Правозащитный исследовательский центр «Демос» выпустил новую книгу «Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола». В ней объединены результаты прикладного исследования, проведенного центром «Демос» и его партнерами в 10 регионах России в 2005 году. В сборнике представлен взгляд на проблему с разных точек зрения: экспертные оценки положения в правоохранительных органах и возможных путях его улучшения (как официальных лиц, так и независимых экспертов); мнения сотрудников правоохранительных органов (данные экспертного опроса сотрудников органов внутренних дел) о проблемах правоохранительной системы; мнения граждан России о ситуации в современной милиции и возможных способах преодоления существующих проблем; и др. «Полит.ру» с любезного разрешения издателей публикует резюме книги.
Залогом нормального существования и развития любого государства являются обеспечение безопасности, защита прав граждан и правопорядка. В то же время российские правоохранительные органы с начала девяностых годов подвергаются постоянной и оправданной критике за неэффективность в решении этих задач. Несмотря на усилия государства в области проведения прогрессивной правовой реформы, правоохранительные органы продолжают не справляться со своими функциями.
Предпринятые государством в последние годы меры по реформированию ключевого звена правоохранительной системы, оказывающего существенное влияние на повседневную жизнь граждан – органов внутренних дел, – не привели к существенным изменениям в устройстве и порядке работы этого института. Перераспределение полномочий внутри МВД; передача отдельных направлений работы другим структурам, например ФСКН; попытки создать орган внутреннего контроля в виде УСБ – не дали результатов с точки зрения более эффективного обеспечения прав граждан. Цели, методы и практики работы милиции не изменились и сейчас явно не соответствуют потребностям общества в устойчивых гарантиях безопасности личности и имущества. Современная ситуация такова, что устаревшая милиция не соответствует запросу общества и государства на динамичное развитие.
Отсутствие заметных успехов в модернизации российской правоохранительной сферы свидетельствует об отсутствии комплексного видения проблем правоохранительной системы.
Ярким отражением несоответствия деятельности милиции современным потребностям общества является катастрофически низкий уровень доверия населения к этому институту. Согласно массовому опросу, проведенному Центром «Демос» и партнерскими организациями в 8 городах РФ (1), 48% населения оценивают работу милиции строго негативно, а еще 12% хотя и отмечают, что неэффективность деятельности милиции обусловлена рядом объективных причин, тоже дают ее работе негативную оценку (2). Отказ в доверии, в сущности, говорит о нелегитимности нынешней милиции в глазах населения.
С нашей точки зрения, причиной утери доверия общества в первую очередь является произвол, ставший неотъемлемой составляющей работы милиции. Произвол как таковой – это любые формы необоснованного и неправомерного ограничения прав и свобод граждан - от права на защиту жизни, физической неприкосновенности, собственности и т.д. до свободы от пыток и жестокого обращения, вмешательства в частную жизнь и др.
Естественно, население не формулирует проблемы в столь легалистских категориях, но остро озабочено тем, что обычный человек, обратившись в милицию, часто сталкивается с бездействием, с невнимательностью к своей жалобе, а иногда и с грубым отношением к себе. Граждане справедливо полагают, что потребности простых людей явно не являются приоритетными в работе милиции. Правоохранительные органы не выполняют своей основной функции, оставляя граждан незащищенными перед преступностью: от краж и хулиганства до террористических актов. (Отметим, что через год после захвата школы в Беслане 65% жителей России считают, что власти не способны защитить их от терактов (3). А рост преступности занимает пятое место в перечне проблем, вызывающих наибольшую обеспокоенность россиян (4).)
При этом сами сотрудники милиции также на поверку оказываются невысокого мнения об эффективности своей работы. Как выразился начальник одного из РОВД, принявший участие в экспертном опросе, проведенном партнерской сетью Центра «Демос» (5): милиция сейчас не более чем «дешевенькое пугало» для преступников.
Неудовлетворенность работой правоохранительных органов по обеспечению правопорядка усиливает раздражение граждан от других форм произвола – коррупции, насилия и прочих нарушений, допускаемых милицией в ходе своей работы. Вместо того чтобы быть проводником законопослушания, как этого хотели бы граждане, милиция не брезгует поборами. Вместо того чтобы служить источником безопасности, милиция стала источником угрозы физической неприкосновенности личности. Масштабные акты насилия, такие как «зачистка» в башкирском городе Благовещенске (6), случаются не столь уж часто, тогда как случаи индивидуального насилия широко распространены. Неудивительно, что половина граждан считает, что правоохранительные органы, включая милицию, коррумпированы (7), и почти столько же опасаются насилия со стороны милиции (8).
