Согласно статье I – 47.1 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, «институты ЕС должны соответствующим случаю образом давать гражданам и их представительным ассоциациям возможность выразить свое мнение во всех областях деятельности Союза». Референдумы 29 мая и 1 июня 2005 года, в ходе которых избиратели Франции и Нидерландов отказались поддержать Договор, показали пример демократии в действии, без которой невозможно создание прочной государственной конструкции. «Полит.ру» представляет исследование Тимофея Бордачева, директора научных программ Совета по внешней и оборонной политике, «Призрак свободы», в которой автор анализирует сложившуюся на референдумах ситуацию, а также комментирует те положения, которые послужили поводом для отказа от Договора для двух стран, стоявших у истоков европейской интеграции. Статья готовится к выходу в новом номере журнала «Россия в глобальной политике» (2005. № 3).
См. также материал по теме: Евроутопизм и еврореакция.
Отказавшись в ходе референдумов 29 мая и 1 июня 2005 года поддержать «Договор, учреждающий Конституцию для Европы», избиратели Франции и Нидерландов – двух стран, стоявших у истоков европейской интеграции, – преподали всему миру урок демократии и осознанного волеизъявления. Этот урок должен быть усвоен авторами трудночитаемого текста из 252 страниц (французская версия), политическими лидерами, которые подписали его в торжественной обстановке в Риме 29 октября 2004-го, а также теми странами, где Конституция получила одобрение либо в ходе непродолжительных парламентских слушаний, либо в результате референдума с позорно низкой явкой избирателей.
Да и соседям единой Европы, упорно ограничивающим масштабы участия общества в определении политического будущего, результаты голосования дают почву для размышлений. В особенности это касается России, где власти традиционно склонны принимать важные решения без оглядки на общественное мнение.
Суть урока демократии заключается в том, что не бывает устойчивой конструкция, правовая база которой создавалась мудрецами на государственной службе в отрыве от пожеланий рядовых граждан. Дефицит демократии – неизбежное зло и главная системная ошибка технократической системы управления – неминуемо дает себя знать и рано или поздно становится тормозом всего процесса. Как правило, это проявляется на выборах, когда избиратели отказывают в поддержке политическим инициативам, не учитывающим их мнение. В тех же странах, где гражданам редко предоставляется возможность влиять на власть напрямую, они вынуждены просто саботировать реализацию решений, принятых без их участия.
Поддался искушению «рационального» технократического управления и Европейский союз. За последние 10–15 лет логика процесса европейской интеграции все больше напоминала принцип езды на велосипеде: пока крутишь педали, не упадешь. При этом техническое состояние транспортного средства, самочувствие пассажиров и их «эгоистические» пожелания оставались, как правило, без особого внимания. Скорость движения увеличивалась, причем всегда во имя некой высшей цели, будь то экспансия общего рынка (как в случае с расширением и включением государств европейской периферии в программу «нового соседства») либо превращение Европейского союза в самую конкурентоспособную экономику в мире к 2010 году.
По замечанию одного из представителей Комиссии Европейских сообществ (КЕС), сделанному, правда, совершенно по другому поводу, в современных условиях лидеры не могут каждый раз ждать того момента, когда общество и политические элиты захотят полностью поддержать их инициативы. Люди консервативны по своей природе и не всегда способны оценить важность и глубину принимаемых решений. А стало быть, и действовать зачастую нужно без оглядки на неизбежно запаздывающее общественное мнение.
Изначально интеграция основывалась на реальной готовности всех участников процесса к сближению. Во второй половине 1980-х был преодолен «евросклероз» предыдущего десятилетия и углубление интеграции стало осознанной необходимостью. Большинство стран Западной Европы ощутили плоды упорного труда всех послевоенных лет, и даже в Италии началась серьезная борьба с мафией. Решительно шли к экономическому процветанию Ирландия и Испания, а Греция с Португалией хоть и оставались «гадкими утятами», но пристойно двигались в общем строю.
