В апреле 1996 года в Удмуртии был принят закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», согласно которому мэр становился назначаемым лицом, а местное самоуправлении фактически сводилось на нет. Тогда федеральные силы блокировали закон. Однако вскоре попытки лишить мэров региональных центров самостоятельности возобновились и продолжают оставаться сегодня одной из основных интриг в российской политике. «Полит.ру» публикует статью Алексея Макаркина «Мэры: борьба за независимость», в которой речь пойдет о современном противостоянии региональных мэров и губернаторов, о шагах, предпринимаемых властями в направлении лишения мэров самостоятельности, а также об истории местного самоуправления в России. Статья опубликована в новом номере журнала «Pro et Contra» (2007. № 1 (35)), издаваемого Московским Центром Карнеги.
Вопрос о том, сохранят ли самостоятельность мэры региональных центров, носит в постсоветской России стратегический характер. При решении этой проблемы логика строительства вертикали власти сверху донизу приходит в столкновение с демократической логикой развития местного самоуправления.
Принято считать, что вертикаль соответствует российской традиции местного самоуправления, но это далеко не так. Одной из «великих реформ» Александра II была городская, создавшая местное самоуправление в городах. Эта реформа вводила выборные органы местного самоуправления, которые пользовались самостоятельностью в отношениях с назначаемыми губернаторами, сами собирали местные налоги и могли расходовать полученные средства по своему усмотрению. Таким образом, развивалась общественная инициатива, а также устанавливался контроль со стороны граждан за тем, как расходуются собираемые с них налоги (на общеимперском уровне до 1906 года это было невозможно) [1]. Разумеется, выборы проводились в условиях сословного общества – голосование было непрямым, а права избирателей зависели от их социального статуса. Но общий принцип независимости местного самоуправления соблюдался, несмотря на то, что общественная инициатива раздражала многих «коронных» чиновников.
После Февральской революции 1917-го законодательство о выборах в органы местного самоуправления было демократизировано: в соответствии с новым законом даже удалось провести выборы, на которых большинство получили левые партии. Во время гражданской войны местное самоуправление, независимое от исполнительной власти, действовало на территории, подконтрольной белой армии. В советское время независимость местных органов власти была фактически ликвидирована, но городские советы формировались путем всенародного голосования (хотя на выборах отсутствовала конкуренция); депутаты затем избирали руководителя исполнительного органа городской власти — председателя городского исполкома. Понятно, что эта кандидатура определялась «наверху» (причем не в государственных, а в партийных инстанциях), но проформа соблюдалась.
Демократическая реформация [2] конца 1980-х – начала 1990-х годов привела к наполнению старых институтов новым содержанием. Выборы в советы 1990-го прошли на конкурентной основе, в городах (по образцу Москвы и Санкт-Петербурга) начали вводить должности мэров, которых избирали на прямых выборах всем населением. Конституция 1993 года определила независимость органов местного самоуправления от исполнительной власти. Разумеется, такое состояние дел вызвало недовольство глав регионов, которые лишались контроля над городами и их бюджетами (речь шла в первую очередь о борьбе за контроль над областными центрами). Более того, политически ослабленный федеральный центр в этот период старался поддерживать мэров крупных городов, поскольку они в большей мере разделяли реформаторские настроения, — в противовес избранным губернаторам, среди которых было немало оппонентов Кремля, в том числе и членов Коммунистической партии. Таким образом, в этот период центр был заинтересован в независимости мэров и старался оказывать им знаки внимания. Так, во второй половине 1990-х мэр Самары Олег Сысуев был назначен вице-премьером по социальным вопросам [3].
На протяжении 1990-х годов губернаторы неоднократно предпринимали попытки если не вовсе ликвидировать местное самоуправление, то профанировать его, но «ельцинский» федеральный центр препятствовал осуществлению подобных замыслов. Наиболее ярким примером губернаторской экспансии, к тому же получившим историческое развитие, стали события 1996-го в Удмуртии [4]. Тогдашний опыт сохраняет актуальность и по сей день.
