 |
113326, Москва, ул. Пятницкая, д. 25, стр. 1 www.journal-apologia.ru |
Сегодня понятие бюрократии прочно ассоциируется в общественном сознании с волокитой и невозможностью логически выстроить необходимую цепь действий чиновников для достижения какой-либо цели. Между тем бюрократия в классическом смысле подразумевает всего лишь систему власти и управления, основанную на формализованной системности, четких правилах, прозрачных правах и обязанностях, а также ту социальную группу, которая это управление осуществляет. Почему же в России произошло смешение понятий, и бюрократия стала синонимом непрозрачности и бессистемности? «Полит.ру» публикует расшифровку круглого стола, организованного редакцией журнала «Апология» и посвященного обсуждению именно этой проблемы. «Каков народ, такова и бюрократия», - утверждают участники дискуссии, подразумевая, что именно общество, в том числе путем коррупции, позволяет бюрократии существовать в ее сегодняшнем виде и молчаливо санкционирует все ее действия. Материал опубликован в последнем номере журнала «Апология» (2005. № 5).
Дмитрий Шушарин: Уважаемые коллеги! Вам были заранее разосланы следующие вопросы:
Я думаю, что большое вступительное слово будет излишним - у каждого есть, что сказать. Не обязательно следовать вопросам. Каждый может выбрать то, что он хочет.
Игорь Николаев: Я буду идти по обозначенным вопросам. У нас тема «Есть ли в России бюрократия?» Бюрократия в России есть. В этом не может быть никаких сомнений. Есть ли смешение понятий? Что отличает российскую бюрократию? Несистемность, непрозрачность. Для любой бюрократии - российская не является исключением - свойственна и несистемность и непрозрачность. Речь может идти о том, чтобы минимизировать недостатки, но как отличительное свойство бюрократии это характерно для такого института, слоя практически повсеместно.
Если несистемно у нас устроена бюрократия, то говорить о рациональной организации работы бюрократов трудно. Несистемность - следствие нерациональности организации. Нерациональность организации функционирования требует, как минимум, дополнительных людей. Растущая численность бюрократов – это яркий показатель того, то несистемность есть, нерациональность есть, проблема бюрократии есть.
В прошлом году у нас было заявлено, что стартовала административная реформа. Есть очень интересные цифры. С декабря 2003 года по октябрь 2004 года число замещенных рабочих мест в отрасли управления выросло на 25,2 %. Это самый высокий показатель среди всех отраслей народного хозяйства. Именно по отрасли управления и именно в тот период, когда мы начали попытки реформировать нашу бюрократию. Даже на основании этого простого факта я делаю вывод о том, что сейчас проблема обостряется. О рациональности организации бюрократии говорить не приходится.
Теперь о непрозрачности. Непрозрачность свойственна любой бюрократии – она делает функционирование бюрократии более комфортным. Если это придает комфортность, то заинтересованность в том, чтобы деятельность была не прозрачной, есть. Она сохраняется. Я не скажу, что нужно создать систему стимулов, но создать систему правил игры - таких, которые бы делали систему более прозрачной. Это можно сделать. Но непрозрачность для бюрократии - это приятная вещь, в которой работать комфортно.
Игорь Малов: Я бы начал сразу с конкретики. Многие ответы на поставленные здесь вопросы должна была дать, к сожалению, неудавшаяся административная реформа. На сегодняшний день мы прекрасно понимаем, что административная реформа не забуксовала - она провалена. И не очень понятно, кто в наших условиях мог бы провести административную реформу, поставить бюрократию в те рамки, в которых не действовал бы закон Паркинсона, о котором только что было сказано. Это когда реформа бюрократии приводит к умножению бюрократии, сокращение штатов происходит путем их увеличения.
Бюрократию могли бы поставить в некоторые рамки только две силы. Это либо гражданское общество, которое у нас не сформировано, либо новые бюрократы, которые более приспособляемы, более многофункциональны, готовы подвинуть старые кадры для того, чтобы занять их место, чтобы получить больше функций и в этом случае быть более компактными, более динамичными. Ни того, ни другого у нас нет. По поводу гражданского общества я долго распространяться не буду. Здесь все понятно, что оно не достроено, как минимум. Новые кадры бюрократии, которые могли бы подвинуть старые, у нас не выросли. Потому что их никто растить не пытался, не старался. Я не беру исключений в виде открытых тендеров господина Кириенко. Это скорее локальный эксперимент, который недавно начался. Он не мог создать достаточный объем новой бюрократии, которая начала бы подпирать старые кадры, хотя в отдельных, локальных случаях в аппарате Кириенко это произошло. Пришли новые, динамичные, молодые люди.
Системность новой бюрократии заключается в том, что она постепенно проникает в кровеносную систему бюрократии старой и ее замещает, что за такой отрезок времени, вряд ли было возможно.
