Скрытое оружие: конфликты при согласовании бюджета

В 1990-х годах большинство российских регионов оказались в сложной ситуации. Во время смены правительства многие главы региональной исполнительной власти укрепляли свое влияние, расчищая политическую арену и ослабляя конкурентов. Одной из главных жертв этой «зачистки» стали законодательные органы: они не только не получили возможности стать полноценными представительными институтами, но и превратились в поле для ожесточенной борьбы чиновников между собой. «Полит.ру» публикует главу из книги Антона Ширикова «Анатомия бездействия. Политические институты и конфликты в бюджетном процессе регионов России» (СПб: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010.  (Серия «Труды факультета политических наук и социологии»)), посвященной особенностям российского регионального бюджетного законодательства. В предлагаемой ниже главе автор на примере отдельных регионов рассуждает о проблемах разрешения бюджетных конфликтов между законодательной и исполнительной властью.

§6.1. Логика и предмет бюджетных конфликтов

В процессе фундаментальных политических трансформаций нередко оказывается, что преодоление основного конфликта между реформаторами и сторонниками старого порядка вовсе не снимает остальные разногласия. Конкуренция между недавними партнерами и союзниками нередко затмевает прежнее противоборство сторонников и оппонентов реформ. В такой ситуации оказалось большинство российских регионов, ставших в 1990-х годах полем ожесточенной борьбы между мэрами и губернаторами, финансово-промышленными группами, ассамблеями и чиновниками исполнительной власти.

В течение 1990-х, как и в начале 2000-х годов, многие главы исполнительной власти укрепляли свое влияние, расчищая политическую арену и ослабляя конкурентов одного за другим. Одной из главных жертв этой зачистки стали региональные законодательные органы, которые в целом так и не получили возможности стать полноценными представительными институтами и в лучшем случае превратились в одну из площадок согласования интересов между двумя-тремя главными заинтересованными группами.

Однако у ассамблей в регионах все-таки остались некоторые инструменты влияния на исполнительную власть, пусть их потенциал используется лишь в малой мере и в основном для удовлетворения частных нужд. Как законодательные органы используют эти инструменты, довольно четко видно на примере регионального бюджетного процесса, и прежде всего процедуры рассмотрения и утверждения бюджета.

В этой главе я рассмотрю ряд примеров, иллюстрирующих взаимодействие губернатора и легислатуры в связи с принятием закона о бюджете. Этот практический опыт бюджетной деятельности поможет понять некоторые принципиально важные схемы взаимодействия законодательной и исполнительной власти как в законодательном поле, так и за его пределами. А обобщение этих схем позволит выяснить, как складывается «спрос на право»[1] — потребность депутатов ассамблеи в формальных правилах, ограничивающих деятельность губернатора или усиливающих позиции легислатуры.

Поэтому стоит обратить внимание на ситуации, когда позиции депутатов ассамблеи и представителей исполнительной власти по поводу структуры бюджета и размеров ассигнований не совпадают. В этих ситуациях, которые я буду называть бюджетными конфликтами, легислатура непременно прибегает к помощи тех или иных правовых норм, использование которых позволяет устранить противоречие и возобновить рассмотрение бюджета.

Следует оговориться, что к бюджетным конфликтам стоит относить далеко не все случаи, когда ассамблея выражает несогласие с губернаторским проектом бюджета. Политолог Уэс Кларк, изучивший бюджетную процедуру в штатах США, предлагает рассматривать в качестве бюджетного конфликта случаи, когда легислатура увеличивает или уменьшает объем бюджетных расходов, предложенный исполнительной властью[2]. Такой подход позволяет оценивать интенсивность конфликта через величину отклонения от первоначальных цифр и связать ее со степенью политического конфликта между губернатором и законодательным собранием.

