С 30 января 2008 года Стабилизационный фонд РФ, использовавшийся для стерилизации излишней денежной массы в российской экономике, предохранения ее от структурной адаптации к конъюнктурным сверхдоходам, а также для амортизации возможного ухудшения внешней конъюнктуры рынка, перестал существовать, превратившись в два фонда – Резервный и Фонд национального благосостояния. О смысле происходящего мы попросили рассказать замдиректора департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов Российской Федерации Петра Казакевича. Интервью взяли Вера Зубова и Елизавета Сурначева.
Каков смысл преобразования Стабфонда? Как изменятся принципы его работы после разделения на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния?
Одной из целей реформы было показать, какую долю доходов государства составляют именно нефтегазовые доходы и как они используются. Эти доходы конъюнктурные, сегодня они есть, а завтра их может не быть. Под эти доходы сейчас государство может увеличивать ассигнования на социальные программы и важные национальные проекты. Потом может возникнуть ситуация, когда денег не будет, и сворачивать эти программы окажется крайне болезненно и почти невозможно. Значит, государству надо будет изыскивать средства, чтобы финансировать эти программы дальше, тут может возникнуть вопрос об усилении налоговой нагрузки.
Каким образом планируется дальше распределять нефтедоходы? Принцип цены отсечения вообще не будет использоваться или его реорганизуют?
Цена отсечения заменяется механизмом нефтегазового трансферта, который зафиксирован в процентах к ВВП. Раньше в Стабфонд попадала только часть доходов от экспорта нефти, которая превышала цену отсечения (27 долларов за баррель). Теперь все доходы от экспорта нефти, газа и нефтепродуктов будут аккумулироваться на едином счете. С этого счета на финансирование нефтегазового дефицита бюджета будет направляться трансферт. Нефтегазовые доходы государства, которые не входят в нефтегазовый трансферт, будут накапливаться в Резервном фонде и в Фонде национального благосостояния. Кроме того, оба новых фонда нефтегазовых доходов федерального бюджета будут пополняться доходами от управления их средствами.
Состав налогов не изменится: это будут экспортные пошлины и налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Меняется круг источников: не только нефть, но и газ с нефтепродуктами.
Обсуждается ли сейчас предложение Е.Т.Гайдара об использовании доходов от инвестирования средств Стабфонда для выплаты пенсий? Как вы относитесь к этой инициативе?
Поддержка пенсионной системы является, в любом случае единственной целью Фонда национального благосостояния. Во-первых, из Фонда будет финансироваться программа по софинансированию добровольных пенсионных накоплений россиян. Закон об этом должен быть принят в ближайшее время. Во-вторых, Фонд будет финансировать дефицит бюджета пенсионного фонда. Это созвучно предложениям Гайдара. Однако Егор Тимурович предлагал использовать только инвестиционный доход от размещения средств Фонда национального благосостояния. Идея разумная, однако для этого сам фонд должен быть увеличен. Об этом говорил и Президент в своем послании Федеральному Собранию в апреле прошлого года.
Какого размера должны достигать Резервный фонд и Фонд национального благосостояния?
Величина Резервного фонда должна составлять не более 10% ВВП. Верхней планки наполнения Фонда национального благосостояния нет. На дату преобразования Стабилизационного фонда (30 января 2008 г.) величина Резервного фонда составила 3069,0 млрд. рублей, а Фонда национального благосостояния - 782,8 млрд. рублей.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета будут ежемесячно поступать на единый счет, и ежемесячно отправляться с этого счета трансфертом в бюджет. На 2008 год трансферт зафиксирован в размере 6,1% ВВП, и к 2011 году у нас по нисходящей шкале он должен дойти до 3,7%. Эти цифры уже зафиксированы в абсолютном выражении в законе о бюджете. После того, как этот трансферт за счет нефтегазовых доходов будет выбран, средства начнут поступать в Резервный фонд до тех пор, пока он не достигнет 10% от ВВП, причем планируемого ВВП на 2008 год. После того, как мы наполним Резервный фонд до 10%, мы сможем перечислять нефтегазовые доходы в Фонд национального благосостояния.
Объемы целевых фондов по поддержке пенсионной системы пока не определен. Есть цифра в 138 миллиардов рублей, которая прописана в законе о бюджете на этот год. Эти средства из Фонда национального благосостояния могут быть использованы на покрытие дефицита Пенсионного фонда (связанного с увеличением базовых пенсий), если на это не хватит дополнительных доходов бюджета. Однако, по моей информации, скорее всего, использовать эти средства не придется.
Тем не менее, ситуация со сроками и объемами использования Фонда национального благосостояния пока неопределенная, что, безусловно, накладывает отпечаток на инвестиционную стратегию фонда.
А разведены ли функции двух новых фондов?
Безусловно. В соответствии с Бюджетным кодексом, Резервный фонд предназначен для финансирования трансферта в случае недостаточности на это нефтегазовых доходов, т.е. в случае возникновения ненефтегазового дефицита. Кроме того, Резервный фонд может использоваться для досрочного погашения внешнего долга, если это будет закреплено в законе о бюджете. Фонд национального благосостояния будет использоваться, как я уже сказал, на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытие дефицита Пенсионного фонда.