Правозащитники фиксируют в качестве устоявшихся практик применение пыток и жестокого обращения, фальсификацию уголовных дел и другие грубые формы нарушений прав человека. Общественное мнение в первую очередь озабочено неэффективностью работы милиции, но также обеспокоено угрозой необоснованного насилия со стороны сотрудников органов внутренних дел. Обе группы проблем (неэффективность и крайние формы нарушений прав человека) подпадают под общее определение произвола, приведенное выше. На практике причина всех этих явлений коренится в современной ситуации, сложившейся в настоящее время в российской милиции, в базовой «дисфункциональности» этого государственного института.
Очевидно, что «дисфункциональность» милиции не может быть объяснена только недобросовестностью, просчетами или нарушениями закона со стороны отдельных сотрудников. Устойчивость и распространенность практик произвола – от отказа принять у гражданина заявление о краже сотового телефона до неизбирательного применения насилия при проведении спецопераций – свидетельствуют о наличии системных проблем в этой сфере.
Проблемы правоохранительных органов носят комплексный характер. Обобщенно их можно свести к трем основным взаимосвязанным группам: недостаток ресурсов, кадровые проблемы и не соответствующая современным реалиям система управления.
Ресурсы и материально-техническое обеспечение
Дефицит материальных и финансовых ресурсов – первое, что называют в ряду своих проблем сотрудники милиции, и с ними нельзя не согласиться. Наиболее тяжелым финансовое положение этой службы было в первой половине и в середине 1990-х годов. С тех пор ситуация улучшилась, однако районные отделения милиции – основное звено, обеспечивающее реализацию поставленных перед милицией задач, – в большинстве своем продолжают испытывать острый недостаток самых базовых ресурсов. В ходе экспертного опроса сотрудники милиции сообщали о нехватке канцелярских принадлежностей и бумаги, оргтехники, мебели, бензина и запчастей для патрульных машин. Такая ситуация в равной степени может быть обусловлена недостаточным количеством бюджетных средств и/или неравномерным распределением получаемого финансирования. Некоторые из опрошенных сотрудников милиции даже высказывали предположение о том, что выделяемые фонды разворовываются, не доходя до низовых подразделений. Независимо от причин создавшегося положения, его последствия крайне негативно сказываются на работе милиции «на земле».
Вместо того чтобы сконцентрировать все усилия на своих прямых обязанностях, начальники отделов, а следом за ними и рядовые сотрудники тратят время на ресурсное обеспечение собственной работы. Например, у рядовых сотрудников милиции стало обычной практикой «скидываться» на покупку мебели или техники. «Компьютера у нас не было, вот только купили, скинулись в отделе. От руководства ждать бесполезно» (9). «Вот, сегодня скинулись в отделе. Купим мебель» (10).
Разумеется, что при таком уровне материально-технического обеспечения отделения милиции оказываются не в состоянии эффективно выполнять свои обязанности, например, по противодействию и профилактике преступности. А формируя неформальные фонды для компенсации скудного материально-технического обеспечения отделений милиции, сотрудники делают это за счет собственной зарплаты, и без того невысокой.
В условиях отсутствия минимума, необходимого для работы, начальники подразделений и рядовые сотрудники милиции изыскивают недостающие ресурсы всеми доступными способами, в том числе и теми, которые подрывают престиж и независимость милиции. Например, один сотрудник патрульно-постовой службы из г. Твери рассказал в интервью, как он с коллегами «бывает, в наглую подъезжаем к заправке и просим заправить патрульную машину» (11). Начальник одного из районных отделений милиции в Республике Коми пояснил, что в целях обеспечения жизнедеятельности своего отдела он вынужден постоянно обращаться к руководителям различных предприятий: «Кто-то из них – нормальные руководители, а кто-то – нет, а я вынужден со всеми ними общаться. С тем же жилкомхозом, которому должен 60 тысяч. Я хожу, прошу с протянутой рукой, а мне кругом говорят, что я с мафиози поддерживаю отношения. А как мне жить? Тогда вы меня нормально профинансируйте, чтобы я ничего не просил. С одной стороны, я поставлен в рамки, что отдел должен функционировать нормально, с другой – я ничего не получаю и вынужден идти на контакт» (12).
Естественно, такая ситуация создает вокруг деятельности милиции коррупционную атмосферу и сама по себе провоцирует произвол.
Кадры и профессиональное образование
Второй ключевой для функционирования правоохранительных органов проблемой является компетентность и мотивированность кадров. Непривлекательная зарплата не отставляет кадровым службам милиции возможностей для набора персонала, обладающего необходимыми знаниями и требуемыми качествами. Зарплата милиционеров, хотя и сравнима со средней оплатой труда в других сферах, тем не менее не компенсирует интенсивный труд и опасный характер работы. Более того, материальная ситуация милиционеров недавно ухудшилась в результате отмены льгот (13) (введенные компенсации по объему не соответствуют утерянным благам).