Александр Филиппов: Никто не будет дискутировать о том, есть ли бюрократия в России. Но мне понятно, почему возникает этот вопрос. Потому что у всех образованных людей вертится в голове веберовская модель рациональной бюрократии. Есть ли у нас эти ответственные чиновники, каждый из которых компетентен, реагирует на входящее соответствующим исходящим, не вылезает за пределы своей компетенции, не имеет собственных целей? Когда мы все это примеряем под нашу действительность, то мы действительно начинаем думать: «Есть ли у нас такая бюрократия?» Нет у нас такой бюрократии.
Я бы не стал фетишизировать прозрачность. Возьмем идеальную модель бюрократии Вебера. В то время, когда она создавалась, мелкий чиновник, хорошо знавший, как устроена бюрократия, по фамилии Кафка описал австрийскую бюрократию, от которой, когда мы все с ней познакомились, бросает в дрожь. Ничего прозрачного в ней не было.
Бюрократ – это управленец. Если он управленец, то он должен быть компетентным управленцем. Представьте себе, что человек пишет какую-то бумагу, реагируя на входящее, создавая исходящее. К нему подходит некто и говорит: «Почему ты не прозрачен? Ты что тут пишешь?» Я бы не хотел реализации такого сценария, когда гражданское общество стоит за плечом у бюрократа и контролирует входящее и исходящее. Оно доверяет в части его компетенций. А кто еще ему доверяет? Ему доверяет тот, кто ставит перед ним цель. Общество доверяет не бюрократу, а тому, кто ставит цель перед бюрократом.
Бюрократ – это средство. Мы не можем говорить тому, кому мы доверили ставить управленческие цели, что мы теперь будем контролировать каждый его шаг, тем самым, парализуя всю его деятельность. Мы даем ему некий кредит доверия. Он создает свой аппарат. Этот аппарат начинает творить такое, что мы хватаемся за голову. Но вместо того, чтобы сказать: «Ребята, кому мы все это доверили?» - мы говорим: «Есть проблемы с аппаратом». У меня нет ощущения, что эта в полной мере адекватная постановка вопроса.
Когда создавалась современная европейская бюрократия, не ставился вопрос о прозрачности. Существует государь. У государя есть кабинет. У государя есть разного рода техники управления, созданные не на благо государя, а созданные на благо подданных. Потому что только подданные в отличие государя не разумны, не компетентны. Поэтому у государя должны быть разного рода и тайные техники, которыми он оперирует для того, чтобы приводить подданных в чувства и для того, чтобы реализовывать те цели, которые изначально не доступны.
Убеждение в том, что в любой момент, любое управленческое решение доступно контролю со стороны некого размытого гражданского общества, - это идеология более позднего времени, которая была хороша, как идеология, но не возможна для практики управления. То, с чем мы сталкиваемся сейчас, это не проблема непрозрачности или отсутствия или наличия бюрократии, как таковой. Это ощущение того, что некие разумные пределы, в которых мы были бы готовы терпеть непрозрачность, неизбежную для любого аппарата, перейдены.
О системности. В круговой поруке коррумпированных чиновников есть системность. Но эта системность нас вряд ли устроит. Тут имелся в виду другой аспект дела. Я его переформулирую в других терминах. Есть у них рациональность или нет у них рациональности? Рациональность, в каком смысле? Рациональность как у функционирующей системы у нее может быть. Я бы не рискнул говорить об их несистемности. Я бы не рискнул говорить об отсутствии у них внутренней рациональности. Если говорить о рациональности как об эффективности, они объективно самосохраняют себя в течение многих десятилетий, несмотря на все попытки что-то с ними сделать.
Леонтий Бызов: Бюрократия всегда является злом онтологическим. Ситуация складывается таким образом, что у нас бюрократия растет, и на нее сделаны ставки. Ставки, как на единственный из возможных субъектов национальной модернизации. Почему это произошло? Потому что в течение предшествующего периода все остальные субъекты национальной модернизации провалились. Оправдана ли ставка на бюрократию, как на дееспособный субъект национальной модернизации, или не оправдана, но это другой вопрос. Игорь Малов говорил, что провалилась административная реформа. Есть много симптомов того, что она действительно провалилась, но подводить итоги рано.
Причины этого лежат не столько в российской бюрократии, в ее особенностях, в ее мышлении, в ее социальном происхождении, а в более глубинных вещах, связанных с самим устройством нашего общества. В рассуждениях о бюрократии неизбежен следующий парадокс. Все исследования говорят о том, что российские граждане при встрече с различными представителями бюрократического клана испытывают крайне негативные ощущения. Их унижали. Их дела волокитили. Но при этом все более усиливаются требования к некому должному быть государству, хотя оно, в первую очередь, и представлено различными бюрократическими кланами.
