Инструменты позитивной реинтеграции

«Полит.ру» продолжает публикацию фрагментов книги «Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция». 

См. также:

• Основные субъекты позитивной реинтеграции, их свойства и линии взаимодействия между ними
• Значение и место субъектов малого и среднего бизнеса в трансформационных экономиках
• Концепция «позитивной реинтеграции»
• Инструменты позитивной реинтеграции. Часть 1

4. Разработка систем мониторинга

Постановка проблемы (1)

Современная система государственногоуправления (новый государственный менеджмент) предполагает развитие многообразных форм взаимодействия органовисполнительной власти с населением, бизнесом, институтами гражданского общества. Критическоезначение для повышения результативности деятельности органов власти имеетдостижение прогресса в сфере внешней подотчетности, прозрачности и повышения качества государственного управления. Данные меры оказывают поддержку в достижении общих национальныхприоритетов: обеспечение экономического роста иконкурентоспособности, развитие человеческого капитала и снижениебедности.

Зарубежная практика свидетельствует, что значительный вклад в улучшение внешней подотчетности вносятнеправительственные организации,осуществляющие мониторинг иоценку качества решений или действий органов власти. Активное привлечение гражданского общества и неправительственныхорганизаций к мониторингу деятельности отдельных агентств или правительства вцелом необычайно важно, так как заставляет систему функционироватьпод воздействием внешних детерминант и вносит в процесс взаимодействия междуправительством и обществом сервисную составляющую.

Требуется целенаправленная разработкапрактических шагов, повышающих эффективность взаимодействияобщества и органов власти в формировании нового государственного менеджмента. Механизмы взаимодействия гражданского общества и органовисполнительной власти (ОИВ) должны бытьпонятными, прозрачными, мультиплицируемыми, сопровождаться высокими демонстрационными эффектами для граждан изаинтересованных групп, а также для чиновников в органах власти.

Важно, чтобы граждане имели возможность оцениватьдеятельность органов исполнительной власти и качество реализации социальной иэкономической политики. Для этого необходимо разработать понятныепоказатели результативности,внедрить практику общественногомониторинга, составления рейтингов деятельности органовисполнительной власти и т.п. Разработкауказанных направлений должна основываться на институциональном подходе, анализе социально-экономических и правовых аспектовфункционирования власти, общества и бизнеса.

Основные принципы

Основные принципы методических подходов кпроведению общественного мониторинга деятельности органов власти, в осуществление которого могут быть включены организациигражданского общества, можно сформулировать следующим образом:

•      Задачиразвития организаций гражданского общества имеют несовпадающие способы решения, что зависит от наличия или отсутствия у самих граждан стремления ких созданию. Если внутреннее стремление к добровольномуформированию гражданских организаций есть, то от государстватребуется лишь снижение трансакционных издержек их создания и функционирования. Если же такое стремление отсутствует, задачи государства усложняются. Во главу угластановятся условия возникновения у граждан стимулов к самоорганизации.

•      Принуждениебесполезно, возникнут имитации. Необходимо повышение заинтересованности, чтобы естественным образом, заботясь особственном благе, человек одновременно делал то, что полезно всем,в частности формировалорганизации гражданского общества, реализующиефункции обратной связи от общества к государству.

•      Эффективныйпуть — вовлечение граждан в установление стандартов административных услуг имониторинг их выполнения местными органами власти.

Такой опыт успешно реализован во многих странах ЗападнойЕвропы, где организации гражданского обществахорошо развиты. Стандарты обслуживания гражданустанавливались не централизованно, анепосредственно на местах, в ходе диалога с местным сообществом. Они учитывали локальные ресурсные ограничения, с одной стороны,и приоритеты граждан, с другой. Чтобы гражданин мог повлиять на содержаниестандартов обслуживания, ему нужно было стать участникомобщественного объединения.

•  Необходим наглядный пример, который может послужить
образцом для подражания в тех случаях, когдаорганизации
гражданского общества на местах не имеют опыта подобной
деятельности.

Таким примером могут стать консультативные советы при центральныхорганах исполнительной власти,осуществляющие общественныймониторинг их деятельности и широко информирующие общественность о егорезультатах.

•  Не все функции и административные услугиорганов исполнительной власти могут бытьобъектом компетентной общественной оценки.

Многие из них не касаются непосредственно человека, в силу чего его оценки с высокой степенью вероятности не будутобъективными. Поэтому необходимо выделение из всегомножества функций и административных услуг тех, которыеграждане и существующие общественные организации могут адекватно оценить.

•  Методы гражданской оценки (гражданского аудита) отличаютсяот стандартных социологических методов.

В силу специализированности многих функций и административныхуслуг опрос населения по репрезентативной выборке может часто просто не уловитьмнения тех, кто в состоянии дать адекватную оценку. По этой причине процедуры гражданской оценки более релевантнызадаче формирования обратной связи через гражданские организации в областивыполнения органами исполнительной власти их функций и административных услуг, чем обычные социологические методы.

• Успешный и публичный опыт работыконсультативных советов при центральных органах исполнительной власти позволитперенести его на места.

Граждане,познакомившись с таким опытом, поймут, что они в состоянии не только высказыватьнедовольство, но и непосредственно участвовать впринятии решений, прямо касающихся их благосостояния.