Политическая ситуация в республике в середине 1990-х годов характеризовалась острым политическим противостоянием между председателем Государственного совета Удмуртии (фактически главой республики, так как пост президента в то время в Удмуртии отсутствовал) Александром Волковым и мэром Ижевска Анатолием Салтыковым. Такое положение дел было типично для многих российских регионов: конфликт губернатора и мэра имел не столько личностный, сколько институциональный характер. Однако чтобы победить в этой борьбе, республиканская власть решила прибегнуть к изменению законодательства, что в случае успеха могло стать прецедентом и для других субъектов Федерации. Таким образом, права местного самоуправления были бы подвергнуты ревизии не по решению, спущенному «сверху», а в результате региональной инициативы. Эти действия соответствовали тогдашней логике отношений между центром и регионами: амбиции руководителей регионов быстро росли, и в 1999-м это привело к созданию блока «Отечество — Вся Россия», который в значительной степени опирался на элиты субъектов Федерации и даже претендовал, хотя и безуспешно, на получение политической власти в стране.
Итак, в апреле 1996 года был принят закон Удмуртии «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Согласно этому закону, выборные главы местного самоуправления заменялись главами администраций, которых назначал председатель Госсовета, а вместо представительных органов местного самоуправления создавались объединенные советы депутатов — органы переходного периода, которые объединяли депутатов представительного органа местного самоуправления и депутатов Государственного совета Удмуртии, избранных от данной территории.
В новом законе содержалось примечательное положение, которое тогда не привлекло внимание общества: сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, местное самоуправление сохранялось, но «спускалось» на самый нижний «этаж» (то есть в городах могло функционировать только в рамках кварталов – «жилых комплексов»), лишаясь реальных властных и финансовых ресурсов и теряя сколько-нибудь серьезную политическую роль. Александр Волков назвал это решение «историческим шагом», добавив при этом, что федеральный закон о местном самоуправлении «нам подсунули из-за границы» [5]. Посетив в конце 1996-го Францию и Бельгию, удмуртские законодатели по возвращении заявили, что их действия нашли понимание у европейских коллег и экспертов Европейского союза. Подобная позиция — не редкость среди авторов российских инициатив, направленных на ограничение демократических прав граждан: с одной стороны, они утверждают, что либеральные нормы импортированы в Россию с Запада, а с другой — апеллируют к тому же Западу как к авторитету, чье мнение заслуживает безусловного доверия. При этом точка зрения европейцев часто трактуется весьма произвольно — в частности, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы принял в том же, 1996, году специальную декларацию [6], в которой выражалась обеспокоенность ситуацией в ряде российских городов (и прежде всего в Ижевске), где эффективная система местного самоуправления оказалась под угрозой ликвидации.
Заслуживает внимания аргументация, выдвинутая Волковым в поддержку своей инициативы. Так, он считал, что самостоятельность местного самоуправления в современных российских условиях способна привести к противостоянию двух независимых и неподконтрольных друг другу властей — местной и государственной. «Пройдет 20—25 лет до того, как мы созреем до местного самоуправления по-настоящему. Это при условии, когда в городах и районах не будет проблем с бюджетом. Иначе рождается сепаратизм, когда «прибыльные» районы не хотят делиться с дотационными» [7]. Таким образом, не отрицая самого принципа самостоятельности местного самоуправления, удмуртский руководитель стремился отложить его реализацию — по крайней мере на тот период, пока он находится у власти, и даже на более длительное время.
В соответствии с принятым законом, Волков назначил глав администраций, а объединенные Советы уже к лету 1996-го провели свои первые заседания. Примечательно, что, демонстрируя «беспристрастность», Волков сделал главами администраций избранных ранее глав органов местного самоуправления, в том числе и Анатолия Салтыкова, который, однако, отказался сложить с себя полномочия избранного мэра. Салтыков прекрасно понимал, что, как только страсти по поводу принятия нового закона улягутся, ему будет угрожать отставка, а на «переходный период» его возможности как главы города будут существенно ограничены.