Но для легислатур российских регионов самостоятельное, без согласия губернатора, изменение основных характеристик бюджета — это весьма нетипичное поведение. Такие случаи были редки и в 1990-е годы, а сейчас и вовсе исчезли с политической карты страны. Скорее ассамблеи совместно с исполнительной властью (в ходе согласительных процедур и других переговоров) добиваются изменений в проекте бюджета. И переговоры эти слишком непрозрачны, чтобы опираться на них в этом исследовании.

При анализе российской региональной политики достаточно определять бюджетный конфликт как ситуацию, когда ассамблея отклоняет внесенный губернатором проект бюджета на очередной год. Поскольку право отклонить бюджет обеспечивает, как отмечалось, минимальный уровень автономии легислатуры от исполнительной власти, я на ряде примеров покажу, что именно это право становится ключевым юридическим инструментом региональных ассамблей в бюджетном процессе. Анализируя случаи отклонения бюджета, можно установить, как практически реализуется законодательная автономия ассамблеи, как в этом задействованы формальные правила и каков их удельный вес по отношению к незаконодательным рычагам.

По итогам статистического анализа мы выяснили, что менее профессиональные ассамблеи в более богатых регионах менее склонны к детализации законодательных норм, в то время как более профессиональные ассамблеи и ассамблеи в более бедных регионах должны уделять регулированию и ограничению губернатора больше внимания. Эта схема учитывается при выборе примеров, но используются и другие случаи. Кроме того, я анализирую не только сам момент отклонения бюджета, но и последовавшее за этим взаимодействие законодательной и исполнительной власти вплоть до окончательного утверждения финансового плана. В результате в поле зрения попадают, вдобавок к ситуациям отклонения бюджета ассамблеей, еще и противоположные им случаи наложения губернаторского вето на уже утвержденный легислатурой бюджет.

Для анализа было предварительно отобрано четыре случая по регионам: Санкт-Петербург (несколько конфликтов, происходивших в 1995–2000 годах), Владимирская область (1998–1999 годы), Самарская область (2001–2003 годы), Мурманская область (2002–2003 годы). Они представлены в Таблице 13 в соответствии с заданными первоначально критериями.

Таблица 13. Случаи бюджетных конфликтов с учетом организационных и экономических факторов

Одна из клеток в таблице (высокопрофессиональная ассамблея в «бедном» регионе) остается незаполненной, т. к. подобное сочетание факторов практически невозможно само по себе — чего уже говорить о примерах бюджетных конфликтов[3]. В связи с этим было принято решение включить в выборку еще один случай — Мурманская область. Это небогатый регион с низким уровнем профессионализма ассамблеи, но бюджетный конфликт в этом случае специфический — он инициирован преимущественно по политическим мотивам (подробнее см. ниже).

Санкт-Петербург, 1995–2000

Обширный материал для изучения бюджетных конфликтов дает история взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Санкт-Петербурге. Столкновения по поводу бюджета в городе, безусловно, были частью более общего и постоянно повторявшегося конфликта между ассамблеей и губернатором. Разъединенность региональной элиты многие годы задавала напряженность в отношениях исполнительной власти и регионального парламента. Впрочем, общая политическая напряженность, взаимные обвинения и т. д. была скорее фоном для разногласий по проектам бюджетов. Эти конфликты были не только продолжением политических, они имели и собственное содержание — распределение бюджетных ассигнований. Вот наиболее примечательные эпизоды столкновений по поводу бюджета.

Одно из них состоялось в марте–июне 1995 года, когда принимался проект городского бюджета на текущий год. 15 марта Законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло его в первом чтении. Были рассмотрены два варианта — проект, представленный мэром Анатолием Собчаком, и скорректированный вариант, разработанный депутатами. В ходе голосования (28 за, 7 против) был утвержден депутатский проект. Он предусматривал ряд дополнительных расходов, в основном на социальную сферу и сопутствующее этому увеличение бюджетного дефицита до 25 %.