Мы видим, что общество охотно сдает свои позиции бюрократии, даже в рамках административной реформы. Общество охотно сдало отмену выборов, предоставив самой бюрократии ротацию бюрократических кланов. Отношение к этому сначала было не очень хорошее, но проглотили. И сейчас больше довольных, чем недовольных этим обстоятельством. Общество полностью сдало представительную власть на откуп бюрократическим кланам. Сейчас все ведущие политические партии назначаются в известных кабинетах. Это воспринимается как должное, нормальное. Общество готово одобрить вмешательство в дела бизнеса. Бюрократия получила от общества карт-бланш.
В чем причины этого противоречия - негативного отношения к бюрократии и позитивного отношения к государству? Это заставляет нас подумать о природе нашей российской власти в некоторых исторических аспектах. В девяностые годы выяснилось, что проводить модернизацию в России некому. Мы помним огромную гражданскую активность в начале 1990 года. Куда она девалась? А ведь тогда гражданское общество в каком-то своем обличье поставило бюрократические кланы под свой контроль. Бюрократия дрожала, боялась, потом успокоилась, и все стало в порядке.
Выяснилось, что бюрократические кланы самоорганизуются, однако самоорганизация их распространяется на очень ограниченное социально-экономическое пространство. Это коконная модернизация, когда формируется определенный кокон. В нем производится модернизация, но модернизация паразитическая, а объект модернизации - национальная экономика, национальные интересы оказываются ничейными. Они растаскиваются этими самоорганизующимися группами.
Власть вернулась к концепции авторитарной модернизации, сделав бюрократию основным ее носителем. При этом исходили из того, что какая бы она ни была плохая, вороватая, коррумпированная, сама логика исторического развития России, логика государственных традиций превратит ее в некий национальный субъект, который вытянет паровоз российской государственности. Это было сделано под аплодисменты общества, которое пришло к тому же выводу: «А кто ж еще?» И давайте эту бюрократию плодить.
Авторитарная модернизация, скорее всего, себя не оправдала. Потому что в национальную силу эту бюрократию превратить не удалось. Практика показывает, что она превратилась в набор олигархических планов под государственным прикрытием, каждый их которых работает на свои локальные интересы. А общенациональные интересы по-прежнему остаются бесхозными и не востребованными.
Но выносит окончательный приговор российской демократии еще рано. Этот исторический виток, этот исторический цикл не дошел до своего конца. Посмотрим, во что она превратится в ближайшие три-четыре года.
Дмитрий Петров: Хочу обратить ваше внимание, что у Петра Великого тоже не было никакого субъекта модернизации, кроме бюрократии. Петр Великий создал Табелью о рангах регулярное бюрократическое государство. Это регулярное бюрократическое государство в Российской империи прижилось и долго существовало. Оно было наделено некоторыми любопытными чертами. Поскольку упоминался Конфуций, поскольку упоминался Кафка, я тоже процитирую кратко, но достойно представителя этой бюрократии и критика этой бюрократии. Из представителей бюрократии я бы процитировал такого выдающегося бюрократа, как Державин, который занимал разные высокие посты. Когда он говорил о русской бюрократии, о русском чиновнике того времени он писал, относясь к нему, как к вельможе следующее: «Вельможа должен составлять ум здравый, сердце просвещенно. Собой пример он должен дать, что звание его священно. Что он - оружье власти есть, подпора царственного зданья. Вся мысль его – слова, деянья должны быть польза, слава, честь» Что он должен делать? «Он должен блюсти народ, царя любить, о благе общем их стараться, змеей пред троном не сгибаться, стоять и правду говорить».
Хочу отметить, что известный критик чиновничества Гоголь писал удивительные вещи про это. Он писал: «Назначение человека – служить. И вся жизнь наша и есть служба. Не забывать только нужно того, что взято место в земном государстве затем, чтобы служить на нем государю небесному и потому иметь в виду его закон». В переписке с друзьями он только и стремился к одному. Он старался создать положительный, позитивный образ русского чиновника. Он писал следующее: «Во имя Бога берите всякую должность, какая бы ни была вам предложена, и не смущайтесь ничем. Чем больше всматриваешься в организм управления, тем более изумляешься мудростью учредителей. Слышно, что сам Бог строил незримо руками государей» Это он говорил о бюрократической системе того времени.
