Есть только одна политика, в рамках которой антиолигархическим репрессиям может быть не отказано в определенном здравом смысле – это политика по пересмотру системы пользования природными ресурсами. И если поставить себе цель оправдывать власть, то другого сколько-нибудь разумного пути нет. Поэтому в профильных ведомствах и в администрации президента может начаться – и уже, судя по всему, началась – бешеная активность по этому поводу. На сцене пока только инициатива Минприроды по перераспределению и перепроверке лицензионных соглашений, заслужившая одергивания президента, а также возникновение нового сорта оборотней – на этот раз лицензионщиков. А за сценой – прирост выработки докладных записок по теме и предложений по созданию специальных комиссий на самом высоком уровне. Тем не менее, никакой политики в этой сфере, похоже, не возникнет, дело ограничится банальным перераспределением владений в нефтегазовой области. Но она могла бы быть.
Политика изменений системы недропользования, естественно, не то же самое, что «пересмотр итогов приватизации». Изменение оснований действующей экономики, которым могла бы стать национализация, кроме того что бессмысленно – вообще не под силу любому составу нынешней российской власти, если только она не захочет развалить страну. Отраслевые решения возможны, но в нефтегазовой отрасли они как раз лежат в области использования недр, а не в системе прав собственности на предприятия. Иначе говоря, любые подвижки в системе прав собственности – это катастрофический риск для всей экономики, а в системе лицензирования – это катастрофический риск отраслевого масштаба.
Как известно, предприятия нефтяной отрасли возникли как результат политики приватизации в середине девяностых – через механизмы чековых, а потом и залоговых аукционов. То есть примерно так же, как и весь частный сектор, начиная от продуктовых магазинов и заканчивая градообразующими предприятиями. По словам Петра Мостового, одного из авторов приватизации, «приватизационные сделки того периода юридически безупречны», потому что они совершались по общим для всей экономики шаблонам. От себя добавим – оспаривать их безупречность при любом отношении к тому историческому периоду значит оспаривать главное основание нынешней национальной экономики.
Советская система управления нефтяной отраслью при этом была до основания разрушена – конечно, не слишком большая потеря, поскольку в отличие от газовой отрасли там уже шли процессы разрушения центрального управления и стихийной приватизации по частям. Имеется и человеческий фактор: в газовой отрасли был Виктор Черномырдин, сумевший создать из нее корпорацию «Газпром», а в нефтянке такого масштабного консолидирующего менеджмента и лоббизма не было. Сами приватизаторы, судя по некоторым их заявлениям, следовали следующей логике: для политической поддержки и сколько-нибудь самостоятельного участия в мировой экономике России нужны были крупные капиталы, которым неоткуда было взяться за исторически короткое время, кроме как из сырьевого сектора, и то – при хорошей конъюнктуре. И если для новых членов Евросоюза отсутствие национальных капиталов – это не проблема, а наоборот, подспорье в интеграции, то России этот путь по разным причинам не подходил. То есть олигархов создавали специально. И они уже постепенно становились игроками регионального (экспансия в СНГ), а иногда и мирового масштаба (бизнес в Европе и США у ЛУКойла, ЮКОСа, «Интерроса»), а теперь в России имеют возможность и за «Челси» поболеть.
Так или иначе, нефтяная отрасль отстроилась на новых основаниях в форме вертикально интегрированных компаний. В части предприятий сохранился старый советский менеджмент – в тех случаях, если он справился с рыночным управлением (как Вагит Аликперов), где-то во главе компаний стали новые капиталисты (как Михаил Ходорковский). Что было потеряно или почти потеряно в сравнении с лучшими советскими временами – это беспрецедентно мощная (и соответственно, ресурсоемкая) система геологоразведки и цельная госполитика по использованию полезных ископаемых. Но советский резерв до сих пор огромен – нефтяные запасы разведаны на 30–50 лет вперед (против мировой практики, где цикл разведки-добычи в среднем – 10 лет). Раньше всего проблемы ожидаются в газовой отрасли, где по разным оценкам, разрабатываемые месторождения высококачественного газа могут быть исчерпаны уже через семь лет, и стоит достаточно капиталоемкая задача освоения месторождений Ямала.
Потерпевшая сторона в процессе капиталистической реорганизации недропользования – это прежде всего корпорация геологов, многие из которых не могут понять, почему фантастический, в буквальном смысле каторжный труд советского народа по освоению и разведке месторождений достался капиталистам (в том числе западным – проекты Сахалин-1, 2 и 3) без учета реальной цены запасов. В их логике понятно, почему продавали за небольшие деньги завод или оборудование. Такие вещи стоят ровно столько, сколько готов заплатить рынок. И сколько бы ни стоили фонды, стены и станки завода – если никто не может продать его продукцию, то реальная стоимость всего этого – ровно ноль копеек. Это понимают во всем мире – так, например, в Восточной Германии предприятия приватизировали и за 1 марку. В этой же логике понятно, почему нефтяное хозяйство в 90-х стоило немного – отрасль не справлялась с продажами и финансовым управлением, была в долгах, как в шелках. Но разведанные перспективные запасы-то имеют в любом случае бОльшую стоимость, а они были поделены не в системной игре со всем обществом (ваучеры и т.п.), а по административной процедуре «передачи на баланс» (произошедшей по факту в 1992 году – до всякой приватизации) с последующей легализацией положения в форме лицензий.