Анализ функций и публичных услуг органов власти и управления

Основой для деления функций на те, которые можно оценить, и те, которые оценить нельзя, служит возможностьформулировать запросы, на которые органы власти могли бы ответить, получив их от заинтересованных вдеятельности министерства граждан и организаций. Предполагается, что тот или инойзапрос к заинтересованным лицам отражает функции соответствующего министерства.

Анализ функций обычно проводится втабличном виде. Таблица может быть представлена следующимобразом:

Организация гражданского мониторинга: показатели деятельности органовисполнительной власти (ОИВ)

Общественный мониторинг имеет собственныезадачи, отличные от задач проверки правильностиотчетов ОИВ о своей деятельности. Показателилокальных исследований в рамках общественного мониторинга должны определятьсяего целью и учитывать специфические особенности и ограничения.

Параметры общественного мониторинга недолжны требовать больших ресурсов (людских, временных, денежных и прочих) для их оценки,как, например, репрезентативные опросы населения. Общественный характер мониторинга и специфика функционированиябольшинства некоммерческих организаций накладывает ряд ресурсных ограничений:

• исполнителям мониторинга затруднительно проводить его непрерывно втечение всего исследуемого периода; поэтомунеобходимо осуществлять периодически повторяемые локальные исследования, сопровождая их сопоставлением со стороннимифоновыми исследованиями и проверять экспертными обсуждениями;

•    не всегда можно найти специалистов нужной квалификации, независимых от ОИВ, поэтому стоитопираться на имеющиеся специфические (иногда обладающие односторонним экспертнымопытом)экспертныересурсы независимыханалитических центров и НКО;

•    не вся информация ОИВ доступна, часть ее охраняетсязаконодательством как коммерческая тайна, часть хотя и не охраняется, но и не открыта дляобщественности.

Другим ограничением ввыборе показателей является их понятность целевой аудитории. Результатымониторинга составляют основу общественного доклада о соблюдении ОИВ общественных интересов, поэтому показателимониторинга должны быть понятны широкой общественности, а не только специалистам. Показателиобщественного мониторинга должны быть интересны целевой аудитории, в противном случаемониторинг окажется бесполезным: его данные не будут осмысливаться, рождать дискуссии, формировать представления.

Показателиобщественного мониторинга должны носить в основном качественный характер, определяющий оценкузаинтересованных групп и экспертов. Это особенно важно в силу того, что интересы групп могутне совпадать и даже быть конфликтными.

Крайне важно делать упор наприведение конкретных ситуаций, кейсов, обладающих высоким демонстрационным эффектом и позволяющихформировать поле для заинтересованных дискуссий и взаимовлияний.

Количественныепоказатели в меньшей степени соответствуют общественному характеру мониторинга. Необходимо учитывать и то, что количественныепоказатели легко критиковать, всегда можно найти основания сомневаться в их надежности

Количественныепоказатели, особеннона этапе запуска мониторинга, стоит брать из отчетов ОИВ. Они могут послужить отправной точкойдля экспертного обсуждения; а поскольку не являются частью общественного мониторинга, не влияют на общественную реакцию.

Для созданияпредставления о работе ОИВ наиболее подходят качественные показатели и описания. Они хорошо воспринимаются целевойаудиторией и стимулируют выработку собственного мнения. Такие оценки легкосоставлять и проверять с помощьюинтервью и фокус-групп с представителями заинтересованныхгрупп. Эти инструменты исследования наиболеедоступны и синергичны целям мониторинга (стимулируютформирование отношения к деятельности ОИВ).

Особую проблему при проведении локальных исследованийвызывает необходимость описания актуального общественного интереса кдеятельности ОИВ, которая в условиях ограниченностиисследований опирается на мнения экспертов и представителей заинтересованныхгрупп, результаты фоновых исследований, анализ сообщений СМИ по следующим показателям:

•   списокобщественно важных проблем,в том числе в сравнении спредшествующим годом;

•   описаниепроблемы;

•   оценказначимости проблемы для заинтересованных групп (длякакой группы и насколько важна);

•   сравнениеважных для потребителей аспектов с приоритетами в деятельности ОИВ, в том числе с использованием анализа пресс-активности и отчетов ОИВ.

Список характеристик деятельности ОИВ, по которым общественный мониторинг может быть проведен с учетомвсех изложенных предпочтений и ограничений в локальных исследованиях, включает в себя следующие параметры:

•   приоритетыОИВ (заявленные, реализуемыеи их направленность на решение общественно значимых проблем);

•   информационнаяоткрытость ОИВ;

•   публичнаяактивность ОИВ;

•   соблюдениеОИВ прав получателей государственных услуг;

•   выяснениеОИВ мнений заинтересованных групп;

•   формирование и совершенствование ОИВ нормативной базы;

•   соблюдениеОИВ этических норм и недопущение коррупции;

•   оценкадеятельности ОИВ населением и заинтересованными группами.

Рекомендации - перечень показателей общественного мониторинга

Данные показатели охватывают всеизложенные характеристики деятельности ОИВ и могут быть оценены на основеоткрытой информации ОИВ и иных доступных информационных источников. При этом необходимо учитывать, что предложенныеметодики оценки показателей не являются единственно возможными.

Приоритеты ОИВ (заявленные, реализуемые) и ихнаправленность на решение общественно значимых проблем предлагается оцениватьпо следующим показателям:

•    экспертнаяоценка и оценка заинтересованными группами направленности приоритетов ОИВ нарешение общественно значимых проблем (адекватностьприоритетов актуальному общественному интересу);

•    экспертнаяоценка и оценка заинтересованными группами быстроты реакции ОИВ на возникающиеобщественно значимые проблемы и инициативного характера реакции ОИВ (самостоятельная реакция, а не тольков ответ на жалобы).