Также депутаты увеличили долю «защищенных» статей бюджета. Городской закон предусматривал, что можно заранее оговорить статьи, по которым при недостатке бюджетных доходов в течение года финансирование сокращаться не будет (в 1990-е годы секвестр бюджета по всем направлениям был нормальной практикой; многие бюджеты урезались на 20–30 % в течение года и все равно не исполнялись на 100 %). Однако, по закону, не более 25 % бюджета могло быть защищено от секвестра, тогда как депутаты расширили объем «защищенных» средств до 40 %.

Другим конфликтным вопросом была адресная программа капитального строительства, которую мэр города несколько лет подряд отказывался вносить в законодательное собрание, желая оставить за собой право распределения средств по получателям (см. об этом также главу 3). Несмотря на возражения и протесты администрации, депутаты включили эту программу в состав бюджета и перечислили все объекты, которые необходимо было профинансировать в этом году. Главе региона было позволено перераспределять финансирование в пределах 5 % от общего объема[4].

Уже после утверждения бюджета в первом чтении возникли еще два существенных разногласия. Во-первых, доходная часть бюджета была рассчитана в ценах первого квартала года, тогда как в силу высокой инфляции следовало провести ежеквартальную индексацию. Депутаты сочли, что таким образом администрация занизила доходную базу на 900 млрд рублей[5].

Во-вторых, претензии возникли по поводу того, что администрация не предоставила информацию о существовавшей задолженности перед федеральным бюджетом на сумму 585,7 млрд рублей, и по ряду более частных вопросов. Это еще больше накалило обстановку, мэр и ассамблея обменялись публичной критикой. Первый заявил, что депутаты не должны изменять структуру бюджета, а имеют право лишь перераспределить расходы. Введение и обсуждение поправок, по мнению Собчака, затягивали принятие бюджета и торпедировали финансирование городского хозяйства. Депутаты в ответ заявили, что лишь намерены контролировать и тщательно перепроверять предложения исполнительной власти. И мэр, и депутаты собрания инициировали ряд негативных статей друг против друга в городской прессе[6].

27 апреля собрание наконец утвердило проект бюджета в третьем чтении; бюджетный дефицит составил около 14 %. Сторонники Собчака в ассамблее выступили с критикой закона, а сама городская администрация документ подписывать не стала, чего депутаты не ожидали.

Вместо этого 17 мая Собчак внес в собрание законопроект «О некоторых вопросах применения Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 1995 год»». Проект вводил понятие «минимального бюджета» — перечня ассигнований, финансируемых в первую очередь; это была альтернатива перечню «защищенных» статей. Председатель комитета экономики и финансов городской администрации Алексей Кудрин сообщил, что «минимальный бюджет» касается прежде всего содержания и капитального ремонта бюджетных учреждений и на капитальное строительство. Все прочие расходы рассматривались как дополнительные, которыми при ухудшении обстановки можно было пренебречь. Администрация города пообещала депутатам, что если они утвердят «минимальный бюджет», то мэр в ответ подпишет ранее принятый закон о бюджете на 1995 год[7].

В действительности документ, внесенный главой администрации, нивелировал большинство поправок, внесенных депутатами и утвержденных 27 апреля. В составе «минимального бюджета» администрация учла лишь часть тех ассигнований, на которых настаивали депутаты (причем без детальной расшифровки статей). Основная же их часть была отнесена к разряду дополнительных расходов.

В итоге на заседании 24 мая большинство депутатов проголосовало против законопроекта администрации. Ассамблея потребовала от мэра подписать либо отклонить сам закон о бюджете. Собчак выбрал второй вариант и внес в Законодательное собрание ряд новых поправок. Из 943 млрд рублей, на которые депутаты увеличили доходную часть бюджета, 511,1 млрд администрация предложила направить на индексацию расходов на объекты инфраструктуры, обеспечивающие жизнедеятельность города. Также мэрия предложила депутатам отказаться от их первоначального намерения утвердить в составе бюджета адресную программу капитального строительства, а расходы на социальную сферу, увеличенные депутатскими поправками на 404,9 млрд рублей, — сократить[8].