Смотрите, что произошло потом. Потом одержимый страстью к уничтожению российского государства разного рода графоманы во главе с Белинским и Чернышевским занялись топтанием русского чиновничества. И растоптали его. На самом последнем этапе топтания это чиновничество удивительным образом превратилось в сослужащих. Никакого служения там больше не было. Никакого служения. Все было забыто. После чего советская империя в течение семидесяти лет занималась тем, что рисовала карикатуры на бюрократов и прославляла совслужащих. Все закончилось. На этом исторический экскурс и я должен закончить, потому что Россия, по мнению многих, не наследует ни в каком смысле, ни империи государей, ни советской империи. Страна – пятнадцатилетняя от роду, юное государство - создала нечто такое, о чем Леонтий Бызов сейчас говорит как о субъекте модернизации.
Давайте посмотрим, что с этим субъектом сейчас происходит? Принимая все то, что до меня говорили коллеги, я хочу пометить некоторые аспекты, которые имеют непосредственное отношение к моему роду деятельности, моему пространству. Во-первых, мы должны констатировать, что за редким исключением речь ни о каком служении. Это очень важный этический аспект, который нельзя забывать.
Второе. О прозрачности тоже сложно говорить. Почему? Потому что клановость, которая сейчас этому субъекту присуща, отвергает наличие любой прозрачности. Она ее подразумевает под видом прозрачности декоративной, которая так или иначе представляется через СМИ в каких либо PR-кампаниях, которые должны так или иначе чиновничество представлять и продвигать.
Хорошо это или плохо? Судить очень сложно, потому что я плохо знаком с примерами абсолютной прозрачности чиновного устройства.
Последнее. Если мы принимаем тот тезис, что бюрократия избрана сейчас как субъект модернизации, то мы должны признать, что, являясь таким субъектом, она является объектом жесточайшей критики. За этим круглым столом мы не услышали ничего, кроме критики в адрес чиновничества. Чья это заслуга, мне сложно сказать. Но это, очевидно, большая неудача чиновников.
Меня беспокоит больше другое. Кто является тем субъектом, который возьмется эту ситуацию изменить? Существует ли на сегодняшний день в Российской Федерации субъект или группа субъектов, которые могут таким образом повлиять на ситуацию, связанную с государственным управлением и тем, что мы сейчас называем бюрократией, что она обретет все те качества и свойства, которые мы ей вменяем?
Есть еще один момент. Он дает некую надежду на позитивный исход. Леонтий Бызов и другие коллеги говорили о модернизации. Есть антоним понятию «модернизация». Это развитие. Это не поступательное плавное улучшение, а резкие скачки, переходы из иного качественного состояния в другое. Если говорить о развитии, а не о модернизации, тогда возникает некая надежда. У меня есть вопрос. Может ли то чиновничество, которые мы имеем сегодня, быть субъектом такого скачка? Может ли быть из него сделано нечто, чтобы в такой субъект превратиться?
Дмитрий Шушарин: У меня назрел вопрос ко всем собравшимся. Вы согласны с тезисом о чиновничестве как о субъекте модернизации? И что в вашем понимании есть модернизация?
Игорь Николаев: Я скорее соглашусь, что субъектом модернизации чиновничество может быть. Почему нет? Но тогда поговорим и о модернизации бюрократии.
Что в моем понятии модернизация чиновничества? Как можно модернизировать? Можно разработать правила работы. На более конкретном языке это называется должностными регламентами и т.д. Что должен делать чиновник? Пришел исходящий документ. Сколько времени, какая технология должна у него быть? С кем он должен согласовать? В какой период он должен отработать такой документ? Все можно расписать. Можно и нужно делать эти регламенты так, чтобы чиновничья работа была по возможности более прозрачной, открытой. Это тоже можно предусмотреть. Мы видим, что что-то делается в этом плане. Недавно правительство обсуждало вопрос об информационной открытости исполнительных органов власти. Но если не будет соответствующей мотивации у чиновников, то все эти хорошие правила игры можно будет легко обходить.
Если мы говорим о модернизации чиновничества, об эффективной модернизации, то помимо таких хороших правил работы для чиновничества мы должны сконструировать для них такой мотивационный механизм, который бы позволял в целом организовать эффективную и прозрачную работу. Это можно сделать. В этом я убежден.
Что у нас сейчас делается? У нас сейчас в большей степени обращается внимание на то, как создать эти правила, регламенты. И в меньшей степени обращается внимание на мотивацию. Мотивация, мотивационный механизм – это более сложная задача. Но мы здесь идем традиционным путем. Мы взяли самое простое, то, что на поверхности. «Вот так напиши, и все будет нормально». Ничего подобного не будет. Это как написать хорошие правила дорожного движения, все там предусмотреть, но будем ли мы ездить по этим правилам, не будем ли мы пересекать сплошную осевую - большой вопрос. Здесь может получиться точно так же. Регламенты будут, правила будут расписаны, но будем ли мы работать по ним, и будет ли в целом эффективна эта работа - это большой вопрос.