Опрошенный в ходе исследования начальник районного отделения милиции из Республики Коми описал кадровую проблему следующим образом: «У нас под боком ЛПК (14). Они могут устроиться туда на низкую категорию и получать большие деньги. Дело доходило до маразма, писали объявление, что в ОВД требуются сотрудники, и если человек не больной, он запросто проходил комиссию. Требуется лишь среднее образование. Под это дело попадали люди, которым далеко не место в милиции. Опять же дело в зарплате. Мы вынуждены заниматься подбором кадров, а не их отбором» (15).
Квалифицированные выпускники профильных вузов не спешат на работу в милицию. По данным экспертного опроса, в основном трудоустройство в милицию вызвано легкостью поступления в ее ряды, невозможностью найти другую, более престижную работу, или семейной преемственностью. До недавнего времени – до изменения правил предоставления отсрочек от армии – распространенной причиной для поступления на работу в милицию было желание избежать службы в армии. В любом случае, тех, кто сознательно хотел работать в милиции и целенаправленно готовился к этой службе – меньшинство.
В результате, в рядах сотрудников милиции оказывается значительное число случайных людей, не осознающих в полной мере свою общественную миссию и не имеющих сильной личной мотивации к службе. Необходимость работать в условиях отсутствия необходимых ресурсов и за низкую заработную плату, которую, согласно результатам экспертного опроса, многие из них рассматривают как «унизительную», никак не может сформировать у таких сотрудников ответственного и профессионального подхода к своей работе.
Неудивительно, что многие отделения милиции существуют в режиме крайне высокой текучки кадров. Даже изначально мотивированные сотрудники зачастую уходят из милиции, предпочитая более размеренный график, лучшую зарплату, профессиональную самостоятельность и более высокий социальный статус. Опрошенные сотрудники милиции утверждали, что персональный состав низовых подразделений меняется практически каждые два года. При этом те, кто остаются, считают нецелесообразным «жилы рвать» на работе, которая должным образом государством, и обществом не оценивается.
Одни увольняются, другие стремятся компенсировать тяготы службы использованием в личных целях имеющихся у них властных полномочий. Взяточничество и коррупция являются системной характеристикой функционирования правоохранительных органов. Для граждан это один из аргументов отказа в доверии, для рядовых милиционеров – вынужденная норма профессионального существования. Фактически, сотрудники милиции постоянно работают с «поправкой на коррупцию».
Проблема кадров усугубляется тем, что существующая в настоящее время система обучения и профессиональной подготовки не в состоянии не только привить будущим сотрудникам милиции стремление к работе по высоким стандартам, но и снабдить их необходимыми знаниями.
Опрошенные сотрудники правоохранительных органов свидетельствовали, что система обучения устаревшая и формальная, что она не дает должного объема правовых знаний и практических навыков. Как сказала одна из опрошенных: «Могу оценить систему обучения на "троечку". Я работала в учебном центре, в рамках которого осуществлялась подготовка милиционеров рядового состава. Так вот, между человеком с улицы и милиционером, то есть лицом, облеченным властью, призванным стоять на защите наших с вами прав и интересов, стоит только три месяца обучения, половина этого времени отведена строевой и огневой подготовке. Это нелепость» (16).
Попадая на работу в отдел милиции, «молодой» сотрудник компенсирует отсутствующие знания и навыки через «наставничество» старших по званию и выслуге лет. Наставничество – всегда субъективная схема обучения, воспитания и контроля.
По словам работников правоохранительных органов, начавших службу еще в советской системе, поддержка и опыт старших коллег только давали им необходимые знания и повышали стремление к профессиональному росту. Но сегодня наставничество, фактически являясь основной формой подготовки рядовых сотрудников, обеспечивает воспроизводство примитивных шаблонов работы, служит укоренению не всегда законных навыков выживания в тяжелых условиях службы и способствует закреплению и воспроизведению произвольных практик, в том числе коррупции и насилия.
Низкий профессиональный уровень сотрудников милиции не единственная проблема в этой области. Сотрудники МВД, прокуроры и судьи единодушно признают, что рядовые милиционеры постоянно перегружены работой. При этом сами сотрудники милиции отмечают, что им часто приходится работать в режиме усиления или сверх предусмотренных нормативов. Милиционеры также сообщают, что сложная и бюрократизированная система документооборота существенно отягчает их работу. Бремя, ложащееся на сотрудников милиции, усугубляется отсутствием вспомогательного технического персонала и скудным обеспечением. В итоге «люди, на которых возложена задача по противодействию преступности, работают на пределе своих возможностей» (17).
При этом известно, что личный состав подразделений МВД практически полностью укомплектован (18). Официальные данные о числе служащих в МВД, к сожалению, для общего сведения не публикуются. По оценкам некоторых экспертов, численность сотрудников МВД составляет около 1,5 миллиона и должна не увеличиваться, а напротив, сокращаться (19). Одним из объяснений этого парадокса может быть то, что штатные расписания раздуты за счет административных единиц и не предусматривают при этом достаточного числа должностей, связанных с непосредственной работой с населением: следователей, сотрудников патрульно-постовой службы и других. При этом некомплект сотрудников может затрагивать в большей степени именно низовой состав, поскольку эти должности наименее привлекательны.
