«Полит.ру» продолжает публикацию фрагментов книги «Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция».
Развитие субконтрактных отношений междупредставителями малого (среднего) икрупного бизнеса требует создания условий, при которыхделегирование производства субъектам МСБ, вывод частифункций на аутсорсинг, создает сравнительные преимущества длякрупных предприятий. Одновременно должны разрешаться проблемныеситуации — свои для каждого из субъектов.
• Длякрупного бизнеса они заключаются в росте издержек оппортунистического поведенияи адаптации к изменениям внешней следы. В условияхнедееспособности релевантных институтов эти издержки могут препятствоватьвыбору стратегии аутсорсинга.
• Длясубъектов МСБ они заключаются в сравнительно высоких трансакционных издержкахдоступа к субконтрактам, а также издержках оппортунистическогоповедения контрагента (как до заключения, так и после заключения контракта).
По этой причине благоприятные условияразвития субконтрактных отношений предполагают минимизацию рисков, связанных с выполнением и защитой контрактов (в широком смысле — защиты от оппортунистического поведенияконтрагентов) (1), защитой прав на объекты интеллектуальнойсобственности.
Создание институциональной среды, позволяющей минимизироватьсоответствующие риски, — необходимое условие для развития субконтрактных отношений, франчайзинга и лицензионных соглашений между МСБ и крупнымбизнесом. Вместе с тем оно не является достаточным, поскольку в трансформационных экономикахотношения между хозяйствующими субъектами зачастую складываются наоснове неформальных связей,которые обеспечивают скрытую ренту представителю «заказчика» (управляющему) в обмен на его лояльность при выбореконтрагента.
Данная система взаимоотношенийнеэффективна с точки зрения повышения конкурентоспособности предприятий, однако воспроизводится в силудисфункционального поведения управляющих. Более того, как и в случае с государственным заказом, малым предприятиям рыноксубконтрактов практически недоступен в силу их недостаточной мощности дляреализации соответствующих неформальных стратегий. Именно поэтому необходимо введение норм, снижающихвоспроизводство дискриминирующих условий «обмена».
Проблемой является и то, чтоконтрагенты, обладающие преимуществом в переговорнойсиле перед предприятиями МСБ,часто придерживаются стратегии недобросовестного поведения. Оно может принимать форму вымогательства или навязываниянеблагоприятных с экономической точки зрения условий контрагенту (2). Подобные поведенческие стратегии характерны для большинстватрансформационных экономик,но причины, их вызывающие,могут различаться. Негативные последствия данной практики проявляются как на микро-, так и на макроуровне, препятствуяразвитию субъектов МСБ и уменьшая общественное благосостояние.
Таким образом, вовлеченность субъектов МСБ в производство товаров и услуг длякрупного бизнеса зависит не только от продуцируемых ими сравнительныхпреимуществ и соответствующих стимулов, развитиямеханизмов защиты прав собственности и контрактов (что определяет сравнительные преимущества различного родаконтрактаций), но и стратегии крупного бизнеса.
Исходя из очерченных проблем, для данной разработки представляют интерес три блока действий вконтексте антимонопольного законодательства:
• обеспечение недопустимости соглашений (в данном случае — субконтрактов) междухозяйствующими субъектами, которые ограничивают доступ на рынок, создают дискриминирующие условия, противоречатнормам делового оборота и добросовестной контрактации;
· формированиеперечня допустимых вертикальных соглашений, ограничивающихконкуренцию между хозяйствующими субъектами в тех случаях, когда это необходимо для устойчивого воспроизводства контрактациимежду субъектами МСБ и крупного бизнеса;
• обеспечениеэффективных механизмов защиты от недобросовестной конкуренции, воспроизводимой в рамках контрактных отношений либо после ихзавершения.
Данные меры обеспечиваются антимонопольнымзаконодательством и законодательством, регулирующимоборот прав на объекты интеллектуальной собственности (в части последнего блока действий). Сучетом поставленных целей и задач речь будет идти именно об антимонопольномзаконодательстве.
Проблемы, возникающиемежду субъектами малого и крупного бизнеса в сфере контрактных отношений, когда субъект малого бизнеса выступает исполнителем (субконтрактором),а крупное предприятие —заказчиком, можно отразить в следующем перечне:
1. Необоснованное затягивание переговоров смалым предприятием, ограничивающее его возможностиманеврировать ресурсами и планировать свою деятельность.
2. Использование переговоров с потенциальнымсубконтрактором в качестве скрытого маркетинга. Вчастности, проведение переговоров без намерениязаключать сделку, а с целью получить необходимую информацию, которая не является общедоступной.
3. Ценовой диктат: предложение цены на поставляемую продукцию/услуги, равной или ниже себестоимости.
4. Навязывание фиксированной цены напоставляемую в течение долгосрочных субконтрактных отношений продукцию, услуги без учета инфляционной составляющей и возможных измененийобменного курса.
5. Установление входных требований для началапереговоров. Субконтрактор до заключения договорадолжен вложить собственные средства в изготовление оснастки и опытного образцабез предоставления адекватных встречных гарантий со стороны заказчика.
6. Вымогательство взятки(«отката») за размещение заказа (главным образом, состороны должностных лиц крупной компании).
7. Навязывание в ходе переговоров невыгодныхусловий оплаты размещаемого заказа (форма, сроки и процедура оплаты).
8. Навязывание условий, приводящих к частичной или полной потере субконтракторомхозяйственной самостоятельности (необходимостьрезервировать производственные мощности, создаватьсклады, изменять систему организации производстваи подготовки персонала и т.п.).
9. Навязывание условий, ограничивающих права субконтрак-торасамостоятельно устанавливать хозяйственные отношения с третьими лицами.
10. Задержка в сроках оплаты выполненногозаказа по сравнению со сроками,указанными в условияхконтракта.
11. Навязывание изменений заключенногодоговора в сторону ухудшения условий для субконтрактора.
12. Отказ от выполнения условий заключенногодоговора без объяснения причин.
Совершенствование антимонопольногозаконодательства положительно воздействует на развитие МСБ посредством:
• устранениясоглашений между субъектами;
• пресечениядействий хозяйствующих субъектов, направленных:
- на ограничение конкуренции;
- ущемлениеправ субъектов в несимметричных с экономической точки зрения отношениях;
• контроля экономической концентрации.
Недискриминационный доступ кресурсам, инфраструктуре
производства и сбыту продукции является необходимымусловием развития потенциала МСБ для включения в цепочки удовлетворения спросасо стороны крупного бизнеса.Данный фактор необходимоучитывать при формировании антимонопольной политики (3).
Наиболее типичные формы ограниченийконкуренции, наносящих ущерб в первую очередь субъектамМСБ — это злоупотребление доминирующим положением и рыночной властью. Распространенными типами подобного злоупотребления в переходныхэкономиках с относительно высокой концентрацией производства является (1) повышение издержек конкурента и (2) применение исключающих контрактов.
Повышение издержек конкурента практикуетсявертикально интегрированными компаниями, устанавливающимидля фактических и потенциальных конкурентов завышенные цены на использованиересурсов. Такая форма ограничений конкуренцииособенно опасна в дерегулируемых отраслях естественных монополий, проходящих процесс либерализации цен и внедрения конкурентныхпринципов функционирования там,где это возможно.
Исключающие условия контрактов применяютсякрупными компаниями в отношении своих дистрибьюторов или поставщиков с цельюограничить их возможность реализовывать продукцию конкурентов или осуществлятьпоставки конкурирующим компаниям.