Игорь Малов: Я бы начал с утешительной части. К сожалению, мы идем в единую Европу. Ничего более забюрократизированного, чем европейская демократия, не существует. И мы ее в какой-то степени начинаем достигать. Нам, слава Богу, еще далеко. Там полная беда. Единых стандартов на железнодорожные билеты двадцать штук. После этого понятно, что отрасль издания железнодорожных билетов не может быть эффективной в принципе. Все эти стандарты создали не кто-то, а европейские бюрократы. Но речь о другом. Дело в том, что нашу бюрократию, госчиновничество все ненавидят. Их все не любят. Все говорят, что это закрытая каста. И за последние пять лет, согласно соцопросам, число желающих войти в эту касту выросло в пять раз. Тем самым признается власть бюрократии. Я не готов сейчас сказать, кто проводил опрос, но я это недавно читал.
Почему? Потому что чиновник у нас становится гордой и сильной фигурой. Таких людей, с одной стороны, можно ненавидеть, а с другой стороны стремиться стать одним из них. Это естественно.
Последний момент. Я хочу привести пример, согласившись с предыдущим коллегой, пример германской организации работы бюрократии. Это пожизненный контракт, предусматривающий небольшие деньги, потому что, сколько бы ни заплатили государственному чиновнику, можно взятку взять в разы большую. А если платить больше, чем они могут взять взяток, то тогда это теряет всякий экономический смысл. Этот пожизненный контракт предусматривает очень серьезные социальные гарантии на исходе карьеры. Но он предусматривает огромную ответственность за допущенные в этот период времени правонарушения и преступления. Обычный человек за коммерческий подкуп может получить один срок. Госчиновник по немецким законам получит больше. И после этого он перечеркивает свое будущее. Это сочетание морковки, которая висит в конце жизни, и кнута, который всю жизнь его преследует.
Игорь Николаев: Правильно и неправильно, что ругают бюрократию, но в то же время хотят быть бюрократами. Не так все просто. Очень интересный пример в качестве доказательства. Полтора-два года назад мэр одного города проводил открытый конкурс на занятие нескольких должностей чиновников. На должность главного специалиста не нашлось желающих. На должность заместителя руководителя департамента было около 400 первичных заявлений. Хотят. Но хотят занять те должности, где есть административный ресурс, который бы позволял снимать административную ренту. Мотивационный механизм деформирован, поэтому чиновниками хотят быть, но такими, где они не зарплату будут получать, а нечто большее.
Дмитрий Шушарин: В одном из номеров нашего журнала опубликована статья, в которой есть тезис, который я выделил. Автор призывает исходить из того, что единой кастовой солидарности у бюрократии нет. Нельзя сравнить солидарность начальника департамента, управляющего финансовыми потоками и, так сказать, нынешнего коллежского регистратора. Меня всегда поражала такая социальная категория – «бюджетники». К ней относятся и начальники финансовых управлений, и министры, и учителя.
Александр Филиппов: Мне хотелось бы еще более жестко обозначить тот момент, который выходит за пределы обсуждения. Есть два аспекта бюрократического управления. Один из них я бы условно назвал менеджериальным, а другой - политическим. Хотя проблема есть и там и там, смешивать их в наших разговорах и каких-то оценках было бы не совсем правильно.
Что касается менеджериального уровня или менеджериального аспекта управления, то это и есть то, с чем сталкивается человек в своей повседневной деятельности, когда он негодует на волокиту. Возможно, что он негодует на нее необоснованно. Потому что по существующей инструкции, которая основана на предшествующем законодательном акте, который связан с другими законами, определенного рода бумага должна пройти соответствующие инстанции. Если она их не пройдет, то выплаты, на которые он претендует, он не сможет получить, потому что они не будут законными или не будет известна статьи бюджета.
И как бы мы ни проявляли негодование, здесь есть объективные вещи, которые поддаются и радикальному улучшению, радикальному изменению, радикальной рационализации. Но это не является нашей родной проблемой – от этой проблемы стонет весь мир.
Я приведу вам случай конкретного бюрократизма, чтобы показать то, что о чем я хочу сказать. Представьте, что некий человек, проживавший ранее на территории СССР и проживающий сейчас на территории бывшего СССР, переселяется в Россию, получает российское гражданство, живя в Эстонии, в Латвии. Будучи пенсионером и имея гражданство, он хочет получить пенсию. Для того чтобы получить пенсию, он должен приехать в Москву со всеми своими бумагами и выяснить здесь, что в Пенсионном фонде один-два чиновника занимаются этой проблемой, относящейся ко всему бывшему Советскому Союзу. Этот человек преодолевает это расстояние, будучи не молодым, не богатым, и выясняет, что у него не хватает одной бумаги. И чтобы найти эту единственную бумагу у него есть полгода. Если не успеет, то он должен начинать весь процесс с самого начала.
