От служения государству к обслуживанию общества

Евгений Ясин:

Сегодня мы собрались для обсуждения проблем, связанных с реформой государственного управления в России. Здесь присутствуют ведущие эксперты по данному вопросу. Мне кажется, все вы настолько погрузились в эту проблематику и ее конкретику, что возникает угроза утраты понимания, зачем такая реформа нужна и что мы ожидаем получить в итоге. Публика, в том числе и та часть экспертного сообщества, которая не занимается этим вопросом, за деревьями может не разглядеть леса. Поэтому первый вопрос звучит так: зачем вообще нужна административная реформа? Какие плоды она может принести в обозримом будущем v ну, скажем, через пять лет? И мой частный вопрос: взятки брать будут?

I. Цели и субъекты административной реформы

Кирилл Янков:

«Целью реформы государственной службы могло бы стать смещение мотиваций труда чиновников из черных и серых секторов в более легальные сферы«

Я хотел бы сразу оговорить, что выступаю здесь не как заместитель министра, а как эксперт. К сожалению, сегодня государственная служба в России малоэффективна, хотя это и противоречит традициям страны. В царской России существовала достаточно эффективная, высокооплачиваемая бюрократия. В СССР также была довольно эффективная бюрократия, которая более или менее успешно выполняла стоявшие перед ней задачи. Мотивирована ее работа была чувством страха, хотя к 1970-м годам оно уже ушло. В любом случае, я считаю, что и во времена империи, и во времена советской власти бюрократия работала гораздо успешнее, чем сегодня. В ходе реформ начала 1990-х годов эффективность нашей государственной машины снизилась.

Это произошло в силу общеполитических причин, на которых я не хотел бы подробно останавливаться. Бюрократия утратила то чувство стабильности и защищенности, которое она имела в советский и досоветский периоды. В 1990-х годах, особенно в первой половине, в бюрократическом аппарате часто происходили структурные ломки и реорганизации. Многие люди уходили в частный сектор. Возникло достаточно много так называемых государственных концернов (сейчас их стало меньше, но тем не менее они существуют). Функции, которые должен был выполнять государственный аппарат, выполняли организации, формально к государственному аппарату не относившиеся. Грань между государственными и негосударственными структурами размылась.

В конце 1990-х годов было предпринято несколько шагов, которые должны были бы отделить бюрократию от негосударственного сектора, но начинания не довели до конца. Чиновники продолжают чувствовать себя незащищенными, неуверенными в завтрашнем дне, их мотивации очень слабы. Поэтому каждый сотрудник государственного аппарата, помимо задач, которые ставит перед ним государство, имеет свои цели, свою личную мотивацию, которую очень редко можно соотнести с официальной и которая еще реже соответствует закону. Эти мотивации побочны, но временами они становятся главными в деятельности чиновника. И вопрос в том, какие из них считать предосудительными, а какие v нет. Я понимаю, скажем, человека, который хочет, поработав чиновником несколько лет, потом уйти в хорошую частную компанию или стать руководителем государственного предприятия, которых еще много. Однако законопроект об этике государственного служащего, внесенный в Государственную думу, такого рода мотивацию называет криминальной.

Целью реформы государственной службы могло бы стать смещение мотиваций труда чиновников из черных и серых секторов в более легальные сферы. Но если мы объявим нелегальными все мотивации, кроме непосредственной службы государству, то ничего хорошего не получится. Надо понимать, что мотивации могут быть самыми разнообразными, и не стоит объявлять криминальным весь их спектр. Мотивация завести хорошие связи и уйти в частный бизнес v не самая плохая для государственного служащего. Мне кажется, над этим вопросом надо еще очень серьезно поработать.

Многие проблемы заключены в самих процедурах государственного управления. Людей мы не исправим. Когда через чиновника проходят огромные финансовые потоки и у него есть возможность практически безнаказанно отвести от этих потоков свой денежный ручеек, то не надо рассчитывать на то, что, будучи морально устойчивым и преданным идее, он этого не сделает. Если у человека появляется возможность сделать что-то в своих интересах, то в девяносто девяти случаях из ста он ею воспользуется. Следовательно, процедуры государственного управления должны строиться таким образом, чтобы у людей не возникало подобного рода соблазнов.

Кроме того, институт государственной службы должен стать более стабильным. Мне как бюрократу не может нравиться, что каждый раз при назначении нового премьер-министра заново утверждается структура правительства. Он не должна зависеть от того, кто именно в настоящий момент председатель правительства. Дело даже не в том, как то или иное министерство назвать, как его преобразовать и какие функции ему дать, а в том, что эти вопросы должны решаться не за одну ночь, когда новый премьер-министр составляет структуру нового правительства, а более последовательно и продуманно.

Валерий Январев:

«Деятельность органов власти должна быть переориентирована на оказание услуг населению«

Я согласен со многим, но отнюдь не со всем из того, о чем говорил предыдущий оратор. Реформирование государственной службы давно назрело по нескольким причинам. Первая из них состоит не в материальном положении государственных служащих, а в том, что нынешняя административная система складывалась под воздействием стремительных изменений, произошедших в экономике, политической жизни и обществе за последние десять лет. Сейчас все более или менее стабилизировалось, и теперь мы можем начать работу над созданием такой системы управления, которая соответствовала бы современным условиям. Нынешний административный аппарат формировался на основе двух составляющих: остатков советской системы управления и опыта царской России, который пытались механически перенести на современную почву. Такой конгломерат в принципе не мог стать эффективным.

Сегодня необходимо изменить систему управления, а именно: сделать так, чтобы деятельность органов власти отвечала интересам и государства, и общества в целом, была ориентирована, как говорят в некоторых зарубежных странах, «на оказание услуг населению». Правда, мне до сих пор не совсем понятно, как это осуществить на практике. Если Министерство труда может оказывать услуги населению, то как это будут делать в Министерстве экономического развития и торговли или Министерстве финансов? Поэтому надо продумать вопрос реализации подобных заявлений.

Кроме того, реформирование должно коснуться самой структуры государственного управления. Я полностью поддерживаю идею, которую неоднократно озвучивал Михаил Дмитриев, о формировании трехъярусной системы федеральных органов управления: федеральные министерства, службы и агентства v с функциями, так или иначе связанными с реализацией политики федерального центра. Можно спорить о том, сколько уровней должно быть у такой системы и как они должны согласовываться между собой. Но сама по себе идея правильная, и сейчас она частично реализуется. Уже работающие агентства вполне эффективно выполняют поставленные перед ними задачи.

Еще один аспект предстоящей реформы v нормативно-правовая база и ее нынешняя основа, которая до сих пор находится в том виде, в каком она была выработана до 1995 года. Последние пять лет мы только пытались хоть как-то модернизировать ее, приспособить к меняющейся реальности.

Если говорить о качестве государственной службы, то я вслед за Кириллом Янковым отмечу падение как ее качества, так и ее престижа, чему достаточно много причин. Мы сетуем на то, что среди государственных служащих мало молодежи, хотя статистика показывает, что средний возраст государственных служащих не достигает сорока лет. Чиновники, чей возраст около шестидесяти или за шестьдесят лет, составляют всего 1%. Так что дело вовсе не в возрасте, а в том, кто именно приходит работать на государственную службу. Необходимы не просто молодые кадры, а творческие люди. Поэтому, говоря о повышении престижности государственной службы, мы не должны забывать о ее материальной мотивации.

Но в ряду перечисленных факторов наиболее важными представляются мне совершенствование управления и создание эффективной административной системы.

Павел Кудюкин:

«О своей заинтересованности в административной реформе пока заявляло только высшее политическое руководство«

Почему более или менее серьезное движение к реформе государственной службы началось именно сейчас? Ведь у общества, в том числе и у бизнес-сообщества, особой потребности в такой реформе вроде бы не ощущается. Общество приспосабливается к существующей ситуации, действуя по принципу «купи себе немного государства». Как это происходит на уровне низового бизнеса, показано в исследовании Игоря Клямкина и Льва Тимофеева «Теневая Россия». В крупном бизнесе это тоже массовое явление.

О своей заинтересованности в административной реформе заявляло пока только высшее политическое руководство. Его интерес вполне понятен. Нынешнее состояние системы государственного управления опасно именно политически v сегодня административный аппарат непрозрачен не только для общества, но даже для высшего политического руководства и самого себя. Практически никто не представляет себе, в какой степени государственные органы руководствуются в своих действиях политически определенными интересами и запросами, а в какой v напрямую обслуживают интересы корпораций и частных лиц. Поэтому реформирование социально-экономической и политической сферы недостаточно управляемо и предсказуемо. Это одна из основных причин явления, о котором в свое время афористично сказал Виктор Черномырдин: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

Очевидно, что через пять лет всех желаемых изменений в этой сфере не произойдет. Это связано с инерционностью развития как государственного аппарата, так и общества в целом. Тем не менее уже сегодня следует начать последовательное движение к двум целям:

- прозрачности функционирования государственного аппарата;

- функционированию административной системы по четким правилам, которые были бы понятны как государственному служащему, так и тому, с кем он взаимодействует, будь то гражданин или представитель юридического лица.

Клиент должен четко представлять, к кому он должен прийти для решения своего вопроса, что и в какие сроки обязан сделать чиновник. В свою очередь, государственный служащий должен знать объем своей работы хотя бы в ближайшей перспективе. Сейчас деятельность большинства чиновников сводится к реакциям на поступающие запросы, больше половины рабочего времени они тратят на нервную «текучку», а не на планируемую работу. Повторяю, установление четких правил и критериев оценки работы государственного служащего могут стабилизировать ситуацию даже скорее, чем снятие постоянной угрозы его увольнения. Хотя и последний фактор играет немаловажную роль, особенно учитывая то обстоятельство, что за 1990-е годы глобальная реорганизация правительства проходила десять раз, причем каждая такая реорганизация означает вывод за штат значительной части государственных служащих. Конечно, на их работу это производит самое неблагоприятное воздействие.

В то же время отсутствуют четкие критерии, по которым можно обновлять государственный аппарат с точки зрения эффективности работы каждого служащего. Все чиновники чувствуют нестабильность и незащищенность своего положения, но нерадивый бюрократ не чувствует опасности увольнения из-за собственной недобросовестности или недостаточной квалификации. Необходимо создавать иные, чем сегодня, мотивации работы государственных служащих.