Для исправления ситуации необходимо, чтобы оба типа нарушений относились к компетенции антимонопольногооргана, интерпретировались именно как нарушенияантимонопольного законодательства, а кнарушителям применялись достаточно жесткие санкции. Применение антимонопольного законодательства позволит разрешатьпроблемные ситуации, возникающие между субъектами малого икрупного бизнеса в сфере контрактных отношений, переченькоторых изложен выше (пункты 5, 6, 7, 8, 9, 12).
Конфигурация антимонопольногозаконодательства в данном случае может соответствовать классической концепциидоминирующего положения (американское и европейскоезаконодательство) либо содержать дополнительные нормы, запрещающие злоупотребление зависимым положением контрагента (см., например, французскийторговый кодекс, ст. 442-6). Впоследнем случае нормы антимонопольного законодательства, рассчитанные на субъектов, занимающихдоминирующее положение, распространяются и на субъектов, которые таковыми не являются. Причина втом, что инвестиции в специфические активы врамках субконтрактных отношений обуславливают зависимое положение одной изсторон из-за значительных издержек переключения наальтернативного контрагента.Злоупотребление даннойслабостью может ассоциироваться с недобросовестным поведением стороны, обладающей преимуществом в переговорах, даже если эта сторона не занимает доминирующего положения на рынке.
Подзапреты в данном случае попадают:
• применениек контрагенту дискриминационных цен, условийплатежа или поставки продукции,которые непропорциональнывыгодам контрагента;
• приобретениелицом несправедливых преимуществ вследствие зависимости от него контрагента, обусловленной торговой мощностью такого лица, осуществляемых путем принуждения контрагента заключать, исполнять договор на несправедливых условиях;
• установлениецен, условий платежа и поставки товара, которые создают необоснованные преимущества под угрозой разрываконтрактных отношений.
В данном случае в законодательстве необходимо четкоопределить сферу компетенции антимонопольных органов (в рамках защиты контрактов), с однойстороны, и сферу действия контрактного права — сдругой. Практика показывает, что указанные выше запреты с трудом применяются в реальныхситуациях и, как правило, имеютсмысл в рамках регулирования торговых отношений, связанныхс поставкой и реализацией товара. А потомумогут быть прописаны в законах,регулирующих данные видыотношений.
Необходимо также создание мощного гарантаантимонопольного законодательства (с высокимуровнем экономической и правовой подготовки сотрудников) на фоне непрерывных усилий по стимулированию конкуренции междухозяйствующими субъектами.
Отдельно стоит вопрос о допустимостисоглашений и действий хозяйствующих субъектов, положительновоздействующих на субконтрактацию субъектов крупного бизнеса и МСБ, однако подпадающих под запреты антимонопольного законодательства per se.
Так, соглашения, предусматривающие осуществление обоюдных инвестиций вспецифические активы, передачу отдельных прав на средства индивидуализациипродукции (в том числе товарные знаки), патенты и технологии, имеют видсоглашений, не соответствующих унифицированнымтребованиям (запретам) антимонопольногозаконодательства. При этом их целью является не ограничениеконкуренции, а, например, создание условий для окупаемости инвестиций.
Для разрешения подобных ситуаций в странахс развитым антимонопольным регулированием в рамках взвешенного подходаприменяются нормы, допускающие соглашения и действияхозяйствующих субъектов, которые хотя и могут в некоторых аспектахограничивать конкуренцию, но не квалифицируются судами какзапрещенные, поскольку позволяют обеспечить болеевысокую эффективность использования ресурсов и повышают благосостояниеучастников рынка. Сложность заключается только в том, что необходимо четко определить грань между допустимыми инедопустимыми действиями и соглашениями с точки зрения эффективной реализацииуказанных видов контрактации между хозяйствующими субъектами.
Инструменты поддержки малого и среднегобизнеса могут быть разделены на две группы: поддержка состороны предложения и поддержка со стороны спроса. Поддержкасо стороны предложения предполагает прямое и косвенное субсидирование затратсубъектов МСБ — от льготных кредитов до бесплатных правовых консультаций. Поддержка со стороны спроса означает поиск субъектов, готовых предъявить стабильный спрос на продукцию субъектов МСБ итем самым создать стимулы для повышения их конкурентоспособности.
Разные типы поддержки эффективны на разныхстадиях жизненного цикла отрасли, при разнойотраслевой структуре субъектов МСБ в стране и соответственно при разнойпостановке задач развития МСБ в системе государственной политики.
На стадии формирования сектора МСБ особуюроль приобретает поддержка,ориентированная напредложение. Она преобладает в том случае, если развитие МСБ решает прежде всего социальные задачи (4). Иначе говоря, число субъектов МСБ имеет большее значение, чем их конкурентоспособность.
Но если в качестве задачи выдвигаетсясоздание конкурентоспособного сектора МСБ, предпочтительнойформой государственной поддержки является поддержка, ориентированная на спрос. Эта формаподдержки обычно ориентирована не на субъекты МСБ как таковые, а на потенциально конкурентоспособные кластеры малых и среднихпредприятий.
Существуют два основных источникамассового спроса на продукцию субъектов МСБ:
• государствокак покупатель товаров, работ и услуг;
• крупныекомпании, привлекающие МСБ в качестве постав-щика/субконтрактора.
МСБ может создавать спрос и для самогосебя, но данная компонента в странах странсформационной экономикой,где сферы деятельностипредприятий МСБ слабо диверсифицированы, анасыщенность экономики действующими предприятиями МСБ невелика, не может рассматриваться как значимая.
Итак, речь далеепойдет о втором типе спроса — со стороны крупных компаний, управляющих цепочками поставок и, какправило, специализирующихся на розничной торговле.
Среди наиболее перспективных подходов кформированию государственной политики конкурентоспособности национальногосектора МСБ — подход в рамках концепции цепочек создания стоимости (далее VCC– Value Chain Concept).
Этот подход предполагает, чтоконкурентоспособность производителейкак таковая не имеет объективного измерения. Оконкурентоспособности с точки зрения соответствия комбинации цена/качество запросам покупателей можно говорить только на уровнецепочки в целом, а именно на том этапе, когда продукция поставляется конкретному производителю. Конкурентоспособность для отдельного производителя — этовозможность соответствовать требованиям, предъявляемымуправляющим звеном в цепочке (5).
Данный подход подразумевает, что конкурентоспособность — это преимущества исключительно врамках данной цепочки,которые имеютисключительно специфичный характер. Отличия оттрадиционного подхода к определению конкурентоспособности возникают благодарятому, что цепочка — это не просто путь от сырьядо конечного покупателя, а она имеет специфическоеинституциональное обрамление.Один и тот же продукт можетобладать высокой конкурентоспособностью в рамках одной цепочки и низкойконкурентоспособностью — в рамках другой (6). Более того, даже такой фактор,как узнаваемый товарный знак, традиционно рассматриваемый как важнейший источникконкурентоспособности на рынке товаров потребительского назначения, в модульных или кэптивных цепочках совершенно не важен, поскольку конечная продукция продается под брендом глобальногопродавца.
В последние годы подход с позиций VCC особенно популярен для выработкипромышленной политики в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Компании во многих секторах здесь обладают потенциальнымипреимуществами (например, возможностьюпроизводить с низкими издержками) с точкизрения отдельных цепочек, однако, как правило, изначально в них не встроены.
Достижение конкурентоспособности в цепочкесоздания стоимости не означает «долгосрочной конкурентоспособности» в том смысле, как понимается этот термин в современнойэкономической теории. Позиция участников VCC сама по себе двойственная:
• содной стороны, в качестве успеха рассматривается сам фактвстраивания в цепочку создания стоимости и достижение в результате этоговысоких темпов роста;
• сдругой стороны, сами участники УСС на основе анализаданных о мировой торговле показывают, чтоколичественный рост может сочетаться со снижением доли в добавленной стоимостии прибыли (это чрезвычайно характерно для секторов, занимающих подчиненное место в цепочке).