Система управления и отчетности
Третьим ключевым блоком в комплексе проблем правоохранительной сферы является система управления. В первую очередь, это сложившаяся в МВД система постановки задач, отчетности об их выполнении и оценки деятельности отдельных подразделений и сотрудников.
В Законе «О милиции» (20) в статье 1 сказано, что милиция в Российской Федерации – это система государственных органов, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, их собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Однако эта цель теряется уже на стадии определения задач тех или иных милицейских подразделений, в частности из-за чрезмерной для такого большого федеративного государства, как Россия, степени централизации управления правоохранительными органами. Общая задача борьбы с преступностью и правонарушениями конкретизируется высшим руководством и директивно доносится до исполнителей по всей стране. Сотрудники милиции так описывают этот процесс: «Все спускают сверху, как снежный ком. То есть в министерстве, в Москве, сказали – вниз по нисходящей спускают. Задачи устанавливают, показатели...» (21).
Такая централизованная система постановки задач, при отсутствии механизма их согласования с регионами и соответствующей корректировки, в принципе не позволяет дифференцированно подходить к планированию работы региональных и районных подразделений милиции и ставить перед ними приоритеты, исходя из местной специфики. В итоге силы отдельного районного или регионального подразделения тратятся не на решение актуальных проблем района или региона, а например, на участие в очередной всероссийской кампании, для данной территории не актуальной. В результате участковый уполномоченный из г. Тверь вместо выполнения своих прямых обязанностей дежурит у шлагбаума КПП Центрального РОВД г. Твери для «обеспечения прикрытия» в ходе общероссийской операции «Вихрь-Антитеррор» (22).
Высокая степень централизации управления милицейской службой также не позволяет гибко подходить к определению эффективности деятельности отдельных подразделений и сотрудников и не дает возможности использовать качественные параметры оценки. В результате показатели, образующие систему оценки успешности работы конкретных подразделений милиции, предельно формализованы.
Пагубное влияние так называемого «процента раскрываемости» на работу милиции, казалось бы, было принято во внимание руководством МВД, и в 2002 году приказ МВД РФ № 1150 (23) установил новую систему оценки деятельности милиции, а именно: зафиксировал отказ от планового принципа и стремления к стопроцентной раскрываемости, ввел много новых параметров оценки и системный подход к определению эффективности работы подразделений милиции. Однако введение новых принципов оценки не привело к искоренению порочной практики борьбы за показатели.
Дело в том, что новая система оценки, как и все прежние, включает в себя преимущественно количественные параметры. Попытка ввести качественный параметр в виде «общественного мнения» оказалась безрезультатной, поскольку не были разработаны единые процедуры и методы замера мнения населения. Вместо «процента раскрываемости» был введен принцип оценки по «динамике показателей». То есть, успешность работы оценивается исходя из уменьшения или увеличения показателей за отчетный период по сравнению с предыдущим. Например, подразделения милиции по работе с несовершеннолетними должны в каждый отчетный период направлять в суд больше дел по лишению родительских прав, помещать больше подростков в приемники-распределители. Участковые должны составлять больше протоколов об административных правонарушениях. Службы по борьбе с организованной преступностью должны выявлять большее число террористических преступлений. Отделы по борьбе с оборотом наркотиков – раскрывать больше преступлений, связанных с оборотом наркотиков, и изымать большее количество наркотических средств.
Необходимость выдавать «на-гора» хорошие показатели довлеет над каждым сотрудником - от начальника до рядового. От показателей зависят продвижение по службе, распределение премиальных и иных поощрительных выплат и пр. Отчетность является центральным событием в жизни сотрудника милиции. В результате погоня за «положительной динамикой» ничем не отличается от битвы за «процент раскрываемости». Недавно уволившийся сотрудник милиции описал это процесс так: «Ну, например, минус 005 процентов – уже шкурку снимают. Все равно эти минуса правдами-неправдами хоть на сотую часть процента, но все равно вытягивают. На плюсовые показатели» (24).
В реальности низовые подразделения милиции просто не в состоянии без подтасовок достигнуть таких показателей, которых от них требуют. Во-первых, система оценки не учитывает реальную динамику преступлений и правонарушений и в принципе не предполагает, что успешная деятельность милиции должна приводить к снижению противоправной активности, а значит, и к снижению соответствующих показателей. Напротив, хорошо поработав, например, по профилактике мелких правонарушений в один отчетный период, милиционер рискует получить наказание за снижение числа протоколов о привлечении к административной ответственности в следующем отчетном периоде.