Это типичный случай бюрократизма. У меня нет полной уверенности, что бюрократическая система работает плохо. У меня нет уверенности, что это сбой менеджериального механизма. Мне кажется, что нужны дополнительные исследования, хотя я не могу представить, как они могут выглядеть, которые бы отдельно доказали мне, что за этим не стоит некоторого рода политический аспект нашей бюрократии. Сказать, что здесь вся проблема упирается в то, что мы называем бюрократической волокитой, это все равно, что верить на слово нашим демократизаторам, которые разъезжали с самолетами денег по России, говоря, что они выплатят зарплаты в том или ином месте. Время этой ахинеи для нормальной квалифицированной дискуссии, в том числе и публичной, прошло.
Я присоединюсь к коллегам и скажу, что демократия должна быть слоем, должна быть субъектом модернизации, рационализации. Все нормально. Кроме одного маленького аспекта. Мы понимаем под этой рационализацией, модернизацией, улучшение управление в аспекте менеджериальном или в аспекте политическом? Если в менеджериальном, то прохождение бумаг, на которые мы привыкли тратить три недели, можно ускорить, эти бумаги будут проходить за неделю. И мы не будем кричать о проклятой российской бюрократии. Всем будет хорошо. Заводы будут работать, как часы. Зарплата будет платиться, как часы. Или мы имеем в виду и другие вещи.
Эти вещи могут оказаться неприятными каждому из нас. Они могут сводиться к тому, что необходимо некоторого рода политическое решение. До тех пор, пока здесь нет полной ясности относительно цели, ясности относительно того, не является ли наблюдаемый застой в средствах сознательно или бессознательно, но эффективно осуществляемой стратегией, клеймить наш бюрократизм было бы не совсем правильно.
О ненависти к чиновникам. Это все равно, что ненависть к ментам. С одной стороны, говорят, что народ ненавидит милицию, которая платит ему взаимностью, которая относится к нему, как оккупационное войско к населению оккупированной территории. С другой стороны, вы можете открыть любое доброкачественное СМИ и прочитать статью про то, сколько стоит место в ГАИ или в какой-то другой милицейской структуре, потому что это место кормления, и оно является престижным.
Открываются факультеты госуправления. Я не помню, что конкретно говорил про факультеты госуправления, но я бы не стал махать рукой с такой же силой или сопроводил это некой оговоркой. Возможно, эти факультеты не создают для нас той бюрократии, которую бы мы хотели. За ем в них народ идет и деньги платит? Он получает образование в расчете на что? В расчете на то, что он сразу станет столоначальником, минуя должность ведущего специалиста? Мне кажется, что это был очень важный пример. Мне было бы интересно посмотреть ситуацию в перспективе. Я легко могу себе представить выпускника факультета госуправления хорошего престижного вуза, который прекрасно понимает, что сразу со свеженьким дипломом, он начальником департамента не станет. И даже ведущим специалистом не станет. Но, пройдя все ступени карьеры, он получит себе должность под кормление, нормально отвечающую его представлениям о достойной человека жизни. Никакая ненависть народа к бюрократии его не смущает. Конкурсы есть. Перспектива карьеры есть. Он понимает, что пока эта страна окончательно не сдохла под гнетом того, о чем мы сегодня говорим, свой маленький кусочек под кормление у него всегда будет.
Дмитрий Петров цитировал Державина Известно, что бюрократическая карьера Гавриила Романовича не была простой. Он достиг больших чинов и постов. Но нежелание сгибаться кончилось для него тем, чем это обычно кончается в любой бюрократической системе. Ничего не меняется. У меня нет ощущения, что служение – это вещь, которая когда-то была, а потом исчезла.
При советской власти человек понимал, что все, что ему требуется, даст государство. Все, что ему положено, он получит в начале в виде пайка, потом в виде конверта, потом еще в каком-то виде. Но за это он должен быть готов ко всему. И к тому, что однажды ночью к нему придут. Специфический эпос нашей тоталитарной бюрократии имел место. Ощущение гордости от того, что я – слуга государя, а слуга государя – это не то, что какой-то купчишка. Было и сословное чванство нашей бюрократии, которое сопровождалось готовностью сидеть на службе ночью, пока хозяин работает. Это все было. Одно не исключает другого. Работоспособный человек, который все здоровье теряет на государевой службе, может быть при этом омерзительным взяточником и губить страну на корню.
В этом мне видится основная проблема. Не то, что они не способны к нормальной работе. Не то, что у них не было никакой мотивации. Что-то такое у них есть, что с менеджериальными задачами они справляются. Со стратегическими, политическими задачами не получается у них никак.