Депутаты попытались преодолеть вето уже 7 июня, но трех голосов не хватило. К вопросу вернулись на заседании 21 июня, где были отклонены претензии Собчака по поводу программы капвложений и по поводу дополнительных расходов на социальные нужды. Поправка мэра об увеличении доходной части на 511,1 млрд для индексации первоочередных расходов была поддержана. Также депутаты поддержали предложение предоставить мэру право перераспределять 10 % средств, предусмотренных в бюджете на капитальное строительства, вместо ранее закрепленных 5 %.

В этом виде за бюджет проголосовали большинство депутатов, и на следующий день Собчак все же подписал закон. Как заявил Алексей Кудрин, «мэр принял решение подписать закон, чтобы не оставить город без бюджета до осени». А 404,9 млрд, внесенные депутатскими поправками, по мнению Кудрина, не позволят исполнить бюджет в утвержденном виде — т. е. депутатам было указано, что эти статьи могут быть и не профинансированы[9].

Другой случай отклонения бюджета состоялся после смены городского руководства и прихода к власти Владимира Яковлева. 2 сентября 1998 года Яковлев внес в ассамблею проект закона о бюджете на 1999 год. В ходе первого чтения, состоявшегося 23 сентября, депутаты и Контрольно-счетная палата подвергли законопроект жесткой критике, и собрание его отклонило[10]. Формальным поводом вернуть бюджет в администрацию послужило то, что представленный финансовый план был рассчитан в «докризисных» ценах[11].

Представители городского комитета финансов отреагировали критикой в адрес собрания. По их мнению, главной причиной отклонения бюджета было недовольство депутатов фактическим сокращением объема резервных депутатских фондов. Судя по всему, критика была небезосновательной: 28 октября согласительная комиссия представила новый вариант бюджета, где размер резервных фондов депутатов был увеличен в 1,5 раза[12]. Этот вариант Законодательное собрание приняло за основу и в итоге, внеся некоторые поправки, утвердило.

Еще раз проект бюджета (на 2001 год) отклонили в ноябре 2000 года. Мотив был традиционным: городская администрация не расшифровала в проекте расходы по 43 статьям. Претензии вызвало и то, что в бюджете был предусмотрен профицит в размере 1,581 млрд рублей. Депутаты потребовали направить превышение доходов над расходами на досрочное погашение городского долга[13]. Проект передали в согласительную комиссию, которая увеличила доходную и расходную часть финансового плана на 1,6 %, после чего ЗС поддержало бюджет.

Очевидна тенденция: острота конфликта постепенно снижается. После очередной смены губернатора[14], отношения между законодательной и исполнительной властью еще больше сдвинулись в сторону компромисса. А в дальнейшем законодательное собрание — при сохранении некоторой автономии — превратилось просто в лояльный городской администрации орган. Разногласия по поводу бюджета (в т.ч. по поводу депутатских резервных фондов) вначале сохранялись, однако до отклонения представленного губернатором проекта не доходило больше ни разу.

Петербургский случай показывает, что даже в условиях перманентного конфликта ассамблеи с городской администрацией разногласия в бюджетном процессе в основном касаются распределения средств на социальные нужды и нужды территорий, в том числе — подконтрольных депутатам резервных фондов.

Например, рассмотрение проекта бюджета на 1997 год, внесенного еще в октябре 1996 года, растянулось на несколько месяцев и вызвало серьезные споры. Во-первых, администрация города опять не представила на утверждение ассамблеи адресную программу капитальных вложений, мотивировав это ее неготовностью. Во-вторых, почти 2 трлн рублей бюджетного дефицита планировалось покрыть за счет заемных средств[15].

