«Полит.ру» продолжает публикацию фрагментов книги «Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция». В главе, предлагаемой ниже, речь пойдет об основных принципах и методах позитивной реинтеграции - нового подхода, целью которого является повышение общественно-экономической эффективности малого и среднего бизнеса в странах с переходной экономикой. В рамках позитивной реинтеграции приоритетным становится развитие частного сектора экономики, а государство интерпретируется как «поставщик сервисных услуг» бизнесу и обществу. Практическая реализация проекта в Казахстане планируется уже в этом году.
В решении масштабных модернизационных задач, которые ставит перед собой страна, находящаяся в процессе социально-экономической трансформации, что в полной мере применимо к Республике Казахстан, возможны два альтернативных подхода.
В рамках первого подхода эти задачи реализуются исключительно государством. Сконцентрировав в своих руках все основные ресурсы, установив наилучшие с его точки зрения способы решения задач, государство использует данный потенциал в соответствии с установленными планами и программами. Этот путь представляется простым, ясным и наиболее очевидно ведущим к цели.
В рамках второго подхода решение масштабных задач осуществляется в ходе непростого взаимодействия государства, бизнеса и общества. В процессе переговоров выбираются способы достижения целей, определяются конкретные мероприятия и т.д. Данный подход представляется более сложным с точки зрения реализации, но он позволяет избежать фатальных ошибок, практически неизбежных при централизованном выборе целей развития страны и способов их достижения. Именно таким способом успешно осуществляются масштабные программы развития в большинстве стран мира при значительных различиях политического устройства.
В Республике Казахстан мы рекомендуем реализовать второй из названных подходов, несмотря на все сопряженные с ним сложности и обманчивую простоту прямого государственного управления трансформациями. Именно этим определяется характер предложений, содержащихся в данной работе. Они нацелены на формирование долгосрочных и устойчивых институциональных связей между всеми общественными субъектами, на создание основ и стимулов сбалансированного развития. В этом смысле данные предложения, безусловно, являются более сложными, предполагающими длительный и непростой процесс создания среды для развития бизнеса по сравнению с мерами прямого государственного регулирования (1).
Однако первый и, казалось бы, более очевидный подход, не позволяет решать задачи устойчивого модернизационного развития страны, стабильного в течение длительного времени, создавать адаптивные механизмы, дающие возможность Казахстану на протяжении долгого времени адекватно отвечать на постоянно возникающие все новые и новые вызовы.
Для того чтобы в стране начала формироваться среда для развития малого и среднего бизнеса и среднего класса как производителя адаптивных изменений, необходимо, чтобы трансформационные усилия были четко определены по 1) содержанию, 2) объектам приложения и 3) очередности осуществления.
Все три характеристики действий правительства (2) зависят как от намечаемых целей изменений, так и от условий или предпосылок, которые в определенный момент времени сложились в том или ином секторе экономики.
Конечной целью (желаемым конечным результатом) всех преобразований в данном направлении в соответствии с общими задачами проекта является благоприятная и адаптивная институциональная среда функционирования и развития МСБ.
Это означает, что:
• издержки входа в рынок и выхода из него минимальны, равно как и издержки функционирования на нем (3) (то есть потери, продуцируемые административными барьерами, — среда должна быть «расчищена» от них), так что возможности роста фирм ограничены только спросом и ресурсными факторами;
• рынки характеризуются достаточно высоким уровнем конкуренции, причем факты недобросовестной конкуренции (на уровне национального, регионального, местного рынка) влекут за собой санкции по отношению к нарушителю, сдерживая тем самым новые попытки нарушения антимонопольного законодательства;
• при возникновении затруднений в функционировании и развитии субъектов МСБ срабатывает специальный механизм пересмотра регуляций, учитывающий требования хозяйствующих субъектов в той мере, в какой их реализация будет способствовать росту стоимости (повышению общественного благосостояния, положительных внешних эффектов).
Важно подчеркнуть, что такая институциональная среда (особенно ее третий компонент — действенный механизм адаптации) может формироваться асинхронно, то есть разными темпами для разных секторов экономики (разных товарных рынков) (4).