Информационнуюоткрытость ОИВ предлагается оценивать по следующим показателям:

•    полнотаи актуальность официального портала ОИВ в сети Интернет;

•    полнотаи актуальность содержания информационных стендов в ОИВ;

•    рейтингпорталов в сети Интернет и информационных стендов ОИВ;

•    результатыэкспериментов по запросу информации в ОИВ.

Публичную активностьОИВ предлагаетсяоценивать по следующимпоказателям:

•    числопресс-релизов ОИВ и организованных им сообщенийСМИ;

•    числовыступлений представителей ОИВ на публичных мероприятиях;

•    числоупоминаний ОИВ в сети Интернет;

•    оценкапубличной активности ОИВ заинтересованными группами и экспертами.

Соблюдение ОИВ правполучателей государственных услуг предлагается оценивать по показателям, содержащимсяв стандартах государственных услуг, если такиестандарты приняты, а при их отсутствии — по следующемупоказателю: оценка сервисности и комфортностивзаимодействия с ОИВ разных целевых групп (в том числе всравнении с другими ОИВ) на основе экспертных оценок, экспериментов и натурных наблюдений.

Возможности учета ОИВмнений заинтересованных групп предлагаетсяоценивать по следующим показателям:

•    списокработающих механизмов обратной связи, включаяинициативные мероприятия ОИВ по взаимодействию с общественностью ;

•    оценкарезультативности обратной связи по итогам эксперимента, а при доступности соответствующей информации — работы ОИВ сжалобами и предложениями.

Оценка удовлетворенностинаселения и отдельных заинтересованных групп деятельностью ОИВ может быть полученакак статистическими методами (опрос) при наличии возможности, так и путем интервьюирования и проведения фокус-групп. Для целей локальных исследований подходятв большей степени экспертные интервью.

Необходимо максимально использоватьвозможности получения информации из органов ОИВ по запросам и через проведениеэкспериментов. Методы оценки показателей в основномдолжны опираться на традиционно применяемые в секторе НКО варианты экспертныхоценок.

Источники, метод и предмет исследований

Соотнесение источников, методов исследования и предметов исследования, применяемых для целей локальных исследований в рамкахобщественного мониторинга деятельности ОИВ дает следующая таблица.

Выяснение мнения заинтересованных групп

Выяснение мнениязаинтересованных групп, то есть групп, которые в силу своей численности (избиратели, потребители) способны оказатьнаибольшее воздействие на деятельность властной структуры, является одним изинструментов формирования ситуативной и устойчивой «обратной связи» в новом государственном менеджменте.

Мнениезаинтересованных групп в данном случае явится критерием для оценки эффективности илинеэффективности деятельности государственного органа по оказанию услуг и исполнениюфункций,а такжеодним из возможных способов влияния граждан и представителей бизнеса навластные структуры. Поэтому вовсе не случайно, что, по мнению потребителей, качество и доступность регламентируемойгосударственной услуги должно оцениваться и по таким показателям, как наличие процедур обратной связи с потребителямигосударственных услуг (включая рассмотрение предложений, обращений, проведение опросов и др.).

Государственный орган имеет возможностьвыяснять мнения с помощью нескольких механизмов обратной связи:

•    опрос получателей услуг (заполнение оценочныхлистов,карточек качества, блиц-опрос «на выходе», подробное анкетирование, фокус-группы, интервьюирование);

•    контакты с общественными организациями, объединениями и НКО, аккумулирующимимнение получателей услуг;

•    жалобыполучателей услуг (как варианты — книга жалоб и предложений, телефон доверия или «горячие» телефонные линии,SMS-сообщения на заранее определенный номер, сообщения на Интернет-сайте, специально созданном форуме органа власти).

Ассортимент и качество этих инструментов сточки зрения граждан и представителей их объединений, а также операцио-нальность и доступность их для использованиягражданами являются предметом общественного мониторинга деятельности органовисполнительной власти. Помимо этого, вниманиеобщественности и бизнес-ассоциаций могут привлекать включенностьмеханизмов «обратной связи» в деятельность органа власти, не имитационныйхарактер его использования и т.п.

Вместе с тем выяснение мненийзаинтересованных групп является одновременно исследованием, которое может предпринимать как сам ОИВ в рамках выполнения своихфункций, так и собственно представители этихзаинтересованных групп, любые гражданские институты, независимые исследовательские центры и т.п. в рамках проведения общественногомониторинга, независимого аудита и другой аналогичнойдеятельности.

Далее будут рассмотрены принципиальные подходы к методикеисследования мнений заинтересованных групп о качестве их взаимодействия сорганом исполнительной власти.Соотнесение источников, методов исследования и предметов исследования, применяемых для выявления мнения заинтересованных групп, дает следующая таблица.

5. Стандарты и регламенты

Постановка проблемы

Здесь описываются предложения по возможнымпринципам формирования административных стандартов и регламентов, позволяющих отслеживать соблюдение процедур контроля и надзора МСБ.

Необходимо отметить, что вопрос о способах формирования стандартов и регламентов долженрассматриваться в связке с задачей о возможности разделения функций контроля инадзора. В таком случае возможно закрепление загосударственными правомочиями функций только надзора и перенос функций контроляв негосударственный сектор,в том числе саморегулируемыморганизациям, потребительским сообществам.

