Проверки, которые мешают

Ведущий российский исследовательский центр в области социологии права - Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге - подготовил при поддержке Центра стратегических разработок аналитическую записку «Влияние плановых проверок на деятельность организаций». Авторы: научный сотрудник ИПП Дмитрий Скугаревский, ведущий научный сотрудник ИПП Кирилл Титаев и младший научный сотрудник ИПП Владимир Кудрявцев.

Записка стала результатом пилотного исследования, проведенного Институтом на данных о плановых проверках 2010-2014 гг. из шести регионов РФ, которым подверглись свыше 100 тыс. юридических лиц. Исследование при помощи современных методов анализа данных и моделирования ответило на следующие вопросы:

• Какое количество трудовых ресурсов забирают «проверочные работы»?
• Влияют ли проверки на экономические показатели предприятий? Если да, то в какой степени?
• Какие фирмы сильнее всего страдают от тяжести регулятивного бремени?
• За кем «охотятся» проверяющие?

Как показывает исследование, по самым консервативным оценкам, за год 0,2% всего рабочего времени в стране затрачивается на контрольно-надзорную деятельность. Занятие производительной деятельностью вместо проверок увеличит валовой выпуск на 0.2 п.п. Оптимизация контрольно-надзорной деятельности является серьезным ресурсом для достижения среднемировых темпов роста экономики России – цели, заявленной Президентом как приоритетной в послании Федеральному собранию в 2016 г. Анализ показал, что факт проверки фирмы среднего размера связан с уменьшением ее прибыльности на 0,42 процентных пункта (или 6,2%). Но наибольший ущерб, при прочих равных, проверка наносит малому бизнесу. Так, в год проверки прибыльность малого предприятия может снизиться уже на 0,72 п.п. (или 13,3%). При этом крупному бизнесу удается избежать негативных эффектов от проверок. Заметим, что речь в данном случае идет исключительно о плановых проверках. Данные о потенциально более разрушительных внеплановых проверках пока не доступны для анализа.

Среди иных адресатов проверок надзорных ведомств авторы исследования отмечают предприятия и организации, находящиеся в муниципальной, региональной и федеральной собственности (школы, больницы, муниципалитеты). И если в здравоохранении постоянный контроль, на взгляд авторов, оправдан высокими потенциальными рисками, то когда речь идет об образовательных учреждениях или муниципалитетах, повсеместные проверки ведут преимущественно к неоптимальному использованию бюджетных средств.

Авторы отмечают, что проведение «умной» контрольно-надзорной политики требует наличия соответствующих данных. Сейчас государство заявляет о наличии инструмента для сбора и анализа проверочной деятельности – «Единый реестр проверок» (https://proverki.gov.ru). Аудит, проведенный Институтом показал, что его данные не могут быть использованы для анализа. Например, общее количество проверок в наборах открытых данных «Единого реестра проверок» с января 2015 по декабрь 2016 гг. составило 398 тыс. плановых и 535 тыс. внеплановых проверок, при том, что в действительности только в 2015 г. было проведено уже 1,3 млн. внеплановых проверок. В своей аналитической записке авторы предлагают ряд конкретных мер по развитию и улучшению Реестра проверок как потенциально важного инструмента по контролю за проверяющими.

Мы публикуем вводные и обобщающие разделы аналитического отчета ИПП при ЕУСПб. Читателям доступен также полный текст отчета в формате pdf.

Основные выводы

Институт проблем правоприменения провел предварительное исследование влияния плановых проверок на экономические показатели свыше 100 тыс. предприятий, наблюдаемых в течение трех лет. Это пилотное исследование было проведено на открытых данных из планов проверок предприятий, опубликованных на сайтах региональных прокуратур.

Полученные нами результаты позволяют сделать несколько предварительных выводов. Во-первых, существует устойчивая взаимосвязь между фактом проведения проверки и уменьшением прибыльности предприятия.

Во-вторых, качество данных, имеющихся в нашем распоряжении, не позволяет нам сделать какого-либо однозначного вывода о том, какое из проверяющих ведомств наиболее связано с этим уменьшением.

В-третьих, размер предприятия определяет то, насколько оно будет восприимчиво к негативным эффектам проверки: для крупных организаций эти эффекты будут меньше, чем для средних и малых предприятий.

Наконец, в абсолютных числах главным объектом проверок являются предприятия и организации, находящиеся на балансе у самого государства.

Дальнейшая содержательная работа по анализу регулятивной деятельности государства возможна при условии развития и улучшения уже существующего инструмента – федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок»,находящейся в ведении Генеральной Прокуратуры, а методически поддерживаемой Минэкономразвития России. Этот ресурс призван публиковать данные обо всех плановых и внеплановых проверках, проходящих в России. Проведенный нами мониторинг выявил проблемы с его наполнением и архитектурой. Мы вынуждены заключить, что на данный момент использование Реестра при формулировании и оценке «умной» надзорной политики затруднено или вовсе невозможно.

