрезвычайными правами. Им принадлежала вся полнота власти на местах.
В 1923 г. СТО РСФСР преобразуется в Экономическое совещание (ЭКОСО) РСФСР. В феврале 1921 г. была создана Государственная общеплановая комиссия при СТО - Госплан. Основная масса предприятий, ранее подчиненных непосредственно ВСНХ, была передана территориальным (губернским) совнархозам, находившимся в ведении ВСНХ. В 1923 г. все отраслевые главки ликвидируются. Главное экономическое управление ВСНХ осуществляло регулирование промышленности в целом. СНК состоял из 12 человек: председателя, его заместителя, председателя ВСНХ и 9 наркомов. На местах действия СНК могли лишь опротестовываться через Президиум ЦИК, но не приостанавливаться.
После смерти Ленина (с 1924 г.) и до 1930 г. СНК возглавлял А. Рыков. С 1930 и по 1941 г. главой правительства является ближайший соратник Сталина В. Молотов.
С 1930 г. с началом сталинской модернизации от ВСНХ стали отделяться самостоятельные отрасли управления. Сам ВСНХ преобразуется в Наркомтяжпром.
5 декабря 1936 г. была принята вторая, "сталинская" Конституция СССР. Высшим органом власти в СССР становился Верховный Совет СССР, наделенный законодательной властью и состоявший из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Правительство (Совет народных комиссаров) формировался на совместном заседании обеих палат Верховного Совета. Таким образом, формально правительство было ответственно перед законодательным органом.
Во время ВОВ Государственный Комитет Обороны (ГКО) сосредоточил в своих руках всю полноту исполнительной и законодательной власти. ГКО возглавлял Сталин.
Именно с 1941 г. и до своей смерти в 1953 г. в руках вождя формально оказалась вся исполнительная власть. Фактически же многие вопросы правительственной политики решались в личных беседах Сталина со своими сподвижниками, а на официальных заседаниях они просто утверждались.
После войны в 1946 г. СНК был переименован в совет Министров СССР.
Исполнительная ветвь власти состояла из почти 40 министерств и 19 государственных комитетов. Министерства организовывались по функциональному признаку – иностранных дел, сельского хозяйства, путей сообщения и т.д. – в то время как государственные комитеты осуществляли межфункциональные связи, такие, как планирование, снабжение, труд и спорт.
В Совет министров входил председатель, несколько его заместителей, министры и руководители государственных комитетов (все они назначались председателем правительства и утверждались Верховным Советом), а также председатели Советов министров всех союзных республик. Совет министров осуществлял внешнюю и внутреннюю политику, обеспечивал выполнение государственных народнохозяйственных планов.
Помимо собственных постановлений и распоряжений Совет министров разрабатывал законодательные проекты и направлял их в Верховный Совет. Общая часть работы Совета министров осуществлялась правительственной группой, состоявшей из председателя, его заместителей и нескольких ключевых министров. Председатель был единственным членом Совета министров, который входил в состав депутатов Верховного Совета.
Отдельные министерства организовывались по такому же принципу, что и Совет министров. Каждому министру помогали заместители, которые руководили деятельностью одного или нескольких отделов (главков) министерства. Эти чиновники составляли коллегию, которая функционировала как коллективный руководящий орган министерства. Предприятия и учреждения, подчиненные министерству, осуществляли свою работу на основе заданий и инструкций министерства.
Некоторые министерства действовали на всесоюзном уровне. Другие, организованные по союзно-республиканскому принципу, имели структуру двойного подчинения: министерство на республиканском уровне было подотчетно как существующему союзному министерству, так и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) собственной республики. Таким образом, союзное министерство осуществляло общее руководство отраслью, а республиканское министерство совместно с региональными исполнительными и законодательными органами разрабатывало более детальные мероприятия по их осуществлению в своей республике.
Как правило, союзные министерства управляли отраслями промышленности, а союзно-республиканские министерства руководили производством товаров потребления и сферой услуг. Союзные министерства обладали более мощными ресурсами, лучше обеспечивали своих работников жильем и зарплатой и обладали большим влиянием в проведении общегосударственной политики, чем союзно-республиканские министерства.
После смерти Сталина правительство возглавил Маленков Г.М., которого в 1955 г. на посту председателя Совета Министров сменил Н.Булганин. Хрущев, несмотря на попытки децентрализации власти, становится во главе этого органа в 1958 г., занимая одновременно пост первого секретаря ЦК.
В 1954 г. происходило разукрупнение министерств. Сложила четырехзвенная структура: главк - управление – отдел - сектор. Было произведено значительное сокращение численности аппарата. Отраслевой принцип в 1957 был заменен территориальным принципом управления, были созданы экономические административные районы, управленческими органами в которых стали советы народного хозяйства (совнархозы). Территориальный принцип управления позволял корректировать производство в пределах экономических районов. Но в марте 1963 г. децентрализационные тенденции прекращаются путем создания Высшего совета народного хозяйства.
В октябре 1964 г. Н.Хрущев, с именем которого ассоциировались начавшиеся реформы, был смещен с высших государственных и партийных постов. С 1965 г. упразднением совнархозов восстановлением центральных промышленных министерств начинается новая административная централизация. Во главе СМ с 1964 по 1980 находится “либеральный” Косыгин А., отметившийся реформой промышленности.
7 октября 1977 г. по докладу Л.И. Брежнева Верховный Совет СССР принял третью Конституцию СССР. Конституция подчеркивала свою преемственность с ей предшествующими и не меняла структуру распределения власти в СССР. Закрепление "руководящей и направляющей" роли за КПСС указывало на подчинение в том числе правительственных органов партии.
В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. СМ "правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного совета СССР и президиума Верховного Совета СССР". С 1980 по 1985 гг. пост председателя СМ занимал Тихонов Н.А.
В период перестройки никаких коренных реформ правительственной структуры не произошло, хотя таковая и готовилась. Председателем СМ РФ с 1980 по 1985 гг. был Н.И. Рыжков. Однако Российская Федерация непосредственно унаследовала в большей мере не союзный аппарат, а аппарат РСФСР.