Однако решения по этим вопросам удалось согласовать «в рабочем порядке», и к январю 1997 года бюджет был принят в первом чтении. Как отмечает один из наблюдателей, «была достигнута договоренность о том, что поправки, ведущие к увеличению дефицита бюджета, будут отклоняться без рассмотрения. Многие депутаты были крайне недовольны значительным объемом средств, выделяемых на обслуживание городского долга, и в большом числе поправок предусматривались изъятия сумм из этой статьи на другие нужды. Однако администрации удалось убедить депутатов в необходимости предложенной структуры бюджета»[16].

В феврале финансовый план был принят в третьем чтении, но фракции «Адмиралтейская» и «Коммунисты Ленинграда» заблокировали его окончательное утверждение. Коммунисты таким образом протестовали против повышения коммунальных тарифов, а фракция «Адмиралтейская» настаивала на переводе части средств, предусмотренных на обслуживание внутреннего долга (1,3 трлн рублей), на оплату кредиторской задолженности по бюджету 1996 года.

Администрация согласилась уменьшить сумму обслуживания долга только на 227 млрд рублей. Эти средства были перенаправлены на погашение кредиторской задолженности за 1996 год по статьям резервного фонда депутатов, по объектам социально-культурной сферы, здравоохранения, ЖКХ и по капитальным вложениям. Депутаты удовлетворились этим, и 7 февраля бюджет был принят в целом[17].

Однако на этот раз уже губернатор Яковлев в конце февраля наложил вето на принятый закон о бюджете и вернул его на новое рассмотрение в Законодательное собрание. Основную критику администрации вызвала попытка депутатов ограничить число банков, уполномоченных вести счета городского бюджета. В законе предусматривалось, что исключительное право на обслуживание бюджета должны иметь только банки, работающие с городскими финансами не менее 5 лет и имеющие в городе не менее 10 отделений. Другие замечания касались расходования средств из депутатских резервных фондов, в частности, того, что эти расходы были отнесены к «защищенным» статьям, т. е. камнем преткновения вновь оказались подконтрольные депутатам средства[18].

5 марта собрание утвердило новый вариант финансового плана. Поправки губернатора на этот раз не встретили сопротивления, и депутаты согласились отказаться от введенных ранее ограничений. Сохранение резервного фонда помогло губернатору Яковлеву добиться поддержки ассамблеи.

Иными словами, разногласия, которые могли показаться внешним наблюдателям принципиальными, преодолевались в очень сжатые сроки, а готовность депутатов идти на уступки оказалась удивительно велика на фоне конфликтных взаимоотношений с исполнительной властью. В то же время в вопросах, связанных с финансированием социальной сферы, и в первую очередь через резервные депутатские фонды, члены Законодательного собрания твердо отстаивали свою позицию.

По сути, воспроизводится уже описанная выше логика: депутаты используют свои претензии к структуре бюджета, чтобы зафиксировать определенный объем выплат, направляемых непосредственно в муниципальные округа. Следует только добавить, что в данном случае отсутствие постоянства по вопросам бюджетной политики было связано еще и с разъединенным состоянием региональной элиты. Состав фракций и политические позиции ряда депутатов постоянно менялись в зависимости от ситуации, и администрации города было сравнительно несложно привлечь на индивидуальной основе некоторое количество временных сторонников, которые бы обеспечили принятие бюджета в нужном варианте.

Кроме того, сам институт резервных фондов был не только свидетельством определенной автономии ассамблеи и предметом зависти депутатов из других регионов, но и инструментом давления исполнительной власти. Ссылаясь на нехватку текущих поступлений в бюджет, администрация могла не профинансировать расходы резервного фонда по конкретному округу или профинансировать их только частично. Хотя это наказание массово не применялось, оно было достаточно серьезным, так что нелояльность депутатов всегда имела свои пределы.

Владимирская область, 1998–1999

Похожую логику можно обнаружить в ходе бюджетного конфликта между администрацией и Законодательным собранием Владимирской области, затянувшегося с июня 1998 года по май 1999 года. Бюджет на 1998 год, принятый ассамблеей 27 мая этого года, в июне был возвращен губернатором Николаем Виноградовым на новое рассмотрение[19].