Вообще, задача построения работающей системы недропользования может быть решена, судя по мировому опыту, как в рамках гражданского, так и в рамках административного права. Гражданско-правовое решение – это различного рода договоры, само содержание которых вообще-то сразу снимает все разговоры о принадлежности «природной ренты» – все переходит в сферу договорных отношений. Это может быть, например, договор подряда, когда собственник недр (обычно государство) нанимает подрядчика (нефтяную компанию) для работ по добыче нефти или газа. Возможны договоры аренды и т.п. В России из механизмов гражданско-правовой сферы действуют только соглашения о разделе продукции (СРП) – тоже стандартный мировой механизм, при котором собственник и добывающая компания делят выручку за вычетом издержек в определенной пропорции. Основным лоббистом этой схемы было «Яблоко».
Противники такого механизма считают его моделью для отсталых стран с неразвитой геологией, потому что он позволяет выносить за скобки объемы, доступность и детальную оценку запасов. Они полагают, что Россия могла бы и более сложным и детальным образом управлять этой сферой. Сторонники же СРП как раз утверждают, что при нынешнем состоянии нашей бюрократии не могла бы. Геологической квалификации для сложного управления сферой достаточно, а бюрократической – нет. Таким образом, СРП – это способ привлечения инвестиций в условиях, когда государство готово идти на вероятные финансовые потери по причине неумения работать. По механизму СРП в России сейчас работают только западные компании, несмотря на то что лоббисты российской нефтянки попытались сделать условия СРП минимально доходными. Такие договоры все равно в перспективе оказываются очень выгодными за счет большой степени независимости работы нефтяных компаний от государственного регулирования.
Главный же способ регулирования сырьевой сферы в России – административный. Механизм заключается в выдаче лицензий компаниям по итогам конкурсов, которые проводят государственные органы. Всем понятно, что система эта является потенциально высококоррумпированной. С ее критикой в разное время выступали в том числе Михаил Касьянов и Владимир Путин. Президент даже потребовал однажды прекратить конкурсы и использовать для выдачи лицензий только аукционы. Конкурсы – это когда лицам, принимающим решения, позволено выбирать наилучший инвестиционный проект (были случаи, когда конкурс выигрывал соискатель, предложивший 7 млн., в то время, как конкуренты предлагали 150; разбирательство по этому поводу прекратилось, как только месторождение в конце концов перешло к госкомпании «Роснефть»). А аукцион – это когда все решается на основе суммы, которую соискатель готов выложить (что тоже в наших условиях – не панацея). Сейчас в нефтегазовой отрасли, как неофициально рассказывают в профильных министерствах, все конкурсы и аукционы фактически прекращены – «в ожидании новой политической линии». То есть – новой распределительной концепции.
Нефтяные компании, работающие по лицензии, облагаются налогами с помощью трех специальных механизмов (кроме обычных корпоративных налогов) – налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), таможенных пошлин и акцизов на нефтепродукты. Пошлины – механизм, зависящий от мировой конъюнктуры цен на нефть. Если они растут, то государство изымает денег больше, падают – меньше. Например, только вчера пошлины были снижены, поскольку в последние два месяца цены на нефть были немного ниже. Механизм этот очень эффективен, но если пошлины существенно повысить, то ряд компаний, добывающих нефть, например, на старых месторождениях Татарстана, могут просто не выдержать. Для других компаний налоговую нагрузку, может, и можно было бы увеличить (к тому же политически противников этого курса, кажется, почти не осталось), но какими-то другими методами.
Предполагалось, что эффективным механизмом дифференцированного подхода к изъятию налогов в нефтяном секторе мог бы стать НДПИ, но, по Налоговому кодексу, установлена плоская шкала этого налога. Лоббистом данного решения, по распространенному мнению, являлся Владимир Дубов, недавно исключенный из избирательных списков «Единой России» за опасную в наши времена принадлежность к ЮКОСу. Это решение имеет тот плюс, что прекращает административную возню вокруг ставок налога для разных обладателей лицензий. Тут ситуация та же, что и с СРП. Геологической квалификации хватило бы для того, чтобы по-разному оценивать все вплоть до отдельной вышки, но административная ситуация большую часть налогов перекачала бы в сферу взяток. Так что здравая государственная политика хоть и могла бы быть в этой сфере, но нет инструментов. Как и желания. Почему против нефтяные компании – понятно, но, судя по всему, против и власть.
На первом этапе, по мнению некоторых экспертов, можно было бы ограничиться неподробной, но принципиальной дифференциацией лицензий – разделить хотя бы актуально используемые месторождения и месторождения, которые разведаны, но не используются, – фактически национальный нефтяной (газовый) запас. Это позволило бы государству управлять недропользованием по меньшей мере на самом грубом уровне, замораживая и размораживая этот резерв, применяя различные лицензионные условия для мест, где легко добывать и для мест, где для этого нужны масштабные инвестиции, но, с точки зрения российского хозяйства, добывать надо.
Однако представляется, что этого не произойдет до тех пор, пока государство (или близкие государству лица) нуждаются в перераспределении владений, а не в осмысленной политике в этой сфере. Например, ЮКОС гораздо выгоднее отнимать именно сейчас – со всеми его запасами.
Нефтяная сфера в среднесрочной перспективе выдержит и без государственной политики в сфере недропользования, тем более, что налогообложение там все последние годы увеличивалось и улучшалось. Эта тенденция могла бы быть и продолжена. С газовой же отраслью проблемы, вероятно, начнутся раньше. Но, в любом случае, задачу построения таких стратегий государство осилить пока не может.
Так что навязываемая обществу борьба против олигархов – это пропаганда, намеренно скрывающая реальные проблемы отрасли. Более того, если государство продолжит заниматься перераспределением владений, а не политикой в области недропользования, то Ямал придется осваивать по старинке, то есть с помощью зэков и комсомольцев-добровольцев, которых еще придется откуда-то брать (по крайней мере, понятен будет путь для «Идущих вместе»).