Во-вторых, предъявляемые к отделениям милиции требования никак не соотносятся с их реальными возможностями, поскольку, как уже было отмечено выше, они работают в условиях нехватки материально-технического обеспечения, их сотрудники недостаточно профессиональны и чрезмерно перегружены. В итоге низовые подразделения милиции оказываются вынужденными идти на различные манипуляции.
Чтобы предотвратить ухудшение показателей, милиция уклоняется от приема заявлений граждан, если очевидно, что работа с заявлением мало перспективна с точки зрения отчетности. К тому же сотрудники стремятся сократить время работы с каждым конкретным делом, заявлением и заявителем.
Для обеспечения статистических показателей сотрудники милиции вместо расследования тяжких и сложных преступлений работают по «никчемным» правонарушениям и даже фальсифицируют дела. В одном из интервью сотрудник отдела по борьбе с экономическими преступлениями не без самоиронии рассказывал, что он уже который месяц пытается расследовать серьезное экономическое преступление, но всякий раз к моменту приближения отчетного периода вынужден отвлекаться на другие дела, которые позволят наверняка поставить себе зачет и обезопасят от нареканий со стороны руководства: «Есть материал большой, сумма ущерба большая, времени много отнимает. Но есть там признаки преступления. Весь прошлый месяц я им и занимался. Но в конце месяца нужна раскрываемость, «палки». Вот и опять начинаешь заниматься всякой ерундой, типа того, что ловишь водителей автобусов, которые не всегда дают билеты. Мелочь всякая, а серьезные дела отходят на второй план» (25).
Для того чтобы не портить себе показатели, сотрудники милиции зачастую отказывают гражданам в приеме заявлений, а иногда идут на откровенные подтасовки. Как сказал во время интервью участковый из г. Барнаула: «Бывают смешные случаи, когда хорошие показатели за какой-то период, часть раскрытых дел переносят на следующий. Чтобы показатели снизить. Ведь с ними будут сравниваться последующие периоды, и их снова надо будет вытягивать» (26).
Подмена реальной деятельности по борьбе с преступностью и правонарушениями работой на показатели дополнительно девальвирует работу правоохранительных органов и делает профессионализм фикцией. Большинство опрошенных сотрудников правоохранительных органов согласны с тем, что наиболее ценен тот сотрудник, который обеспечивает показатели, – таков реальный запрос системы. Такой сотрудник может рассчитывать на постоянные прибавки к зарплате, лояльность руководства к нечистоплотности и нарушениям требований закона. Своевременно обеспечивая отчетность, сотрудник получает покровительство руководства и индульгенцию на произвол и нарушения, особенно те, которые допускаются ради достижения наилучших показателей.
Такая система является одной из фундаментальных причин распространения пыток и жестокого обращения. Причем сотрудники правоохранительных органов воспринимают применение силовых методов как часть рабочего процесса. Например, сотрудник милиции в ходе интервью рассказал, как он получал признание от подозреваемого: «Я снял с него свитер, пристегнул к батарее наручниками и открыл форточку. Тогда мороз был с ветром, как раз в форточку дуло, а сам вышел. Так этот фрукт начал орать уже через полчаса: больные почки, больные почки! Ну, а после «проветривания», все рассказал с деталями» (27). Другой респондент пояснил, почему «незаконные методы дознания и следствия» так распространены: «Задержанный за грабеж, кроме него, еще куча. Можно, конечно, объездить ломбарды, по точкам проехать. А можно короче, хорошенько прессануть, получить информацию – в таком-то ломбарде. Съездили и всю документацию изъяли. Такой-то телефон сдал такой-то. Потерпевший тут же опознал, в квитанции фамилия этого урода с подписью. А так бы его отпустили, потом еще его искать пришлось бы» (28). Многие сотрудники милиции, опрошенные в ходе исследования, отмечали, что выполнять свои задачи без нарушения действующего законодательства милиция не может. В профессиональной подготовке сотрудникам милиции не прививается понимание смысла и духа закона, и они часто рассматривают требования законодательства как несущественную формальность, препятствующую результативной работе.
Совершенно очевидно, что, не изменив и не переориентировав систему отчетности, невозможно добиться улучшения работы милиции: она не будет заинтересована в реальном повышении эффективности своей работы, если для собственной легитимации перед государством достаточно обеспечить требуемые показатели.
Таким образом, произвол в милиции обусловлен современным состоянием этого института. Сочетание ресурсного и кадрового кризиса с неадекватной системой управления приводит к тому, что правоохранительные органы не действуют в интересах закона и общества. Они обеспечивают не столько реальную защиту прав граждан, сколько формальные показатели борьбы с преступностью, причем ради этого не гнушаются и внеправовыми средствами. Следствием этого является системный произвол в их работе.