Мощная динамика, заданная в конце 1980-х годов в период председательства Жака Делора (1985–1995), воистину великого лидера Европейской комиссии, поддержанного такими «гигантами», как Гельмут Коль и Франсуа Миттеран, позволила сообществу европейских демократий стремительно развиваться и вширь, и вглубь. На рубеже 1990-х годов к внутренней энергии, накопленной Европейскими сообществами за 30 лет, добавился колоссальный внешний импульс – необходимость взять на себя ответственность за судьбу восьми стран Центральной и Восточной Европы, которые тогда только вышли из тени рушившейся советской империи.
Именно в этот период появился и приобрел принципиально новое качество Брюссель – столица единой Европы и главная резиденция пресловутой европейской бюрократии. Высочайший профессионализм, работоспособность и энергия чиновников Европейской комиссии сделали «европейский квартал» – скопление административных зданий вокруг площади Шумана – центром принятия важнейших решений и источником все новых инициатив, направленных на нормативное сближение стран ЕС, а также усиление политической и экономической роли Европы в мире.
Параллельно Брюссель «отъедал» все больше полномочий у национальных правительств и парламентов стран ЕС и, ссылаясь на повышение европейской конкурентоспособности как на высшую цель, прибирал к рукам рычаги регулирования экономической деятельности в странах общего рынка. Сотрудники КЕС действительно демонстрировали способность работать быстрее и лучше национальных бюрократий. Решения, которые они предлагали, как правило, больше соответствовали ситуации внутри Европейского союза и оказывались технически более выверенными в тех случаях, когда касались мер по усилению влияния Европы на соседние страны. Одним из последних триумфов стала разработка планов по созданию Общего экономического пространства с Россией, дающего возможность решать все вопросы «в оперативном порядке», не привлекая излишнего внимания общественности и деловых кругов.
Результатом политического решения явилось и присоединение к ЕС десяти новых стран-членов, ознаменовавшее самое масштабное расширение Евросоюза. При этом только одно из вновь вступивших государств – крошечная Мальта – не имело на 1 мая 2004 года собственных «скелетов в шкафу», будь то социалистическая система социальной защиты, бесправные нацменьшинства, территориальные споры с соседями или полная неспособность вести диалог на дипломатическом языке Западной Европы.
Проверку же соответствия стран-кандидатов «копенгагенским критериям» – рамочным требованиям к претендентам на членство в Европейском союзе – возложили на Комиссию, которая приобрела роль самостоятельного политического игрока. В результате крупнейший за всю историю внешнеполитический проект единой Европы был полностью отдан на откуп брюссельским технократам, что окончательно уверило их в способности «собственноручно» принимать любые, даже самые важные, стратегические решения.
На фоне многолетней «устойчивой позитивной динамики» в декабре 2001-го было принято решение о подготовке нового договора и учреждении с этой целью европейского Конвента. Его работа имела целью выработать документ, который заменил бы собой предыдущие договоры о ЕС, признанные большинством граждан слишком сложными и трудными для восприятия. Учитывая, что специфика процесса европейской интеграции всегда состояла в отказе от простых решений в пользу сложных процедур и механизмов согласования интересов, задача предложить публике простой текст с самого начала выглядела рискованной.
Да и сам текст конституционного договора готовился Конвентом «мудрецов» в явном отрыве от населения стран Евросоюза. Положенная в его основу высшая цель – условная «европейская мечта» – осознавалась лишь частью политических элит. При этом конкретные параметры документа разрабатывались в КЕС, став затем предметом ожесточенного торга лидеров стран Европейского союза в ходе нескольких саммитов, что само по себе не могло не способствовать снятию с Конституции романтического флера.