Я согласен с тем, что не стоит рассматривать любую мотивацию, кроме мотивации служения, как вредную. Чиновники существуют в определенной социальной среде, поэтому скорее надо так построить систему мотиваций, чтобы их частные интересы работали на общее благо v государства, каждого получателя государственных услуг и, в конечном счете, общества. Следует изменить условия работы чиновника так, чтобы честно выполнять свои должностные обязанности ему было выгоднее и безопаснее, чем злоупотреблять своими возможностями. Отсутствие таких условий в настоящий момент серьезно затрудняет деятельность государственного аппарата и будет препятствовать его реформированию.

Что же касается личного вопроса Евгения Григорьевича о том, будут ли через пять лет брать взятки или нет, то, к сожалению, брать их будут, и, может быть, даже в более изощренной форме, чем сегодня. Надеюсь, что все-таки в меньших размерах. Взяточничество должно восприниматься обществом как зло, пусть даже и неизбежное. Требованиям законопослушности должны соответствовать не только чиновники, но и граждане и юридические лица. Сегодня, как следует из уже упоминавшегося исследования Клямкина и Тимофеева, низовая коррупция проявляется в формах мздоимства, когда граждане платят за возможность осуществить свое законное право, и лихоимства, когда они оплачивают возможность безнаказанно нарушить закон. Следует сокращать проявления взяточничества хотя бы во второй форме, чтобы чиновники перестали брать деньги за то, что закрывают глаза на нарушение закона. Главное, что движение к этому началось и чем дальше, тем сложнее будет его остановить.

Евгений Ясин:

Мы должны отойти от общих вопросов и выделить несколько ключевых параметров будущей реформы. В частности, подумаем над тем, нужно ли замещать натуральные блага, получаемые чиновниками, денежным вознаграждением или нет. С одной стороны, существующие механизмы в большей степени способствуют осознанию государственными служащими своей принадлежности к государству. С другой v население не любит чиновников именно за это особое социальное положение.

Сагадат Хабиров:

«Реформа должна рационализировать государственную службу и государство вообще, изменить смысл и направленность служения чиновников«

Я начну свое выступление с вопроса о взятках. Думаю, их будут брать и даже более значительными суммами. Но если система государственного управления будет преобразована, то чиновники уже не будут воровать процентами ВВП, а просто будут брать обычные крупные взятки, как это происходит во всем мире. В сегодняшней России дело обстоит иначе. Мы понимаем под коррупцией некий денежный пакет некоему чиновнику, в то время как в жертву иногда приносятся целые отрасли, предприятия, газеты и телекомпании. Поэтому относиться к реформе государственной службы как к борьбе с коррупцией было бы неразумно и непрофессионально. Уровень коррупции и причиняемый ею общий ущерб в той или иной стране зависят от рациональности устройства ее государственной службы в данный момент, а уровень этой рациональности, в свою очередь, находится в двухсторонней зависимости со структурными особенностями экономики. Поэтому через пять лет чиновники могут все так же брать взятки, но если экономика будет более монетизирована и капитализирована, то хотя они и будут брать больше в денежном выражении, но взамен будут отдавать меньше государственного добра.

Мне кажется, не следует сводить реформу государственной службы и к принятию набора нормативных актов, регулирующих порядок прохождения службы и мотивацию чиновника. Эта проблема решится сама собой после изменений институционального, структурного характера. Речь идет о рационализации государственной службы и государства вообще, об изменении смысла и направленности служения чиновников. Со времен Петра I и до настоящего момента не было серьезной реформы государственной службы, все преобразования в этой сфере носили лишь косметический характер, не затрагивая сути.

В основе современной психологии государственных служащих лежат ценности, заложенные еще в «Артикулах воинских» Петра I или в Указе о майорате, которые радикально поменяли состав и мотивацию чиновников начала XVIII века. Наиболее пафосным документом, точно отражающим суть философии государевой службы времен Российской империи, является «Табель о рангах», где гражданская государственная служба представляется аналогом службы военной. Ориентация на державность, государственное величие и абстрактную сложность служения государству в отсутствие каких бы то ни было ориентаций на интересы гражданина, как клиента и потребителя государственной услуги, v эти установки действительны и для чиновников наших дней.

Что должно произойти через пять лет после начала реформы государственной службы? В первую очередь, состояние дел должно стать более прозрачным и понятным как государственному служащему, так и гражданину, который потребляет и государственную услугу, и отделенную от нее государственную функцию. Реформа должна разделить и юридически определить эти два понятия. Впрочем, проблема носит не только юридический характер. Подобному разделению не в последнюю очередь препятствуют настроения высшего политического руководства, поскольку повышение транспарентности государственной службы предполагает прежде всего более прозрачный механизм принятия бюджетных решений на этапе их выработки, т. е. взаимодействие органов власти с институтами гражданского общества при формировании бюджета. По данным же различных исследований, сегодня государственный служащий, независимо от возрастной и должностной категории, считает, что при любых изменениях процесс принятия решений должен оставаться абсолютно закрытым. Для чиновника v это святое. И именно это положение должно быть разрушено. Любое решение государственной службы, особенно относящееся к бюджету, должно быть проконсультировано с обществом, поскольку основная ее цель v рационализация использования общественных финансов.

Что касается мотивации государственных служащих, то, как я уже говорил, этот вопрос вторичен и совершенно необоснованно поставлен во главу угла. Основная проблема, повторяю, носит структурный характер. Приведу небольшой пример. Представим, что завтра рядом откроются два учреждения: отделение банка и подразделение государственного органа. Даже если у служащих этих учреждений будет равная заработная плата, через некоторое время мы обнаружим, что в банке хорошо одетые и вежливые люди улыбаются и что-то делают для клиента, в то время как в государственной конторе воспроизводится извечная модель общения чиновника с просителями: «Вас много, а я одна». Вот что я имею в виду, когда говорю о структурном характере обсуждаемой нами проблемы.

Евгений Ясин:

Это действительно главное: сменить мотивацию служения государству на мотивацию обслуживания общества, а именно v каждого гражданина.

Лев Якобсон:

«Будучи востребована обществом в целом, административная реформа не оказалась нужной ни одной из социальных групп в отдельности«

Начну с того, чего я не хотел бы видеть через пять лет: во-первых, дальнейшую деградацию государственной службы, наблюдаемую сегодня. Чтобы ее предотвратить, необходимо переломить уже набравшие инерцию тенденции. Валерий Январев прав, говоря, что средний возраст государственных служащих сегодня не так уж и высок. Но эта статистика учитывает всех государственных служащих, включая выполняющих техническую работу девочек. Что же касается, например, среднего звена, то здесь наблюдается старение чиновников и существенное ухудшение качества их службы. Другая чрезвычайно опасная тенденция, связанная с первой, v трансформация занятых на государственной службе в закрытое сообщество влиятельных, бедных и обиженных людей.

Скорее всего, взятки брать будут и через пять лет. И тем не менее, не испытывая ни малейшей симпатии к этому явлению, я считаю, что доминирование замкнутой, сплоченной и социально ущемленной бюрократии v гораздо хуже, чем увеличение объема взяток. Конечно, проведение определенных реформаторских преобразований может консолидировать потенциал государства, что сократит сферу взяточничества. Но, в свою очередь, сама возможность такой консолидации зависит не столько от состояния государственной службы, сколько от того, как функционирует государственный сектор в целом, как определяются функции государства и как они трансформируются в функции тех или иных органов.

Если же говорить о том, что хотелось бы видеть через пять лет, то удачной реформой я счел бы ту, которая за этот срок привела бы к увеличению прозрачности государственной службы, к пополнению ее профессионалами, к тому, чтобы она в большей степени соотносилась с общественными нуждами. Но удачный исход отнюдь не гарантирован.

Почему? Для начала v об этом уже говорил Павел Кудюкин v следует определить, у кого есть потребность в административной реформе. От того, каков будет ответ на этот вопрос, будет зависеть и то, какова будет логика реформы. Если мы скажем, что такая потребность есть у общества v а это правда, v то реформа должна развиваться в логике, которую описали Михаил Краснов и Георгий Сатаров в 1997 v 1998 годах. Но, будучи востребована обществом в целом, административная реформа не оказалась нужна ни одной из социальных групп в отдельности, у нее нет поддержки. Это связано с состоянием нашего общества, которое требует отдельного разговора.

В иной логике проводятся реформы государственной службы и государственного сектора в целом на Западе. Преобразования, проходившие там на протяжении последних двух десятилетий, диктовались не столько общими, а потому v несколько абстрактными запросами гражданского общества, сколько потребностями зависимого от налогоплательщиков политического класса. Во главе угла v финансы. Политический класс должен реагировать на позицию налогоплательщика, и он выдвигает соответствующие требования к системе государственной службы. На этой основе происходят во многом схожие изменения в самых разных странах. Однако в России политический класс не слишком зависит от налогоплательщиков, не говоря о гражданском обществе.

Поэтому остается надеяться только на заинтересованность в реформе со стороны самого государственного аппарата. Но бюрократии очень сложно реформировать саму себя. Об этом говорил недавно премьер-министр Великобритании Тони Блер. Притом что британская бюрократия зависит все-таки от политического класса, который, в свою очередь, зависит от налогоплательщиков. В России же задача самореформирования государственного аппарата особенно сложна.

Отсюда следует, что необходима такая логика реформы, при которой выиграли бы представленные в государственном аппарате силы, более других заинтересованные в развитии страны, формировании гражданского общества. Ведь чиновничество очень неоднородно. Одни чиновники просто ежемесячно приходят за зарплатой, может быть, время от времени беря взятки. У других чрезвычайно развита мотивация служения государству, гораздо более, чем обществу, v в основном, это советское кадровое чиновничество. Не доверяя демократии и рынку, эти чиновники очень закрыты. Так называемое новое чиновничество, которое представлено среди участников нашей дискуссии, гораздо больше связано с мобильными общественными слоями. Эти люди не отгорожены от бизнеса в отличие от традиционного советского чиновничества, которое предпринимательство очень не любит. Поэтому имеет шансы на успех та реформа, в которой последняя прослойка что-то выиграет для себя лично и, что еще важнее, сможет эффективно реализовывать свои функции. Такую реформу, ориентированную на рационализацию и эффективность, я называю технократической.