Введение

Контрольно-надзорными функциями в России наделены десятки ведомств, а в год по стране проходит свыше 2 млн. проверок. Влияние проверок на экономическую деятельность имеет двойственный характер. С одной стороны, проверки имеют профилактический эффект, минимизируя потенциальный ущерб для общества от нарушений в деятельности организаций. Так, добросовестная проверка может предупредить широкий спектр опасных ситуаций: от возникновения пожара до аварии на производстве или массового пищевого отравления.

С другой стороны, всякая проверка отнимает общественные ресурсы ‑ трудовые и финансовые. Из изученных нами данных следует, что средняя проверка занимает порядка 13 суток, в ней задействовано как минимум по одному сотруднику как со стороны проверяющих, так и со стороны проверяемой организации. Это означает, что даже по самым консервативным оценкам около 0,2% всего рабочего времени в РФ (или примерно каждый пятисотый час) уходит именно на осуществление проверок [1]. Однако мы знаем, что часто в проверку вовлечено больше одного проверяющего и более одного сотрудника предприятия. Если мы предполагаем, что по итогам проверки ресурсы будут потрачены на устранение выявленных нарушений, а проверяющий, в свою очередь, проконтролирует исполнение данных предписаний, то выходит, что не менее 1% всего рабочего времени в стране тратится на проверки и сопутствующую деятельность. В течение этого времени сотрудник предприятий, назначенный ответственным за сопровождение проверки не занимается своими прямыми обязанностями и фактически оказывается выключенными из осуществления основной экономической деятельности предприятия. При этом такой работник продолжает заниматься оплачиваемым трудом. Также нельзя забывать о том, что потенциально проверка может выключать из экономической деятельности неограниченное количество работников, производственных мощностей и бизнес-процессов – инспектируемый станок не производит продукцию, проходящий проверку автомобиль не совершает рейс и т.д.

При этом государство не может не контролировать бизнес. Поэтому представляется важным поиск баланса между минимизацией потенциальных рисков благодаря проверкам и минимизацией экономического ущерба от самих проверок. Для выработки такой сбалансированной надзорной политики необходимо ответить на три вопроса:

• действительно ли описанные выше издержки предприятий от надзорной деятельности значимы и измеримы;
• если да, то какие организации и в каком масштабе несут эти издержки, кто его наносит и кому он, прежде всего, наносится;
• наконец, какими диагностическими инструментами мы располагаем, и как они могут быть усовершенствованы для последующего использования в формулировании, проведении и оценке сбалансированной, просчитанной надзорной политики государства, которая позволит, с одной стороны, препятствовать безответственному поведению бизнеса, а с другой ‑ будет наносить ему минимальный экономический ущерб.

Настоящая аналитическая записка дает первое представление о том, как можно ответить на эти вопросы. Мы выявляем ограничения в существующих данных, а также предлагаем ряд рекомендаций относительно улучшения методик диагностики контрольно-надзорной деятельности государства.

Основные итоги

В настоящей аналитической записке мы на имеющихся данных продемонстрировали, что плановые проверки в действительности оказывают влияние на экономическое положение компании в год её проведения. Судя по всему, даже знание о том, что проверка будет проведена (напоминаем, что нами рассматривались исключительно плановые проверки) и, соответственно, возможность учесть и исправить потенциальные нарушений до ее проведения не защищает компании от ухудшения экономических показателей. С чем это связано?

Любая проверка отвлекает сотрудников от содержательной работы: надо встретить проверяющего, показать ему то, что он пожелает, подготовить многочисленные документы. Сил требует не только устранение выявленных нарушений, но и доведение информации об этом до проверяющего. Мы не пытаемся сказать, что все проверки бесполезны, а выявленные нарушения фиктивны. Наш тезис состоит в том, что между проверочной деятельностью и базовыми экономическими показателями российских предприятий существует взаимосвязь. Эту взаимосвязь необходимо учитывать при проведении сбалансированной надзорной политики. Однако, для того, чтобы проводить такую политику и оценивать ее результаты нужны соответствующие инструменты.

Проведенное пилотное исследование показывает, что «Единый реестр проверок», поддерживаемый Генеральной Прокуратурой, если он начнет работать адекватно (сейчас в нем далеко не все проверки и, например, свыше 100 разных способов указать, была ли проверка выездной или документарной), позволит измерить снижение производительности экономики страны из-за проверяющих и соотнести его с теми рисками, которые были устранены благодаря их активности. В будущем станет возможным разделить отрасли и виды деятельности на те, где проверки не нужны, но их легко проводить, и те, где они необходимы, но требуют большого количества усилий, чтобы более целесообразно использовать этот инструмент регулирования с учетом тех рисков, которые он несет для бизнеса в особенности малого и среднего.