Ничего романтического и не вышло. В результате полуторагодичной работы Конвента на свет появился документ, насчитывающий (с приложениями) порядка 850 страниц. Текстовое воплощение «европейской мечты» – это 448 статей, 36 дополнительных протоколов, два приложения и 50 деклараций, отражающих отдельные мнения стран-участниц относительно судьбы Игналинской атомной станции, написания слова «евро» на латышском и венгерском языках, экономической помощи регионам бывшей ГДР и многого другого. Кроме того, Конституция лишала страны – члены ЕС права вето по всем вопросам экономической политики и фактически выводила Комиссию из-под контроля Европарламента – единственного избираемого органа Евросоюза. Также Парламент лишался права законодательной инициативы по большинству вопросов.
В отличие от Конституции США, открывающейся словами «Мы, народ…», европейская Конституция начинается с длительного перечня подписантов, увековечивающего имена президентов, царственных особ, премьер-министров, федеральных канцлеров и одного великого герцога. Список дополнили именами лидеров Болгарии, Румынии и даже Турции, поскольку те возглавляют страны, признанные кандидатами на вступление в ЕС, и разделяют «культурное, религиозное и гуманистическое наследие Европы». Вскоре опубликовали и «удобный для чтения» (Reader Friendly) вариант Конституции, насчитывающий всего 219 страниц.
Спору нет, законодательные документы единой Европы никогда не отличались краткостью, и рядовые граждане всегда испытывали трудности при их изучении. Однако ни Римский, ни Маастрихтский, ни Амстердамский или Ниццкий договоры не претендовали на то, чтобы именоваться Конституцией. В отличие от перечисленных документов Конституция принимается на веки вечные (unlimited duration), а внесение в нее любых поправок требует почти недостижимого двойного большинства: глав государств и населения их стран. Договоры предполагали приведение национальных законодательств стран-членов в соответствие с общими решениями в каждом отдельном случае и согласно демократическим процедурам. Конституция же должна установить общеевропейские наднациональные нормы, обязательные к исполнению всеми с момента принятия.
С экономической точки зрения Конституция стала своего рода либеральной мечтой. По подсчетам одного французского автора, слово «рынок» использовано в ее тексте 78 раз, а «конкуренция», «свободный и конкурентный рынок» и «независимость Европейского центробанка» – 27, 7 и 98 раз соответственно. Слово «занятость» упоминается в одном случае, а «безработица» вообще ни разу. Неудивительно, что, как подметили многие в Европе, конституционный договор вызвал полное одобрение президента США Джорджа Буша.
Другой особенностью стало предельное насыщение текста деталями, законодательно регулирующими экономическую политику в странах единой Европы. Управление и унификация норм экономической деятельности вообще является «коньком» Еврокомиссии, в чем Москва имела блестящий шанс убедиться в ходе подготовки совместных «дорожных карт» России и ЕС по четырем общим пространствам. Правда, как и в случае с европейской Конституцией, документ становится недоступным для понимания даже продвинутого пользователя.
С ноября 2004 года начался процесс ратификации. Не особенно задумываясь, первыми под новым договором подписались Венгрия и Литва. Их примеру последовали Австрия, Бельгия, Словакия и Словения, парламенты которых ратифицировали Конституцию весной 2005-го. Из стран, решившихся вынести договор на референдум, выделилась Испания. Ее граждане хотя и одобрили Конституцию, но отнеслись к этому вопросу довольно равнодушно, обеспечив в день голосования явку в 42 с небольшим процента.
С самого начала все с трепетом ждали референдума в Великобритании. Жителей Соединенного Королевства, пребывание которого в составе ЕС и так выглядит забавным парадоксом, вполне обоснованно подозревали в намерении провалить договор. В последние месяцы эти подозрения перешли уже в твердую уверенность.
Однако настоящий сюрприз подстерегал авторов Конституции во Франции и Нидерландах. Исходя из собственных политических соображений, президент Французской Республики Жак Ширак решился на самый рискованный шаг – провести в конце мая 2005 года национальный референдум. В результате судьба европейской Конституции стала внутренним делом Франции, а ее граждане увлеченно приступили к изучению самого документа – мысль, которая вряд ли пришла в голову жителям стран, одобривших договор. За считанные недели Конституция превратилась в хит национального списка бестселлеров, а книги под названием «Понять европейскую Конституцию» и «Десять ключей к пониманию Конституции» разлетелись с полок магазинов, подобно горячим пирожкам. Как отметил один из авторов интернет-издания EUObserver, весной 2005-го разгадывание Конституции стало во Франции чем-то вроде национального вида спорта.