Противостояние быстро перешло на федеральный уровень. С одной стороны, руководство Удмуртии в лице тогдашнего премьера республики Павла Вершинина и главного автора законопроекта Александра Волкова инициировало в Совете Федерации предложение о внесении изменений в федеральный закон о местном самоуправлении (чтобы «привести его в соответствие» с удмуртской инициативой); они были поддержаны своими коллегами — руководителями других регионов. Иными словами, удмуртский закон становился моделью для распространения в общенациональном масштабе. С другой стороны, пять тысяч жителей Ижевска обратились в Конституционный суд РФ с запросом о том, соответствует ли отмена выборности мэров городов Конституции Российской Федерации. Мнение Конституционного суда запросили также президент страны и группа депутатов Государственной думы.
В ходе дискуссии в Конституционном суде власти Удмуртии апеллировали к конституционной норме, устанавливающей, что «государственная власть в субъектах Федерации осуществляется образованными ими органами государственной власти» (статья 11, п. 2), а также к Договору между Удмуртской Республикой и Российской Федерацией о разграничении предметов ведения, который, по их мнению, давал право республиканским властям действовать подобным образом. Их оппоненты между тем указывали на нарушения прав граждан: органы местного самоуправления, которые они избрали, были распущены решением республиканских властей.
В январе 1997-го Конституционный суд вынес свое решение. Он признал за субъектом Федерации право самостоятельно формировать органы государственной власти и не согласился с аргументом о неконституционности Закона «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» в целом. Однако в 14 из 21 статьи закона удмуртскому законодателю пришлось вносить правку. В частности, не соответствующими Конституции были признаны положения о роспуске избранных органов местного самоуправления и назначении вместо них ставленников республиканских властей.
Федеральная власть в ходе удмуртского конфликта встала на сторону мэров, опасаясь чрезмерного усиления губернаторского корпуса. Еще во время обсуждения «удмуртского дела» в Конституционном суде были изданы два федеральных закона от 26 ноября 1996 года: № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и № 139-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”». Само название первого из этих документов говорило о позиции Кремля, который в весьма жесткой форме потребовал, чтобы республиканские власти выполнили решение Конституционного суда. Главы местного самоуправления, официально сложившие с себя полномочия и переназначенные удмуртскими властями в качестве государственных чиновников, возобновили исполнение своих обязанностей в прежнем качестве.
Кризис в Удмуртии имел противоречивые последствия. С одной стороны, позиции органов местного самоуправления усилились, основные положения удмуртского закона были отменены и не стали прецедентом для страны в целом. Вопрос об отмене принципа выборности мэров был снят с повестки дня. Кроме того, в апреле 1998-го Государственная дума ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, то есть поддержка местного самоуправления отныне стала обязательством России перед международным сообществом.
С другой стороны, в самой Удмуртии аппаратно-политические позиции «проигравшего» Волкова не только не ослабли, но и, напротив, усилились. Через некоторое время в республике был введен пост президента, который Волков бессменно занимает до сих пор. Что касается «победителя» Салтыкова, то спустя несколько лет он оставил должность мэра и покинул республику (сейчас он представляет Новосибирскую область в Совете Федерации, политически слабой верхней палате российского парламента).
Принцип выборности мэров был вновь поставлен под сомнение в связи с отменой положения о всенародном избрании губернаторов после трагедии в Беслане в 2004 году. Переход к назначению глав регионов неизбежно повлек за собой необходимость «достроить» вертикаль исполнительной власти. Еще раньше, после «усмирения» губернаторского корпуса путем удаления глав регионов из Совета Федерации (2000—2001), усилившийся Кремль отказался от действий, направленных на противопоставление мэров губернаторам. В условиях ослабления власти губернаторов (даже те из них, кто остался в рядах компартии, демонстрировали свою лояльность по отношению к Кремлю) подобные действия выглядели излишними. Кроме того, сам стиль управления, характерный для нынешней российской власти, которая предпочитает иерархические системы отношений, не предполагает обращения федеральных структур напрямую к органам местного самоуправления в обход губернаторского уровня власти. Показательно, что в ходе реорганизации Администрации Президента РФ при Владимире Путине было ликвидировано Управление по вопросам местного самоуправления, которым руководил бывший заместитель мэра города Иваново Борис Минц.