Тем не менее вне зависимости от решенияданной задачи подходы к регламентации соблюдения процедур контроля и надзораМСБ могут быть следующими.

Специфика предлагаемой регламентации

Формы участия МСБ в процессе регламентации

•    изучениепроблем и предпочтений МСБ в процессе разработки регламентов;

•    нормативноезакрепление участия представителей бизнес-ассоциаций врабочих группах по разработке регламентов;

•    участиесубъектов МСБ в независимой экспертизе текста регламента;

•    участиеМСБ в оценке исполнения регламентов через внедрение «карточек качества».(Закрепление досудебныхпроцедур рассмотрения жалоб,возможности неправительственныхмониторингов с гарантией пересмотра регламентов в случае неисполнения им задачиоптимизации процессов взаимодействия МСБ и органов исполнительной власти дляуменьшения административных барьеров.);

•    возможностьлюбой бизнес-ассоциации предложить разработанныйальтернативный текст регламента,с исполнением всехнормативных требований к его содержанию.

Специфика административного регламента

Административный регламент имеетодновременно характер внешнего и внутреннего документа. В том и в другом качестве он служит для решенияразличных задач по организации функционированияоргана.

Требования к регламентации

Регламентация должна вести к оптимизацииисполнения функций, выполнимости регламента и гарантироватьвозможность его внедрения.

Основным требованием к разработкеадминистративного регламента является описание в документе ужеоптимизированного процесса. Нормативнозакрепленные требования к оптимизации административного процесса сводятся к:

•    устранениюизбыточных административных процедур, если это непротиворечит законодательству;

•    упрощениюдействий и административных процедур, включаяуменьшение сроков исполнения действий и административных процедур.

Указанные требованияявляются частными способами повышения эффективности организации процессов, которые могут быть применены при проведении оптимизации.

Выделяются три базовые проблемы, на решение которых может быть нацелена оптимизация:

•    высокиеиздержки (материальные, временные, моральные) для физических (предприниматели)и юридических лиц, вовлеченных в процесс исполнения государственной функции поконтролю и надзору;

•    высокаязатратность процесса исполнения государственной функции;

•    низкаяэффективность предоставления государственной услуги с точки зрения достиженияконечных результатов (низкий социально-экономический эффект).

Решение этих проблемявляется основным направлением оптимизации.

Потенциальная выполнимость регламента

Чтобы гарантироватьпотенциальную исполнимость административного регламента, необходимо при егоразработке обеспечить:

внутреннюю непротиворечивость, то есть недопущение включения в регламент взаимоисключающихтребований и взаимоисключающих процедур (действий);

•   реалистичностьтребований: регламент должен содержать выполнимыетребования к срокам, объемам и качеству работ.

(Реалистичностьтребований проверяется трижды: в процессеразработки, при апробации, при внедрении. Проверкареалистичности требований на этапе разработки строится путем соотнесениятребований к имеющимсяресурсам: финансовым, человеческим, техническим.)

Внедрение административного регламента предполагаетвыполнение ряда обязательных условий:

•   необходимолегализовать текст административного регламента, утвердивего официально;

•   необходимопереформатировать носители старых административных практик.

(Безвыполнения данного требования любая попытка перейти к новой схеме организации административногопроцесса будет «тонуть» всопротивлении внутреннейи внешней среды организации. В результате при формальном утверждении новойсистемы регламентации фактически будет действовать неформальная регламентация, «закодированная» в носителяхадминистративных практик.)

Факторы, закрепляющие существующую конструкцию административного процесса

Невозможностьавтоматического снятия влияния данных факторов с принятием административногорегламента связана с необходимостью преодоления целого ряда барьеров на путиизмененийдействующей конструкции административного процесса. Виды барьеровразличны,нообъединяет их то, чтопреодоление всегда связано с необходимостью дополнительных затрат со стороны органа исполнительной власти.

6. Введение элементов оценок регулирующего воздействия в процессформирования институциональных форм регулирования

Постановка проблемы

Создание условий для возникновениякоррупционных отношений путем выстраивания административных барьеров, распространение ивнедрение данных отношений в практику экономическихагентов может носить случайныйхарактер или являться результатом осознанного выбора лиц, принимающих стратегические решения.

Административныебарьеры создаются с целью извлечения коррупционной ренты отдельными группами, а также с целью созданияперераспределительных преимуществ для хозяйствующих субъектов путем ограниченияконкуренции на товарном рынке. Но независимо от причин возникновения барьеров ихустранение требует значительных усилий политической элиты, так как ассоциируетсяс потерей скрытых доходов для ряда групп интересов, действия и поведенческие стратегии которых играютключевую роль с точки зрения осуществимости реформ и обеспечения устойчивости ихрезультатов.

Противодействиефункционирующим барьерам должно сопровождаться воздействием на стимулыдолжностных лиц. Такоепротиводействиедолжно ограничивать возможности выстраивания новых барьеров и навязываниякоррупционных сделок бизнесу и гражданам. Одним из таких ограничений могут быть публичные процедуры, относящиеся как к принятию регулирующих решений, так и к установлению новых (изменениюстарых) правил.