Похожие процессы наблюдались и в Нидерландах, власти которых также решились на проведение национального референдума. Ранее в этой стране плебисциты не проводились, и поэтому подданные королевы Беатрикс отнеслись к полученному поручению максимально серьезно. В отличие от Франции, где главной претензией населения к Конституции стал ее излишний экономический либерализм, большую часть голландцев заставили насторожиться передача Брюсселю полномочий по регулированию экономической деятельности и явное усиление роли новых стран-членов из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) в общеевропейском процессе принятия решений. Дошло даже до анекдотичной ситуации: после недавнего песенного конкурса «Евровидение» в Киеве число нидерландских противников Конституции выросло на 8 % только из-за того, что страны ЦВЕ якобы дружно голосовали за представителей своих соседей невзирая на реальное качество их выступлений. В результате исполнители от стран «старой Европы» заняли последние позиции, а голландская певица даже не попала в финал.
Итоги песенного состязания до крайности обеспокоили и без того подозрительных голландцев. Они уже давно задавались вопросом, почему граждане стран ЦВЕ, которые лишь с недавних пор живут в условиях рынка и демократии, имеют такие же права на решение общеевропейских дел, как и те, кто строит капитализм, как минимум, с XVI века. В результате большинство жителей Нидерландов решили сказать европейской Конституции «Nee», тем самым предоставив повод поставить под сомнение правильность направлений и темпов развития Европы за последние 10–15 лет. А то, мол, если слушать технократов из Еврокомиссии, то даже Турция с Украиной могут вступить в ЕС через десяток лет, стоит им только выполнить рамочные условия по обретению членства и оказать уважение проверяющим из Директората КЕС по расширению.
Важнее, однако, другое. Во Франции и Нидерландах мы все стали свидетелями непосредственного вовлечения рядовых избирателей в транснациональную общеевропейскую политику. Драматические события весны 2005 года демонстрируют всему миру уникальный пример транснациональной демократии в действии. В отличие от предыдущих договоров – Римского, Маастрихтского, Амстердамского и Ниццкого, Конституция ЕС не технический перечень сфер и механизмов экономической интеграции. Конституционный договор имеет всеобъемлющий характер и призван стать поворотным этапом истории, заложить основу для развития Европейского союза на годы вперед, а стало быть, есть повод отнестись к нему серьезно.
Можно сожалеть о том, что население двух стран – основательниц ЕС подключилось к определению судьбы европейского интеграционного проекта лишь на поздней стадии, когда у тех, кто сомневался в правильности отдельных положений, отсутствовали возможности выразить свое мнение иначе, чем отвергнув весь текст. Но это не является большой трагедией. Возможно, и в других странах, правительства которых (Германия) поспешили использовать парламентскую ратификацию договора в качестве инструмента влияния на своих соседей, граждане наконец-то зададутся вопросом, почему они не пошли по франко-голландскому пути.
Незадолго до референдума во Франции премьер-министр Люксембурга Жан-Клод Юнкер заявил, что выработка нового документа потребует до 10 лет. Весьма вероятно, что это так. Очевидно, однако, что стабильная основа общего будущего как в рамках объединяющейся Европы, так и в ее отношениях со своими соседями и «стратегическими партнерами» не может строиться только на политической воле и решимости лидеров. Необходимо, чтобы работа над Основным законом Европы с самого начала сопровождалась широким вовлечением в нее рядовых граждан и неправительственных организаций. Ведь согласно статье I – 47.1 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, «институты ЕС должны соответствующим случаю образом давать гражданам и их представительным ассоциациям возможность выразить свое мнение во всех областях деятельности Союза».