Связано это с тем, что только первый компонент может быть в какой-то мере сформирован исключительно законодательными решениями и нормативными документами центральной исполнительной власти. Все остальные характеристики адекватной институциональной среды могут быть следствием и результатом взаимодействия центральной власти с бизнесом, гражданами и некоммерческими организациями (НКО), а также, разумеется, непосредственных действий граждан и бизнеса.
Действительно, можно создать систему формальных правил, призванных резко снизить издержки входа на рынок и функционирования на нем (в частности, препятствующие коррупции со стороны контрольно-надзорных органов). Однако реальное исполнение этих правил может существенно отличаться от того, что записано в законах. Привести их в соответствие может только «контроль снизу», то есть активная позиция граждан и бизнеса в отношении нарушений, поддерживаемая «сверху» системой разрешения конфликтов — независимой и беспристрастной судебной системой или иными действенными механизмами, наказывающими нарушителей установленных правил, как из числа бизнесменов, так и из числа чиновников.
Высоко конкурентная среда не может возникнуть без действий со стороны бизнеса, предпринимателей, которые, собственно, и создают фирмы, становящиеся конкурентами на рынке. Чтобы нарушения антимонопольного законодательства становились объектом разбирательства в судах или антимонопольных органах, информация о них должна доходить до этих органов, быть надежной и проверяемой (во избежание поддержки ложных обвинений как формы недобросовестной конкуренции).
Поскольку подача заявлений (исков) и участие в последующих разбирательствах сопряжены с издержками для заявителя, у него должны быть стимулы к участию в этих процессах, то есть прямая или косвенная выгода, не перекрываемая ожидаемыми издержками.
К таким издержкам можно отнести в первую очередь будущие противодействия и препоны, которых может ожидать потенциальный заявитель со стороны конкурентов. Поэтому одно из условий возникновения стимулов к подаче заявления — это прямая денежная компенсация ущерба, понесенного заявителем от действий недобросовестного конкурента, например со стороны органа, признавшего факт нарушения и присудившего нарушителю штраф, покрывающий как ущерб, так и издержки разбирательства и вынесения решения.
Механизм адаптации регуляций, который быстро откликался бы на меняющиеся условия хозяйствования, немыслим без массового наблюдения за этими условиями самими хозяйствующими субъектами и их прямого участия в коррекции действующих регуляций.
Поскольку это участие также сопряжено с издержками, необходимы соответствующие стимулы, поддерживаемые и подкрепляемые успешными решениями, преодолевающими сложившиеся проблемные ситуации. Одно из основных препятствий для создания такого механизма — массовая практика решения бизнесом возникающих проблем непосредственно с чиновниками, «по месту», а не в форме участия в выработке общезначимых решений, то есть новых регуляций. Здесь существует и проявляет себя классическая проблема «безбилетника», требующая решения.
Другими словами, непосредственное привлечение субъектов МСБ к формированию благоприятной общеэкономической институциональной среды может столкнуться с серьезными трудностями и даже привести к негативным последствиям.
Процесс трансформации нынешней институциональной среды, существенно затрудняющей развитие экономики, должен носить системный характер, включать взаимодополняющие и эшелонированные во времени действия различных субъектов, осуществляемых по отношению к тем секторам экономики, где уже имеются или возникают условия для формирования благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования.
Как следует из описания благоприятной и адаптивной институциональной среды, наиболее общей предпосылкой ее успешного формирования является готовность правительства проводить преобразования по определенному плану. Данный план должен включать в себя действия как в области разработки и принятия нормативных актов, так и в области организационных и информационных мероприятий, разъясняющих гражданам и предпринимателям суть осуществляемых преобразований и их роль в этих преобразованиях.
Такой план не может и не должен быть детально разработанной программой на несколько лет вперед, поскольку многие из входящих в него мер имеет смысл осуществлять лишь после того, как в том или ином секторе экономики реально сложатся необходимые для этого условия. Тем самым план неизбежно будет включать в себя опционы, то есть «развилки» сценария развития событий, конкретное содержание которых не может быть определено заранее, а, напротив, подвержено изменениям и дополнениям в зависимости от складывающейся ситуации.