Переход от выборности губернаторов к их фактическому назначению сделал вопрос о сохранении принципа выборности мэров крупных городов одной из основных интриг современной российской политики. Если мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга являются главами субъектов Федерации и таким образом подпадают под действие нового законодательства о комплектовании губернаторского корпуса, то другие мэры являются руководителями органов местного самоуправления и, следовательно, не встраиваются в рамки вертикали исполнительной власти. Тем не менее периодически предпринимаются попытки включить их в эту вертикаль; очередная такая попытка была осуществлена в ноябре 2006-го и закончилась неудачей, так же как и описанный выше удмуртский закон, принятый за десяток лет до этого.
И у федерального центра, и у губернаторов есть собственные резоны в том, чтобы лишить крупные города выборных мэров. Отмена прямых выборов глав регионов существенно снизила уровень автономности представителей губернаторского корпуса и привела де-факто к введению назначаемости губернаторов. Президент страны получил право вносить кандидатуру будущего губернатора для утверждения ее региональным законодательным органом, и за весь период действия этой нормы (2005—2006) данная схема ни разу не давала сбоя — в нынешней политической ситуации законодатели субъектов Федерации не решаются противопоставить себя федеральной власти. Тем более что в случае отказа утвердить предложенную кандидатуру высший законодательный орган региона может быть распущен.
Понимая, что сохранить принцип выборности не удастся, губернаторы не сопротивлялись «государевой воле». Противодействие было бы совершенно бесполезным и к тому же лишило бы нелояльного главу региона шанса на сохранение своего поста: президент ни за что не внес бы такую кандидатуру на утверждение местным парламентом. Однако в обмен на послушание главы регионов могли рассчитывать на определенную компенсацию — «деавтономизацию» мэров, интересы которых институционально противоречат приоритетам губернаторов. Если мэр заинтересован в концентрации финансового ресурса в областном центре, где, как правило, находятся основные региональные налогоплательщики (исключение составляют Вологодская и Кемеровская области [8]), то губернатор — в их более или менее равномерном распределении по всей территории субъекта Федерации. Понятно, что «автономный» мэр может позволить себе противостоять позиции главы региона, тогда как мэр-подчиненный будет вынужден принимать к исполнению указания начальника-губернатора.
Для федерального центра привлекательной является перспектива достраивания властной вертикали. Если в течение 1990-х годов Кремль делал ставку на формирование системы сдержек и противовесов между выборными губернаторами и выборными же мэрами, то сейчас такая стратегия выглядит неактуальной. Если губернаторы встроены во властную вертикаль и при этом нелояльный глава региона может быть в любой момент уволен, как утративший «политическое доверие» главы государства, то нет нужды поощрять создание альтернативных центров власти в рамках региона.
Впрочем, стремление усилить позиции губернаторов за счет «деавтономизации» мэров не входило в число безусловных приоритетов Кремля. Судя по сообщениям СМИ, среди представителей федеральной власти существовали различные точки зрения по поводу возможной отмены выборности мэров. Так, утверждается, что сторонником этой идеи в 2006 году являлся руководитель Администрации Президента РФ Сергей Собянин [9], что неудивительно, если учитывать его «происхождение»: до прихода в Кремль он был губернатором Тюменской области. Оппонентом же данного проекта считается помощник президента Игорь Шувалов, который, в частности, отвечает за взаимоотношения России со странами «Большой восьмерки». Для Запада вопрос о независимости органов местного самоуправления является принципиальным, а подчинение мэров исполнительной власти прямо противоречит Европейской хартии местного самоуправления. К тому же отношения России с европейскими структурами и без того далеки от идиллии, в частности, из-за отказа российских властей законодательно отменить смертную казнь, и Кремлю вряд ли нужна еще одна проблема. Впрочем, в последнее время Россия все реже обращает внимание на мнение Европы, когда речь идет о внутриполитических вопросах.