Леонтий Бызов: На мой взгляд, современная российская бюрократия как социальный слой и как класс еще не сформировалась. Она находится в переходном состоянии и специальные исследования, которые проводили мы и наши коллеги, показывают, что восприятия себя как социального слоя, имеющего свои общие интересы, не существует. Здесь справедливо говорилось, что существует огромный вертикальный разрыв между настоящими бюрократами, распоряжающимися денежными потоками и строящими себе дачи по Рублево-Успенскому шоссе, и разночинцами этой бюрократии, которые ничего не имеют.
Мотивации бюрократов являются мотивациями временщиков. Потому что мало кто среди низших бюрократических чинов рассчитывает прослужить бюрократом всю жизнь. В основном они решают свои локальные задачи, используя место возможности влияния завести нужные бизнес-контакты, чтобы потом на хороших условиях уйти в бизнес. Для них эта мотивация является реалией. Как показывают исследования, сделать карьеру от ведущего специалиста до замминистра нереально. Замминистром легче стать, делая зигзаги, переходя из одного министерства в другое. Это называется зигзагообразной карьерой. У меня есть ряд знакомых, которые ее успешно сделали. А сделать карьеру, сидя за одним бюрократическим столом практически невозможно.
Бюрократия при том, что она не способна решать ничего позитивно, может стать каким-то фильтром. В начале и середине девяностых годов у нас возникла странная элита, когда в нее попадали люди были полуненормальные, не вполне адекватные. Я знаю массу примеров. Сейчас такие люди через эти фильтры уже не пройдут. Бюрократия поставила определенный заслон людям с какими-то аномалиями, с антинациональными антигосударственными взглядами.
Если посмотреть на высших представителей государственной бюрократии, на состав правительства, то у многих из них мотивация не служение государству, а выстраивание коммерческих карьер. Мы видим, куда уходят министры. У всех заготовлены запасные аэродромы.. Является ли это приговором российской бюрократии? Я слышал мнение мною уважаемых людей, что сейчас формируется новая бюрократия. Я этого не наблюдал, не знаю, но хотел бы верить, что это так.
Дмитрий: Где различия между менеджментом и бюрократией?
Игорь Николаев: Я думаю, что есть отличия между менеджментом и бюрократией. Отличие в мотивации. И это отличие настолько серьезное, что оно никак не позволяет ставить знак равенства между менеджментом и бюрократией. Взять с практической точки зрения, что нужно для хорошего менеджирования? Технологии есть. Хороший менеджер учится этим технологиям, использует их. Он видит, как их использование влияет на успех корпорации, на его личную заработную плату, на его личный доход.
Возьмем бюрократов. На мой взгляд, менеджерские технологии ему совсем не нужны. Деформирован мотивационный механизм, причем не только у бюрократов, которые живут на административную ренту. Он во многом деформирован у людей молодых. Сейчас мотивационный механизм именно у рядовых сотрудников деформирован. Бюрократ знает определенные цели, ради которых он сейчас находится на своем посту. Если он молодой специалист, то он хочет обрасти необходимыми знакомствами, чтобы быстро уйти. Никто не строит таких иллюзий, что ему удастся дослужиться до директора департамента, и там он получит все сполна. У чиновников высокого ранга своя мотивация. Приходится различать. Менеджирование - это одно. Бюрократия – это другое. Они сейчас не пересекаются. Менеджерские навыки, соответствующие технологии нынешней бюрократии не нужны.
Дмитрий Петров: Я бы согласился с Игорем Николаевым, но исходя из другого критерия. Можно было бы углубиться в этимологию этих двух слов, потому что бюрократ и менеджер – это два разных слова. Эти два слова называют две разных области деятельности. Но существуют и русские слова, которые принято считать синонимами. Синоним слова «менеджер» – это управленец. Это слово принято в лексиконе. Со словом «бюрократ» все по-другому. В конце восьмидесятх и в начале девяностых годов бюрократия была злейшим врагом демократии. Бюрократия была страстью-мордастью, которая атаковала перестроечную демократию тех времен. Слово «бюрократ» в русском языке не использовалось с позитивным оттенком.
Между тем, синоним слова «бюрократ» - государственный служащий. Вот она разница. Управленец и государственный служащий. Здесь очень важный момент. Управленец может быть государственным управленцем. Но слово «менеджер» обычно применяется к управленцу в корпорациях. Менеджер – это управленец в какой-то компании, фирме, на предприятии и т.д. Государственный служащий – это другая профессия. Функция этого человека – это служба и в рамках этой службы - управление.
Вопрос: кому служит этот государственный управленец? Существует ли нечто, кому он отдает свою службу? Понятно, как было при империи. Я без любой иронии говорил с почтением об имперской бюрократии, об имперском чиновничестве, потому что у него было, кому служить. Служили помазаннику Божьему. Был император. Был государь. Было государство. Был государственный служащий.