Обратимся к принципам политики поддержки конкурентоспособности врамках VСС.
Источником глобальнойконкурентоспособностиявляются специфическиепреимуществарегиональныхи локальных кластеров. | Этот принцип объединяет VCC с теорией кластеров. Однако кластерных преимуществ в рамках VCC далеко не достаточно, поскольку конкурентоспособность в цепочках добавленной стоимости не обезличена. Конкурентоспособность – это вопрос взаимоотношений с ключевыми участниками соответствующих цепочек.При этом соответствие требованиям компании, управляющей цепочкой, создает преимущества исключительно низкого порядка, которые могут быть легко утрачены. |
Помощь отечественным производителям должна быть ориентирована на поддержку спроса, а не предложения (demand-oriented vs supply-oriented assistance). | Индивидуальный вход на рынок каждого независимого продавца возможен лишь в случае, когда цепочка организована путем «рыночного» взаимодействия, что является не правилом, а сравнительно редким исключением.Типичные направления поддержки, которые выглядят как поддержка со стороны спроса, могут оказаться недостаточно эффективными. Классические типы такой поддержки приведены после таблицы. |
В национальных цепочках должна быть обеспечена кооперация. | В рамках VCC для создания конкурентоспособной цепочки (или «отрезка цепочки») внутри страны необходимо обеспечить координацию производителей (7).Однако и этот принцип не является вполне однозначным. Так, в ряде случаев существует альтернатива между созданием «полной» цепочки внутри страны и встраиванием в цепочки с участием зарубежных поставщиков или покупателей.В случае когда второй вариант приводит к созданию более эффективной цепочки (создающей большую суммарную добавленную стоимость), не исключено, что именно отказ от кооперации внутри национальной цепочки принесет большие выигрыши в долгосрочной перспективе. |
Триклассических типа поддержки со стороны спроса (8).
• Участиев выставках может способствовать развитию предприятия малого и среднего бизнесатолько в тех случаях, когда на выставках действительнопроисходит отбор поставщиков.В противном случаепотенциальный эффект от участия невелик. Соответственнопредприятиям МСБ должна быть доступна информация не только о профиле выставки, но и о ее реальном статусе с точки зрения работающих механизмовподготовки и заключения контрактов.
• Обучающиепоездки, по логике VСС, полезнытолько в том случае, когда они охватывают все звенья цепочки, что обычно довольно дорого.
• Сертификация, чтобы способствовать модернизации предприятий, должна, во-первых, четко соответствоватьпотребностям управляющей в цепочке компании, во-вторых, осуществляться не отдельным производителем, а группойпроизводителей. Толькотак можно избежать возникновения «узких мест», которые не позволят окупиться инвестициям в сертификацию.
Подход VСС рассчитан преимущественно на страны сразвивающимися, трансформационными экономиками, испытывающими потребность в занятии места в международномразделении труда.
Этоозначает следующее.
Необходима промышленная политика в отношении отраслей на новой технологической базе | Предполагается, что новые предприятия не страдают от проблем, унаследованных от размещения ресурсов в иной системе хозяйствования. Однако, как показывают исследования на российском материале, эта предпосылка неверна. В тех отраслях, реструктуризация которых могла бы опираться на VCC (производящих потребительскую продукцию), большинство предприятий действуют на старой технологической базе, многие из них до сих пор обременены избыточными активами. Дополнительной проблемой является высокий уровень вертикальной интеграции, но эта проблема в контексте цепочек создания стоимости выглядит не экзогенной, а эндогенной. Применительно к компаниям в трансформационных экономиках принцип поддержки только со стороны спроса не выглядит однозначным. В ряде случаев необходима поддержка реструктуризации предприятий для создания конкурентоспособного производства. |
VCC ориентирована на развитие конкурентоспособности на мировом, а не на внутреннем рынке, для ограниченного числа отраслей (кластеров компаний). | Концентрация усилий государства предполагает исключительно выборочную поддержку, то есть (применительно к межотраслевым сравнениям) создание неравных условий.Эффективность подобных методов поддержки весьма чувствительна по отношению к лоббированию и рентоориентированному поведению. В условиях сравнительно сложной структуры экономики планирование и проведение такой выборочной поддержки затруднено по политическим соображениям. |
Рекомендации VCC в качестве предварительного условия предполагают возможность некоторого «нормального» разделения ренты внутри цепочки. | Рекомендации, связанные с поддержанием солидарности между национальными или локальными участниками цепочек опираются на представление о том, что в конечном счете они сами ориентированы на «сотрудничество».Имеется в виду стандартная постановка проблемы стратегического взаимодействия, когда участники могут выбирать между стратегиями «сотрудничества» и «хищничества».Стратегия «сотрудничать, пока сотрудничают остальные», приносит меньшие выигрыши при каждом взаимодействии, но более длительное время. Стратегия «хищничества» приносит большие выигрыш в однократном взаимодействии, но только один раз. Реализуемость рекомендаций VCC опирается на представление о том, что сотрудничество в долгосрочной перспективе предпочтительнее «хищнической» стратегии. Это предположение очень важно, поскольку совершенствование участников в цепочке создает квазиренту (9), которую участники на последовательных этапах могут изымать. |
VCC предъявляет высокие требования к конкретным знаниям субъектов экономической политики. | Для выработки концепции развития отдельной отрасли промышленности необходимо представлять:• в какие цепочки (а их может быть несколько) входят предприятия |
Включение в цепочкисоздания стоимости может служить инструментом реструктуризации отдельных секторовМСБ. Воспользуемся в качестве примера российским опытомпоставщиков компании IKEA, представляющихразные отрасли промышленности.В данном случае речь пойдет об одной из этих отраслей — мебельной.
Цель анализа заключается в описании иобъяснении закономерности возникновения и распространения системы управлениякачеством в цепочке создания стоимости. Этопредполагает получение ответов на следующие вопросы.
• Возможноли использование в России системы управления качеством, созданной в мировой практике?
• Насколькороссийские производители готовы к применению системы управления качеством?
• Какуюроль в создании системы управления качеством и повышении конкурентоспособностиможет сыграть государственная политика?
По нашему мнению, результаты проведенного анализа можно распространить и на другиесектора и страны, в том числе в Республике Казахстан (в той мере, в какой похожи структурные и поведенческиехарактеристики МСБ).
Исследовательские гипотезы в связи ссистемой управления качеством состояли в следующем.
• Локальныемалые и средние предприятия (в данном случае российские) способны использовать систему управления качеством, однако только подвоздействием крупного покупателя.
• Каждоеотдельное предприятие не заинтересовано в самостоятельном развитии и применениисистемы управления качеством.Однако в том случае, когда система управления качеством внедряется извне, предприятия положительно оценивают ее воздействие на собственнуюконкурентоспособность и финансовое положение.
• Вопрекитеоретическим представлениям о распространении инноваций, даже успешно работающие в системе управления качеством предприятияне инициируют их применение у своих поставщиков.
В том случае, если все тригипотезы окажутся подтвержденными, можно будет сделать выводы, актуальныедля экономической политики в странах с развивающейся и переходной экономикой.
Масштабный и гарантированный спрос всочетании с жесткими требованиями соблюдения стандартов качества способнысоздать стимулы к повышению конкурентоспособности и дать толчок горизонтальнойреструктуризации предприятий сектора.
• СубъектыМСБ поодиночке не восприимчивы к значительной части инноваций, доступных для внедрения (возможно, в силу действия проблемы «безбилетника») и существенно повышающих конкурентоспособность. Инновации внедряются только под прямым влиянием глобальногопокупателя.