Меры, направленныена устранение возможностей целенаправленного создания административных барьеров, должны быть акцентированы на реформировании процесса ввода новыхинститутов и формировании долгосрочных ориентиров экономической политики. Процесс реформирования системы регулирования и правоустановлениядолжен выстраиваться с учетом не только государственного и административногоустройства системы, но и уровня политической конкуренции, сложившихся в государственном аппарате групп интересов, качества механизмов принуждения к исполнению должностными лицамиадминистративных процедур.

Следует учитывать, что «лобовое», непродуманноеформирование стандартных процедур оценок регулирующего воздействия (далее — ОРВ) и утверждениянормативных правовых актов вне контекста указанных факторов приведет к имитациисоответствующих процедур при отсутствии положительного результата, выражающегося вповышении уровня прозрачности процесса ввода новых (изменения старых) институтов.

Более того, особеннона начальной стадии необходимо четкое определение административной ответственностидолжностных лиц, поведение которых отклоняется отустановленных процедур разработки, согласованияи утверждения нормативных правовых актов.

Опыт развитых стран

В международной практике внедренияпроцедур ОРВ в процесс законотворчества и формирования приоритетовэкономического развития можно выделить ряд организационно-функциональных альтернатив, отличающихсяпо степени централизации процесса принятия решений и включения институтовгражданского общества в процесс законотворчества.

Как правило, началомреформ, направленных на снижение избыточныхадминистративных барьеров, являлось создание специализированногооргана (комиссии, комитетаили рабочей группы), формирующего рекомендации по снижениюадминистративных барьеров и развитию законодательства, а также оценивающего законодательные предложения различных органоввласти. Данные органы создавались либо в рамкахсистемы государственного управления, например вВеликобритании — при премьер-министре, либокак автономный орган (Дания и Голландия). В функции соответствующих органов, какправило, входит:

•   оценкаадминистративного бремени на бизнес и экспертиза действующих институтов;

•   организацияпроцедур ОРВ и обеспечение контроля за исполнением норм, регламентирующих данные процедуры;

•   повышениепрозрачности процесса законотворчества министерств посредством разработки иобеспечения работоспособности процедур информационного обеспечениязаинтересованных лиц;

•   оценканормативных правовых актов или качества экспертизы соответствующих нормативныхправовых актов на предмет наличия административных барьеров;

•   контрольисполнения процедур оценки министерствами последствий введения новогонормативного правового акта (речь идет об оценке ех роst);

•   анализ практики законотворчества и выработкарекомендаций по совершенствованию процедур ввода новых институтов.

В некоторых случаях (например в Великобритании) создаютсяотдельные структуры, выполняющие функции мониторинга улучшениязаконодательства и контроля исполнения органами власти требований по снижениюадминистративного бремени на бизнес.

Строго говоря, обозначенные выше примеры альтернативами не являются и могутреализовываться в различных организационных схемах и вариантах в зависимости отусловий их применения и ресурсной обеспеченности.

Ситуация в развивающихся и переходных экономиках

В странах с низким уровнем политическойконкуренции и слабо развитыми институтамигражданского общества, с низкой переговорной силой организаций гражданскогообщества относительно органов государственной власти выделение автономныхнезависимых организаций, обеспечивающих функции консультационного и аналитического характера, требует создания дополнительных механизмов поддержки, а в ряде случаев вовсе безрезультатно.

Наиболее перспективная стратегия при этом— повышение издержек инвестирования в административные барьеры с разделениемправоустанавливающих и контрольно-надзорныхфункций для создания условий преодоления конфликта интересов лиц, принимающих стратегические решения (2). При этом процедуры ОРВ должны выстраиваться с учетом различия интересовдолжностных лиц на разных уровнях иерархии государственного аппарата воизбежание имитации соответствующих процедур.

Проблема слабых институтов гражданскогообщества на начальном этапе может смягчаться посредством созданияструктур консультативного характера, обеспечивающихсовместно с представителями гражданского общества оценку действующих ипроектируемых институтов, уровня административных барьеров всоответствующих сферах; формирующих рекомендации по их снижению исовершенствованию процедур законотворчества; а такжевыполняющих функции консультативного характера в области разъяснения процедурнормотворчества и включения хозяйствующих субъектов в процесс формированияправил регулирования. Данные структуры могут создаваться на базенезависимых исследовательских организаций, имеющих опытв области исследований административных барьеров в стране.

Возможности введения элементов ОРВ с целью снижения административныхбарьеров

Достижение положительного результата (с точки зрения издержек и выгод) от внедренияэлементов ОРВ в процедуры разработки и введения правил регулирования возможнопри наличии адекватных стимулов как для политических элит, так и для участников процесса законотворчества (включая и представителей гражданского общества). Несмотря на то что уровень политической конкуренции, переговорная сила институтов гражданского общества достаточнослабые, такого рода стимулы в рамках иерархиигосударственного аппарата могут иметь место из-занеобходимости для высших звеньев иерархии обеспечить адекватный уровеньуправляемости бюрократией. Ведь в случае массового воспроизводствастратегий должностных лиц и хозяйствующих субъектов, заключающихся в инвестировании в создание барьеров как с цельюизъятия административной ренты,так и с целью ограниченияконкуренции на рынках товаров и услуг, высшиеуровни иерархии государственногоаппарата теряют рычаги управления, а этозначительно ограничивает возможности проведения социально-экономической политики государства.

