Со времени распада СССР у нас каждый год - время эпохальных реформ. С 2004 годом все как всегда, особенно если немного отвлечься оттого, что это настоящий год Украины в России. Отвлечься можно и нужно. Потому что под шумок Владимир Путин подписал законы о «назначаемости губернаторов», правительство обсудило концепцию развития образования, на подходе законопроекты по здравоохранению. Кроме того, уходящий год – это год реформы правительства, поразившей нас в самое сердце, и время, когда настоящим субъектом экономической политики стали силовые органы, правительство, наоборот, перестало им быть.
А смешал все «реформы» в одну кучу не затем, чтобы все запутать, а из следующего очевидного соображения. Любая из этих реформ потенциально могла бы быть системной, то есть достижение разумных целей в любой из них должны были бы вызвать изменения и перестройку в экономическом, политическом и социальном устройстве России. Что было бы правильно, потому что с точки зрения государственного строительства мы находимся примерно там же, где и в начале 90-х, то есть на линии распада и разлада, что после Беслана стало понятно даже классу «новых довольных».
Теперь давайте по порядку. Какие у нас есть в этом смысле обнадеживающие перспективы?
Первое - реформа федерации. Мы, естественно, страшно далеки от того, чтобы с порога объявить «назначаемость губернаторов» шагом к сворачиванию демократии и конституционным переворотом (см. полемику "Если случится десять Бесланов"). Во-первых, потому что шаблонные и слишком общие соображения типа «федерализм – хорошо» никак не помогут в строительстве России, как и любые другие абстрактные нецелесообразные представления. Во-вторых, ниоткуда не следует, что если всерьез браться за строительство российской государственности, то не придется вносить изменения в Конституцию.
Тем не менее, по поводу путинских законопроектов непонятно самое главное – зачем. Официальное толкование (для сохранения целостности страны в условиях войны и рассуждения об управляемости) – это надувательство граждан, потому что «целостность» страны – благая, но слишком общая, абстрактная цель. А говоря об управляемости, не плохо бы рассказать, чем именно и кто собирается управлять. Одно дело, например, управлять милицией и прокуратурой (этот вопрос решали полпреды), другое – медицинской сферой (этот вопрос пока вообще не стоит), третье - местной политической активностью (а надо ли?). И управленческие схемы могут быть разными и не обязательно иметь отношение к губернаторам. Поэтому реформа вызывает подозрения либо в злокозненном сокрытии истинных целей реформы от общества, либо в потере сознания московской элиты.
Реформа федерации к тому же была принята в тот момент, когда только-только началось еще даже не общественное, а только экспертное обсуждение устройства России. И тут появилось несколько важных и вполне употребимых подходов, по-разному ложащихся на карту России. Есть подход вертикального управления некоторыми общегосударственными функциями – выдачей пенсий, пособий, сбором налогов. Здесь нынешняя федеративная сетка не очень удобна ("нужно укрупнять регионы"), но никто из здравых экспертов и не говорит, что эти функции должны реализовываться обязательно через губернаторов. Не факт даже, что управление МВД и ФСБ, организация судебной системы должны происходить по одинаковой территориальной схеме и, тем более, зависеть от местных властей.
Есть подход эффективного законодательства и самоуправления на территориях (см. "Как строить Российскую империю") – но эти настоящие субъекты федерации вовсе не должны влиять на общегосударственные функции, а должны заниматься социальным и культурным дизайном на территории. Есть подход территориального развития (см. "Региональное управление. Как сохранить Россию") , который вообще параллелен федеративному устройству и административно-территориальному делению, – и субъекты управления этими процессами должны исходить из хозяйственной целесообразности, а не из соображений административного деления.
Второе – социальные реформы. Вообще-то этой осенью ожидалось внесение законопроектов о «модернизации» образования и обязательного медицинского страхования. Но грандиозные планы административного реформирования – сначала правительства, потом губернаторов - все сдвинули. Оно, может быть, и неплохо, потому что в этой сфере есть набор более-менее здравых идей, но даже до постановки целей создания системы здравоохранения и образования дело и близко не дошло. Единственное, что внушает оптимизм - внесение законопроектов могло быть воспринято как повод для начала содержательного обсуждения проблемы.