Одна из претензий касалась увеличения расходов на законодательную власть. В первоначальном губернаторском проекте бюджета средства на содержание аппарата Законодательного собрания были сокращены по мотиву бюджетной экономии. Депутаты не согласились с этим и увеличили ассигнования по соответствующей статье на 24 % (на 1,245 млн рублей). Губернатор же потребовал вернуться к первоначальному варианту и отказаться от увеличения расходов на аппарат ЗС. 17 июня на очередном заседании депутаты единогласно отклонили требования администрации, преодолев губернаторское вето.

Виноградов был вынужден подписать закон о бюджете, но вслед за этим чиновники администрации обратились в областную прокуратуру. В сентябрьском протесте прокурора области указывалось, что Законодательное Собрание нарушило областное законодательство, не согласовав положения закона о бюджете с администрацией[20]. Депутаты отклонили претензии, но прокуратура опротестовала соответствующие статьи бюджета в суде[21]. Дело прошло несколько инстанций, и в конце концов в марте 1999 года Верховный Суд РФ признал правоту Законодательного Собрания[22].

Бюджетное противостояние губернатора и ассамблеи между тем продолжалось. 5 ноября 1998 года в законодательном собрании прошло рассмотрение поправок в действующий бюджет. В основном речь шла о сокращении расходов в связи со снижением налоговых поступлений. Депутаты внесли значительные изменения в бюджет, в том числе приостановили финансирование ряда федеральных органов власти, расположенных на территории области.

Губернатор возвратил закон на новое рассмотрение, потребовав, в частности, сохранить финансирование федеральных структур, а расходы самого Законодательного собрания урезать на 26,5 %[23]. 18 ноября и 9 декабря оппоненты Виноградова в ассамблее пытались отклонить поправки, но квалифицированного большинства голосов, необходимого для преодоления вето, не набрали.

Уже в самом конце года, 25 декабря, депутаты согласились на губернаторские поправки и приняли закон в новой редакции. Уступка была в целом понятна и даже ожидаема. Параллельно раскручивался новый виток противостояния, связанный уже с бюджетом на 1999 год, и внимание депутатов было приковано к новому финансовому плану.

18 ноября все того же 1998 года ассамблея рассмотрела представленный администрацией бюджет на следующий год. Областная счетная палата и профильный комитет собрания выдали отрицательные заключения на этот проект, в том числе потому, что представленные расчеты не позволяли достоверно оценить размер доходной части бюджета. Кроме того, размер трансфертов, запланированных в федеральном бюджете в качестве финансовой помощи Владимирской области, оказался меньше ожидаемого — 100 млн рублей вместо 300 млн. Поэтому администрация предложила для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов изменить распределение налоговых доходов между муниципальными образованиями и регионом. Фактически предлагалось урезать доходы городов-доноров регионального бюджета и направить эти средства на покрытие дефицита в других муниципалитетах. Это, естественно, вызвало критику депутатов, представлявших более обеспеченные территории, и в конечном счете губернаторский проект бюджета был отклонен[24].

Согласовать и утвердить новый вариант бюджета депутатам удалось лишь к 12 мая 1999 года. Но губернатор Виноградов вновь вернул документ в Законодательное собрание, представив ряд поправок, в т.ч. по порядку финансирования из регионального бюджета федеральных структур, действующих в области. После ряда обсуждений и нового голосования 26 мая поправки губернатора были приняты, и глава региона подписал окончательный вариант закона[25].

Логика развития событий в Санкт-Петербурге и Владимирской области сходная. В обоих регионах депутаты твердо отстаивали те направления расходов, которые были связаны с реализацией их персональных интересов. С одной стороны, речь шла о поддержке избирателей и локальных заинтересованных групп. В Петербурге это происходило непосредственно через финансирование социальной сферы, во Владимирской области — через лоббирование финансовых интересов муниципалитетов (что в конечном счете затрагивало опять-таки социальную сферу и работу местных предприятий).