• Самыйдейственный метод поддержки,ориентированной на спрос, — налаживание непосредственных связей между глобальнымипокупателями, с одной стороны, и субъектами МСБ,с другой.
Все три гипотезы, выдвинутые при анализе политики повышения конкурентоспособностироссийской мебельной промышленности, подтвердились. Это дает основания для формулирования выводов для экономическойполитики в странах с трансформационной экономикой, гдестоит задача поддержки субъектов МСБ с помощью комплекса мер, ориентированных на спрос.
• Конкурентоспособныйкластер МСБ может быть создан в рамках контрактных отношений с глобальнымпокупателем, особенно если он имеет значительный опытпо созданию национальных систем управления поставками.
• Наоснове вертикального взаимодействия в ряде секторов может быть осуществлена горизонтальная реструктуризациянационального сегмента МСБ путем осуществления целевого комплекса мер поповышению конкурентоспособности.
• Действенностьлюбых мер поддержки как со стороны спроса, так и состороны предложения в отношении национальных субъектов МСБ, встроенных в цепочки создания стоимости, многократно возрастает.
• Отдельнымнаправлением может быть создание устойчивых групп субъектов МСБ, ориентированных на выполнение постоянных или периодических заказов(не только со стороны государства) на производство специализированной продукции или услуг.
• Для повышения конкурентоспособности национального сектора МСБ путеминтеграции в международные цепочки создания стоимости главным методом являетсяпривлечениев страну глобальных покупателей на негласных условиях развития контрактныхотношений с предприятиями национального сектора МСБ. Как правило, суть этих условий заключается вопределении доли национальных производителей в стоимости ассортимента.
• Для повышения стимулов к успешной реструктуризациигосударство заинтересовано в привлечении в страну как можно большего числа глобальныхпокупателей. Видеале в каждом целевом секторе (отрасли) должно действовать не менее двух глобальных покупателей.
Возникающая междуними конкуренция за поставщиков позволит предотвратить, по крайней меречастично,проблемувымогательстваренты у национальных предприятий-поставщиков. Вместе с тем это не исключаетнеобходимости повышения уровня эффективности антимонопольного регулирования вцелях недопущениясоглашений и согласованных действий со стороны глобальных покупателей, результатом которыхбудет перераспределение выигрышей в их пользу и в ущерб поставщиков — субъектов МСБ.
• Критерием успешности стратегии горизонтальной реструктуризации путемразвития субконтрактных отношений является размер поставок национальногосектора МСБ, нововсе нефинансовые результаты участников системы субконтрактации.
Мировой опытпоказывает, чтоуспешные проекты горизонтальной реструктуризации (особенно на стартовой стадии) могут сочетаться сплохими финансовыми показателями и даже банкротством значительной частинеэффективных компаний МСБ, являющихся поставщиками глобальных покупателей. Критерием успешностиэтой политики является в первую очередь сама величина поставок МСБ, количествосоздаваемых рабочих мест и т.д.
Взаимоотношения вцепочке создания стоимости приносят управляемым предприятиям не только выигрыши, но и определенные сложности. В терминах новойинституциональной экономикиони описываются как разновидность шантажа (вымогательства) или изъятия квазиренты. Формы такогоизъятия разнообразны.
• Вкраткосрочном периоде поставщики крупных компаний страдают от низких закупочныхцен. Способы их понижения могут различаться: от обязательного софинансирования рекламных компаний до платы за «места на полке».
• Вдолгосрочном периоде главной формой изъятия квазиренты является созданиепрепятствий для повышения качества производителями и для их перемещения всегмент цепочки с более высокой добавленной стоимостью.
Создание препятствий для повышенияконкурентоспособности управляемых компаний характерно для многих, если не большинства, цепочексоздания стоимости. Так, в случае с IKEAсоздание препятствий проявляется в том, чтопроизводителям запрещено использовать свои товарные знаки, так что годы производства конкурентоспособной продукции не создаютрепутации для внешнего покупателя.
Главный вопрос состоит в том, может ли государство поддержать переговорные позиции субъектов МСБво взаимоотношениях с крупным бизнесом, какиеинструменты при этом можно использовать, а какие —неприемлемы. Анализ накопленного мирового опытапозволяет сделать определенные выводы о воздействии государства наинституциональную среду взаимодействия крупного бизнеса, с одной стороны,и субъектов МСБ — с другой.
• Проблемавзаимодействия субъектов МСБ,с одной стороны, и крупных компаний — с другой, существует иявляется достаточно острой.Любое решение этой проблемыпредполагает воздействие на перераспределение созданной добавленной стоимости впользу одной из групп: в конкретном случае — сектора национальныхпроизводителей.
• Худшийспособ решения проблемы взаимодействия между крупными клиентами (например, сетями супермаркетов), с одной стороны,и производителями —субъектами МСБ — с другой, тот, которыйпредполагает интервенцию в уже сложившиеся на рынке отношения.
• Предварительныеусловия, предъявляемые крупным компаниям в момент входа на рынок (11), могут не толькоулучшить переговорные позициисубъектов МСБ, но и достаточно легко выполняются крупнымикомпаниями.
Международный опыт поддержки малогобизнеса в качестве поставщика продукции, работ, услуг для государства и/илипоставщика (субконтрактора) крупного бизнеса позволяет сделать следующие выводы.
• Всетри компонента поддержки субъектов МСБ (12) являютсянеобходимыми. В трансформационной экономике не можетбыть действенной поддержка МСБ,ориентированная только наодно направление политики.
• Междупринципами действенной поддержки МСБ и принципами либеральной экономическойполитики существует противоречивое взаимодействие:
- с одной стороны,выполнение традиционныхтребований либеральной экономической политики (снижениеиздержек входа на рынок, защита прав собственности и контрактныхправ) является необходимым условием действеннойподдержки МСБ;
- с другой стороны,этого не достаточно, поскольку даже в идеальной рыночной среде для каждого отдельногосубъекта МСБ ожидаемые затраты на реструктуризацию превосходят ожидаемыевыигрыши от создания конкурентоспособного производства. Только на уровне экономики в целом затраты на развитиеконкурентоспособного субъекта МСБ оказываются ниже ожидаемых выигрышей.
• Наиболее эффективныминструментом горизонтальной реструктуризации национальногосектора МСБ является налаживаниеустойчивых контрактных отношений с компанией крупного бизнеса, управляющей цепочкой создания стоимости.
Типичным представителем подобной компании являетсяорганизация розничной торговли,в большей или меньшей степениуправляющая качеством продаваемой продукции.
Устойчивые контрактные отношения не толькосоздают спрос на продукцию национального сектора МСБ, но и резко повышают результативность мер поддержки со стороныпредложения благодаря дополнительным стимулам к реструктуризации и повышениюконкурентоспособности.
• Поскольку звено, управляющее цепочкой, склонноперераспределять созданную в цепочке добавленную стоимость в вою пользу, целесообразно дополнить устойчивые контрактные отношениякомплексом требований, которые препятствовали бы существеннойдискриминации национального кластера МСБ. Важнымусловием действенности этих дополнительных требований является их использованиеех ante — вкачестве предварительного условия входа. Напротив, любая попытка воздействовать на уже сложившиеся отношения вцепочке чревата серьезными отрицательными последствиями.
Методы создания благоприятных условий длямалого бизнеса, которыми располагает государство, разнообразны и могут быть как общего характера (создание конкурентной среды, в которойотсутствуют избыточные барьеры входа), так и болееспециальными (но допускающими минимальное искажениестимулов). К числу последних относится комплекс мерпо созданию благоприятных условий для участия субъектов МСБ в системегосударственных закупок, а также в системе закупок для нуждсубъектов естественных монополий.