Вторая общая предпосылка — повышение эффективности работы расширенного правительства, включая органы власти на местах. Под эффективностью в данном контексте понимается реализуемая на практике способность правительства осуществлять базовые функции государства с наименьшими совокупными издержками (как для бюджета, так и для граждан и бизнеса).
Существенные сдвиги в этой сфере возможны только в результате вовлечения в процесс принятия решений и контроля за их исполнением граждан, НКО и бизнес-ассоциаций. Они должны выступать и как источники информации о действиях органов власти на местах, и как источники предложений по совершенствованию направлений, форм и методов осуществления этих действий.
Не менее важную роль в данных процессах может сыграть самое широкое использование информационных технологий, поскольку обеспечиваемая ими прозрачность действий органов власти сама по себе может стимулировать госслужащих к более эффективным (и/или менее оппортунистическим) действиям.
Поскольку эффективная с точки зрения развития экономики деятельность чиновников может означать для них сокращение административной ренты, необходимо заключение договоренностей о компенсациях, без чего действия центрального правительства могут столкнуться с широкой оппозицией в ведомствах и территориальных органах власти. Это крайне затруднит (если не сделает вообще невозможным) достижение конечной цели преобразований.
Третья предпосылка — это привлечение к процессу выработки правил и контролю за их исполнением НКО и бизнес-ассоциаций. Чтобы участие этих субъектов было продуктивным и конструктивным требуется повышение их ресурсной обеспеченности, переговорной силы и «качества» их экспертного потенциала. Это необходимо для продуктивного участия в механизмах формирования и коррекции регуляций.
Активное участие граждан и предпринимателей в такой деятельности должно стать более привлекательным, чем привычное «решение конкретных вопросов по месту», то есть коррупционное поведение. Для изменения стереотипов поведения требуется специальная программа действий, сочетающая как принятие нормативных правовых актов, так и практическую организационную и информационную работу.
Означает ли сказанное, что все три предпосылки должны быть созданы до начала формирования благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования МСБ? Иначе говоря, не откладывается ли тем самым эта задача на неопределенный срок из-за необходимости вызревания названных предпосылок?
С нашей точки зрения, затягивания решения общей задачи не происходит. Создание названных предпосылок в значительной мере и есть процесс решения самой задачи. Другими словами, меры по созданию предпосылок — это первоочередные меры в упомянутом выше плане решения задачи создания благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования.
Кроме того, общая задача может решаться асинхронно, по отдельным секторам экономики, начиная с тех, где для создания желаемой институциональной среды наличествуют объективные возможности.
Превалирование частных решений над установлением общих правил -«сращивание» между субъектами, установление прямых двусторонних отношений.↓Негативная интеграция: взаимодействие представляет двусторонние сговоры, заведомо ухудшающие положение третьей, не включенной стороны. Препятствование развитию экономики.↓Значительная часть прибыли выводится с рынка в виде рентных платежей (взяток, откатов, нецелевых расходов) и не инвестируется в развитие.↓Эффект блокировки - неэффективное, но чрезвычайно устойчивое равновесие.↓Меры по дебюрократизации здесь недостаточно эффективны и не приводят к устойчивым результатам↓Альтернативным способом воздействия может служить позитивная реинтеграция↓Развитие обмена благами между крупным бизнесом, бюрократией и общественно-активными субъектами | Специфика устройства описанных выше институциональных слоев в трансформационной экономике такова, что формально повторяя двухслойную модель развитой экономической системы, она сильно искажает существующие в ней стимулы и мотивации экономических агентов. |
Негативная интеграция, примеры: Между бизнесом и потребителями – перевод отношений в теневую сферу, то есть уклонение от налогов. Между бизнесом и государством – непрозрачная система закупок, коррупция, обход установленных процедур и правил. В результате страдают получатели государственных услуг, средства бюджета расходуются неэффективно. Между потребителями и государством – злоупотребление контрольно-ревизионными полномочиями и «потребительский экстремизм» (извлечение потребителями ренты на основе законодательства о защите прав потребителей). | |