С другой стороны, споры касались и материального обеспечения самой деятельности депутатов, как профессиональной, так и личной. Это в большей степени относится к гораздо более бедной Владимирской области, где споры возникли прежде по поводу финансирования профессиональной работы собрания. Но и в Петербурге, согласно некоторым данным, резервные депутатские фонды использовались для личных целей, так что имело место сочетание политической и персональной заинтересованности.

На основе анализа этих двух случаев уже можно предположить, что показатели, связанные с уровнем профессионализма депутатов (доля депутатов, работающих на профессиональной основе), и с уровнем бюджетной обеспеченности региона, не оказывают существенного влияния на логику развития бюджетного конфликта. Санкт-Петербург и Владимирская область серьезно различались и по уровню бюджетной обеспеченности, и по уровню профессионализма: в рассматриваемые периоды в Петербурге на профессиональной основе работали все депутаты, а во Владимирской области — лишь 38 % от общего состава.

Но общим для двух регионов было наличие системного конфликта между несколькими группами региональной элиты. В обоих регионах имел место не только конфликт между ассамблеей и губернатором, но и конфликт внутри самой ассамблеи. Показательно, например, что во Владимирской области одновременно с рассмотрением «спорного» бюджета на 1999 год решался вопрос о сокращении числа депутатов, работающих на постоянной основе, т. е. получающих зарплату, имеющих право на собственный кабинет, помощников, командировки и т. п.[26] В результате привилегии потеряли 4 депутата, которые, по сообщениям местных газет «Губерния» и «Призыв», были нелояльны руководству Законодательного собрания.

Конфликт внутри ассамблеи препятствовал достижению прочного и стабильного консенсуса: депутаты могли добиваться согласованных решений лишь по отдельным, разовым поводам и не придерживались ранее принятых решений на систематическом уровне. И этот конфликт был лишь частным проявлением конфликта между разными группами элиты. Именно отсутствие консенсуса между ними объясняет неспособность ассамблеи и губернатора согласовать в рамках обычных процедур не только бюджетную политику в целом, но и даже частные параметры бюджета (депутатские резервные фонды или расходы на содержание самой ассамблеи), утверждение которых в более стабильной институциональной и политической среде проходит бесконфликтно.

Самарская область, 2001–2003

В связи со сказанным интересно рассмотреть, как проходили бюджетные конфликты в Самарской области — регионе, политический режим которого в 1990-е годы и в начале 2000-х годов большинство экспертов классифицировали как «консенсусный» и нередко характеризовали термином «сообщество элит»[27].

Утверждение бюджета в области довольно долгое время происходило как раз в «консенсусном» режиме. В Самарской области согласительная комиссия по параметрам бюджета создается безотносительно того, был ли отклонен губернаторский проект. В соответствии с областным законом о бюджетном процессе, финансовый план передается в эту комиссию (состоящую из депутатов и должностных лиц администрации) автоматически после принятия бюджета в первом чтении. Таким образом, ориентация на «переговорный» стиль политики задается и институционально.

Вплоть до конца 2001 года существенных разногласий между администрацией области и Самарской Губернской думой по этому поводу не было. Губернаторские проекты бюджета поступали в думу, утверждались в первом чтении, передавались в согласительную комиссию, корректировались и затем утверждались окончательно.

Первый серьезный конфликт начался осенью 2001 года. 25 сентября администрация области внесла в думу проект закона о бюджете на 2002 год. Нарекания у депутатов вызвали сокращение ряда целевых программ и некоторых расходов на социальную сферу (в частности, на реализацию положений ФЗ «О ветеранах»). Но более всего они были недовольны системой финансовой помощи муниципальным образованиям области и нормативами налоговых отчислений в областной бюджет. С критикой проекта, в частности, выступили главы администраций Сызрани, Жигулевска и особенно — мэр Самары Георгий Лиманский, заявивший, что областному центру достанется лишь 15 % собранных на территории города налогов, и что в итоге Самара окажется на седьмом месте в области по уровню бюджетной обеспеченности[28].