В нашей концепции этот аспект выдвинут на первый план. Технократический акцент на эффективность исполнения поставленных задач снимает остроту некоторых политических вопросов и ведет к большей гибкости реформирования. Тот или иной высокопоставленный чиновник может попросить дать ему возможность экспериментировать, воздействовать на свой аппарат. Это прямая и совсем не случайная аналогия с логикой китайской экономической реформы, которая осуществлялась как совокупность местных изменений и дала во многом неожиданный толчок всей экономике. Из вышесказанного вытекает и проблема достойной оплаты труда чиновников, без которой будет невозможно рекрутировать новые профессиональные кадры, но вместе с тем v оплаты негарантированной. Возможность распоряжаться средствами, соотносить оплату с эффективностью работы конкретного чиновника v путь к решению проблемы.

Ключевая роль в предстоящей реформе должна быть отведена четкой постановке задач, т. е. внедрению всевозможных индикаторов, а шире v тому, что называется показателями исполнения поручений. Начинать движение в данном направлении следует с четкой структуризации задач и функций, определения количественных и качественных критериев их реализации, мотивационного подкрепления ресурсами и стимулами. Только на этой основе возможно движение вперед.

Евгений Ясин:

Идея четкой организации работы, ясного описания задач и т. п. известна еще со времен Макса Вебера как принцип рациональной организации. Но я полагаю, что в случае российской бюрократии особое внимание должно быть уделено ясности и четкости всех процедуры, потому что в силу нашей специфики именно они все время порождают неформальные отношения, в том числе и взяточничество. Всем известно, что проще всего саботировать, работая по правилам, соблюдая их от и до.

Лев Якобсон:

Работа по правилам и работа, ориентированная на цель, v это два разных, во многом противоположных способа организации бюрократии.

Евгений Ясин:

Что касается вашего предложения дать начальнику возможность для проявления инициативы, то и здесь возможны противоположные явления. За время моей работы в государственном аппарате я наблюдал две категории людей. Одни работали на страну, вдохновляемые идеями реформирования России. Думаю, что только благодаря им за эти годы что-то получилось. Другая категория чиновников работала на себя. И есть еще особый тип чиновников, которые заявляют, что могут сделать все, что угодно, если вы выделите им больше средств. Этот момент, с которым вы непременно столкнетесь при реализации вашей стратегии, следует предусмотреть уже сейчас.

Я хотел бы также заострить проблему отношений между политиками и бюрократией. Многие эксперты и журналисты называют бюрократами всех подряд v и министра, и премьер-министра, и даже президента. Это неправильно: есть просто чиновники, а есть политики, формулирующие для них задачи. Бюрократия не может и не должна сама формулировать задачи, которые ей же предстоит решать. Так кто же их формулирует на самом деле?

Лев Якобсон:

Формализация процесса постановки задач и отслеживание их исполнения выявляет, в частности, и то, кто именно формулирует эти задачи.

Евгений Ясин:

Пока мы видим, что платой за нищету бюрократии является то, что она принимает на себя функцию принятия политических решений, т. е. фактически берет власть в свои руки.

Михаил Дмитриев:

«Попытки остаться в рамках заданных стандартов культурного поведения и правовых норм приведут лишь к дальнейшей деградации административной системы с весьма опасными последствиями«

Я хотел бы более четко расставить акценты в вопросе о том, почему нам так нужна реформа государственной службы. Сегодня государственная служба не в состоянии обеспечивать результаты, необходимые обществу для нормального развития в условиях демократической политической системы и рыночной экономики, по трем причинам.

Первая из них v государственная бюрократия не может обеспечивать игру по правилам, что очень важно и для демократических, и для рыночных институтов. Эта проблема прежде всего связана с неэффективностью механизмов принятия решений, с коррупцией и с непрозрачностью государственной службы.

Вторая причина, которая, по моему мнению, столь же критична, v неудовлетворительное качество услуг и решений государственной службы, которое связано со спецификой принятия решений и оказания услуг, с особенностями мотиваций чиновников и используемых ими ресурсов.

Третья причина, проявления которой уже достигли крайне опасных, разрушительных масштабов, v неэффективность использования ресурсов для оказания услуг или обеспечения деятельности государственной службы. Именно этим обусловлен физический недостаток определенных услуг, невозможность принимать решения из-за отсутствия людей, достаточно компетентных для их принятия, отсутствие элементарного оборудования, чтобы вести документооборот в учреждениях.

Корень проблемы v отнюдь не в недостатке финансирования. Просто существующие ресурсы размещаются не туда, куда следует, а большая часть их расходуется впустую. Особенно остро этот вопрос стоит относительно человеческих ресурсов. Государственные структуры переполнены низкоквалифицированными чиновниками, в то время как государство не может себе позволить оплатить работу хотя бы одного высококвалифицированного специалиста, который смог бы заменить пять-шесть некомпетентных технических работников.

Такого рода вопросы косметическими мерами не решаются. Старую систему можно было бы попытаться заставить работать в более благоприятной социально-экономической ситуации, что потребовало бы значительного увеличения ресурсов, направляемых на обеспечение деятельности государственных служб. Но сегодня этот путь приведет в тупик. Попытка заставить нынешнюю систему более эффективно работать натолкнется на отсутствие значительных дополнительных ресурсов, необходимых для ее поддержания, тогда как внутренних ресурсов в этой системе нет, они исчерпаны. Попытки остаться в рамках заданных стандартов культурного поведения и правовых норм приведут лишь к дальнейшей деградации системы с весьма опасными последствиями. Если даже сейчас оставить все как есть, то через пять лет мы все равно вернемся к тем же проблемам, которые за это время только обострятся. Административный аппарат начнет давать сбои в тяжелых кризисных ситуациях, когда потребуется мобилизация интеллектуального потенциала, творческие подходы к решениям. Государственный аппарат оказывается к этому все менее способным.

Главная цель административной реформы v повышение эффективности и качества управления. Это предполагает ряд комплексных реформ, отчасти возвращающих нас в советское время. Но план, предлагаемый нами, соотносится с критериями не политической, а скорее хозяйственной советской бюрократии. При создании условий для более эффективной работы чиновничества трудно внедрить в административный сектор рыночные принципы конкуренции, поэтому речь идет о замене их квазирыночными, существовавшими в советской системе хозрасчета. Впрочем, ничего специфически советского здесь нет. Сегодня в Новой Зеландии в административных структурах, где рыночные механизмы в принципе неприменимы, внедряется коммерческий хозрасчет, подобный тому, который практиковался в СССР во времена Косыгина. Перед нами сейчас стоит, по сути, та же задача: увеличить ресурсы, принципиально изменив механизмы принятия решений, и, прежде всего, решений, связанных с размещением ресурсов.

В нашем плане административной реформы выделены лишь три относительно самостоятельные задачи, а именно: повышение прозрачности, более четкое разделение политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях, и проблема регулирования конфликтов интересов. Может быть, к этому кругу задач следует причислить и введение электронного документооборота. Решение всех остальных вопросов упирается в принципиальную смену механизмов принятия решений и всей системы управления.

Когда говорят о введении новых бюджетных финансовых механизмов, фактически речь идет о внедрении той или иной формы хозрасчета по старому советскому образцу. Поэтому ничего враждебного психологии самого консервативного советского государственного служащего в этих предложениях нет. Но когда речь заходит о коренной смене бюджетного процесса, который сейчас ориентирован на обеспечение ресурсами, а не на финансирование результата из расчета его конкретной стоимости, это начинает противоречить установкам как каждого чиновника, так и системы в целом, что лишь замедляет осуществление комплексной реформы. Поэтому здесь необходимы взвешенность и гибкость.

Я полагаю, что к 2005 году мы вполне сможем добиться повышения прозрачности государственного аппарата. Общество занимает нейтральную позицию по данному вопросу. И если мы будем последовательно стремиться к этой цели, то через пять лет определенные результаты будут налицо. Соответственно, это послужит и сокращению коррупции, потому что установление прозрачности ведет к снижению коррумпированности чиновников.

Что касается конфликта интересов, введения современных методов документооборота и других второстепенных, но немаловажных элементов реформы, то они могут быть решены к 2005 году в виде процедур, не вызывающих особого отторжения. Очевидно, что многие из них вызовут определенное сопротивление на местах, но такого отторжения нет на уровне политического руководства, а в обществе эти меры вызывают скорее симпатию и понимание. Поэтому они вполне могут быть реализованы в ближайшие пять лет.

Если же говорить о бюджетно-финансовой реформе государственной службы и новых механизмах оценки эффективности ее деятельности, то подходы к решению этой задачи в силу ее большей технической сложности и культурной новизны сначала должны быть опробованы экспериментально. Ясно, что быстрых результатов тут ожидать не приходится. Поэтому, думаю, пока рано говорить о том, что к 2005 году существенно возрастет зарплата государственных служащих. Без повышения эффективности их работы ресурсы для повышения оплаты труда останутся незначительными, хотя некоторое повышение, судя по всему, произойдет. Может быть, в сравнительном соотношении мы придем к ситуации начала 1997 года, когда зарплата начальника департамента составляла пятьсот долларов. Но это не решит проблемы конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, без чего повышение качества ее работы стратегически невозможно. Такая задача требует проведения комплексной реформы.

По всей видимости, к 2005 году мы получим первые результаты экспериментов, которые помогут снять барьеры культурного отторжения обсуждаемых сегодня бюджетно-финансовых механизмов. Только эксперименты, которые покажут, что так можно работать и что такой путь более эффективен, смогут переломить сопротивление бюрократии и расчистить поле для масштабного внедрения этих новшеств. Однако существует и риск: эксперименты могут выйти из-под контроля и их результаты будут негативны из-за некачественного планирования или управления, что чревато дискредитацией самой идеи. Это самый серьезный повод для беспокойства, поскольку в России крайне трудно контролировать реализацию любых экспериментов.

Если же первый этап административной реформы пройдет относительно благополучно, то в 2005 v 2010 годах мы намерены постепенно распространять механизмы, позволяющие максимально ориентировать деятельность чиновников на достижение результатов, и, соответственно, существенно расширить свободу распоряжения ресурсами. В свою очередь, передаваемые в каждое подразделение или орган государственной власти ресурсы будут соизмеряться с объемом услуг, которые оказывает данное учреждение, и их реальной себестоимостью. В тот же период мы планируем введение механизмов конкуренции во всех областях, где это возможно, и механизмов контроля над качеством услуг, в том числе и оказываемых населению. Этот шаг должен послужить смягчению отношений между государственными органами и населением, которые, как известно, сейчас оставляют желать лучшего.