Именно необходимость обеспечить приемлемыйуровень управляемости государственного аппарата является стимулом длявысокопоставленных должностных лиц совершенствовать процессы принятия решений иконтроля их исполнения. При этом стимулы тем сильнее, чем выше ответственность за достижение релевантных целей, устанавливаемых вышестоящей единицей в иерархии государственногоаппарата. Качество постановки целей, определение результата, оценкастепени его достижения, высокий уровень прозрачности междузвеньями иерархии государственного аппарата — необходимые условия минимизации рисковимитации процедур ОРВ. Последнее, всвою очередь, говорит о сопряженности процессоввнедрения процедур ОРВ и реформирования бюджетных отношений с акцентом навнедрение механизмов управления по результатам.

Таким образом, при вводе процедур ОРВ необходимо акцентировать внимание наустройстве интересов групп внутри иерархии государственного аппарата (в зависимости от уровня и статуса должностных лиц) с параллельным привлечением и развитием институтов гражданскогообщества. В этом плане должен существовать разрыв, с одной стороны,между функциями контроляхозяйственной деятельности и законотворческими, а сдругой — между функциями подготовки законопроекта (или его концепции)и анализа его качества, организации процесса публичного обсуждения и т.п.

Если взять в качестве примера механизмы, предусмотренные законодательством Республики Казахстан, разработчик обеспечивает процесс экспертизы, обсуждения (при желании), которыес высокой долей вероятности осуществляются с помощью групп экспертов, аффилированных с соответствующими уполномоченными органами. В подобных условиях внедрения ОРВ, релевантныхРеспублике Казахстан, наиболее вероятным является достижениеблагоприятных результатов на уровне органов местного государственногоуправления (речь идет о реальном внедрении, что предполагает соответствие практик поведения установленнымнормам) благодаря адекватным стимулам вышестоящихорганов власти, контролю процедур и обеспечениюпрозрачности процесса законотворчества на местном уровне.

Повышение издержек инвестирования вбарьеры для должностных лиц должно произойти в результате введения дляцентральных и местных органов государственного управления жестких ограниченийна формирование правил регулирования хозяйственной деятельности и норм, запрещающих введение данных правил вне процедур публичногообсуждения, если нет возможности обжаловать действияорганов власти, оценить исполнение данных процедурМинистерством юстиции или иным специализированным органом. При этом нормами должна быть предусмотрена возможность проведениядополнительной независимой экспертизы после подачи концепции или проектанормативного правового акта на согласование в специализированный орган.

В функцииспециализированного органа должны входить:

•      оценкаситуации в области регулирования хозяйственной деятельности на предмет анализаадминистративных барьеров (утверждение методологии оценкиадминистративного бремени) и выявления способов их устранения. При этом исследования в области административных барьеровцелесообразно проводить с помощью независимых исследовательских организаций;

•      регламентацияпроцедур разработки и согласования нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, контроль за их исполнением и совершенствование данных процедур;

•      организацияэкспертизы на предмет административных барьеров с привлечением институтовгражданского общества нормативных правовых актов, касающихсярегулирования хозяйственной деятельности.

С точки зрения минимизации рисковоппортунистического поведения и «захвата регулятора» подконтрольными ему объектами необходимо, чтобы данный орган был подведомственен верховному представителювластных элит.

На рисунке представлена общая схемареализации процедур законотворчества с элементами оценок регулирующеговоздействия.

Указанные взаимодействия сторон, участвующих в процессе законотворчества, далее будут описываться с учетом иерархии нормативных правовыхактов в контексте последовательности процедур разработки законопроектов: анализ и обоснование причин разработки (изменения), последствий внедрения нормативногоправового акта (в том числе подготовка плановзаконопроектных работ); разработка согласование и утверждениенормативного правового акта.

Анализ и обоснование причин разработки (изменения), последствий внедрениянормативного правового акта

На стадии исследования проблем, требующих разработки проектов нормативных правовых актов ивыработки их концепций, необходима организация публичногообсуждения и формирования мнения заинтересованных лиц. В свою очередь,формирование и учет такогомнения должны осуществляться в условиях максимальной прозрачности процессазаконопроектной деятельности органов власти. Именнопоэтому первоочередная задача в рамках внедрения элементов ОРВ в процесснормотворчества — создание правил и механизмов информирования органами властизаинтересованных лиц о процессах исследования проблем предпринимательства иразработки институциональных форм регулирования, а также механизмовпринуждения к исполнению данных правил. При отсутствии системного формирования такогорода правил могут воспроизводиться дискриминационные условия доступапредставителей гражданского общества к процессу нормотворчества, что облегчаетимитацию ОРВ.

При разработке плановзаконопроектных работ уполномоченные органы, принимающие нормативные правовые акты, в обязательном порядкеинформируют (непосредственнои через сеть Интернет) институтыгражданского общества о начале соответствующих работ с обозначением времени, места обсуждения вопросов, проблемрегулирования хозяйственной деятельности, а также о механизмах и формах участиясоответствующих субъектов (на рисунке данные взаимодействия обозначены под номером 1). В этом случаеобеспечивается обратная связь при формировании ориентиров развитияинституциональных форм регулирования и определении концепций нормативных правовых актов. Особую роль наначальном этапе приобретают информационно-консультативная поддержка представителейгражданского общества, касающаяся разъяснения норм, регламентирующихпроцесс нормотворчества, и соответствующих данным нормам процедур. Указанные функциимогут выполнять как специализированныйорган, так и орган юстиции.

