Существующая сегодня система социального обеспечения с фиксированными суммами выплат становится все менее привлекательной. Число получателей пенсии выросло относительно числа работников, платящих налоги, и эта диспропорция продолжает увеличиваться. Многие экономисты видят решение проблемы в приватизации системы соцобеспечения. «Полит.ру» публикует статью лауреата Нобелевской премии по экономике 1976 года Милтона Фридмана, в которой автор разрушает миф об издержках перехода на новую систему, а также рассуждает о достоинствах и недостатках приватизации. Материал предоставлен русским проектом Института Катона.
Идея превращения системы социального обеспечения из распределительной программы пенсионного обеспечения с фиксированными суммами выплат в систему частных счетов, предоставляющую возможность инвестирования и накопления, пользуется все большей поддержкой, но критики приватизации предупреждают о том, что переход к подобной системе значительно обременит сегодняшних работников. Однако, если принять во внимание текущие неоплаченные пассивы системы соцобеспечения — а они составляют, по разным оценкам, от 4 до 11 триллионов долларов — становится ясно, что никаких издержек у приватизации системы соцобеспечения нет, а речь идет лишь о признании ее текущего имплицитного долга.
Приватизированная система соцобеспечения не должна быть обязательной. То, какую долю дохода человек решит выделить в счет своей будущей пенсии, зависит от его жизненных обстоятельств и ценностей. Определять минимальный размер этой доли для всех так же бессмысленно, как устанавливать минимальную долю дохода, которая должна пойти на оплату жилья или транспорта. Наша общая установка такова, что люди должны самостоятельно распоряжаться своими ресурсами. Для текущей дискуссии о приватизации системы соцобеспечения будет полезнее, если мы уделим внимание не конкретным аспектам приватизации, а ее основе.
Недавно журналист Майкл Бэроун (Barone) сформулировал суть распространенного представления о реформе системы соцобеспечения: «Содержание реформы довольно очевидно — индивидуальные инвестиционные счета должны отчасти заменить государственные выплаты, которые финансируются за счет налога на зарплату, повышения пенсионного возраста и корректировки роста прожиточного минимума», — писал он в журнале American Enterprise. И добавлял: «Неожиданно деньги, требующиеся на оплату издержек перехода, оказываются у нас в распоряжении за счет бюджетного профицита».
Слова «отчасти» и «оплата издержек перехода» я выделил курсивом потому, что они резюмируют основные изъяны этого представления.
Система соцобеспечения становится все менее привлекательной, поскольку число получателей социальных выплат выросло относительно числа работников, платящих налоги, и эта диспропорция будет только возрастать. Этим объясняется широкая поддержка, которой пользуется идея индивидуальных инвестиционных счетов. В частности, молодые работники сильно сомневаются в том, что они получат деньги, сравнимые с теми, которые они и их работодатели выплачивают в фонд социального страхования. Они считают, что им будет гораздо выгоднее вложить деньги в схему 401(k) или аналогичные ей.
Но, если это так, то зачем заменять только часть, а не все государственные выплаты? Стандартное объяснение таково, что это нереально: налоги на зарплату — или их часть — нужны для финансирования выплат сегодняшним и будущим пенсионерам. Так они используются в настоящее время, но в природе вещей нет ничего такого, что требовало бы привязки конкретного налога к конкретной статье расходов.
Привязка налога на зарплату к государственным выплатам — это часть своего рода махинации, цель которой — убедить общественность в том, что «программа социального страхования», как ее называет Управление социальной защиты (Social Security Administration), эквивалентна частному страхованию; что, как утверждает Управление, «сами работники вносят вклад в свои будущие пенсии, осуществляя регулярные платежи в общий фонд».
Вздор. Налоги, уплачиваемые сегодняшними работниками, идут на выплату пенсий сегодняшним пенсионерам. Если остаются лишние деньги, то они идут на другие расходы государства — однако, для поддержания мифа о страховании, из приходных записей формируются трастовые фонды, являющиеся одновременно активом и пассивом государства. Когда сумма выплат превышает сумму поступлений от налога на зарплату, разница покрывается за счет повышения налогов, заимствований, эмиссии или сокращения других расходов государства. Это происходит независимо от размера «трастового фонда».
Гарантию того, что работники получат свои выплаты после ухода на пенсию, дает не финансирование этих выплат за счет конкретного налога и не какой бы то ни было «трастовый фонд». Ее дает исключительно надежда на то, что конгрессы будущих созывов будут соблюдать обещание, данное конгрессами прежних созывов — то, что сторонники этой системы называют «договором между поколениями», а противники — пирамидой Понци (Ponzi).
Текущая дисконтированная стоимость обещаний, встроенных в закон о социальном обеспечении, значительно превышает текущую дисконтированную стоимость ожидаемых поступлений от налога на зарплату. Разницу составляет неоплаченный пассив, составляющий, по разным оценкам, от 4 до 11 триллионов долларов. Четыре триллиона — это чуть больше, чем размер консолидированного долга федерального правительства перед гражданами, одиннадцать — в три раза больше. Для сравнения, рыночная стоимость всех американских корпораций на конец 1997 года составляла примерно 13 триллионов долларов.