Большинство положительных внешних эффектов от деятельности малого и среднего бизнеса «тонет» в неблагоприятной среде и не оказывает значимого влияния на общественно-экономическое развитие. | |
Многочисленные, но разрозненные проигрывающие группы не обладают достаточным ресурсом для организации коллективных действий и отстаивания своих интересов. | |
Немногочисленные, но выигрывающие группы, концентрирующие ресурсы влияния, идут скорее на частные размены для удержания ситуации под контролем, нежели на общее разрешение системного кризиса. | |
Дебюрократизация, применяемая в трансформационных экономиках, нацелена хотя бы на минимальное размыкание двусторонних связей, но по своей сути является негативной мерой. Это связано с тем, что, пытаясь нарушить сложившуюся систему отношений для участников «сговоров», она не позволяет прочим акторам включиться в позитивное взаимодействие. | |
Предлагается не разрывать сложившиеся связи, но «перекроить» их. Создавать и внедрять альтернативную мотивацию, в которой все рыночные субъекты будут являться друг для друга позитивными факторами развития. | |
Фактически происходит повышение социально-экономической эффективности МСБ в противовес основной цели дебюрократизации: снижению административных барьеров благодаря ограничению поля деятельности чиновников (то есть здесь акцентируется конфронтационный элемент). |
↓
Суть нового подхода выражается пятью основными принципами
Процесс решения основных вопросов регулирования деятельности МСБ не может быть двусторонним (бизнес—государство, бизнес—общество), поскольку неизбежно затрагивает интересы третьей стороны и содержит в себе опасность «сговора», ухудшающего положение этой стороны.
Таким образом, обсуждение и принятие любых мер, нацеленных на активизацию и повышение эффективности МСБ (особенно по наиболее острым, конфликтным вопросам) должны решаться только в системе многосторонних взаимодействий бизнеса, власти и общества, в рамках которых появляются возможности реализации положительных и нивелирования отрицательных эффектов, возникающих при двустороннем взаимодействии.
Для решения общих, системных вопросов как в самом бизнес-сообществе, так и между бизнесом и властными или общественными институтами необходимы кооперация различных участников переговорного процесса, а также конкуренция идей и способов реализации той или иной меры. Однако данный подход часто проигрывает сиюминутным и рентоориентированным стимулам; короткий горизонт планирования и слабость институтов, гарантирующих право собственности, усугубляют данное положение.
Таким образом, при организации многостороннего взаимодействия необходимо предусматривать такую систему стимулов для сторон (с целью минимизации или исключения ухудшающего отбора, оппортунистического поведения), которая будет создавать пространство для кооперации и конкуренции экономических субъектов в треугольнике «бизнес—власть—общество» путем снижения трансакционных издержек для бизнеса и повышения эффективности правил и механизмов принуждения к их исполнению.
Запуск созидательных взаимодействий в системе «бизнес-власть—общество» упирается в проблему субъектности, то есть в отсутствие, по крайней мере у одной из сторон (как правило, бизнеса и общества), коллективного субъекта, представляющего интересы той или иной группы и способного принимать участие в кооперационном и конкурентном процессе выработки правил и контроле за соблюдением их исполнения.
Таким образом, необходима законодательная поддержка негосударственных субъектов для повышения их переговорной силы и преодоления атомизированности, а также принятие нормативно-правовых актов, предполагающих компенсацию в том или ином виде издержек коллективных действий этих субъектов, стимулирующие участие всех сторон взаимодействия (инвестиции в равновесие).
Согласно принципу включенного третьего принятие и реализация любого правила неизбежно затрагивает самые разные общественные группы, ведя к возникновению дополнительных выгод у одних, и дополнительных издержек, потерь — у других. Соответственно проигрывающие группы, даже не имея ничего против самого правила как такового, будут сопротивляться его принятию, поскольку это может привести к ухудшению их положения. Ситуация окажется еще более тяжелой, если возникнет прямой конфликт интересов.