Совокупность кадровых, ресурсных и управленческих проблем приводит к принципиальной подмене целей, ради которых должна существовать российская милиция: вместо защиты прав и свобод граждан и т.д. (см. приведенную выше ст. 1 Закона «О милиции») органы внутренних дел преимущественно заняты своей бюрократической легитимацией (достижением показателей, необходимых для отчетности начальством на разных уровнях, вплоть до Президента), обеспечением интересов власти, а также отстаиванием собственных интересов.
Очевидно, что без кардинальной реформы органов внутренних дел преодоление системного произвола невозможно. При сохранении нынешней ситуации защищенность граждан от преступности будет оставаться иллюзорной, произвольные практики сохранятся как неотъемлемые и объективные характеристики милицейской службы, а сама милиция все в большей степени будет существовать для целей, далеких от интересов общества.
Пока милиция не способна эффективно защищать общественные интересы, она не будет легитимной в восприятии граждан. При этом следует отметить, что несмотря на негативные оценки работы милиции населением, тех, кто считает целесообразным полностью ликвидировать милицию, – меньшинство. Граждане заинтересованы в существовании милиции как института, но требуют изменений в качестве и методах ее работы. Именно этим объясняется готовность граждан помогать работе милиции, а таких, по результатам массового опроса Центра «Демос», около 60%. Это можно интерпретировать как значительный кредит доверия, выданный правоохранительным органам и государству в целом.
В ситуации резкого общественного осуждения работы современной милиции и нескрываемого недовольства сложившейся ситуацией самих сотрудников правоохранительных органов государство уже не может игнорировать этот вопрос. Высшие государственные чины наконец признали серьезность проблем в правоохранительной сфере, что прозвучало в ряде официальных заявлений. В этой связи обращают на себя внимание выступление Генерального прокурора РФ Владимира Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 21 января 2005 года (29) и очередное ежегодное послание Президента РФ к Федеральному Собранию (30).
Кардинальная реформа органов внутренних дел – это не только ответ на неудовлетворенность граждан работой современной милиции, но и часть международных обязательств государства. Понимание общественным мнением под произволом прежде всего бездействие и неэффективность правоохранительных структур вполне соответствует тому пониманию произвола, которое вытекает из признанных Россией международно-правовых норм.
Органы внутренних дел наделены достаточно широким спектром правомочий по ограничению прав и свобод граждан. Им дано право применять силу, в том числе летальную, право лишить человека свободы и пр. Принятые в настоящее время большинством стран, включая Россию, концепции ограничения прав и свобод человека устанавливают, что такие ограничения могут вводиться только ради достижения определенных общественно значимых целей. Европейская конвенция прав человека и основных свобод, например, дает следующий перечень целей, ради которых ограничение прав и свобод человека считается допустимым: обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, предотвращение беспорядков или преступлений, охрана общественного здоровья или нравственности, защита прав и свобод других лиц. Ограничения прав и свобод человека с иными целями рассматриваются как произвольные.
Таким образом, правомочия органов внутренних дел по ограничению прав и свобод граждан обусловлены их социально значимыми функциями: поддержанием общественного порядка и защитой общества и его отдельных членов от преступных посягательств. Неспособность милиции эффективно справляться с этими функциями и работа ее в большой степени «на себя», а не на общество, в глазах граждан ставит под сомнение саму обоснованность тех ограничений, которые милиция накладывает на них в ходе своей деятельности.
Разумеется, реформа милицейской службы представляет собой сложную задачу. Уже известны неудачные попытки справиться с некоторыми проблемами, вызывающими особое недовольство граждан. Например, как минимум с 1996 года, МВД и прокуратурой ведется борьба с отказами в принятии и регистрации обращений граждан в милицию, а также с отсутствием активной работы по заявлениям. Проверки и назначение дисциплинарных санкций нерадивым милиционерам и их начальникам существенных результатов не дали. С начала 2005 года из регионов поступают сообщения, что прокуратура привлекает все больше таких сотрудников милиции к уголовной ответственности. Однако, по признанию прокурорских работников, даже страх уголовного преследования не помогает переломить сложившуюся практику. Например, в интервью, данном после очередной серии проверок, исполняющий обязанности прокурора Свердловской области Павел Кукушкин заявил: «Если в целом прокуроры отменили более двух тысяч постановлений об отказе, то за 20 дней – 800 фактов. И это только в нескольких районах. То есть, как укрывали – так и укрывают!» (31). Очевидно, что сотрудники милиции и дальше будут совершать регулярно такие нарушения, потому что существующая система управления и отчетности, кадровая политика и уровень материально-технического обеспечения их к этому подталкивают.
В реформировании милиции приемлем только комплексный подход, подразумевающий одновременные и взаимодополняющие меры по усовершенствованию системы управления и постановки приоритетов и задач, изменению кадровой политики и укреплению финансового положения милиции.