В обязательном порядке должнысуществовать нормы, предусматривающие публичные слушания и заседания, проводимые уполномоченнымиорганами власти по разработке соответствующих планов законопроектной деятельности иликонцепций проектов нормативных правовых актов. При этом процедуры учета мнения, фиксации разногласий, включениясоответствующего мнения в сопроводительные документы к плану законопроектной деятельности, законопроекту или егоконцепции (данноевзаимодействиеобозначено под номером 2 на рисунке), публичное подтверждение соответствиясопроводительных документов заявленным предложениям со стороны заинтересованных лиц должны быть четковыстроены с целью минимизации риска сокрытия разногласий и предложений независимыхэкспертов. Поэтомупредложения заинтересованных лиц и позиция органа власти должны размещатьсяоткрыто на официальном сайте соответствующего органа. Данные материалыдолжны в обязательном порядке направляться в уполномоченные по контролюпроцедур законотворчестваорганы (в Министерствоюстиции или специализированныйорган — данные взаимодействия обозначены под номерами 4 и 6 соответственно). Более того, обязательное участие СМИ в качестве составляющеймеханизма информационного обеспечения и описания процедур обсуждения, мнений и позиций участвующих сторон может являться источникомнезависимого подтверждения соблюдения процедур.

Оценка необходимости введения (изменения) института должна соответствовать строгорегламентированной структуре:

•    определениепроблемной ситуации (или их совокупности), на решение которой направлена разработка и введение в действиесоответствующего нормативного акта;

•    определениеосновных способов преодоления проблемной ситуации (если говорить о регулировании: государственноерегулирование, регулирование с помощью организацийсаморегулирования, общественных и потребительских объединений, использование страховых механизмов и т.п.);

•    выявлениесравнительных преимуществ, выраженных в результате (как для отдельных групп, так и дляобщества в целом), и недостатков, выраженных в издержках (как прямых, так и издержках оппортунистического поведения должностных лиц исубъектов частного предпринимательства), выявленныхвариантов преодоления проблемной ситуации;

•    выборсоответствующего варианта и его детальное описание, что, по сути, представляетсобой основание для выработки концепции проекта нормативного акта;

•    определениемеханизма мониторинга результатов принятых решений (включая набор показателей, способполучения данных).

Данные материалы в обязательном порядкедолжны направляться вместе с концепцией нормативного правового акта вМинистерство юстиции и специализированный орган для анализа их полноты идостоверности. В случае несоответствия установленнымтребованиям материалы с рекомендациями и предписаниями контролирующих процесснормотворчества органов возвращаются на доработку в орган власти, разрабатывающий соответствующую концепцию нормативного правовогоакта.

В случае нарушения соответствующихпроцедур, выражающихся в ограничении доступа кпроцессу принятия решений, не учете мнения независимых экспертов изаинтересованных лиц,   необходимо  предусмотреть   нормы,  регламентирующие процессобжалования действий (бездействий), решенийорганов власти. Если речь идет о законопроектнойдеятельности органов местного государственного управления, то соответствующие жалобы должны поступать в территориальный органМинистерства юстиции.

В случае Казахстана с учетом рисков неформальных отношениймежду органами местного государственного управления и территориальными органамиМинистерства юстиции должны существовать и процедуры рассмотрениясоответствующих жалоб и предложений в центральным аппарате Министерства юстициии специализированном органе при администрации Президента (в том числе и жалобы на бездействие территориального органаМинистерства юстиции). В случае же с законодательнойдеятельностью центральных органов власти и Правительства Республики Казахстанжалобы должны рассматриваться в специализированном органе при администрацииПрезидента Республики Казахстан (данноевзаимодействие обозначено под номером 3 на рисунке).

Нормы, регламентирующие процедуры учета мнениязаинтересованных лиц, должны, кроме того, четко устанавливать персональные санкции за их нарушение (вплоть до дисквалификации), а такжежесткий запрет принятия (рассмотрения) документав случае нарушения процедур его разработки. Другимисловами, необходима жесткая регламентация процедурвключения заинтересованных лиц в процесс разработки концепций и подготовкипроектов нормативных правовых актов, а такжеопределение механизмов принуждения к исполнению соответствующих процедур.

Несоблюдение соответствующих процедур позволяет должностнымлицам в силу существования высокого уровня асимметрии информации междуразличными уровнями иерархии государственного аппарата скрыть ошибки второгорода (введение регулирования в тех случаях, когда такое регулирование нецелесообразно) или вводить альтернативы регулирования, позволяющие им максимизировать административную ренту без анализаэкономических и социальных последствий. Введение жерассматриваемых процедур и жесткий контроль их исполнения повышает издержкиоппортунистического поведения для должностных лиц, азначит, и издержки недобросовестных хозяйствующихсубъектов, связанные с воздействием на разработчика законопроекта(речь идет о создании административногобарьера для ограничения конкуренции на рынке). Тем неменее контроль исполнения рассмотренных процедур ассоциируется с ростомтрансакционных издержек процесса нормотворчества, уровенькоторых будет зависеть от организационных характеристик механизма контроляпроцедур ОРВ, в рамках которого ключевую роль играютМинистерство юстиции и специализированный орган.

Как указывалось выше, целесообразно разделять сферу компетенции данных органов взависимости от подконтрольного уровня органов власти и иерархии нормативныхправовых актов, ими принимаемых. Специализированный орган и Министерство юстиции в рамкахреализации функций по контролю за исполнением процедур нормотворчества должнысосредоточить внимание на законопроектной деятельности центральных органоввласти, в то время как территориальные органыМинистерства юстиции — на законодательной деятельности органов местногогосударственного управления.Однако в случае с органамиместного государственного управления для представителей гражданского обществадолжна существовать возможность обжалования действий, бездействий (в том числе территориального органаМинистерства юстиции) и нормативных правовых актов в центральныйаппарат Министерства юстиции и специализированный орган.