Очевидно, что описанная аппаратная расстановка сил не препятствовала появлению инициативы, фактически отменявшей выборы мэров крупных городов (другое дело, что отсутствие консенсуса оставляло пространство для маневра ее оппонентам, что они немного позднее и использовали). В конце октября «единороссы» Владимир Мокрый (председатель думского Комитета по вопросам местного самоуправления), Владимир Жидких и Алексей Огоньков предложили внести поправки в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления». Депутаты предлагали перевести местное самоуправление с уровня региональных центров на более низкий уровень внутригородских территорий (районов), что почти гарантированно влекло за собой отмену всеобщих выборов мэров. Региональным властям предоставлялось право самостоятельно определять уровень местного самоуправления в региональных столицах. Отметим определенную аналогию с удмуртским законом 1996-го, который тоже представлял собой попытку «спустить» местное самоуправление на более низкий уровень, лишив его политического значения, хотя вариант, предложенный тогда удмуртскими властями был более радикален.
Поскольку на уровне регионов лоббистский ресурс губернаторов значительно превосходит аналогичный ресурс мэров, проведение соответствующих законопроектов через законодательные органы абсолютного большинства субъектов Федерации представлялось не слишком сложной задачей. Руководители же «районного» самоуправления недостаточно сильны, чтобы реально противостоять экспансии губернаторов.
Однако вопрос об отмене выборов мэров по состоянию на конец 2006 года так и не был решен. Причинами этого стали как разногласия в Кремле по поводу необходимости столь жесткого сценария «деавтономизации» мэров, так и позиция Запада, в том числе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Не последнюю роль в этом сыграла и позиция самих глав органов местного самоуправления.
Реакция мэров на попытку лишить их самостоятельности оказалась, разумеется, весьма болезненной. Однако формы сопротивления были обусловлены нынешней политической реальностью: в отличие от 1990-х сегодня «государственные» люди не могут открыто и жестко демонстрировать несогласие с центральной властью. Одна из допустимых форм отстаивания своих интересов — выдвижение сущностных аргументов, к которым может прислушаться кремлевское руководство. Речь идет об апелляции не к политическим сюжетам, а к сугубо прагматической логике. Так, мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий сделал акцент на неизбежных, с его точки зрения, организационно-управленческих последствиях реализации предлагаемых мер. Чернецкий утверждал, что ликвидация централизованного управления на уровне города приведет к экономическому хаосу. По его мнению, большинство функций местной власти могут быть реализованы только на городском, поселенческом уровне: ни инженерная, ни транспортная инфраструктура, ни система образовательных учреждений не могут быть привязаны к какому-то отдельному району. Кроме того, Чернецкий доказывал, что введение предложенных поправок потребует создания множества дублирующих структур, значительного увеличения численности чиновников и, главное, «создаст чудовищные условия для горожан, особенно если они живут в одном районе, работают в другом, а детей водят в школы и детсады в третий» [10].
Аналогичную точку зрения защищали и другие главы местного самоуправления. Мэр Барнаула Владимир Колганов в образных выражениях говорил о городе как о целостном, живом организме, который нельзя делить: «Как можно дробить местное самоуправление в столицах? Это все равно что у человека отделить руки или ноги». Мэр Новосибирска Владимир Городецкий полагает, что «можно создать на территории Новосибирска, например, семь округов, избрать районные советы, глав районов. Но как обеспечить целостность управления этим механизмом? Если не будет представительного органа власти города, не будет бюджета города, не будет исполнительной власти. И в результате это приведет не к повышению управляемости, а, наоборот, к ее падению» [11].
Помимо «сущностных» аргументов, мэры пытались противостоять данной инициативе и другими способами, действуя, в частности, в партийном пространстве. Так, например, мэр Нижнего Новгорода Вадим Булавинов 7 ноября заявил, что отказывается от предложенной ему должности секретаря политсовета региональной организации «Единой России». (Булавинов воспользовался благовидным предлогом, пояснив, что ему затруднительно заниматься одновременно и работой на посту секретаря политсовета, и городским хозяйством.)