Внедрение такой системы позволит мобилизовать все ресурсы повышения эффективности государственного сектора, которые не могут быть задействованы в существующей системе. Особенно неэффективно в настоящий момент используются недвижимость и персонал. Требуемое значительное сокращение государственного персонала при повышении его качества невозможно осуществить в административном порядке. Это может произойти только в результате создания условий, которые стимулируют в чиновнике ответственность и самостоятельность, вследствие чего государственная служба вполне может интегрироваться в рынок труда. И тогда квалифицированные специалисты будут рекрутироваться в административный сектор просто потому, что государство платежеспособно и конкурентоспособно как работодатель, что опять-таки приведет к повышению качества государственной службы.

Хотелось бы отметить еще один момент. В России принятие слишком многих административных решений традиционно замыкается на верхних эшелонах управления, которые под этим прессом оказываются не в состоянии решать ни важные, ни второстепенные вопросы. Только оптимизировав процесс принятия решений, мы сможем уйти от действующих гиперцентрализованных механизмов, доставшихся по наследству от российской и советской бюрократии. Часть решений должна делегироваться от верхних эшелонов управления нижним, которые получат необходимые ресурсы, но будут нести и соответствующую материальную и административную ответственность за результат. Такая система заработает только тогда, когда наряду с ней будут существовать реальные механизмы контроля над результатами по различным индикаторам, в том числе и хозрасчетным. И только после реализации всей этой программы станет возможен полноценный и последовательный переход к трехуровневой структуре управления федеральными органами власти, без которой нельзя говорить об оптимизации структуры самого правительства.

Основная проблема существующей структуры правительства заключается в том, что количество ведомств, подчиняющихся непосредственно премьер-министру, превышает любые разумные нормы управления. Тридцать-сорок ведомств не могут быть подотчетны одному человеку в принципе. Сегодня хоть как-то координировать работу этих ведомств пытается безумное количество вице-премьеров, но они не наделены для этого необходимыми полномочиями, которые глава правительства просто не может им делегировать.

Минимизация количества ведомств предполагает переход к иерархической структуре правительства. От горизонтальной системы подчинения, при которой все ведомства равны, мы вынуждены перейти к структуре, в которой определенные ведомства руководят большинством менее значимых ведомств. Последние же не взаимодействуют напрямую с премьер-министром, а работают с правительством через соответствующие министерства. Только тогда мы сможем оставить в правительстве одного вице-премьера, подобно тому как это произошло во Франции в ходе недавней реформы, и сократить общее число министерств.

Однако подчинить определенные агентства или надзоры тем или иным министерствам, осуществляющим политические функции, мы сможем только через систему индикаторов и хозрасчета, единственно способного обеспечить приемлемые способы делегирования ответственности и меры контроля. Без этих изменений мы бесконечно будем возвращаться к ситуациям, подобным той, в которой сейчас оказываются Министерство труда и Министерство финансов при взаимодействии с Пенсионным фондом: формально не являясь государственным органом вообще, он должен подчиняться какому-то ведомству, хотя по своему влиянию он не сопоставим ни с каким ведомством и никому не подконтролен.

Вышесказанное касается не только Пенсионного фонда, но и практически любого органа, который наделяется какими-либо ресурсами. И эти проблемы должны быть решены, прежде чем мы заговорим о рационализации структуры самого правительства. Она последует за трансформацией хозяйственно-финансовых механизмов. Поэтому, несмотря на революционные предложения о реорганизации правительства в 2002 году, это будет возможно только к 2010 году, когда мы получим эффективное правительство, которое состоит из пятнадцати министерств вместо нынешних сорока.

Евгений Ясин:

Честно говоря, меня беспокоит, что через пять лет мы не сможем добиться реализации таких ключевых условий эффективности работы государственного аппарата, как нормальная зарплата чиновников и интеграция административного сектора в рынок труда. Насколько я понимаю, у чиновников останутся дачи, распределители и особая система здравоохранения, потому что мы не можем сказать обществу, что высокопоставленный чиновник заслуживает той же зарплаты, что и крупный предприниматель.

Боюсь, что мы будем, как обычно, решать наиболее доступные задачи: регламентировать процедуры, вводить табель о рангах, работать над структурой правительства, проводить хозрасчетные эксперименты. Последнее мне, как специалисту по советской экономике, очень интересно. Жаль, что мы потеряли весь колоссальный советский опыт в области хозрасчета.

Михаил Дмитриев:

Сейчас он будет востребован.

Евгений Ясин:

Да, но я не уверен, что он должен быть востребован именно в России. Он востребован в аппаратах крупных американских корпораций, где пытались внедрять подобные механизмы. Кроме того, мои опасения связаны с тем, что наши бюрократы способны выхолостить суть реформы, оставив от нее одни только слова.

Михаил Дмитриев:

Меня это пугает меньше, потому что я помню, как начинались другие реформы. Точно так же в 1995 году зарождались пенсионная реформа и реформа образования. Было ясно, что первые пять лет уйдут на разговоры, что быстро ничего не произойдет. Но уже сегодня, когда возникло понимание предстоящих преобразований и накоплена некая критическая масса нормативных наработок, совершен определенный прорыв: в пенсионной реформе больший, в реформе образования меньший. И эти проблемы постоянно обсуждаются, потому что есть определенный общественный спрос на их решение.

Если вернуться к реформе государственного аппарата, то здесь тоже нельзя ожидать скорых изменений. По мере работы над теми же экспериментами мы будем предъявлять общественности все более и более значимые результаты. Опыт предыдущих реформ свидетельствует о том, что шансы на успех при таком поступательном подходе достаточно велики.

Евгений Ясин:

Но политизированность административной реформы намного выше, чем реформ образования или пенсионной системы.

Михаил Дмитриев:

Интересы реформаторов и большинства населения практически полностью совпадают в том, что касается реформы государственной службы, в то время как к реформам образования и пенсионной системы общество относится неоднозначно: чьи-то интересы ущемляются, а кто-то, напротив, выигрывает. Так что серьезных политических барьеров на пути административной реформы я не вижу.

Ярослав Кузьминов:

«Если административная реформа не будет проведена в ближайшие два года, то нынешнее президентство с его идеологией становления «вертикали власти» окажется под ударом«

В предыдущих выступлениях вскользь затрагивалась дилемма: дорогое или дешевое государство должно быть в современной России? Я считаю, что, несмотря на всю нашу бедность, в ближайшие десять лет России необходимо дорогое государство. Сегодня именно государство создает в России некую зону определенности, пусть даже очень смутную. Если функции государства при нынешней модели устройства страны сузить, то существующие элементы бизнеса и гражданского общества саморазвиваться не смогут. В ближайшее время невозможно подобное изъятие государства из сферы местного самоуправления, поскольку власть на местах еще не стала социально автономной. Вследствие глубочайших территориальных различий до 75 v 80% наших коммун финансово зависят от государства. В этом вопросе есть и культурная составляющая. И, в первую очередь, дешевое государство невозможно в России потому, что у нас еще не сформировался общественный фундамент в виде органов местного самоуправления, гражданской самоорганизации по интересам и пр. Гражданский форум ярко продемонстрировал, мягко говоря, не очень высокую степень зрелости гражданского общества и его институтов в России.

Государство создает зону определенности в социальной жизни и экономике через государственные заказы и социальные платежи. Но тем самым оно создает и гипертрофированную бюджетную и бюджетно-зависимую сферы. Мне кажется, что, рассуждая об административной реформе, мы должны учитывать размер проходящих через государство финансовых потоков.

Михаил Дмитриев поднимал вопрос о соотношении административных услуг и ресурсов, которыми мы располагаем. Думаю, эта проблема не имеет решения. Административные ресурсы и услуги не совпадают не потому, что они не совмещены, а потому, что ресурсы государства систематически утекают в бездонную бочку государственных обязательств, на выполнение которых никогда и никаких денег не хватит. По ряду социальных секторов, за которые государство несет ответственность, уровень недофинансирования составляет 70 v 80%. Это регулярно приводит к иррациональным реакциям политической власти.

В 1990-е годы правительство боролось за то, чтобы перестать тупо закупать компьютеры на займы Мирового Банка, а начать покупать умных консультантов. Теперь правительство все так же оголтело борется за сокращение закупок консультантов и увеличение закупок оргтехники. Это v хорошая иллюстрация к проблеме использования ресурсов: зачем нам дорогие консультанты, если министр получает триста долларов, а на зарплату каждого такого консультанта можно купить три компьютера. Этот вопрос не будет решен до тех пор, пока государство будет нести невыполнимый по уровню собираемых доходов груз бюджетных обязательств.

Евгений Ясин:

Каков на сегодняшний день уровень обязательств, сохранившихся у государства, в рублевом выражении по отношению к ВВП?

Ярослав Кузьминов:

За последнее время обязательства практически не сократились. Я могу привести пример из сферы образования. Летом 2001 года мы совместно с Министерством экономического развития и торговли и Министерством образования считали уровень финансирования по отношению к рациональным бюджетам v условно говоря, к бюджету 1985 года. Исследование показало 70-процентное недофинансирование школ и вузов. Поэтому мы растягиваем эти социальные обязательства во времени, заявляем о бесплатном образовании и т. д. И мне кажется, что сфера образования находится в лучшем положении, чем многие другие области государственного финансирования. Ситуация в армии практически такая же: растянутые обязательства при 15 v 20-процентном их финансировании.

Михаил Дмитриев:

А в здравоохранении финансирование превышает 100%, но медицинских учреждений слишком много.

Ярослав Кузьминов:

Я не думаю, что финансирование может превышать 100%.

Лев Якобсон:

Если мы говорим о выполнении обязательств, оговоренных законом или иным имеющим силу нормативным актом, то в ряде случаев их финансирование может составлять и 100%, и 200%. Это та ситуация, к которой люди привыкли, восстановления которой они ожидают.

Валерий Январев:

Здравоохранение финансируется на 100% из-за низких изначальных обязательств.

Ярослав Кузьминов:

Если выделять социальные группы, исходя из степени и характера их заинтересованности в реформе государственной службы, то их всего три: бизнес, население и сам государственный аппарат.

Бизнес v единственная социальная группа в России, которая нуждается в том, чтобы государство играло роль арбитра. Впрочем, в нашем бизнесе очень распространены и рентополучательские установки, реализация которых в ряде секторов значительно выгоднее, чем следование правилам конкуренции. Тем не менее уже сейчас определенные слои бизнеса, которые входят на рынки свободной конкуренции, заинтересованы в государстве как в честном арбитре.