Здесьможно выделить следующие направления:
• оценкаобщего положения дел и формулирование принципиальных подходов к решению вопросаучастия субъектов МСБ в закупках;
· описаниевозможностей стимулирования субъектов МСБ для участия в закупках;
· характеристикиинститутов, обеспечивающих вовлечение МСБ в системузакупок;
· анализнеобходимой технической и информационной инфраструктуры.
Политика в области государственных закупоки закупок субъектов естественных монополий имеет существенный потенциал с точкизрения стимулирования развития предприятий МСБ. Вразвитых экономиках закупки являются эффективным инструментом развитиясубъектов МСБ, позволяющим вовлечь предприятия МСБ впроцесс производства высокотехнологичных товаров и услуг.
Использование возможностей предприятий МСБдля удовлетворения спроса государства и субъектов естественных монополий приопределенных условиях дополняет государственную политику в областиподдержки малых и средних предприятий. Наличиетаких условий определяется качеством институтов в сфере закупок, а также характеристиками государственной, административной и правовой системы.
Наличествующий массив исследований потрансформационным экономикам позволяет утверждать, чтонеобходимые условия для эффективного включения субъектов МСБ в процессразмещения заказов отсутствуют.И напротив, существует ряд негативных явлений, препятствующихих возникновению.
• Широкораспространены нелегальные трансакции между должностными лицами ипредставителями бизнеса при обеспечении доступа к государственным контрактам (так, в частности, невозможновыиграть конкурс без «откатов» и взяток). В этих условиях органы власти выбирают в качестве контрагентакрупные предприятия, обладающие достаточными ресурсами дляобеспечения административной ренты.
• Наблюдаетсянизкий уровень информированности представителей МСБ о проводимых конкурсах.
• Системыгосударственных закупок в трансформационных экономиках часто характеризуютсянизким уровнем прозрачности,что позволяет должностнымлицам выстраивать избирательные барьеры для хозяйствующих субъектов и применятьдискриминирующие условия.
• Достаточно часто наблюдаются нарушениянорм, предусматривающих необходимость размещениязаказа среди представителей МСБ.
Система контрактации бизнеса сгосударством, субъектами естественных монополий исопутствующих трансакций между хозяйствующими субъектами может бытьпредставлена в различных конфигурациях. С учетомакцента на механизмы включения МСБ в процесс контрактации с государством исубъектами естественных монополий ключевое значение имеет следующее.
• Минимизация оппортунистического поведениядолжностных лиц, которое приводит к воспроизводствудискриминационных условий доступа к государственным контрактам и контрактамсубъектов естественных монополий.
Это предполагает внедрение эффективных норм, обеспечивающих максимальный уровень прозрачности системы закупок имаксимально сужающих дискреционные зоны при выборе поставщика, с соответствующими механизмами принуждения к исполнению данныхнорм.
• Минимизация трансакционных издержексубъектов МСБ, вязанных с участием в государственныхзакупках и закупках субъектов естественных монополий. Это предполагает внедрение электронных систем торгов, создание информационной инфраструктуры государственныхзакупок и закупок субъектов естественных монополий.
Общаяконфигурация системы контрактации представлена на рисунке, в рамках которой предусмотрено не только прямое включение МСБ вудовлетворение спроса государства и субъектов естественных монополий, но и опосредованное — через субподрядные отношения между МСБ икрупным бизнесом.
Схема трансакций между МСБ, государством(государственными предприятиями), субъектами естественных монополий и крупнымбизнесом
1 - непосредственноеучастие МСБ в процессе государственных заказов, заказов субъектов естественных монополий в качестве генерального поставщикатоваров, реализуемых в том числе на товарныхбиржах (в большей степени для средних предприятий) и посредством электронныхторгов;
2 - опосредованноеучастие МСБ в качестве субподрядчика компаний крупного бизнеса, государственныхкорпораций и предприятий, субъектов естественных монополий, в том числе черезбиржи субконтрактов;
3 -информационно-консультативное обеспечение субъектов МСБ со стороныгосударственного органа власти, уполномоченного в сфере контроля за размещениемзаказов, и со стороны бирж субконтрактов.
В мировой практике выработаны различные постепени централизации системы реализации и контроля государственных закупок. Выбор степени централизации осуществляется в контексте решениязадачи по минимизации издержек оппортунистического поведения при обеспеченииадекватного уровня адаптационных возможностей системы закупок.
С учетом характеристик трансформационныхэкономик для (1) снижения трансакционных издержек системыгосударственных закупок,(2) минимизации коррупционныхрисков и (3) обеспечения максимальной прозрачностиоптимальными оказываются следующие подходы.
• Централизованное формирование нормативной и методической базыосуществления государственных закупок и закупок субъектов естественныхмонополий. Это означает, чтофункции по формированию политики и разработке основных нормативных правовыхактов, регулирующих процедуры размещения заказа, сосредоточены в компетенции уполномоченного органа в сфереконтроля за размещением заказа.
Органывласти и государственные предприятия, являющиесяадресатами регулирования, уполномочены принимать внутренниеинструкции проведения процедур размещения заказа, которыене противоречат нормативным актам более высокого уровня (данные инструкции подлежат контролю со стороны уполномоченногооргана власти в сфере контроля за размещением государственного заказа).
• Децентрализованноеразмещение заказа.
В данномслучае органы власти, государственные организации и иныесубъекты реализуют размещение заказа самостоятельно (13) в соответствии сустановленными процедурами,с уведомлениемконтролирующего органа и соблюдением требований информационной прозрачности.
Действия по стимулированию участияпредставителей МСБ в системе закупок должны быть направлены на введение норм, предусматривающих обязательное размещение определенной доли заказагосударственными учреждениями и естественными монополиями среди субъектов МСБ, или же предусматривать введение стимулирующих мер для МСБ приотсутствии обязательств со стороны заказчика (14).
В последнем случае меры, как правило, направлены на снижение трансакционныхиздержек МСБ, возникающих в процессе доступа к конкурсамна размещение государственного заказа, и, как правило, содержат шаги по снижению барьеров доступак государственным контрактам,повышению информационнойпрозрачности и введению оперативных систем торгов. Вместес тем реализация данных мер не является достаточным условием, обеспечивающим массовое участие субъектов МСБ в конкурсах пораспределению государственных контрактов. Ситуацияусугубляется, когда широко распространены неформальныеотношения между представителями бизнеса, должностнымилицами государственных органов и предприятий.
В этих условиях в дополнение кстимулированию представителей МСБ наиболее эффективно внедрение норм, предусматривающих обязательное размещение части закупокгосударственных учреждений и субъектов естественных монополий среди предприятиймалого и среднего бизнеса (15).
Кроме того,возможно внедрениестимулирующих механизмов привлечения МСБ в качестве субподрядчикагосударственного контракта или контракта естественной монополии ипредставителей крупного бизнеса.В этом случае с точки зренияквалификационных требований,предусмотренных взаконодательстве о государственных закупках и предъявляемых к потенциальномупоставщику-субподрядчику, целесообразно определить отдельный упрощенный режим для субъектовмалого предпринимательства с целью создания для них конкурентных преимуществ ирасширения доступа к государственным контрактам (вданном случае через субподрядные отношения).
С точки зрения трансакций, обозначенных на приведенном выше рисунке номером 1, особое значение имеют институты, обеспечивающиенедискриминационный и прозрачный доступ хозяйствующих субъектов к механизмамраспределения контрактов на поставки товаров, работ иуслуг для государственных нужд и нужд субъектов естественных монополий.