Например, в тексте Минобразования «О приоритетных направлениях…» есть куски грамотного анализа и ряд идей. Деньги, согласно документу, должны следовать за клиентами, чтобы ввести конкуренцию учреждений за учащихся, увеличить возможность участия бизнеса в профессиональном образовании, окончательно разделить высшее образования на стадии (бакалавриат и магистратура), единый гоэкзамен и т.п. Но все это вместе – точно каша и никакого отношения к системе образования не имеет. Потому что тоже бесцельно, в жанре мелкого административного ремонта по внедрению "мирового опыта" с непредсказуемыми последствиями (см. "Великое закрытие образования и науки", "Душа населения").
Удивительно, что даже президентская реформа федерации никак не повлияла на строй мысли реформаторов и не расширила их ряды. Так, например, понятно, что судьба сфер образования и медицины существенно зависит, в том числе, от территориального управления сетью учреждений. Допустим, мы вводим туда элементы рынка – школы конкурируют за учеников, а больница за пациентов. Ввести такую конкуренцию – это значит рассчитывать на избыток учреждений – конкуренция бывает там, где есть избыток предложения. Нам это надо? И почему конкурировать должны учреждения, а не, скажем, управляющие компании?
Понятно, что нужно создавать такие органы (организации, компании) управления, которые бы зависели, с одной стороны от федеральной схемы финансирования (подушевой - «деньги за учеником», например), от местных властей (а мне все равно нужна школа или больница в этом селе, даже если там мало учеников или больных), от губернаторов (а мне в области не нужно два университета – нужен один, но хороший), от родительских комитетов (мы не хотим платить за ремонт, мы хотим платить за повышение зарплат учителю английского). До таких проектов реформы системы управления вообще дело не дошло. Вроде бы деньги образовательного и медицинского бюджета опустили на нижний уровень, но что с ними делать, кроме как воровать и распределять, все равно никому не ясно.
И третье – реформа правительства и экономическая политика. Тут вообще все просто. Правительство у нас с начала года вообще не работает (Минфин или, скажем, МЧС – не в счет – у них есть отдельные задачи, и они по куда-то движутся сами по себе). И проблема не в схеме реформы правительства (см. "Что тормозит российскую экономику"), и даже не в Михаиле Фрадкове, война которого за влияние и война «либералов» против него – основной сюжет правительственной закулисы. Дело в том, что эта реформа, как и две предыдущие тоже вопиюще бесцельна. Глупо тасовать административную структуру, особенно, если никто не знает, что она должна делать.
Всю экономическую политику в России в 2004 году сделали прокуратура, налоговики, ФСБ и «Газпром» с «Роснефтью». Политика эта направлена на ручное овладение наиболее привлекательными экономическими ресурсами страны. Более того, издержки разбирательств с ЮКОСом уже отразились на «Вымпелкоме», что сигнализировало нам о крахе и так-то сомнительной налоговой системы. Иными словами, создание государственного всеобщего монополиста является действительно "системной политикой", причем это происходит так неумело, что бьет по всем.
Между тем, всю эту силовую машинерию вполне можно было использовать и в мирных целях. Причем и «назначаемость губернаторов» была бы тогда не нужна. Разумная цель, которую мог бы нести федеральная власть в регионы – это борьба с местными властями там, где они лезут в экономику и мешают бизнесу и гражданам. Целю-то должны быть не «Вымпелком» или нефтянка (с развитием в нефтяной отрасли и в сфере мобильной связи проблем у нас меньше всего), а неэффективные компании, аффилированные с местными "баронами", случаи создания искусственных административных монополий, наезды на бизнес, ограничения на ведения бизнеса, воровство из бюджета и т.п. Вот это была бы управляемость!
В актив российской власти в этом году можно отнести, наверное, лишь некоторое усиление хозяйственных связей с Украиной и начало подвижек с облегчением режима миграции из СНГ и внутри России. Но успехи и внешней политики напрямую, как мы не раз замечали, зависят от внутреннего порядка в России, которого, увы, не стало больше.