Население вообще не заинтересовано в государстве как арбитре. У нас так и не сформировался средний класс v единственная социальная группа, которая может выступать с такого рода запросами. Большинство же населения заинтересовано в патерналистском государстве с более справедливым доступом к нему и его ресурсам.

Государственный аппарат заинтересован в реформе, поскольку сейчас он поставлен в крайне некомфортное положение. Каждый чиновник имеет возможность практически бесконтрольно хозяйствовать на своем рабочем месте, но в любой момент он может быть «посажен». Нынешние тенденции такого рода неопределенность только усиливают. Аппарат заинтересован в изменении этой ситуации. Но у него есть сфера интересов, безусловно противоречащая интересам общества. Поэтому Михаил Дмитриев и говорил, что нельзя просто так повышать заработную плату чиновникам. Консервативная часть аппарата всегда будет цепляться за сохранение нынешних порядков. Работая над реформой государственной службы, я отчетливо вижу противостоящую позицию. Эти люди радостно выступают за повышение зарплаты, как бы сквозь зубы соглашаются с административными регламентами, но прочие их мнения кардинально расходятся с тем, что мы предлагаем. Они ратуют за кастовость, табель о рангах, обособленность существования бюрократии и высокие издержки входа в эту касту.

Итак, какова же общая картина? Население заинтересовано в прозрачности государства, причем скорее не в плане регулирования проявляемой активности, а в отношении справедливого доступа к предоставляемым государством социальным услугам. Бизнес заинтересован в равных правах на рынке и в государстве как регуляторе. Административный аппарат заинтересован в повышении своего статуса и оплаты своего труда. Но повышать зарплату чиновникам следует только при жесткой регламентации планирования их деятельности и контроле над ее прозрачностью.

Решение этой проблемы должно определяться содержанием и самой ее структурой. Сегодня основная часть рабочего времени государственного служащего уходит на реакции на текущие запросы. По моим оценкам, средним для тех ведомств, с которыми мы сталкивались в ходе исследований, уровень планирования деятельности, т. е. показатель временных затрат на планомерное выполнение заданных нормативов, у чиновника высшего уровня не превышает 40% рабочего времени, а у чиновника низшего уровня v 20%. Фактически ситуация абсолютно неуправляема. Чиновник может делать все, что он хочет. Никакие механизмы контроля не будут работать из-за того, что реакция чиновника на внешние вызовы так или иначе необходима. В значительной степени эту проблему могло бы снять одновременное внедрение регламента и целевого планирования.

Я выделил бы три уровня целевого планирования: стратегическое целеполагание, оперативное целеполагание и тактическое целеполагание.

Стратегическое целеполагание v так называемый «государственный подход», когда чиновник знает, что действия в том или ином конкретном направлении принесут обществу определенный результат. Такое целеполагание, в лучшем случае, встречается на уровне министров или их заместителей, хотя новое поколение бюрократов и более низких уровней занимается стратегическим планированием, по крайней мере в первые годы своей деятельности, которое позже сменяют другие интересы.

Оперативное целеполагание v это проведение решений в целевой рамке, соответствующей ведомственному интересу или плану издания документов. На этом уровне происходит основная борьба внутри правительства. Главная задача структурной реформы правительства v ограничение зоны оперативного целеполагания. Потому что чем больше ведомств, тем больше оформленных интересов, постоянно сталкивающихся в межведомственной борьбе. Около 30 v 40% рабочего времени заместителя министра или начальника департамента уходит на межведомственные согласования.

Тактическое целеполагание v выполнение чиновником текущих поручений и указаний. Без такого рода планирования чиновник потеряет обратную связь с действительностью, поэтому я не думаю, что нужно его сокращать. Основная проблема, повторяю, v оперативное целеполагание, которое искажает результаты деятельности чиновника.

Каким же образом можно решить ее, повысив, тем самым, эффективность работы государственной службы? Один путь предполагает жесткое административное регулирование регламентов: должностных, ведомственных и т. д. Хотя существует опасность того, что такой подход делает аппарат похожим на закрытую корпорацию в плане карьеры, он имеет и ряд плюсов, в частности рост прозрачности. О другом пути v целевых программах или ведомствах на контракте v уже говорил Михаил Дмитриев. При нынешнем уровне экономической и правовой культуры нашего общества прозрачность подобных контрактных ведомств окажется под большим вопросом. Однако такой путь предоставляет возможности открытых конкурсов и перетекания кадров из бизнеса в государственный аппарат.

При определении общей направленности административной реформы и ее последовательности должна учитываться и структура этого аппарата. Она подразделяется на несколько групп. Первая группа v политики, которых всего 100 v 150 человек. Вторая группа v высшие администраторы, третья v средние администраторы, четвертая v младшие администраторы и клерки. Пятая v технический персонал. Высшие администраторы становятся политиками на уровне заместителя министра. Министр v всегда политик, а его заместитель может быть по своей психологии как администратором, так и политиком. Высших и средних администраторов в стране около 15 v 20 тысяч человек.

Несколько лет назад мы предложили провести реформу оплаты труда чиновников на уровне высших и средних администраторов. Именно их зарплаты находятся в наибольшем отрыве от предложения рынка труда, что создает реальные социальные проблемы. Что касается младших администраторов и клерков, которых около 100 v 150 тысяч, то перед ними эта проблема стоит так же, как и перед остальными работниками бюджетной сферы. Наконец, 100 v 150 тысяч человек, занимающиеся технической поддержкой и обслуживанием на федеральном уровне, просто не должны считаться чиновниками. Их содержание должно быть выведено за пределы федерального бюджета. Возможно, это не только сэкономит средства, но и повлияет на кадровую ситуацию в самих ведомствах.

Я не согласен с тем, чтобы откладывать повышение заработной платы для ответственных работников. По нашим оценкам, это потребует порядка десяти-двенадцати миллиардов рублей, что государству вполне по карману. Да, этому решению препятствует ряд политических факторов. Но если этого не сделать, то мы будем сталкиваться с невозможностью проведения какой-либо политики, потому что на честном слове государство существовать не может.

Что касается рисков искажения реформ, то здесь я вновь соглашусь с Михаилом Дмитриевым. Первый этап административной реформы следует ограничить федеральным уровнем. При нынешнем состоянии государства, как только реформа уйдет в регионы, мы потеряем всякую возможность контроля и в итоге будем поставлены перед полностью извращенными ее результатами. Кроме того, именно в Москве наиболее разнятся спрос и существующие объемы квалифицированного труда, гораздо болезненнее проблемы неадекватности административного сектора, подкупа и т. д.

Команда, пришедшая к власти два года назад, была значительно чище, чем предшествующая, но и она начинает обрастать различными «ракушками». Я думаю, что к концу первого срока президентства Владимира Путина мы увидим перерождение этой группы, связанное с рядом крайне негативных явлений. Об этом нужно говорить вслух уже сейчас. Если административная реформа не будет проведена в ближайшие два года, то нынешнее президентство с его идеологией становления «вертикали власти» окажется под ударом.

Евгений Ясин:

Я думаю, что мы досконально обсудили первый вопрос и можем перейти ко второму. Опишите, пожалуйста, сценарий проведения реформы.

II. Сценарий проведения административной реформы

Владимир Преображенский:

При описании сценария реформы я предлагаю представить, что у вас достаточно власти, чтобы осуществлять необходимые преобразования. И президент, прекрасно представляя те опасности, о которых говорил Ярослав Кузьминов, поручает вам подготовить ряд предложений по реформе государственной службы, которые могут быть осуществлены в течение ближайших двенадцати месяцев, чтобы к моменту выборов он уже что-то предъявил избирателям и к 2005 году в корне изменил ситуацию.

Валерий Январев:

«Преобразования надо начинать с регламентации деятельности аппаратов министерств и их подразделений«

Достаточно активная работа над подобным сценарием ведется уже сейчас. Пока трудно сказать, какие именно мероприятия можно провести уже в ближайшие месяцы. По всей видимости, начать следует с подготовки современной законодательной базы. Это займет как минимум полгода, а с учетом принятия законов о статусе государственного служащего и о гражданской службе v наверное, больше года.

Если говорить о программе реформирования государственной службы, то в этой области преобразования надо начинать с создания той системы, о которой говорили Михаил Дмитриев и Ярослав Кузьминов, с регламентации деятельности аппаратов министерств и их подразделений. Основная сложность здесь заключается в том, что одновременно с ужесточением регламентации надо вводить установки на эффективное решение поставленных задач, о которых говорил Лев Якобсон. Думаю, к концу 2002 года мы могли бы предложить какие-то решения этой проблемы.

Я говорю об этом так осторожно потому, что практически все идеологи реформы настаивают на проведении пилотных проектов, экспериментов в регионах или министерствах и ведомствах. Уже сейчас в нескольких министерствах по одному из направлений реформы проходит эксперимент, предварительно рассчитанный на два года. Я считаю, что эта идея очень хорошая, поскольку благодаря ей не вся система управления втягивается в процессы, которые впоследствии могут оказаться недостаточно эффективными или не будут восприняты. Поэтому запуск широкомасштабной реформы мы можем отложить, предположим, на начало 2004 года, но эксперименты и пилотные проекты в таких направлениях, как оплата труда, оценка эффективности работы чиновников и структура органов власти, мы попытаемся начать уже в 2002 v 2003 годах.

Надеюсь, что уже к началу 2002 года будут четко определены структура и основные параметры программы реформ, роль каждого министерства, каждого ведомства, правительства в целом и администрации президента в этой системе. Только тогда мы сможем перейти к обсуждению этапов и мероприятий программы реформ.

Кирилл Янков:

«Следует досконально пересмотреть и проанализировать существую нормативную базу с точки зрения процедур и регламентов принятия решений«

Я хотел бы вернуться к обсуждению первого вопроса. Говоря об административной реформе, мы зачастую уделяем слишком много внимания распределению бюджетных средств, хотя государственные полномочия заключаются не только в этом. Как раз бюджетная сфера более или менее открыта, и работа над увеличением ее прозрачности продолжается. Гораздо менее ясна ситуация, связанная с разрешительными и запретительными полномочиями государства, которые регламентируются множеством процедур, непосредственно с бюджетом не связанных.