Отдельной задачей является развитиеэффективных товарных бирж и электронных систем торгов, которые не только позволяют экономить государственные ресурсы иресурсы поставщиков, но и снижают коррупционные риски, возможности создания барьеров входа в систему государственногозаказа. В рамках обеспечения недискриминационногодоступа к системе заказа целесообразно законодательно определить категориитоваров, работ и услуг, которые могут закупаться только на товарных биржах или посредствомэлектронных торгов. Последняя процедура, безусловно, возможна только тогда, когда создана необходимая техническая и правовая инфраструктурафункционирования электронных систем торгов и товарных бирж.
В части субподрядных отношений возможно законодательноестимулирование привлечения субъектов МСБ в качестве субподрядчика приреализации государственного заказа генеральным подрядчиком — представителемкрупного бизнеса — либо предложения со стороны государственного предприятия илиестественной монополии. В этом случае важную роль играют трансак-ционные издержки как крупного бизнеса, так и предприятий МСБ при реализации субподрядных контрактов: расходы, связанные с поиском контрагента, заключением контракта и защитой соответствующих контрактов. На их величину оказывают влияние информационная инфраструктурареализации субконтрактов; характеристики институтов в области антимонопольного, налогового регулирования; качествосудебной системы.
Особую роль в снижении указанныхтрансакционных издержек для МСБ и крупного бизнеса играют посредники, реализующие функции координации, рационированияи информационного обеспечения.Снижение издержекосуществляется посредством экономии на масштабе.
К данным посредникам относятся биржи субконтрактов, в функции которых,как правило, входят: концентрация спроса и предложениясубконтрактов, консультационная поддержка и сопровождениеконтрактов. Такого рода организации могут бытьчастными или государственными.Добросовестностьсоответствующих посредников — ключевая составляющая эффективных отношений междуМСБ, крупным бизнесом, субъектами естественных монополий и государством. Важно, чтобы данные агенты не стали простодополнительным звеном в коррупционном обмене.
Положительные эффекты от включениясубъектов МСБ в процесс контрактации с государством и естественными монополиямиможно получить, когда выполнены следующие условия:
• возможеннедискриминационный доступ к государственным закупкам и закупкам товаров иуслуг субъектов естественных монополий;
• обеспеченнадлежащий уровень информационной прозрачности процесса размещения государственныхзакупок, закупок субъектов естественных монополийдля всех категорий предприятий;
• существенноснижены трансакционные издержки входа предприятий МСБ в процесс размещениягосударственного заказа, заказа субъектов естественных монополий;
• созданыблагоприятные стимулы как для заказчиков, так и дляпредприятий МСБ к взаимовыгодному сотрудничеству.
Следует отметить, что в зависимости от конкретной ситуации, указанный перечень может расширяться, еслиувеличивается вероятность выигрыша без использования административного ресурса, уровня рисков вымогательства и т.д.
Таким образом, первоочередными становятся следующие задачи.
• Разработка нормативных правовых актов ивнедрение механизмов принуждения к исполнению предусмотренных ими
норм (инфорсмента, включаямеханизмы обжалования действий заказчика) в областигосударственных закупок и закупок субъектов естественных монополий.
Создание адекватного механизма принуждения к исполнениюнорм требует наличия гаранта,независимого отподконтрольных ему субъектов и обладающего достаточной мощностью для контролянад трансакциями (по сути, это означаетобеспечение приемлемого уровня вероятности наказания).
Необходимымиусловиями для эффективного включения МСБ в процесс размещения закупок являются:
- недискиминационный доступ;
- низкие трансакционные издержки исполнениясоответствующих норм;
- минимальные риски злоупотреблениядолжностным положением;
- адекватные механизмы разрешения конфликтовпо поводу ущемления прав потенциальных поставщиков.
• Создание технической и информационнойинфраструктуры
поддержки и контроля размещения государственных закупок, закупок субъектов естественных монополий, снижающих издержки контроля и доступа к процедурам закупок.
Основные требования здесь —прозрачность, доступность, а
также наличие адекватных систем оценки эффективности
вовлечения МСБ в процесс закупок.
Наиболее важная задача государственнойполитики в рассматриваемой сфере — преодоление и смягчение ограничений дляучастия субъектов МСБ в конкурсах на поставки продукции (работ, услуг) длягосударственных нужд и субъектов естественных монополий.
Такиеограничения могут быть:
• естественными— вытекающими из свойств субъектов МСБ: низкийпотенциал экономии от масштаба,ограниченные возможности привлеченияресурсов и т.д.;
• искусственными— воспроизводимыми в условиях неэффективных институтов в областигосударственного заказа.
Если законодательство о государственныхзаказах характеризуется наличием зон неопределенности, касающихся процесса непосредственного отбора заказчиком победителяконкурса, то весьма вероятно использование скрытых ивесьма действенных методов отсечения потенциальных поставщиков заказа. Крупные предприятия имеют преимущество в обеспечении «откатов» для коррумпированных чиновников, которые обеспечивают им выигрыш в конкурсе.
Поэтому центральной задачей является повышение издержек длясоздания барьеров и применения дискриминирующих практик должностными лицами приразмещении заказа благодаря большей прозрачности и жесткой регламентациипроцесса закупок.
Развитие институтов государственныхзакупок и закупок субъектов естественных монополий требует серьезных усилий отполитических элит, вовлечения представителей бизнеса игражданского общества (например, бизнес-ассоциаций) в процессы формирования норм и процедурзакупок.
Нормы, направленные на обеспечение открытостипроцесса закупок, недискриминационного доступа, ведут к росту издержек должностных лиц. К таким издержкам относятся непосредственные усилия для адаптациик новым правилам, а также «упущеннаяприбыль» — «откаты». Те представители бизнеса, которыесистематически получают государственные заказы с помощью неформальных платежей, также не заинтересованы в реформах.
Все вместе это свидетельствует о том, что среди «инсайдеров» и даже части «аутсайдеров», вероятно, не будет наблюдатьсяактивной поддержкиинституциональных изменений.Поэтому реформа размещения государственных закупок и закупоксубъектов естественных монополий должна акцентировать внимание, помимо всего прочего, на стимулахсубъектов МСБ, обеспечивающихих активное участие впроцессе создания эффективной системы закупок, контрактации с государством и субъектами естественныхмонополий.
Нормативно-правовоеи методическое обеспечение проведения конкурсов, торгови аукционов, а также нормы, регулирующие доступ к закупкам, должнымаксимально снижать субъективный фактор при выборе победителя конкурса, ограничивать возможности злоупотребления должностным положением. Обеспечение соответствующих условий необходимо при одновременной минимизациииздержек как должностных лиц (при реализации процедур размещения заказа), так и субъектов МСБ (при доступе кконтракту и разрешению споров).
Как правило, впроцессе закупок наибольшей неопределенностью характеризуются нормы, регулирующие процесс выбора поставщика, а также контроля исполнения контрактов. Именно поэтому акцент в рамках совершенствования законодательствав области размещения заказа (16) необходимоделать на следующих направлениях:
• Выявление и устранение дискреционных зон/зон неопределенности в нормативных правовых актах.
В рамках данного направления необходимо выявить и устранитьриски ограничения конкуренции на право заключения государственного контракта (риски создания барьеров) и оказания услугпосредством осуществления дискриминирующих действий со стороны заказчика илиорганизатора размещения государственного заказа.
• Обеспечение адекватной тяжести наказанияза нарушение
норм, регламентирующих процедуры размещениязаказа.
Процесс включения хозяйствующих субъектовк размещению государственного заказа условно можно разделить на две стадии: допуск к участию в конкурсе и отбор победителя конкурса. На каждой из них возможно возникновение барьеров для хозяйствующихсубъектов.
Для противодействия этому в первом случаенеобходимы эффективные нормы,регламентирующиеинформационную открытость государственных учреждений при размещении заказа (17), а во втором — процедуры, регламентирующиеформирование конкурсных комиссий, последовательностипринятия ими решений для установления победителей конкурса.