Разумеется, также нельзя исключать и того, что продемонстрированные нами выше негативные эффекты проверок являются своеобразным артефактом, возникшим в результате, того, что нам пришлось проводить пилотный анализ на неполных данных. Пилотный характер исследования в любом случае позволяет продемонстрировать силу имеющихся в нашем распоряжении аналитических инструментов, позволяющих давать достаточно точную оценку эффективности проводимой политики и, следовательно, увеличивать возможности для «тонкой настройки» механизма плановых и внеплановых проверок, который позволит соблюсти баланс между необходимостью контролировать деятельность предприятий и наносимым им экономическим ущербом. Это, впрочем, еще раз подтверждает необходимость развития и расширение Единого реестра проверок, так как проведение любой политики в этой области без опоры на данные представляется губительным как для бизнес-климата в стране в целом, так и для отдельных предприятий.

Первоочередные меры

С 1 июля 2015 года начала работу Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок» [2], оператором которой является Генеральная прокуратура РФ, а методическую поддержку осуществляет Минэкономразвития России. Реестр предполагает публикацию всех плановых и внеплановых проверок юридических лиц на территории Российской Федерации, проводимых органами, обладающими контрольно-надзорными функциями [3], в форме открытых данных.

Реестр призван стать важным источником данных для изучения и корректировки контрольно-надзорной политики и может позволить оценивать позитивные и негативные эффекты от регулятивной деятельности государства. Публикация открытых данных о проверках – это современный способ сделать работу контрольно-надзорных органов более прозрачной и эффективной.

Исследование наборов открытых данных, представленных на сайте Единого реестра проверок, выявило следующие проблемы их публикации и дальнейшего использования в научном и практическом анализе.

1. Данные плановых и внеплановых проверок в 2015-2016 гг. представлены в месячных разрезах в формате XML. Структура данных задана явным образом в сопутствующем стилевом XSD файле, что упрощает работу с информацией. Каждый месячный срез обладает версионностью, однако эта функция не документирована, а регламент обновления версий не опубликован, что является серьезным недостатком.

2. Данные о плановых и внеплановых проверках из подлежащих XML-файлов не являются полными. Так, по состоянию на 14 ноября 2016 г. в открытых данных Единого реестра проверок за январь 2015 г. содержится информация лишь о 78 внеплановых проверках и 290 плановых [4]. Этот недостаток данных нигде не документирован. В результате у пользователя при первом знакомстве с Реестром может сложиться ошибочное впечатление, что он содержит генеральную совокупность проверок контрольно-надзорных органов РФ. Однако это не так: общее количество проверок в наборах открытых данных «Единого реестра проверок» с января 2015 по декабрь 2016 гг. составило 397 592 плановых и 534 692 внеплановых проверки [5], при том, что, по словам первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Буксмана, за один только 2015 год было проведено 1,3 млн. только внеплановых проверок [6], общее же количество проверок за этот период должно приближаться к 4 миллионам.

3. Поставщики данных заполняют поля в XML-файлах несистемно. Так, было выявлено свыше 100 способов указать тип проверки: выездная или документарная (например, «выездная», «В», «в», «выездной» и т.д.; поле KIND_OF_INSP). Отсутствует уникальный идентификатор контрольно-надзорного органа, причины и цели проверки. Это затрудняет проведение любой аналитической работы в разрезе отдельных надзорных органов. Кроме того, несистемное заполнение относится и к адресу, по которому проводится проверка, так как поля типа «ADR_SEC» заполняются неоднообразно: иногда туда включается почтовый индекс, иногда название субъекта РФ, а иногда нет, что затрудняет с этим полем. Вопросы вызывает и распространенность полей с пустым уникальным идентификатором проверки ERPID, которых обнаружено несколько десятков тысяч.

Последние две проблемы являются критическими при использовании открытых данных ФГИС «Единый реестр проверок», поскольку блокируют возможность их анализа из-за того, что не все проверки доступны (неясно, какие именно проверки не попали в наборы данных и поэтому нельзя учесть возможные систематические смещения при статистическом анализе), а те, что доступны, требуют огромных усилий по ручной кодировке несистемно заполненных полей (например, для преобразования всех возможных обозначений выездных проверок в одну), кроме того, многие проверки необходимо исключать из анализа по причине незаполненности важных полей (например, уникального идентификатора проверки).

Примечания