Что касается получаемых государственными служащими дополнительных материальных благ v не таких больших, как может показаться, v то их не надо переводить в зарплату, но и не следует оставлять в нынешнем виде. Например, за десять лет работы на государственной службе я ни разу не воспользовался ни одной льготной путевкой, хотя у меня есть такое право. Я не могу выбрать приемлемую для меня форму медицинского обслуживания. Так дайте мне некий социальный бонус, который я не смогу получить наличными, но смогу потратить на медицинскую страховку, которая бы меня устраивала. Между тем сегодня дело обстоит так, что даже после выхода на пенсию чиновник привязан к Москве медицинскими льготами.

Я не хочу отдыхать в санатории Барвиха v так выделите мне сумму, которую я смогу в безналичной форме потратить на свой отдых. И я с удовольствием обойдусь без машины, содержание которой в месяц стоит в три раза больше, чем моя работа. Выделите средства, на которые я сам смогу нанять машину в те дни, когда она мне нужна, а когда не нужна v я лучше буду ездить на метро. Изменение формы предоставления материальных благ чиновникам станет первым шагом к повышению их благосостояния. Хотя, наверное, медицинский центр управления делами президента будет против подобных преобразований, поскольку это лишит его существенного бюджетного финансирования.

Повышать зарплату государственных служащих, несомненно, надо. Однако я считаю, что сегодня в нашей стране чиновнику прилично иметь зарплату до 30 тысяч рублей, не больше. Лично мне неприлично ездить на иномарке, я бы с удовольствием ездил на «Волге», но в министерстве «Волг» просто нет. Мне не нужна большая зарплата, просто переведите те блага, которые мне полагаются, в форму социального бонуса, который я не смогу получить наличными, но смогу использовать по своему усмотрению.

Ярослав Кузьминов:

А прилично ли получать социальный бонус в виде кремлевской поликлиники, когда большинство населения не получает нормального обслуживания в поликлиниках районных?

Кирилл Янков:

Но мне не нужны услуги кремлевской поликлиники. Приличная медицинская страховка, которая меня устроила бы, стоит сейчас 40 v 50 тысяч рублей в год. Пусть у меня будет возможность самому выбрать медицинскую страховку, а не пользоваться неудобной мне кремлевской поликлиникой. Но я вынужден брать то, что дают. Если говорить о конкретных цифрах, то меня вполне устроила бы зарплата 30 тысяч рублей в месяц плюс примерно столько же в виде бонуса на социальные, медицинские и транспортные расходы.

Михаил Дмитриев:

Для того чтобы у чиновника было право заменить служебный автомобиль денежным бонусом, надо полностью изменить бюджетный кодекс, в частности отказаться от сметы. Иначе этого не позволит казначейство, трактуя подобные действия как нецелевое расходование бюджетных средств.

Кирилл Янков:

Я говорил о другом: зачастую льготы навязываются чиновнику, и у него не остается права выбора.

Если же говорить о последовательности шагов на пути реформирования государственной службы, то я не уверен, что нужно принимать новые законы. Например, действующий закон о государственной службе вполне адекватно определяет статус чиновника. Поэтому для начала я предложил бы доскональный пересмотр и анализ существующей нормативной базы с точки зрения процедур и регламентов принятия решений. Ведь работа конкретного чиновника базируется на определенных полномочиях, заданных законом, указом, постановлением или подзаконным актом. В результате такой инвентаризации может выясниться, что надо всего лишь подправить законы. Проблему не решить новым законом о государственной службе. Зачастую, желая бороться с коррупцией, мы принимаем закон о борьбе с коррупцией, тогда как принятие одного закона с громким названием ничего не решает. Анализ действующего законодательства v большая кропотливая работа, которая займет около полутора лет.

Параллельно с этим необходимо решать вопросы материального стимулирования государственных служащих. Чиновникам надо хотя бы открыть перспективу. Пусть власть заявит, что к 2005 году чиновник определенного уровня должен получать зарплату, к примеру, в два раза меньше, чем корпоративный работник с аналогичной подготовкой. Конечно, сразу ничего не изменится, но первый шаг в этом направлении будет сделан.

Следует ввести регламентацию структурных изменений как в правительстве, так и на более низких уровнях. Президент должен публично заявить, что десять реорганизаций правительства за десять лет v это много, что теперь структура правительства будет закреплена законодательно и не будет меняться каждый раз после прихода нового премьер-министра.

Евгений Ясин:

Для этого нужен закон о правительстве.

Кирилл Янков:

Он есть. Закон о правительстве определяет, что структура правительства находится в компетенции президента. Поэтому именно президент и должен отказаться от своего права менять структуру правительства с каждым новым премьер-министром. Она должна регулироваться точечными настройками только в случае необходимости.

Необходимо рассмотреть возможность создания корпоративной организации чиновничества, вроде квалификационной коллегии судей, которая определяла бы, какие подарки стоит брать, а какие v нет, рассматривала бы этические вопросы, устанавливала нормы поведения и была бы арбитром в вопросах наказания государственных служащих. Думаю, инициаторами ее создания могут выступить идеологи административной реформы. Это было бы весьма полезно. Следует обдумать, по каким правилам такие квалификационные коллегии должны формироваться, каковы должны быть процедуры и регламенты их работы. Возможно, было бы целесообразно проводить съезды чиновников подобно тому, как проводятся съезды судей. Эти съезды могли бы дифференцироваться в соответствии с уровнем служащих v вдруг министры не захотят встречаться с клерками на одном съезде.

Евгений Ясин:

Министр v политическая фигура. На съезд чиновников он должен приходить только с приветствием.

Владимир Преображенский:

Что должно быть сделано после завершения анализа законодательной базы?

Кирилл Янков:

После этого должны быть проведены необходимые изменения нормативной базы: повышение прозрачности, введение коллегиальности в процесс принятия решений. На это уйдет как минимум еще полгода. Быстрее и качественнее, чем за полтора-два года, законодательство привести в порядок не удастся.

Михаил Дмитриев:

«В ближайшие годы будут проведены эксперименты по новой методике оценки и планирования деятельности служащих, по внедрению контрактов и новых механизмов принятия бюджетно-финансовых решений«

На мой взгляд, любая постановка вопроса о существенном улучшении работы государственного аппарата в течение ближайших двух лет просто бессмысленна. Она будет провоцировать некомпетентные, плохо координированные действия, которых в этой сфере предпринималось уже немало, способные лишь дискредитировать реформу. Если передо мной поставят такую задачу, то я попрошу освободить меня от ее исполнения, поскольку не считаю ее серьезной.

Если же говорить о реальных планах осуществления реформ, то в 2002 v 2003 годах будут проведены эксперименты по новой методике оценки и планирования деятельности служащих, по внедрению контрактов и новых механизмов принятия бюджетно-финансовых решений. Эффективные механизмы решения подобных проблем были выработаны в ряде стран. Например, так называемое программное бюджетирование v планирование бюджетных расходов не по статьям сметы, а по стоимости действий и услуг, осуществляемых государственным органом. С 2002 года Министерство культуры хочет частично перейти на такие методы финансирования.

Важно понять, в каких видах государственного управления легче определить стоимость деятельности или программ, реализуемых тем или иным ведомством, и оценить результаты работы. Это относится и к экспериментам по подписанию контрактов с руководителями государственных учреждений, которые, с одной стороны, расширяют их самостоятельность и автономность, а с другой v возлагают на руководителей непосредственную ответственность за результаты их деятельности, оцениваемой по установленным индикаторам. Все эти положения уже присутствуют в готовящейся нами программе реформы государственной службы, и они могут быть реализованы до 2005 года. Некоторые эксперименты очень сложны технически и крайне нетрадиционны для нашего государственного аппарата, поэтому их планирование может продлиться и в 2003 году.

Одновременно с этим могут осуществляться такие меры, как введение в правительстве электронного документооборота, работа над этическим кодексом чиновника, усиление самоконтроля государственных служащих над соответствием этому кодексу, внедрение норм, регулирующих прозрачность работы государственного аппарата. Но само по себе решение данного круга вопросов ситуацию не изменит. Ресурсное обеспечение останется прежним, поэтому мы так и будем иметь дело с тем же составом государственного аппарата и с тем же качеством его деятельности.

Ярослав Кузьминов все время говорит о необходимости повышения зарплаты высокопоставленным чиновникам. Политические ограничения v лишь одна из длинного списка причин, по которым это невозможно. У нас есть единая бюджетная сетка. Как только в этой сетке мы начинаем повышать бюджетные расходы на содержание государственных служащих, при этом снижая их для бюджетников, мы моментально входим в политический ступор. Поскольку все тарифы бюджетной сетки приведены к общему знаменателю, то поднять в этой системе десяти тысячам чиновников зарплаты и оторвать их доходы от всего бюджетного сектора политически нереализуемо.

Если же говорить о повышении зарплаты всем бюджетникам, то цена решения этого вопроса измеряется процентами ВВП. Для того чтобы добиться конкурентоспособности всего бюджетного сектора на рынке труда, нам нужно увеличить налоговые поступления на 6-7% ВВП, чему препятствуют макроэкономические ограничения. Единственный шанс повысить зарплату высокопоставленным государственным служащим v оторвать планирование зарплаты от единого тарифа не только в административном секторе, но и в других отраслях бюджетной сферы. Дерегулирование окладов планируется провести в бюджетной сфере чуть раньше, а в административном секторе v чуть позже. Пока этого не сделано, будет невозможно поднять зарплату чиновнику и не поднять врачу. А впоследствии рынок сам все расставит по местам, и естественным образом обнаружится, что труд высококвалифицированного менеджера стоит гораздо больше, чем врача средней квалификации.

Евгений Ясин:

Мне кажется, этот вопрос достаточно ясен. Политически сейчас он неразрешим. Я вспоминаю, как во время принятия бюджета 1997 года депутат Николай Воронцов, очень уважаемый человек, выступил и сказал: «Надо урезать расходы на чиновников и дать деньги науке». И что на это скажешь? Депутаты всегда будут голосовать против чиновников.

Михаил Дмитриев:

Настроения депутатов v своеобразная проекция общественного мнения. Недавно во время моего прямого эфира, посвященного пенсионной реформе, в студию позвонил артист Евгений Весник и на всю страну сказал: «Что же вы, сволочи, уморили голодом пенсионеров?! Снизьте на 30% зарплату всем чиновникам, и у нас пенсии увеличатся в пять раз».

Владимир Преображенский:

Вы говорите о политических ограничителях не в связи с поведением определенных чиновников, а в связи с поведением ваших оппонентов, апеллирующих к настроениям населения. Но наши исследования показывают, что здесь постоянно воспроизводится один и тот же миф. Основная часть населения согласна с тем, что квалифицированным чиновникам надо платить адекватные деньги. Чиновник должен получать зарплату среднего менеджера на среднем предприятии в крупном городе, население которого чуть больше пятисот тысяч человек.