Необходимо четко определять и регламентировать обязанностипредставителей органов власти или организаторов конкурса в рамкахинформационной поддержки хозяйствующих субъектов (потенциальныхпоставщиков) при реализации процедур размещениягосударственного заказа. Также следует четко зафиксироватьответственность (персональные материальные санкции идисквалификацию) за нарушение соответствующих процедур. Описание данных процедур, в том числеописание способов и механизмов защиты прав, должны вобязательном порядке включаться в конкурсную документацию.
В дополнение к этому, как показывает практика, представителиМСБ существенно хуже осведомлены о процедурах и механизмах государственныхзакупок, в том числе и из-за ограниченных материальных возможностей и незначительного опытав реализации государственных контрактов. По этойпричине целесообразно предусмотреть возможность независимой оперативнойконсультационной поддержки для разъяснения процедур размещения заказа имеханизмов защиты прав, которая может осуществлятьсяуполномоченным органом власти в сфере контроля за размещением государственногозаказа.
Все это должно обеспечивать оперативное принятие решенийхозяйствующими субъектами, необходимое для формального подтвержденияклассификационных требований и обжалования действий должностных лиц в случаеосуществления ими дискриминирующих практик или нарушения норм законодательства. Фактически, тем самым будет обеспечиваться и выявлениенарушений само по себе.
Если говорить о заказах, реализуемых субъектами естественных монополий, то особое внимание необходимо сосредоточить на созданииспециального режима размещения ими закупок. Вызвано этотем, что стандартные правила, действующие применительно к органам власти, не всегда в полной мере удовлетворяют требованиям адаптивности ибесперебойности функционирования субъектов естественных монополий.
Прежде всего, этокасается установления пороговых значений суммы контракта, определения видов товаров и услуг как критериев выбора способаразмещения заказа и наличия/отсутствия условий размещения заказа изодного источника.
В рассмотренной ситуации имеет смыслсоздавать независимого гаранта норм, регламентирующихпроцедуры размещения закупок (государственных органов и естественныхмонополий) с достаточным ресурсом влияния. Помимо контрольно-надзорных функций и функций по разрешениюконфликтов данный орган должен осуществлять деятельность в сфере:
• формированиянормативных и правовых актов в области государственных закупок субъектовестественных монополий;
• рационализациии стандартизации процедур закупок;
• формированияметодического обеспечения процедур закупок;
• контролянормативных актов органов власти, регламентирующихпроцедуры размещения заказа (формирование комиссии, определение критериев и их относительных значений и т.п.);
• консультационнойи методической поддержки хозяйствующих субъектов и органов власти.
Исходя из указанного выше перечняуполномоченный орган в сфере контроля за размещением государственного заказадолжен:
• иметьадекватную материально-техническую и ресурсную обеспеченность;
• обладатьдостаточной переговорной силой по отношению к органам власти, являющимся адресатами контроля;
• обеспечиватьвероятность и тяжесть наказания за нарушение предписанных процедур размещениязаказа (18);
• минимизироватьриски захвата регулятора подконтрольными субъектами при обеспечении адекватнойвероятности наказания и надлежащей поддержки хозяйствующих субъектов в рамкахснижения асимметрии информации между ними и заказчиком;
• обеспечиватьпубличность и прозрачность деятельности, наличиесистемы оценки результативности деятельности, включающейвнутриведомственный (контроль территориальных органов) и межведомственный контроль (контроль состороны вышестоящего звена иерархии государственного аппарата).
Информационная и техническаяинфраструктура имеют ключевое значение в обеспечении эффективногофункционирования системы государственных закупок и закупок естественныхмонополий. При этом оптимальным является параллельноеразвитие соответствующих инфраструктур.
Внедрение единой системы электронныхторгов для органов государственной власти, государственныхкорпораций и предприятий, естественных монополий и представителейкрупного бизнеса одновременно позволяет:
• осуществлятьконтроль размещения заказа;
• оцениватьэффективность функционирования системы размещения заказа;
• определятьуровень вовлеченности представителей МСБ в процесс размещения заказов иограничения такого вовлечения.
Результаты данных оценок используются дляразработки мер по расширению участия субъектов МСБ в удовлетворении спроса состороны государства, естественных монополий и крупного бизнеса, а также как информационная база для представителей МСБ. В последнем случае речь идет не только об информированиихозяйствующих субъектов о возможностях и практике участия МСБ в заказах, но и о демонстрации эффективных стратегий, что необходимо для адекватной оценки барьеров входа и коррупционныхрисков со стороны субъектов МСБ.
Помимо внедрения единой системы электронных торгов, необходимо создание единой информационной системы размещениягосударственных заказов и заказов субъектов естественных монополий, не реализуемых посредством электронных торгов или единойинформационной системы электронных бирж. Данныесистемы должны содержать максимально детализированную информацию о размещаемыхзаказах и о функционировании товарных бирж.
Подробная информация о заказах позволяет снизить издержки, связанные с ее асимметрией между контролирующим органом иадресатами регулирования. Заказчик в обязательном порядке размещаетна едином информационном портале сведения о заказах, результатах вскрытия заявок, отбораконкурсантов и победителей конкурса.
Информация о функционировании биржобеспечивает прозрачность, что необходимо для контроля требований кразмещению и минимизации рисков ограничения доступа к инфраструктуре товарныхбирж со стороны предложения.
При отсутствии такого рода систем издержки поиска и оценкиинформации о соблюдении требований законодательства и об эффективностифункционирования электронных систем торгов и товарных бирж для контролирующегооргана, как правило, чрезвычайно(если не запретительно) высоки. Общая схема информационной и техническойинфраструктуры в контексте информационных потоков представлена на рисунке.
Информационная и техническая инфраструктура государственногозаказа, заказа естественных монополий и представителей крупного бизнеса
1 -уведомление уполномоченного государственного органа о размещении заказа;
2 -размещение информации о реализуемых заказах и предложении контрактов на единоминформационном портале; организация информационных потоков отединой системы электронных торгов на информационный портал;
3 -информационное обеспечение хозяйствующих субъектов о проводимых заказах,предложении контрактов (субконтрактов), законодательстве, процедурахи механизмах защиты прав;
4 - информационноеобеспечение процесса формирования политики в сфере заказов для нужд государства и естественных монополий иосуществления контроля процедур размещения заказов.
На едином информационном портале помещенаинформация не только о размещении заказов, но и оторгах по распределению имущества и имущественных прав (в том числе на недра, лесные, рыбные, водные, земельныересурсы), о торгах по продаже государственногоимущества. Благодаря этому можно обеспечить экономиюна масштабе при одновременном контроле за эффективностью использованиягосударственных ресурсов.
Технические и функциональные характеристикиинформационной системы и системы электронных торгов имеют определяющее значениес точки зрения оправдания затрачиваемых ресурсов на содержание данных систем. Они приведены в следующем перечне.
• Бесперебойность функционирования. Техническая составляющая систем должна характеризоваться низкимирисками сбоев и потери информации, высокимкачеством каналов доступа и передачи информации.
• Доступность системдля всех релевантных субъектов (19). Доступ в систему должен ассоциироваться с низкими издержками, что предполагает наличие инфраструктуры, а также
использование стандартного программного обеспечения
при реализации информационных обменов.
• Введение упрощенныхпроцедур размещения государственного заказа, заказа субъектов естественных монополийсреди представителей МСБ посредством использования порогового значения стоимости контракта, реализуемого субъектом МСБ. Другимисловами, целесообразно ввести нормы, предусматривающие упрощенный режим размещения заказа, если:
- потенциальные поставщики являютсясубъектами МСБ;
- если ценаконтракта не превышает определенной величины, установленнойзаконом.