Для того чтобы осознать надуманность «издержек перехода» (под которыми понимается чистая сумма издержек на приватизацию существующей системы соцобеспечения), предлагаем провести следующий мыслительный эксперимент: с 1 января 2000 года система соцобеспечения в ее нынешнем виде отменяется. В рамках выполнения имеющихся обязательств каждый участник системы получает государственные облигации на сумму, равную его актуарной доле в неоплаченных пассивах.
Для вышедших на пенсию это было бы долговое обязательство — казначейский вексель или облигация — рыночная стоимость которого будет равна текущей актуарной стоимости ожидаемых будущих выплат за вычетом ожидаемых будущих налогов на зарплату, если таковые имеются. Для всех остальных это было бы долговое обязательство, подлежащее оплате после того, как гражданин получит право на выплаты в рамках существующей системы. И сумма погашения будет равна текущей стоимости платежей, причитающихся гражданину, минус текущая стоимость будущих обязательств гражданина по налогам с поправкой на показатели смертности.
Результатом стал бы полный переход к строго частной системе, при которой каждый участник получает то, что обещано ему законом. Однако, если не считать издержек на распространение новых долговых обязательств, общая величина консолидированного и неконсолидированного долга Соединенных Штатов не изменится ни на доллар. Никаких «издержек на переход» нет. Неконсолидированные пассивы просто станут консолидированными. Вновь образованный консолидированный долг достанется следующим поколениям.
Как оплачивался бы этот вновь консолидированный долг, когда настанет время выплат? Путем налогообложения, заимствований, эмиссии и снижения других государственных расходов. Других способов нет. Почему за счет налога на зарплату нужно финансировать возмещение этой, а не какой-либо другой части консолидированного долга? Однако такова негласная установка тех, кто утверждает, что в связи с «издержками перехода» приватизация может быть только частичной.
Налог на зарплату — плохой налог: это регрессивный налог на производственную деятельность. Давно пора его отменить. Приватизация системы соцобеспечения стала бы для этого хорошим поводом.
Должна ли приватизированная система быть обязательной? Существующая система именно такова, поэтому считается само собой разумеющимся, что такой должна быть и приватизированная система.
Экономист Мартин Фельдстайн (Feldstein) в статье 1995 года, опубликованной в Public Interest, утверждал, что выплаты должны быть обязательными по двум причинам. «Во-первых, некоторые граждане слишком близоруки, чтобы самостоятельно накопить средства к существованию после выхода на пенсию, — писал он. — Во-вторых, альтернатива, создаваемая программой для пожилых людей, чьи доходы находятся за чертой бедности, могла бы подтолкнуть некоторых малообеспеченных граждан к сознательному отказу от сбережений на старость, поскольку они будут знать, что могут рассчитывать на пособия, полагающиеся лицам с доходами ниже прожиточного минимума».
Первый аргумент строится на патернализме, второй отсылает нас к крайним случаям, и это в равной мере непривлекательно. Но еще важнее то, что профессор Фельдстайн даже не упоминает о явной несправедливости обязательной программы.
Вот самый очевидный пример: человек, больной СПИДом. Его ожидаемая продолжительность жизни невелика, а средства ограничены, но он обязан направлять значительную долю своих доходов на создание активов, которыми он почти наверняка не сможет воспользоваться.
В более общем плане то, какую долю дохода человек решит выделить в счет своей будущей пенсии, зависит от его жизненных обстоятельств и ценностей. Определять минимальный размер этой доли для всех так же бессмысленно, как устанавливать минимальную долю дохода, которая должна пойти на оплату жилья или транспорта. По нашему мнению, люди должны самостоятельно распоряжаться своими ресурсами. Фельдстайн просто заявляет, что в данном конкретном случае государство знает лучше.
В 1964 году Барри Голдуотера (Goldwater) нещадно поносили за то, что он предложил сделать участие в системе соцобеспечения добровольным. Тогда я считал, что это хорошая идея; так я считаю и теперь.
Мне сложно обосновать, почему 100% граждан должны по воле государства надевать на себя оковы для того, чтобы не подтолкнуть немногочисленных «малообеспеченных граждан к сознательному отказу от сбережений на старость, поскольку они будут знать, что могут рассчитывать на пособия, полагающиеся лицам с доходами ниже прожиточного минимума». Подозреваю, что при добровольной системе гораздо меньше пожилых людей стали бы кандидатами на получение пособий, полагающихся лицам с доходами ниже прожиточного минимума, по причине собственного неблагоразумия или сознательного умысла, а не из-за жизненных невзгод.
У меня нет иллюзий относительно политической реализуемости перехода к строго добровольной системе. Слишком сильны тирания статус-кво и созданные привилегированные интересы. Однако я считаю, что для текущей дискуссии о приватизации системы соцобеспечения будет полезнее, если мы уделим внимание не конкретным аспектам приватизации, а ее основе.