Михаил Дмитриев:

Это все понятно, но вы поднимете зарплату чиновникам, а потом вас спросят: «А чем учитель хуже чиновника? Чиновник v сволочь и кровопийца, а учитель детей учит». И ситуация опять очень быстро выровняется.

Лев Якобсон:

Настроения в бизнес-сообществе именно такие, о каких говорил Владимир Преображенский: «Платите чиновникам нормальные деньги». Но, к сожалению, большинство населения думает иначе. Впрочем, надо иметь в виду и то, что бизнес-сообщество v единственная часть гражданского общества, имеющая реальное влияние. Но для власти, скажем, офицеры значимы не меньше, чем бизнес-сообщество. Поэтому и возникают весьма существенные политические ограничения, в частности связанные с реализацией курса на открытость государственной службы, на то, чтобы начальник департамента воспринимался скорее в одном ряду с менеджерами корпораций, чем с офицерами.

Евгений Ясин:

Постановка подобных целей исключительно важна. Как говорил Сагадат Хабиров, бюрократический аппарат должен служить обществу, а не государству. Он должен эффективно исполнять распоряжения, при этом не занимаясь решением собственных проблем. Это невозможно при той ничтожно малой сумме, которой сейчас оплачивается труд чиновников. И над этим вопросом следует специально работать.

Обычно реформа представляет собой серию актов, которые в течение определенного времени меняют ситуацию. Если вы проводите реформу, и люди видят и ощущают ее позитивные последствия на себе, то они соглашаются с реформой, начинают разделять ее цели, что создает дополнительный социально-психологический положительный эффект. В обратном случае лучше не заявлять о проводимых актах как о реформе, поскольку это лишь дискредитирует само слово.

Михаил Дмитриев:

Конечным результатом этого длительного процесса преобразований будет коренное изменение принципов работы государственной службы, которое французы сейчас сравнивают с переходом от системы Птолемея к системе Коперника, v от контроля над деятельностью государственного служащего мы перейдем к контролю над ее результатами. Вся государственная служба и бюджетные процессы будут переориентированы на эффективное движение к конечному результату. Эта реформа настолько изменит поведение и ценности государственного служащего, что ее даже можно назвать революцией, только ползучей.

Евгений Ясин:

Революцию называют революцией только после ее победы. О реформах начала 1990-х годов только сейчас начинают говорить как о революции. Тогда же речь шла только о реформах. Разговоры о революции при ее отсутствии приводят к дискредитации самой идеи и последующим проблемам. Может, в данном случае лучше говорить о модернизации. Ведь политические требования, вытекающие из слова «реформа», при медленных темпах преобразований будут раздражать власть.

Михаил Дмитриев:

Если должностных лиц будет что-то раздражать, то они нас поправят. Сейчас главное понять, какие меры реализуемы, а какие нет, какие ожидания реалистичны, а какие уводят нас от достижения поставленных целей. Ведь перед нами стоит более сложная и многоплановая задача, чем изменение одного-двух элементов в системе управления государственной службой. Мы должны выработать эффективные процедуры работы по всем направлениям. За полгода такие задачи не решаются.

Владимир Преображенский:

Представим, что на дворе 2004 год. Президент начинает планировать свою предвыборную кампанию. И вы должны предложить ему связанный с административной реформой козырь, который принес бы большую пользу в его кампании. Какие из ваших сегодняшних предложений к тому времени можно будет использовать?

Михаил Дмитриев:

К 2004 году речь пойдет о широкомасштабном внедрении комплекса опробованных механизмов, под которые уже будут разработаны законопроекты, которые останется только принять в Государственной думе. С 2004 по 2008 год планируется последовательное распространение опробованных механизмов в широком кругу государственных ведомств как в федеральном центре, так и в регионах. И если для этого внедрения уже будут созданы необходимые организационные и правовые предпосылки, то оно коренным образом изменит поведение бюрократии, что начнет сразу же приносить плоды и обществу. А поскольку в ходе эксперимента будут отработаны всевозможные элементы последующей реформы, то внедрение опробованных механизмов пройдет гораздо быстрее, чем их подготовка.

Владимир Преображенский:

Реформу можно проводить под лозунгом, что в течение ближайших пяти лет мы готовы коренным образом изменить логику работы государственных служащих.

Евгений Ясин:

Тогда президент сможет выступить и сказать: «Раньше основным мотивом работы чиновника было служение государству и свой личный интерес. Но мы хотим, чтобы государственный аппарат служил обществу. Для этого приняты следующие законы и выработаны следующие механизмы, которые сейчас мы будем претворять в жизнь». И этого будет достаточно для того, чтобы люди восприняли реформу.

Михаил Дмитриев:

Похожая ситуация сложилась в середине 1990-х годов в связи с пенсионной реформой. Мы немногое могли предложить, не было написано ни одного закона. После постановки политической задачи в 2001 году практически за полгода мы разработали всю законодательную базу, и уже через несколько недель начнется полномасштабная реформа.

Евгений Ясин:

Для общественного восприятия и преодоления политических препятствий требуется время. Помните, сколько было шума вокруг пенсионной реформы и реформы образования в 1995 v 1996 годах, когда эти проблемы только начинали обсуждаться?

Лев Якобсон:

Но если пенсионную реформу нельзя проводить по частям, то применительно к государственной службе эксперименты возможны и нужны. В конечном итоге, предварительные, пусть даже небольшие, результаты будут работать на реформу в целом.

Михаил Дмитриев:

Для того чтобы участвовать в проведении эксперимента по зарплате, учреждения в очередь выстраивались, хотя мы ничего хорошего не обещали. Суть эксперимента: вы увольняете людей и повышаете зарплату ровно настолько, насколько экономите на увольнениях.

Павел Кудюкин:

«Инвентаризацию нормативной базы следует дополнить инвентаризацией функций государственных органов«

Что касается разработки нормативной базы, то здесь нужно четко различать первичную нормативную базу, которая нужна для запуска реформы, и разработку более общей нормативной базы, которая подведет итоги под первым этапом реформ и положит начало следующему. Инвентаризация нормативной базы, о которой говорил Кирилл Янков, необходима, но ее очень важно дополнить проведением инвентаризации функций государственных органов. Без этого вся работа сведется к написанию формальных, никому не нужных документов. Это очень трудоемкая задача, на реализацию которой уйдут полтора-два года, ибо она требует подготовки соответствующих методик. К сожалению, людей, способных на исполнение подобной работы, очень мало.

Про эксперименты многое сказал Михаил Дмитриев. Реформирование оплаты труда и стимулирования государственных служащих будет начато в рамках запланированного на 2002 год эксперимента. Причем будет сделан упор не на автоматическое повышение денежного содержания и окладов, а на создание механизма более гибкого формирования оплаты труда.

Владимир Преображенский:

Как вы относитесь к идеям Ярослава Кузьминова о решительном повышении окладов высокопоставленных чиновников?

Павел Кудюкин:

Здесь уже было сказано о существующих политических ограничениях. Наверное, можно начать повышение зарплат с принимающих ответственные решения государственных служащих, но не столько путем увеличения окладов, сколько путем первоочередного повышения зарплат тем, кто оказывает наиболее позитивное влияние на результаты работы. О единственном варианте повышения зарплаты чиновникам v снятии жесткости в формировании оплаты всего бюджетного сектора v уже говорил Михаил Дмитриев. А повышение жизненного уровня пятнадцати тысяч человек v ложная задача. Для начала мы должны повысить эффективность их работы.

Сагадат Хабиров:

«Первый уровень осуществления реформ v политический«

Время длительной совместной работы дает о себе знать. Многие позиции экспертов совпадают. Поэтому мое выступление будет короче, чем предполагалось. Когда мы начинали готовиться к сегодняшней дискуссии, 2003 год обсуждался как год первых возможных изменений в результате условно начатых сегодня реформ. Потом мы заговорили о 2005 годе. Однако обе эти цифры далеки от реальности, что связано как с инерцией государственного механизма принятия решений, так и с общественным мнением. Видимо, административная реформа станет реальностью только в следующем политическом цикле.

Если говорить о конкретных шагах, связанных с тем, что я декларировал в своем первом выступлении, то начальный этап административной реформы я свел бы к изменениям в законодательстве по тем пунктам, о которых говорили мои коллеги. В первую очередь речь идет о бюджетном законодательстве, которое базируется на сметном финансировании. При сохранении такого положения вещей российская государственная служба в принципе не реформируема.

Ключевая проблема административной реформы заключается во взаимосвязи чиновника и бюджетных денег. С разрушения этого единства и надо начинать. Радикальному изменению подлежит государственное право и отчасти трудовое законодательство. Инициатором подобных преобразований должен выступать президент. Без его политической воли и рейтинга эта акция просто невозможна. Социальная основа этих преобразований v крупный и средний бизнес, определенная часть политиков и чиновников. Мы были свидетелями, что такая база для проведения реформ в обществе есть.

Поэтому первый уровень их осуществления v политический. Здесь я бы отталкивался от известной формулы, что множественная ответственность v гарантия политической катастрофы. Между тем именно так зачастую у нас регулируется деятельность политиков. Мы говорим, что политики существуют, нормативно не определив, кто именно является политиком. Следует идти от нормативного установления политической номенклатуры должностей. Будь я президентом, с определенного момента я начал бы платить, воспользовавшись своим рейтингом, высокую заработную плату именно ей.

Владимир Преображенский:

Сколько человек составляют политическую номенклатуру?

Евгений Ясин:

Этих людей 150 v 200 на всю страну. Их зарплата v не первостепенная проблема, в отличие от зарплаты следующего за политиками профессионального слоя.

Сагадат Хабиров:

Но ведь политики v это люди, непосредственно осуществляющие государственную функцию. Во всем мире к ним предъявляется ряд требований, в первую очередь публичность и исполнимость программы. В России нет даже такого законодательства. А например, в США политическая программа может быть оспорена в суде, и отступление от утвержденной программы может стать причиной импичмента. И такие требования должны предъявляться каждому министру, чтобы он не сотрясал воздух и не метался от одной модели к другой, как некоторые российские министры умудрялись проделывать в двух выступлениях в один и тот же день. Трудовое законодательство я упомянул именно потому, что надо установить особый порядок найма и увольнения политиков, связанный с детальной и открыто опубликованной политической концепцией деятельности того или иного ведомства.