• Отдельноопределить квалификационные требования к субъектам малого предпринимательства, так как часто действующие требования являются непреодолимымпрепятствием для данной категории предприятий.
• Четкоопределить требования к содержанию конкурсной документации, утвердить типовые формы предоставления заявок и т.п. Конкурсная документация должна вобязательном порядке содержать:
- инструкции по подготовке конкурсных заявок;
- информацию о способе размещения заказа и основных процедурах, включая процедуры разрешения споров и обжалования действийдолжностных лиц;
- не допускающее различий в толковании описание характеристиктоваров, работ и услуг, являющихся предметом закупок, сроки, место поставки,способы оплаты;
- описание критериев оценки конкурсантов и относительные значениятаких критериев;
- перечень и формы документов, подтверждающихсоответствие предусмотренным законом квалификационным требованиям.
• Необходимочетко определить и регламентировать обязанности представителей органов властиили организаторов конкурса в рамках информационной поддержки хозяйствующихсубъектов (потенциальных поставщиков) при реализации процедур размещения государственного заказа, а также зафиксировать ответственность (персональные материальные санкции и дисквалификацию) за нарушение соответствующих процедур.
• Необходимоопределить условия, при которых тот или иной способ размещениязаказа (торги с ограниченным участием, запрос котировок или предложений, закупкииз одного источника, двухэтапные торги) является приоритетным. Формируемыеинституты при этом должны стимулировать развитиеэлектронных торгов и обратных аукционов (20), что предполагает определение перечня товаров и услуг, закупаемых с помощью электронных систем.
• Ввестинормы, регламентирующие процесс формированияконкурсной комиссии, определяющие требования к составу ееучастников, во избежание конфликта интересов; определить процедуры принятия решений конкурсной комиссией привыборе победителя конкурса и обеспечения конкурсантов релевантной информацией; процедуры раскрытия информации, содержащейсяв заключениях экспертов при выборе победителя конкурса.
• Ввести нормы, определяющие рамки формирования относительных значенийкритериев, воизбежание субъективной манипуляции итоговыми баллами участников конкурса. В мировой практикедействия законодателя направлены в сторону четкого определения границотносительных значений (весов) критериев с целью снижения значения субъективного фактора.
• Введение детализированных норм, регламентирующих процедуры обжалования действий органов власти ииных субъектов, участвующих в процессе государственныхзакупок, закупок субъектов естественных монополий.
1. ВКазахстане отмечается сравнительно низкий уровень защиты прав собственности (по данным института Фрейзера он занимает 59-е место из 141-го) и качествамеханизмов принуждения к исполнению контрактов. Согласнооценке эффективности обеспечения исполнения контрактов в Республике Казахстан (ВЕЕРS),время, стоимость и количество процедур с момента подачи в суд иска довзыскания причитающейся суммы равны соответственно 230 дням, 22% размера иска (чтопочти в два раза выше, чем в России) и 38 процедурам.
2. Возможностьвоспроизводства такой тактики для более сильной стороны обусловлена большей рыночной властью, а для более слабой —издержками переключения наальтернативного контрагента.
3. См. болееподробно в: Антимонопольноерегулирование вертикальных ограничивающих контрактов: российская практика вконтексте мирового опыта // под ред. СБ. Авдашевой и Т.А. Алимовой. М.: Теис, 2004.
4. Обеспечениерабочими местами, большая гибкость рынка труда, расширение набора альтернатив для занятости населения и т.д.
5. Цепочки могутуправляться как продавцами, так и покупателями. Сказанное ниже относится в первую очередь к цепочкам, управляемым глобальными покупателями.
6. Так, приизготовлении мебели, например в рамках «вертикально интегрированной цепочки», важным преимуществомявляется способность производить широкий ассортимент. В рамках модульной системы управления — когданезависимые производители выпускают стандартизированную продукцию в строгомсоответствии со спецификациями глобального покупателя, — эта способность несоздает преимущества, поскольку ассортимент диверсифицируется на уровнеглобального покупателя, а не производителя. Речь, заметим, может идти об одноми том же типе мебели.
7. Именно «недостаток солидарности», отсутствие понимания взаимных выигрышей привело к резкому снижениюконкурентоспособности производителей в цепочке мебельной промышленности ЮжнойАфрики (действия поставщиков древесины не учитывали проблемыконкурентоспособности производителей мебели) (см.: Kaplynsky R., Morris M., Readman J. The Globalization of Product Markets and Immiserizing Growth: Lessons from the South African Furniture Industry // World Development. Vol.30 #7. P.1159-1178).
8. Schmitz H., ReducingComplexity in the Industrial Policy Debate. 2006. Institute of DevelopmentStudies Working Paper Series. WP 271 (www.ids.ac.uk/ids/bookshop/wp/wp271.pdf).
9. Alchian A., CrawfordR.G., Klein B. Vertical Integration, Appropriate Rents, and the CompetitiveContracting Process // Journal of Law and Economics, 1978. Vol.21 #2. P. 297-326.
10. Обычно: цена, качество, время отзаказа до поставки, соблюдение сроков и условий поставки, гибкость и способность к инновациям.
11. В частностиквотирование доли национальных поставщиков, квотированиедоли субъектов МСБ, обязательство по раскрытию информации осодержании типового договора с поставщиком, обязательство создатьопределенные процедуры дляразрешения противоречий с поставщиками.
12. (1)Поддержкасо стороны спроса (ориентированная на создание спроса). (2) Поддержка со стороны предложения (ориентированная на созданиеконкурентоспособного предложения).(3) Общие институциональныепреобразования.
13. В некоторых странах (например, Багамских островах) функции по размещению государственного заказа выполняетспециализированная организация.
14. Так, например законодательством Республики Казахстан (статья 44 Закона о государственныхзакупках) предусмотренавозможность поддержки субъектов малого предпринимательства, форма которойопределяется правительством.Целесообразно четко наметитьмеры по стимулированию участия МСБ, процедурыдоступа к государственным контрактам и требования к участникам.
15. Даже встранах с развитыми институтами государственных закупок и низким уровнемкоррупции обязательные требования по включению МСБ в процесс государственных закупок демонстрировали наиболее ощутимыерезультаты по сравнению с использованием норм рекомендательногохарактера с элементами стимулирования.
16. Так, вКазахстане принят уже второй закон, регламентирующий процедуры размещениягосударственных закупок, совместно с рядом нормативных актов, регулирующих также иразмещение заказа субъектов естественных монополий. Данный законположительно отличается от предшествующего, однако имеет ряд недостатков с точки зрениясоздания условий недискриминационного доступа представителей МСБ в удовлетворение спросагосударства и естественных монополий.
17. Публикация/размещение на сайте извещения о проведении конкурса, четкое определение характеристик товаров, услуг, квалификационных требований к поставщикам ит.д.
18. Так, например, значительными недостатками регулирования всфере размещения государственного заказа в России являются: низкая вероятность наказания в силутого, чтоуполномоченный орган проверяет менее 1% реализуемых в стране заказов; пассивное поведениехозяйствующих субъектов при защите своих прав в силу низкого уровня информированности и доверия к органамвласти.
19. Внедрение системы электронных торгов в США в 1990-е годы, предусматривающей использование хозяйствующимисубъектами специализированного программного обеспечения, практически не оказало никакого положительного воздействия на ростдоли заказа, приходящегося на представителей МСБ.
20. Обратныйаукцион — аукцион на понижение начальной цены, установленнойпокупателем; выигравшим аукционпризнается лицо, предложившеенаименьшую цену на момент завершения аукциона или первым достигшее желаемойпокупной цены, установленной покупателем (которая неизвестна участникам аукциона).