Таким образом, перед внедрением правил необходимо выявить потенциально проигрывающие, способные оказать деятельное сопротивление группы и определить разумные, то есть адекватные их переговорной силе и ущербу, размеры и формы компенсации (денежной, статусной или иной) для снижения стимулов к противодействию проводимым преобразованиям (5).
Даже при реализации перечисленных выше принципов, то есть при многостороннем, сбалансированном и конкурентном процессе выработки правил, сохраняются риски их искажения при применении и особенно коррекции под конкретные ситуации. Если отсутствуют необходимый контроль и механизмы принуждения к исполнению правил, то суть их станет выхолащиваться, негативные эффекты нарастать, а позитивные — нивелироваться.
Таким образом, для осуществления необходимого институционального преобразования, требуется специально разработанная программа инфорсмента (то есть системы контрольных и «корректирующих» мер), включающая мониторинг и реакции на искажения, отслеживание наиболее успешных случаев применения новых практик, популяризацию полученного опыта. Конечной целью является обеспечение всех субъектов информацией о новых механизмах взаимодействия и трансформация модели массового поведения; должна сформироваться «мода» на новую модель поведения, которая будет подчеркивать ее выгодность и перспективность для всех участников.
В рамках нового подхода преодоление недостатков дебюрократизации становится возможным прежде всего благодаря выстраиванию такой системы принятия решений, касающихся развития малого и среднего бизнеса, в которой происходит позитивное взаимодействие и согласование правил между различными экономическими субъектами.
Сравнение двух подходов к снижению уровня административного давления на малый и средний бизнес в трансформационных экономиках приведено в таблице.
Дебюрократизация | Позитивная реинтеграция | |
Цель | Снижение административных барьеров через ограничение чиновников (деблокирование). | Повышение социально-экономической эффективности МСБ через развитие взаимодействия «власть–бизнес–общество». |
Пути достижения | Рационирование внутри государства (увеличение трансакционных издержек для проверяющих служб; создание конкуренции лицензирующих органов и т.д.). | Трехстороннее регулирование: развитие кооперации в увязке с конкуренцией (кооперенции) экономических субъектов: бизнеса, власти и общества. |
Система компенсаций | Не предусматривалась: с этим связано большинство недостатков мер по дебюрократизации. | Разрабатывается для каждого проектируемого институционального изменения. |
Проблема коллективных действий, субъектности | Не решена. | Решается путем принятия нормативно-правовых актов, обеспечивающих покрытие издержек коллективных действий в СРО, обществах потребителей; законодательную поддержку переговорной силы негосударственных субъектов. |
Интернализациявнешнихэффектов | Отсутствовала. | Присутствует благодаря трехстороннему взаимодействию. |
Программа инфорсмента | Была разработана частично; в случаях, когда применялась, реализация мер была успешной. | Требуется специальная система контрольных, корректирующих и мотивационных мер. |
1. В частности такими, как прямое решение задач формирования новых отраслей в экономике, кластеров, инвестирование средств государственного бюджета в строительство новых предприятий и т.д.
2. Вместе с теми или иными «союзниками», заинтересованными в осуществлении соответствующего изменения в институциональной среде.
3. Здесь, разумеется, принимаются во внимание только осуществимые, а не «идеальные» варианты, то есть объективно существует некий минимальный уровень издержек входа и нет прикладных инструментов (или они не могут быть применены), позволяющих снизить его еще больше.
4. Связано это с тем, что в разных секторах присутствуют разные типы товаров, наилучшие условия производства и продажи которых с точки зрения максимума общественного благосостояния могут требовать разных институциональных условий.
5. Фактически речь идет о том, что из-за сложности и затратности процедуры выявления групп интересов, ведения переговоров и расчета характера и размера компенсаций основное внимание следует уделять прежде всего ресурсно-обеспеченным группам, то есть тем, которые способны оказать действенное сопротивление предлагаемым инициативам или же самоустраниться от участия в предлагаемых процессах, при том что их участие крайне желательно.
