В 2015 году регионы, которые пожелали участвовать в пилотном проекте по передаче им определенной части федеральных полномочий, могут не получить соответствующего финансирования. В результате деньги на выполнение функций федерального правительства опять придется искать губернаторам.
В пилотном проекте участвуют 10 регионов — Москва, Кабардино-Балкария, Якутия, Татарстан, а также Астраханская, Калужская, Тамбовская, Тульская, Томская и Ульяновская области. Первые негативные сигналы пришли из Тулы.
Губернатор Тульской области Владимир Груздев, как пишет РБК, на совещании у помощника президента Игоря Левитина сообщил о появившейся в его регионе проблеме. На финансирование полномочий, которые область получила из центра, просто не хватает денег.
Конкретно Тульская область получила из центра полномочия по финансированию органов внутренних дел. Взамен федеральный центр передал областному правительству все акцизы на алкоголь. В остальной стране сборы с алкоголя крепостью менее 9% идут в региональное бюджеты, а деньги, полученные благодаря продаже более крепкого алкоголя, разделяются: 60% идут в федеральный бюджет, а 40% — в региональные. Также Тульская область получила полномочия по содержанию среднего профессионального образования в регионе.
Вообще регионам, которые участвовали в пилотном проекте, были переданы полномочия по надзору в сфере трудовых отношений, общественного транспорта, земельных отношений, а также некоторые полномочия в сфере защиты прав потребителей, природоохранного, фитосанитарного, ветеринарного, экологического надзора, а также надзора за сохранностью автомобильных дорог федерального значения.
В результате того, что полномочий регион получил больше, чем денег на их покрытие, ежегодные потери бюджета оценивались в 500 млн рублей. При этом федеральное Министерство финансов выделило области дополнительно в 2012 году 352 млн, в 2013 году — 236 млн, а в 2014 году — всего 117 млн. В бюджете на 2015 год дотация вообще не предусмотрена.
«Как показывает практика исполнения бюджета Тульской области, в отдельных случаях финансирование переданных полномочий обеспечивается только в первый год их реализации. Затем оно сходит на нет — это подтверждает распределение дотаций Минфином», — сообщил Груздев на совещании в Кремле.
Вдобавок ко всему в связи с кризисом региональные власти ожидают общего сокращения субвенций из федерального бюджета по крайней мере на 10% — именно на столько было принято решение сократить расходы федерального правительства по статьям, не связанным с публичными обязательствами, оборонными и социальными расходами.
Также на регионы постоянно перекладываются все новые и новые полномочия федерального центра, причем зачастую мнения самих региональных властей не учитывается. В начале 2013 года президент подписал закон, который снимает возрастные ограничения для обеспечения жильем детей-сирот. Одной Ульяновской области понадобилось в 2014 году для исполнения закона 800 млн рублей, федеральный бюджет предоставил только 20 млн.
В будущем на регионы будут перекладываться все новые расходы. Так, по информации РБК, в конце 2014 года глава ЦИК Владимир Чуров разослал письма в регионы с уведомлением, что Москва сокращает финансирование всей «выборной вертикали» на 10%, соответственно главам региональных избиркомов следует позаботиться о том, чтобы сохранение оплаты труда членов комиссий было сохранено на прежнем уровне за счет региональных бюджетов.
Проблемы, с которыми сталкиваются федеральные и региональные власти, к сожалению, «зашиты» в сам принцип современного российского государственного устройства.
Федеральная конституция достаточно четко описывает какие полномочия находятся в ведении Российской Федерации, а какие являются предметом совместного ведения центра и регионов. В теории все просто: если какой-то вопрос находится в ведении центра, то принимается федеральный закон, если в совместно ведении, то принимается рамочный федеральный закон и отдельные акты в каждом регионе.
В реальности получилось так, что рамочные законы, принимаемые федеральными властями, практически не оставляют пространства для маневра региональным властям, в результате чего у тех не остается свободы действия, хотя все формальности точно соблюдены.
Но вопрос даже не в полномочиях, а в их финансировании. Принятые в конце 1990-х годов Бюджетный и Налоговый кодексы предполагали примерно равное распределение доходов между центром и регионами. Однако самые стабильные и хорошо собираемые налоги достались именно федеральному центру, в результате уже к середине 2000-х годов в регионах оставалось менее трети собранных налогов.
В результате практически все регионы оказались зависимы от дотаций федерального правительства — губернаторы и их администрации стали конкурировать между собой не за привлечение бизнеса, не за уровень жизни населения, а за внимание Москвы. Федеральный центр при распределении средств ставит перед собой цель уравнять все регионы, чтобы в стране не было слишком бедных или слишком богатых территорий.
Такой тип устройства федерации, когда регионы посредством федерального центра помогают друг другу, называется кооперативным. Россия — не единственная федерация с таким принципом взаимодействия центра и регионов. В Основном законе Германии, например, прямо указано, что налог с оборота перераспределяется между центром и регионами так, чтобы «обеспечить единый уровень жизни на территории Федерации». Более того, после объединения часть подоходного налога в Германии была выделена в «налог солидарности» и уходила в восточные земли. В результате после воссоединения Германии деньги стали перераспределяться от западных земель к восточным, выравнивая таким образом уровень жизни в двух частях страны. Несмотря на недовольство, которые вызывает эта схема у жителей богатых западных земель, немецкий законодатель пока сохраняет систему перераспределения денег между регионами.
Есть и другие федерации — например Соединенные Штаты, Австралия, в которых федерализм принято называть конкурентным. Центральное правительство там собирает налоги для выполнения собственных функций, а регионы, в свою очередь, сами принимают решение какие функции на себя возложить и откуда для этого брать деньги. Такая схема, с одной стороны, как и всякая конкуренция, способствует развитию: региональные администрации стремятся привлечь к себе на территорию новых налогоплательщиков, придумывают способы пополнения бюджета, которые не слишком будут ущемлять избиратель и т. д. С другой стороны, беднейшие регионы практически не имеют шанса на развитие, а в России таких немало.
Кризис — хорошее время для перемен, не зря и в правительстве, и в оппозиции сейчас обсуждают реформы, которые возможно провести пока нефть стоит дешево. Не исключено, что в какой-то момент политики займутся и переустройством отношений между центром и регионами, учитывая хронический дефицит региональных бюджетов в какой-то момент эту проблему все равно придется решать.