Возможно, что Булавинов решился на этот необычный для современной России шаг, поскольку с созданием партии «Справедливая Россия» у мэров появлялась возможность перейти к конкуренту — к партии председателя Совета Федерации Сергея Миронова. Такая ситуация вынуждает «единороссов» больше учитывать позиции мэров, чтобы не потерять их как членов собственной партии. Процесс диверсификации на подконтрольном Кремлю партийном пространстве привел к тому, что у представителей региональных элит появилась возможность выбора, который при этом не нарушает общего принципа минимизации политических рисков для Кремля. Ситуация, при которой губернаторы (практически поголовно члены «Единой России») и мэры региональных центров (многие из которых также имеют «единороссовские» партбилеты) – как правило, аппаратные конкуренты – входят в состав одной партии, и раньше казалась весьма парадоксальной; теперь же у мэров появилась альтернатива.
Обращает на себя внимание псковский пример: в этой области, по сведениям «Коммерсанта», осенью 2006 года произошел конфликт между губернатором Михаилом Кузнецовым и мэром Пскова Михаилом Хороненом в связи с комплектованием списка «единороссов» перед региональными выборами [12]. При этом Хоронену, по данным той же газеты, поступило конкурирующее предложение от спикера Совета Федерации Миронова занять первую строчку в региональном списке его партии на этих выборах.
Напомним, что «мироновцы» уже имеют опыт проведения своего кандидата на пост мэра областного центра: в октябре их кандидат Виктор Тархов победил на выборах главы местного самоуправления Самары (тогда он баллотировался от Российской партии жизни, ныне влившейся в «Справедливую Россию»). Теперь же у партии Миронова появлялась вполне реальная возможность опереться не только на перспективных кандидатов в мэры, но и на действующих глав городов. Для «Единой России» это означало опасность утратить часть своего политического ресурса, обладающую немалым электоральным весом: на предстоящих парламентских и президентских выборах голоса жителей крупных городов будут играть значительную роль. В условиях роста межпартийной конкуренции жесткий конфликт с одним из влиятельных отрядов региональных элит представляет серьезный риск для «партии власти».
Действие целого ряда аппаратно-политических факторов привело к тому, что принятие новых законопроектов о местном самоуправлении сначала затормозилось, а потом им и вовсе был дан задний ход. Высокопоставленные представители «Единой России» дистанцировались от этой инициативы. Одним из основных докладчиков партии по данному вопросу стал депутат Госдумы Валерий Гальченко, возглавляющий по совместительству Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС). По его словам, «такие законы вообще надо принимать очень осторожно» [13], так как в результате могут возникнуть «очень большие проблемы для уже сложившихся городских хозяйств». Иными словами, на партийном уровне была воспроизведена аргументация мэров.
Лидер «Единой России» Борис Грызлов также дезавуировал инициативу своих однопартийцев. Встречаясь с мэрами в Госдуме 13 ноября, он заявил, что «создание в областных центрах внутригородских территорий… это один из шагов, который может впоследствии привести к ситуации, когда будет фактически отменена выборность мэров столичных городов. Мы это понимаем прекрасно. Я это не поддерживаю» [14]. Аналогичную позицию занял и руководитель генерального совета партии Вячеслав Володин [15].
Площадкой для окончательного дезавуирования законопроектов стал Конгресс местных и региональных властей Европы, проходивший в Москве 14 ноября 2006 года. Конгресс предоставил удобную возможность показать, что вызвавшие резкую критику поправки не будут приняты, в том числе и ввиду «европейской» идентичности России и стремления властей страны соответствовать демократическим стандартам, принятым в Старом Свете. В качестве наиболее резкого критика законопроекта выступил Игорь Шувалов. Сам факт его публичного заявления на данную тему, к тому же на таком значимом форуме, по всей вероятности, означает, что эта позиция одобрена президентской властью. «Я рассматриваю такую инициативу как попытку свернуть муниципальную реформу в стране, — заявил Шувалов. — В самом законе существует такое количество рычагов давления на муниципалитеты, которого нет в законодательстве ни одной другой страны» [16].