При этом важно принимать во внимание не только проблемы самой милиции, но и особенности взаимодействия этой службы с другими государственными и общественными институтами. Очевидно, что милиция работает в тесном взаимодействии с прокуратурой, адвокатурой и судами. Особенности функционирования этих институтов часто способствуют поддержанию практики нарушений прав человека и произвола в милиции.
Проведенный в ходе исследования экспертный опрос сотрудников прокуратуры и судей показывает, что и прокуроры, и судьи прекрасно видят нарушения, допускаемые сотрудниками милиции, но предпочитают закрывать на них глаза. Эта позиция во многом обусловлена своего рода корпоративной солидарностью, ведь и судьи, и прокуроры, как и сотрудники милиции, видят себя в первую очередь борцами с преступностью и карающей дланью государства. Поэтому и судье, и прокурору гораздо легче поддержать позицию милиционера, чем позицию подозреваемого, обвиняемого или даже потерпевшего. Вместе с тем, сотрудники прокуратуры и судьи осознают крайне низкий профессионализм милиционеров и те тяжелые условия, в которых им приходится работать. Это понимание позволяет игнорировать и «прощать» те нарушения, которые сотрудники милиции допускают при работе с конкретными делами, хотя бы потому, что более профессиональной работы добиться от милиции «все равно невозможно». В результате, контроль за деятельностью милиции со стороны прокуратуры и суда ослаблен.
Милиция, ставящая качество своей работы в зависимость от конъюнктурных и меркантильных соображений, не может получить в глазах общества оценку профессиональной. С точки зрения граждан, профессионализм милиционера исчерпывается не навыками и опытом, а необходимым образом предполагает следование кодексу чести. Без таких качеств, как чувство долга, порядочность, неподкупность милиционер как профессионал не сможет состояться.
Очевидно, что требования граждан к профессионализму милиционера входят в безнадежное противоречие с практикой «двойного стандарта», распространенной в работе правоохранительных органов с точки зрения тех же граждан. Именно по этой причине граждане высказывают мнение, что неэффективность милицейской службы иногда граничит с полной неспособностью выполнять свою основную функцию, под которой общество понимает защиту граждан и их имущества от преступных посягательств.
Нельзя утверждать, что ответственность за системный произвол лежит исключительно на власти. В определенной степени в этом повинно все общество. Российские граждане не рассматривают как части одной проблемы «произвол во вред себе» (немотивированное насилие, бездействие милиции, грубое поведение сотрудников и т.д.) и вступление в неформальные отношения с сотрудниками органов внутренних дел для улаживания личных проблем (добровольное предложение взяток и подарков, подталкивание сотрудников милиции к совершению незаконных действий – осуществление самосуда и др.). И такое положение вещей само по себе поддерживает произвол как систему.
Но так же, как нарушения в работе рядовых милиционеров могут быть отчасти оправданы, или, по крайней мере, объяснены тяжелыми и неадекватными условиями их работы, коррупционное поведение граждан может быть оправдано тем, что они в большинстве своем в принципе не способны отстоять свои права при взаимодействии с милицией. Причина этого в крайне низкой правовой грамотности населения, неразвитости и недоступности квалифицированной адвокатской помощи и неэффективности судебной системы (последнее особенно актуально в контексте конфликта между рядовым гражданином и представителями власти).
Фактически складывается порочный круг. Если свою нынешнюю неэффективность милиция склонна объяснять (в числе прочего) гражданским безразличием и отказом со стороны общества помогать милиции, то граждане, безусловно, в последнюю очередь винят в этом себя. С их точки зрения, неэффективность современной милиции является закономерным результатом предательства с ее стороны интересов обычного человека.
Без разрешения этого противоречия эффективная правоохранительная политика вряд ли возможна. Это признается и самими правоохранителями, принявшими участие в экспертном опросе: не опираясь на общественную поддержку и не получая должной социальной оценки правоохранительной работы, милиция не сможет рассчитывать на эффективный результат своей деятельности. Одновременно 40% граждан (по данным массового опроса) считают, что успех в борьбе с преступностью возможен только при объединении усилий милиции и граждан.
Отсутствие навыков и возможностей для эффективного обеспечения своих прав у самих граждан могла бы компенсировать развитая и институциализованная система гражданского контроля. В настоящее время попытки добиться создания таких механизмов предпринимают лишь правозащитные организации. Другие активные и заинтересованные общественные силы также могли бы участвовать в осуществлении гражданского контроля и в обеспечении конструктивного взаимодействия населения и милиции, если бы имелись доступные переговорные площадки.
Такое конструктивное взаимодействие могло бы стать залогом снижения произвола и повышения функциональности современной милиции и правоохранительных органов в целом. Результаты нашего исследования, в том числе данные массового опроса населения, убедительно свидетельствуют, что без своего рода «гармонизации» взаимоотношений граждан и милиции достичь позитивных результатов реформирования практически не удастся. В связи с этим представляется, что одним из основных направлений реформирования милиции должна стать разработка мер, которые смогут усилить режим подотчетности милиции местному населению. Установление такого режима сможет преодолеть «зону отчуждения» между милицией и гражданами.