А сейчас кем управляет и во имя чего управляет менеджер на предприятии, понятно. Кому служат те, кого мы называем государственной бюрократией, не очень понятно. Но никто не говорит, и я никоим образом не имею в виду, что государственная бюрократия не может служить. Может. Она может служить. И в российской ситуации она может начать служить. Я предлагаю вернуться к тому вопросу, на который мы пока еще не дали ответа, который для меня очень важен. Он важен не только для меня. Кто окажется той силой, что станет тем инструментом, который вернет эффективность этой бюрократии и превратит ее из бюрократов, в служащих государственных и сделает так, чтобы они служили государству?
Эксперимент, который осуществил Сергей Кириенко в ПФО, проведенные там тендеры и конкурсы, и конкурс золотого кадрового резерва, это очень эффективные и продуктивные меры. Мало того, что ни один из федеральных инспекторов, прошедших этот конкурс, назначенных в ПФО, не был никогда особо заклеймен проклятием бюрократа. Это люди, которые показали высокую эффективность на своих должностях. Я говорю не о мэрах, а о федеральных инспекторах. Что касается мэров, то это выборная должность. Их не назначают. Это муниципальные служащие. Это выбор. Это ситуация, когда существует возможность тендера. Может быть, здесь лежит какое-то решение. Ротация. Конкурсная основа. Компетентный отбор. И мотивация соответствующая.
Дмитрий Шушарин: Нужна сила, которая творит добро, всему, желая зла.
Александр Филиппов: Говоря «менеджер», я имел в старом смысле слова «управленец», в отличие от политика. Это очень важно. Если менеджер будет плохо управлять в своей корпорации, то она разорится. Бюрократ, находящийся на месте своего кормления, знает, что корпорация «Россия» не разорится никогда. Ей можно управлять, как хочешь.
И вот какая здесь есть хреновина, ради которой я взял слово. Есть политик, с которым связываются ожидания народа, который является субъектом целеполагания. И есть средство под названием «бюрократия». Цели бюрократии определяет тот, кто облечен доверием народа. Чтобы не привязывать это к одному единственному человеку, президенту, к какому-нибудь другому единоличному властителю, тот же старик Вебер придумал понятие политического чиновника, который, с одной стороны, привязан к бюрократическому аппарату, а с другой - ему делегируется воля народа.
Все замечательно, кроме того, что к нашей проклятой действительности это все не имеет никакого отношения, потому что у нас ситуация выглядит прямо противоположным образом. У нас всегда была бюрократия как слой, как клан. Правда, не вся бюрократия ощущает себя, как бюрократия. Но некоторые отдельно взятые столоначальники чувствуют какое-то единство, которое они не хотят признавать, разговаривая с социологами. Я, будучи начальником, ничего социологу бы не сказал. Это обычная проблема исследований в высших слоях. Верить им на слово себе дороже. Проще наблюдать не за действиями, а за результатами их действий, которые говорят сами за себя. В чем у них была проблема? Как ее наш президент назвал? Неэффективная и коррумпированная. Вы думаете, что впервые в России появились основания называть ее неэффективной и коррумпированной? Нет. Каким образом у нее получается сидеть, вызывая ненависть народа, подозрение в непрозрачности, некомпетентности и все остальные замечательные вещи? Что происходит? Все просто. У нас не политик и не политический чиновник, не президент является тем, кто задает свои цели бюрократии, а бюрократия ставит цель перед политиком. Бюрократия будет повторять: «Благословен будь президент, монарх, генеральный секретарь, кто один своей харизмой и сопровождающими ее штыками, защищает нас от народного гнева». Мало ли харизматиков на Руси: придет другой и будет делать то же самое.
Леонтий Бызов: Каков народ, такова и бюрократия. Все сетования общества на коррумпированность бюрократии - это крокодиловы слезы. Коррумпированность создает не бюрократия, а само общество, которое иначе жить не может, не умеет и не хочет.
Отличие бюрократии от менеджмента состоит в том, что у менеджмента есть хозяин. Бюрократия является его исполнителем. У нынешней бюрократии своего хозяина нет, потому что у нас нет государства. У нас есть некое квазигосударство, которое частично выполняет государственные функции. Ситуация здесь радикальна. Несмотря на все проводимые авторитарные преобразования, выстраивание административных систем, почти ничего не изменилось с середины девяностых годов. У этой бюрократии нет хозяина. У него нет заказчика. Удивляться, что в этих условиях бюрократия исходит из своих личных клановых, групповых интересов не приходится. Любой человек самый приличный, компетентный и порядочный, попавший в эту среду начинает действовать по этим правилам, потому что других правил не существует. Проблема состоит в самоорганизации общества и в выстраивании эффективного государства. Но эти проблемы лежат далеко за пределами нашей сегодняшней дискуссии и имеют сугубо фундаментальный характер.