Более того, позиция Шувалова, хотя и в смягченной форме, была поддержана и влиятельным первым вице-премьером Дмитрием Медведевым, который рассматривается в качестве одного из основных кандидатов на роль преемника Владимира Путина. Выступая на Конгрессе, Медведев заявил, что поправки не актуальны: их не поддержала «Единая Россия». «Граждане должны привыкнуть к мысли о том, что власть начинается не в Кремле, а в муниципалитетах. Органы местного самоуправления — отнюдь не фиктивный инструмент. Осознание этого факта является для значительного количества людей проблемой», — заявил первый вице-премьер [17]. В результате вместо резкой критики Конгресс в своей итоговой резолюции ограничился выражением озабоченности формами контроля над местным самоуправлением. Сам же законопроект, урезающий права местного самоуправления, был «понижен в статусе» до частной инициативы отдельных партийцев.
Отстояв свою независимость, мэры добились несомненного успеха, но не окончательной победы. Показательно, что Путин никак не высказался на эту тему, таким образом оставив за собой возможность определиться в будущем и принять то решение, которого потребует конкретная политическая ситуация.
Обращает на себя внимание также и заявление Грызлова, сделанное после встречи руководства «Единой России» с президентом. Лидер партии сообщил журналистам, что существуют разные способы избрания мэров, в том числе через законодательные собрания, а жители могут решить вопрос о сохранении или отмене прямых выборов мэра на референдуме [18]. И хотя сам Грызлов тогда же прямо высказался за то, чтобы мэров все-таки избирали граждане, его заявление можно трактовать как намек на то, что вопрос о выборности мэров окончательно еще не решен и на определенном этапе к этому вопросу можно будет вернуться.
Между тем представители губернаторского корпуса не пересмотрели свои позиции и по-прежнему высказываются за то, чтобы нынешний порядок избрания мэров был изменен. 23 ноября руководитель администрации губернатора Свердловской области Александр Левин заявил, что рано или поздно в отношении мэров в России будет введена та же процедура, что и для губернаторов: «Губернатор будет вносить кандидатуру мэра в местный представительный орган, депутаты — за него голосовать». По мнению Левина, «если мы строим вертикаль власти, то она не должна прерываться на уровне губернаторов, прерываться и превращаться в горизонталь. Она должна пронизывать всю структуру — от президента до главы сельского поселения».
В поддержку назначения глав крупных городов примерно с теми же аргументами выступил также курганский губернатор Олег Богомолов, и тоже после того, как инициативе по отмене выборов мэров будто бы был дан «задний ход» [19]. Богомолов также считает приемлемым вариант, предлагавшийся депутатами-«единороссами»: выборы глав городов депутатами городских законодательных собраний по представлению губернатора.
Следует отметить, что предложенные поправки вовсе не единственное средство «деавтономизации» мэров. Более того, хотя поправки, вызвавшие наибольший протест, были дезавуированы, другие, не столь жесткие меры могут быть одобрены без особого сопротивления. Сторонники независимости мэров могут расценить эти изменения законодательства как «меньшее зло» для городского самоуправления, хотя на практике они могут привести к усилению влияния губернаторов в регионах. Законопроект депутатов-«единороссов» в действительности состоит из двух частей, и отказ от выборов мэров — это только одна из них. Вторая часть предлагает наделить руководство регионов правом самим решать, какие полномочия оставить за муниципалитетами региональных столиц. Так что законопроект даже в усеченном виде может лишить мэров политической самостоятельности и таким образом компенсировать губернаторам нынешнее поражение, в результате которого избрание глав крупных городов всенародным голосованием пока сохраняется. Губернаторы могут инициировать изъятие у мэров наиболее значимых полномочий, оставив им по большей части непопулярные сферы деятельности.
***
В современной России политический вес мэров слишком мал, чтобы гарантировать им независимый от губернаторов статус. Воспользовавшись политической конъюнктурой, они могут с помощью прагматических аргументов или апелляции к европейским принципам воспрепятствовать попыткам лишить местное самоуправление самостоятельности. Однако любой их политический успех непрочен и может подвергнуться ревизии.