Задача по налаживанию взаимодействия между милицией и гражданами требует, в частности, развития службы участковых, которая сейчас остается на периферии внимания властей. Именно участковый может стать тем представителем правоохраны, который отчасти восстановит имидж «дяди Степы» (многочисленные упоминания респондентами этого персонажа советской детской книжки в ходе массового опроса указывают на то, что именно этот образ пока еще остается наиболее устойчивым в общественном сознании позитивным и гуманистическим идеалом милиционера).
Но на сегодняшний день милиция, безусловно, воспринимается как репрессивный институт, реализующий задачи государства. В этом смысле показательна точка зрения граждан, ставших жертвами преступности. Анализируя ответы респондентов, полученные в ходе массового опроса, становится ясно, что население рассматривает поимку преступника, посягнувшего на собственность граждан, не как долг милиции перед гражданином, а как долг милиции перед государством.
Необходимо отметить, что граждане совершенно правы, ведь существующая система управления милицией ориентирует милицию исключительно на государство, и действующая система отчетности является основным аргументом во взаимоотношениях милиции и государства. Аргументом во взаимодействии граждан и милиции могло бы стать «общественное мнение», и эта идея уже рассматривалась в качестве возможного параметра оценки работы милиции. Как уже было сказано выше, идея не была реализована из-за неспособности существующей централизованной системы ввести качественные параметры оценки работы милиции. Между тем подотчетность милиции местному населению будет стимулировать правоохранительную службу сотрудничать с гражданами, а «партнерские взаимоотношения» граждан и милиции, согласно данным массового опроса, занимают одно из первых мест в перечне пожеланий респондентов к милиции, наряду с таким как «стать ближе гражданам».
Проведенное Центром «Демос» и региональными партнерами исследование не ставило перед собой такой амбициозной цели, как подготовка полноценного проекта комплексной реформы органов внутренних дел. Мы видели свою задачу в том, чтобы идентифицировать причины распространения произвольных практик в деятельности российской милиции, проанализировать отношение к этой проблеме как граждан, так и сотрудников МВД, и на этой основе нащупать основные направления мер, которые необходимо предпринять для обеспечения подлинной защиты прав и свобод граждан.
Невозможно ожидать от милиции достойного уровня работы, не решив проблемы обеспечения отделений милиции необходимыми ресурсами. Это требует не столько увеличения финансирования МВД, сколько жесткого контроля за расходованием средств и разработки схемы перераспределения ресурсов внутри системы для их более эффективного использования. И мы не сомневаемся, что такая задача может быть успешно решена властями в ближайшее время.
Одной из основных задач реформы должно стать решение кадрового вопроса. Это предполагает: 1) полное укомплектование органов внутренних дел рядовыми сотрудниками (в особенности участковыми (32)) и техническим персоналом (в численности, необходимой для адекватного выполнения отделениями милиции своих обязанностей, с учетом региональной специфики); 2) проведение кадровой политики, подразумевающей отсев лиц, которые по своим моральным, профессиональным и психологическим качествам не соответствуют требованиям работы в правоохранительной системе; 3) пересмотр системы профессиональной подготовки сотрудников МВД (как на уровне первичного обучения, так и в плане повышения квалификации) с упором на развитие их правосознания и ответственности перед обществом.
Следует особо отметить, что вложения значительных средств в участковую службу необходимы, но недостаточны. Участковая служба должна стать в достаточной степени самостоятельной в выборе не только задач, но и приоритетных направлений работы. Для этого необходима децентрализация правоохранительной системы в целом. Иначе все попытки повысить эффективность службы останутся тщетными.
Ключевым моментом реформы должно явиться изменение принципа постановки задач и системы отчетности в органах внутренних дел.
Постановка задач должна быть основана на согласовании общероссийских потребностей и интересов с региональными и местными. В этот процесс необходимо интегрировать представителей региональной исполнительной и законодательной власти, а также местного самоуправления.
Система отчетности должна, по меньшей мере, включать в себя качественные показатели (в том числе периодические опросы населения) и оценку деятельности милиции со стороны независимых наблюдателей (представителей региональных и местных органов власти, гражданского контроля). Соответственно должны измениться принципы поощрения сотрудников милиции и критерии карьерного роста.
Кроме того, должен быть обеспечен определенный уровень подотчетности милиции гражданам на местном уровне. В этом смысле создание системы гражданского контроля – хотя формально и не имеет отношения к реформированию милиции – несомненно окажет принципиальное влияние на повышение эффективности органов внутренних дел и гармонизацию отношений милиции и общества.