Определить сроки проведения этих мероприятий достаточно сложно. Думаю, на разработку нормативных актов и механизмов реформы хватит полутора лет. Но сроки политического ее утверждения и принятия концепции я предсказывать не берусь.

Я не вижу особых сложностей в юридическом разграничении государственной функции и услуги, о чем говорил Павел Кудюкин. Мировое право изобилует подобными примерами, и ими следует воспользоваться. Государственная функция, как правило, напрямую связана с суверенитетом государства и с императивным типом поведения: разведка, государственное уголовное правосудие, отчасти оборона (в том, что касается ядерных объектов). За исполнением государственной функции и, следовательно, за ее исполнителями в ведомствах сохранится сметный принцип финансирования. Повторяю, только за исполнением основной функции, но не за обеспечивающими ее компонентами. Все остальное оказывается государственной услугой.

Здравоохранение, образование v это услуги, причем с высоким конкурентным потенциалом. Необходимо преобразовать данные ведомства в агентства, и впредь не определять их деятельность как государственную функцию. Государственная функция регулируется несколькими законодательно установленными принципами, в частности принципом несовместимости должностей и закрытой компетенции. Это означает, что чиновнику позволено делать только то, что установлено законом, а все остальное ему запрещено. Государственная услуга работает согласно обратному принципу: служащему дозволено все, что не запрещено законом.

Государственная услуга делегируема, государственная функция v нет (за исключением установленных отдельным перечнем функций, каковые могут в некоторых случаях передаваться саморегулирующимся организациям). Поэтому требуется полная инвентаризация государственных функций, составление их единого перечня в различных отраслях, о чем тоже говорил Павел Кудюкин. Нельзя мириться с существующим положением вещей, когда невозможно разобрать, кто в ведомствах исполняет государственные функции, а кто оказывает услуги населению от имени государства.

Евгений Ясин:

Если некое министерство занято только предоставлением услуг, то его надо закрыть?

Сагадат Хабиров:

Это министерство станет агентством. На государственной службе должны остаться только носители государственной функции. Например, офицеры v исполнители государственной функции. Удачный опыт некоторых стран показывает, что таможня и даже тюрьмы вполне могут быть негосударственными. Инвентаризация позволит освободить государство от избыточных функций.

Что касается сферы услуг, то там будут работать законы конкуренции. Не надо держать в министерстве юстиции правовой департамент, лучше устроить конкурс по оказанию юридических услуг. В таких сферах, как образование и медицина, следует просто дать людям реализоваться. Пусть школы конкурируют между собой. Кто-то из них уйдет с рынка, а кто-то придет на освободившееся место и завоюет популярность у потребителя.

Владимир Преображенский:

Я хотел бы вернуться к теме политиков. Если вся политическая номенклатура соберется под руководством президента, то будет ли она способна принять решение об устранении конфликта интересов между властью и бизнесом?

Евгений Ясин:

Я думаю, что в таком случае последует ряд добровольных отставок. Для многих людей пребывание в правительстве утратит всякий смысл. Ведь в поведении большинства представителей нынешней политической номенклатуры присутствует сильная экономическая мотивация. Они будут всячески сопротивляться и уверять президента, что подобное решение повлечет за собой катастрофу.

Лев Якобсон:

«Реформа должна начаться на уровне департаментов, которым надо указать их функции, способ планирования и выделить гибко используемый фонд средств«

Существующее законодательство построено на предположении, что можно исключить любой конфликт интересов. И поскольку легальных способов разрешить конфликт интересов нет, он скрывается, загоняется вглубь.

Сагадат Хабиров затронул вопрос, не входящий в тему сегодняшней дискуссии. Реформа государственной службы существует лишь в контексте административных изменений. Сокращение функций государства v это еще не реформа государственной службы, а реформа ее обязанностей. Но без таких изменений не получится и административная реформа.

Если же говорить о государственной службе как таковой, то в ближайшие годы очень важно не допустить проведения радикальной реформы, у которой есть свои сторонники. Я говорю о желании заинтересованных людей осуществить мечту чиновника о своей абсолютной защищенности и безответственности. Ведь среди самих государственных служащих существует глубочайшая неудовлетворенность нынешней ситуацией: «Платят мало, каждый день реорганизуют, давайте проведем реформу». Уже написан проект Кодекса о гражданской службе, в котором подробно описывается, кто и на что вправе рассчитывать, но практически не говорится о том, кто и что должен отдавать за эти блага государству и обществу. Принятие этого проекта удалось остановить только в связи с тем, что президент дал поручение провести широкомасштабную реформу. Но все равно подобные попытки продолжаются. Недавно мы обсуждали уже в рамках реформы менее амбициозный проект, имеющий все ту же подоплеку. Необходимо предотвратить движение в сторону удовлетворения интересов традиционной бюрократии, хотя сделать это очень нелегко.

Владимир Преображенский:

Вы полагаете, что возможен сценарий имитации решительного действия?

Лев Якобсон:

Это будет не имитация, а самая решительная легализация бюрократического государства. Сегодня в обществе есть две силы: недавно сформировавшийся бизнес и бюрократия, которая сейчас хочет реализоваться. И в данном случае отстоять свои интересы, пусть даже очень специфические, сумеет только бизнес-сообщество. Но под угрозой бюрократизации интересы бизнес-собщества и гражданского общества совпадают. Бизнес должен настоять на быстрых позитивных изменениях в секторе государственного управления. Пойдет ли на это президент? Я не уверен по ряду причин, о которых говорил Михаил Дмитриев. Но это не значит, что такую позицию не надо заявлять.

Наиболее вероятной мне кажется последовательная реформа по китайскому образцу, о чем я говорил в своем первом выступлении. Но и для этого необходима адекватная программа и стратегия. До сих пор обсуждения административной реформы все время сбивались на подсчет количества вице-премьеров и министерств. Сам по себе вопрос очень важный, но он затрагивает живых людей и их интересы. Поэтому реформа должна начаться на уровне департаментов, которым надо указать их функции, способ планирования и выделить гибко используемый фонд средств. Это и определит план проведения преобразований на ближайшие годы.

Впрочем, Михаил Дмитриев достаточно подробно на этом останавливался. Хотелось бы отметить лишь еще один аспект. Должна быть произведена инвентаризация функций и ресурсов не только государства вообще, но и конкретных ведомств и их подразделений. Это будет долгий и кропотливый процесс. Но некоторые попытки инвентаризации обнаруживают смешную картину, за которой стоит даже не конфликт интересов, а обыкновенное головотяпство.

Владимир Преображенский:

Меня очень заинтересовал сценарий бюрократизации. А с кем в такой ситуации окажется политическая номенклатура?

Лев Якобсон:

Политическая номенклатура тоже неоднородна. Есть новые чиновники и традиционная бюрократия, неравномерно распределенные по разным ведомствам. В тех учреждениях, которые работают с экономикой, многократно реорганизовывались или просто возникли благодаря появлению новых функций, как Центральный банк, преобладает новая номенклатура, более образованная, мобильная. У нее свои интересы. А в Министерстве юстиции или силовых министерствах сидят бюрократы советской закалки. И здесь уже речь идет не о коррумпированности v люди искренне убеждены в том, что надо поступать так, а не иначе.

Владимир Преображенский:

Получается, что потенциально возможен политический раскол.

Евгений Ясин:

Его не будет, потому что бюрократия никогда не станет открыто противодействовать власти, она добьется своего другими путями. Чиновники при подготовке решений могут переформулировать какие-то положения, указать другие сроки, поручить не тому исполнителю и в результате сорвать их претворение в жизнь. Так происходило в советские времена, так происходит и сегодня. Я специально анализировал исполнение выпущенного в 1979 году постановления » 729 по совершенствованию хозяйственного механизма. Так вот, через три года выяснилось, что выполнены были только пункты, связанные с улучшением положения бюрократии.

Владимир Преображенский:

Мне кажется, что политическая номенклатура v ключевой ресурс в изменении логики функционирования аппарата. Можно говорить об эксперименте на уровне департамента, но если начальник департамента не чувствует, что курирующий его заместитель министра готов ему помогать, то я не думаю, что эти эксперименты дадут какие-то результаты. Поэтому надо сделать так, чтобы политическая номенклатура поддержала реформы, о которых говорили сегодня эксперты.

Как убедить высокопоставленных чиновников начать экспериментирование? По всей видимости, это должен инициировать сам президент, публично заявив о своих намерениях, но в то же время и гарантировав что-то для этих людей, может быть, каким-то законом об их пенсионном обеспечении.

Евгений Ясин:

Этот слой вряд ли поддастся на такие приманки. Люди, входящие в него, выдвинуты во власть либо избирателями и политическими партиями, либо самим президентом. Следует внимательно изучить структуру политической номенклатуры и понять, какого рода интересы там преобладают. Подобный анализ регулярно проводят различные газеты.

Я уже говорил, что вижу в сегодняшней политической элите три группы. Есть реформаторы, которые работают за идею для общего блага и получают от этого удовольствие. Представители другой группы заняты в государственных структурах исключительно лоббированием своих интересов. Среди них выделяется новая категория так называемых министров-бизнесменов, которые приходят во власть для захвата определенных позиций в пользу своего бизнеса. Третья группа по-прежнему живет идеей служения государству и его величию. Эти люди лично преданы президенту. Они v главные инициаторы разоблачений, стремящиеся удушить коррупцию и «равноудалить» всех «олигархов». Но круг людей, которые в действительности являются инициаторами и проводниками каких-то серьезных социальных и политических изменений, гораздо уже. Эти люди не обязательно занимают политические должности v к ним просто прислушивается президент.

Сегодня мы услышали очень четкое изложение проблемы и методов ее решения. К сожалению, мы не услышали другую точку зрения, и поэтому нам необходимо предусмотреть все слабые места предстоящей реформы самостоятельно. Ведь, как было сегодня показано, сохранение нынешней ситуации в административной сфере может стать не только непреодолимым препятствием для проведения других реформ, но и парализовать государство. Кроме того, и здесь я полностью согласен с Сагадатом Хабировым, без разделения денег и власти, бюрократии и бизнеса мы никогда не сможем построить гражданское общество. Поэтому необходима разработка кодекса взаимоотношений чиновничества с бизнес-сообществом. Бизнес должен инициировать принятие определенных решений и работать над общественной поддержкой этого проекта.

Дискуссия состоялась 27 ноября 2001 г.