В рамках разделения полномочий между органами, контролирующими процесс нормотворчества, могут использоваться различные критерии распределения сфер ихответственности как по функциональным принципам (например, правовую экспертизу может осуществлять Министерство юстиции, а экспертизу на предмет административных барьеров и качестваинститута — специализированный орган), так и похарактеристикам рассматриваемых нормативных правовых актов.

Разработка проекта нормативного акта

После определения причин и основанийвведения (изменения) институтауполномоченный орган в обязательном порядке (даже в томслучае, если речь не идет о межведомственномвопросе) должен создать рабочую группу, включающую представителей Министерства юстиции (или сотрудников территориальных органов),  представителей   специализированного   органа  (если речь идет о законотворчествецентральных органов власти),заинтересованных органовисполнительной власти и представителей институтов гражданского общества, включая экспертное сообщество (на рисункеданные взаимодействия обозначены под номерами 5 и 2 соответственно).При разработке проектанормативного акта и его оценке решения рабочей группы должны в обязательном порядкепротоколироваться и размещаться на официальном сайте уполномоченного органа. На заседания рабочей группы допускаются представители СМИ иразличных бизнес-структур, которыемогут вносить предложения в рабочую группу по итогам обсуждений. Протокол окончательного решения рабочей группы о соответствиипроекта нормативного акта установленным требованиям, целям и задачам его концепции, а также «особое мнение»участников рабочей группыдолжны являться обязательным приложением к сопроводительным документам проектанормативного акта, который направляется на согласование всоответствующий орган. Данные материалы подлежат официальномуразмещению на сайтах органа власти и предоставляются по требованиюзаинтересованных лиц.

При отсутствии разногласий участников рабочейгруппы проект нормативного акта направляется в Министерство юстиции с цельюосуществления правовой экспертизы проекта и оценки полноты сопроводительныхдокументов к нему. Затем проект (при отсутствии замечаний со стороны Министерства юстиции) направляется в специализированный орган для проведения экспертизына предмет избыточных административных барьеров (данныевзаимодействия на рисунке обозначены номерами 4 и 6 соответственно).

В случае возникновения неразрешимых вопросов, выражающихся в наложении вето представителями гражданскогообщества на принятие нормативного правового акта (3), соответствующая информация вместе с проектом нормативногоправового акта и иными материалами направляется в специализированный орган приадминистрации Президента Республики Казахстан с целью рационализации действийорганов власти и институтов гражданского общества и принуждения к исполнениюустановленных процедур. Специализированный орган при этом долженобладать полномочиями и средствами для самостоятельного проведения независимойэкспертизы рассматриваемых им материалов. Необходимтакже запрет на рассмотрение в парламенте, регистрациюв Министерстве юстиции нормативного акта вне соблюдения процедур его разработкии учета мнения заинтересованных лиц. Последнееговорит о необходимости четкого определения допустимых сроков подачи проектовнормативных правовых актов на рассмотрение в парламент с учетом обеспечениявозможностей для обжалования действий органов власти, реализуемых при его подготовке, со стороныпредставителей гражданского общества.

В случае с проектами законодательных актов, подлежащих рассмотрению в парламенте, данныепроекты направляются туда после их одобрения специализированным органом совсеми указанными выше сопроводительными материалами (взаимодействие под номером 7 на рисунке). При необходимости специализированный орган может выполнять функциисопровождения и консультирования по рассматриваемым парламентом проектамзаконодательных актов, особенно если необходимо донести до лиц, принимающих окончательное решение, существующиеразногласия между органами власти и представителями гражданского общества (взаимодействие обозначено под номером 8 на рисунке).

Ключевыми условиями эффективного внедренияэлементов ОРВ в процесс законотворчества являются механизм принуждения кисполнению процедур ОРВ, с одной стороны, уровень подготовки кадров в государственном аппарате — с другой. Для адекватного исполнения всех процедур недостаточно одних лишьсанкций; требуется организация обучающих программпри обеспечении положительных стимулов к обучению.

На начальном этапе проблема низкого уровнячеловеческого капитала в государственном секторе может смягчаться привлечениемэкспертного сообщества как в процессе исследования проблем предпринимательства, выстраивания процедур ОРВ в рамках законотворчества, так и формирования норм регулирования хозяйственной деятельности, проведения общественного мониторинга их исполнения.

Примечания

1. Материалы для данного подраздела былисобраны и обработаны в рамках совместногопроекта Института национального проекта «Общественный договор» и Торгово-промышленнойпалаты Республики Казахстан.Применяемые здесь обозначения: ДИ — доступ к информации, ОИВ — органыисполнительной власти, ЦОН — Центр обслуживания населения.

2. Вданном разделе речь идет только о процедурах ввода или изменения институтов, поэтому акцент будет сделан на повышении издержек и снижении выгодинвестирования в создание и функционирование административных барьеров.

3. Отсутствие такогоправа делает бессмысленным участие институтов гражданского общества в процессезаконотворчества. Ветоможет быть реализовано как в случае низкого качества проекта нормативногоправового акта, таки в случае несоблюденияустановленных процедур нормотворчества