Впрочем, в обозримом будущем мэры, возможно, получат передышку. Вторично продвигать идею отмены прямых выборов сейчас вряд ли станут, учитывая как негативный общественный резонанс, так и необходимость для федеральной власти минимизировать политические риски накануне выборов 2008 года. В будущем вопрос о сохранении самостоятельности и полноценного функционирования органов местного самоуправления будет в определенной степени зависеть от того, кто станет преемником Владимира Путина на посту президента страны. Однако можно предположить, что в рамках иерархической властной системы для любого президента приоритетными будут отношения с де-факто назначаемыми им губернаторами.
Но если на ближайшую перспективу конкретный вопрос об отмене выборов мэров можно считать снятым с повестки дня, то общая тенденция неизменна: руководители органов самоуправления будут терять политическое влияние. И даже при соблюдении буквы Европейской хартии местного самоуправления, ее дух в российских условиях, скорее всего, будет нарушен.
[1] Относясь с уважением к историческому опыту, все же не надо его идеализировать. Известный специалист в области муниципальных финансов Л.А. Велихов в своем труде «Основы городского хозяйства» (М.—Л., 1928; переизд.: М., 1996) отмечал, что «муниципальная хроника пестрела уголовными делами о взятках, растратах, бездействии власти городских деятелей» (с. 325).
[2] Термин предложен в работах А.Н. Яковлева, в частности в книге «Горькая чаша. Большевизм и реформация России» (М., 1994).
[3] Этот случай назначения мэра членом правительства так и остался единственным. Впрочем, недавно полпредом президента РФ в Дальневосточном округе стал мэр Казани Камиль Исхаков, а некоторые мэры получили высокие (но не министерские) посты в системе федеральной исполнительной власти: Валерий Рощупкин из Омска возглавил Федеральное агентство лесного хозяйства, Виталий Шипов из Калининграда был назначен заместителем министра в МЭРТе, а затем в Минрегионразвития. Бывший мэр Перми Юрий Трутнев возглавил в 2004 году Министерство природных ресурсов, но в течение нескольких предыдущих лет он был губернатором Пермской области.
[4] Ход и результаты конфликта государственной власти и местного самоуправления в Удмуртии подробно рассматриваются в выпусках политического мониторинга Института гуманитарно-политических исследований за 1996—1997 годы (http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/).
[5] http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1996/0796/18.html
[6] http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1996/1296/18.html
[7] Там же.
[8] В этих субъектах Федерации экономическое и политическое значение региональных «столиц» меньше, чем соответственно городов Череповца и Новокузнецка.
[9] http://www.samru.ru/?action=showArticle&module=article&id=13619&subrazdel_id=84
[10] http://www.upmonitor.ru/monitoring/publication/2006-11-18/99481/179386/
[11] http://news.novosibirsk-info.ru/redirect/news/1818
[12] http://newspskov.ru/news/politika/1591/print/
[13] http://www.mfit.ru/local/smi/12-11-06-1.html
[14] http://news.e63.ru/policy/6028.html
[15] http://www.expert.ru/printissues/expert/2006/43/news_ataku_otbili/
[16] http://gazeta.ru/2006/11/14/oa_223698.shtml
[17] http://www.mfit.ru/local/smi/19-11-06-1.html
[18] http://rating.interfax.ru/body_ug.html?lang=RU&tz=0&tz_format=MSK&id_news=6014876
[19] «Демократия от этого не пострадает, — сказал руководитель Курганской области. — Президент создает вертикаль власти, назначая губернаторов, точно так же надо делать и в столичных городах, и в районах. На сегодняшний день назначение мэров городов-«миллионников» главами субъектов Федерации, так же как и изменение порядка формирования органов исполнительной власти в регионах, просто необходимо. Так как по существующему законодательству губернатор не имеет права вмешиваться в проблемы муниципалитетов, мы можем только рекомендовать или просить. И некоторые руководители городов и районов этим, скажем так, злоупотребляют» (http://adm.kurganobl.ru/462.html).