Есть ли уже какие-то решения по инвестированию средств Фонда национального благосостояния или решения будут приниматься на ходу?
В условиях неопределенности, когда деньги могут понадобиться в любой момент, разумно вкладывать их в какие-то ликвидные инструменты. Примерно туда же, куда вкладывается Резервный фонд. Так что стратегии инвестирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, определенные постановлениями Правительства, в ближайшее время будут одинаковыми.
Обсуждается ли возможность хранить средства фондов в акциях российских предприятий?
Бюджетный кодекс не запрещает инвестировать средства в российские акции, корпоративные облигации и депозиты российских банков. Но мы не можем себе позволить смотреть на российский рынок просто как на перспективный интересный объект для инвестиций. Мы должны продумывать макроэкономические последствия, которые могут повлечь за собой наши инвестиции. Эти фонды были созданы для того, чтобы минимизировать риски, связанные с зависимостью от конъюнктурных доходов. Вряд ли было бы разумно вкладывать с этой целью в те же самые активы, доходность которых также зависит от конъюнктуры.
Последствия очевидны: представьте, что мы вкладываем средства в какие-то российские голубые фишки или корпоративные облигации. Через какое-то время нам придется финансировать какие-то расходы. Нам придется изымать средства, а изъятие достаточно больших объемов обязательно окажет негативное влияние на компании, в которые мы вложили деньги. Тем более плохо, если это произойдет в неудачный для рынка момент.
То есть эти средства вообще не будут вкладываться в российскую экономику?
Они могут быть вложены, но к инвестициям на внутреннем рынке надо подходить очень осторожно. Этот вопрос, на мой взгляд, будет обсуждаться только в отдаленном будущем. Вы знаете, сколько средств сейчас получили госкорпорации, например, Банк развития. Часть этих средств, безусловно, будет инвестирована на внутреннем рынке. Понятно, что Банк развития будет использовать эти средства для того, чтобы финансировать важные проекты. Никто не позволит, чтобы эти средства в ожидании данных проектов лежали мертвым грузом, они будут размещаться. Уверен, что размещение этих средств будет находиться под пристальным контролем Правительства.
Не могут ли вливания средств фондов только усугубить инфляцию?
В любом случае, Резервный фонд будет по-прежнему выполнять важную стерилизующую функцию. Он будет откачивать из экономики те деньги, которые не обеспечены товарами и услугами, произведенными в стране, а пришли извне. Я понимаю озабоченность аналитиков тем, что часть этих средств – что ни говори, конъюнктурных доходов, – была направлена на капитализацию институтов развития и другие программы. Нельзя исключить какого-то инфляционного эффекта, но надеюсь, что он будет ограничен. Все эти решения долго просчитывались профильными ведомствами.
Минфин и правительство до сих пор обвиняют в том, что российская экономика ничего не получает, что нефтегазовые доходы складываются в кубышку, а потом инвестируются в западные активы. Теперь граждане могут убедиться, что это не так: средства будут использованы. Думаю, они вряд ли могут спровоцировать серьезное увеличение инфляции.
Достаточно ли системы из двух фондов, чтобы стерилизовать сырьевые доходы. Какие есть ещё способы неинфляционного использования этих доходов?
Мы надеемся, что эта система будет эффективной. Благодаря ей будет видно, сколько нефтегазовых доходов получает государство и сколько тратится. Наш Министр неоднократно говорил, что, в случае со Стабфондом, когда цена отсечения составляла официально 27 долларов за баррель, фактическая цена отсечения была выше, в районе 33-35 долларов за баррель. Это происходило потому, что бюджет пересматривался в течение года, появлялись дополнительные ассигнования. Сейчас механизм становится более прозрачным и понятным. Очень надеемся, что пересмотра трат в течение года удастся избежать, что в бюджете будут четко зафиксированы объем трансфертов, объемы фондов и т.д. Я думаю, что реформа Стабфонда и бюджетного планирования окажет отрезвляющее действие на тех, от кого зависят государственные расходы.
Можно ли считать реформу Стабфонда показателем экономической стабильности, по принципу «хватит копить деньги, пора пустить их в дело»?
Безусловно, Стабфонд – это подушка безопасности, которая позволяет и финансовой системе, и стране в целом ощущать себя более уверенно. Возможно, именно поэтому недавний финансовый кризис коснулся нас по касательной. Средства Стабфонда в предыдущие годы уже расходовались, было много погашений внешнего долга в соответствии с законом о бюджете.
Теперь у нас появляется новый фонд – Фонд национального благосостояния, который, мы надеемся, позволит хотя бы частично решить проблему пенсионного обеспечения в стране. Однако у меня есть личная точка зрения: гражданам стоит не только уповать на государство, но и самим думать о своем будущем и своих пенсиях. С этой целью и предлагается программа софинансирования. Это неплохие условия: удвоить объемы капиталовложений в Пенсионный фонд за счет государства. Однако средства, которые государство готово вложить в пенсионную систему, ограничены, и люди должны над этим задуматься.