Характерное для многих российских регионов противостояние губернатора и мэра областного центра в Самарской области долгое время сглаживалось в результате достаточно гибкой политики главы региона Константина Титова и областной администрации. Однако при обсуждении бюджета на 2002 год именно Лиманский выступил с наиболее жесткой критикой проекта и призвал отклонить его. При первоначальном (тайном) голосовании губернаторский проект не набрал нужного числа голосов. «За» проголосовало 11 — только половина депутатского состава.

Однако сторонники Титова в Губернской думе немедленно инициировали открытое голосование по тому же проекту. На этот раз за бюджет проголосовало 14 депутатов, и он был принят в первом чтении[29]. Лиманский и его сторонники в ассамблее обратились в прокуратуру области и потребовали признать голосование по бюджету незаконным в связи с нарушением регламента. Чуть позже глава городской избирательной комиссии Самары Сергей Никологорский — по некоторым данным, союзник Лиманского — подал в областной суд иск с аналогичным требованием[30].

В конце октября суд отказал Никологорскому в иске, и заявление, поданное Лиманским в прокуратуру, также осталось без удовлетворения. Лиманский и четыре его сторонника из числа депутатов бойкотировали последующие заседания думы, но сорвать кворум так ни разу и не удалось. Бюджет в итоге успели принять 29 ноября — за десять дней до выборов нового созыва думы, состоявшихся 9 декабря.

Почему важен этот пример неудавшейся попытки отклонения бюджета? Во-первых, здесь наглядно видно, что инициирование бюджетного конфликта может быть элементом электоральной стратегии. Само обострение отношений между областными властями и представителями муниципалитетов в значительной степени было вызвано предстоящими выборами. Лиманский (за три месяца до этого повторно избранный мэром Самары) и некоторые другие депутаты, стремившиеся повысить свои шансы на переизбрание, пытались сделать отдельные положения бюджета предметом публичной дискуссии. Вероятное недовольство избирателей ухудшением благосостояния города можно было конвертировать в дополнительные голоса на выборах думы. И в данном случае было не слишком важно, удастся ли отклонить бюджет; главное — привлечь внимание.

Разумеется, если бы оппоненты Титова смогли заблокировать принятие бюджета в первоначальном варианте и вынудить областную администрацию пойти на уступки, то это внесло бы существенный вклад в их электоральный успех. Но в любом случае группе Лиманского удалось удержать «градус» дискуссии на достаточно высоком уровне в течение двух с лишним месяцев предвыборной кампании. Эта тактика оказалась достаточно успешной: мэр Самары и двое его сторонников, депутаты Наталья Боброва и Анатолий Степанов, сохранили свои места в думе следующего созыва.

Во-вторых, областная администрация все же рассматривала угрозу отклонения бюджета как весьма реальную. Показательно, что в 2001 году согласительная комиссия существенно изменила распределение средств по сравнению с первоначальным вариантом[31]. Расходы бюджета возросли на 550 млн рублей (на 3,7 %). В частности, дополнительно были выделены 150 млн на реализацию ФЗ «О ветеранах», а также различные суммы на здравоохранение, строительство медицинских учреждений и газификацию в ряде муниципалитетов.

Очевидно, что администрация согласилась на рост расходов в качестве превентивной меры перед надвигающимися выборами, сокращая риск того, что другие депутаты последуют примеру Лиманского и попытаются разыграть «бюджетную» карту (при этом Самара — в наказание за нелояльность — не получила ни трансфертов, ни дополнительных налоговых отчислений). Стоит отметить также, что на этот раз Титову и его подчиненным удалось удержать конфликт и в рамках привычной для региона практики перевести его в русло согласительных процедур. Консенсусный формат взаимодействия устоял.

Однако сам по себе конфликт городских и областных властей продолжал развиваться, хотя электоральная составляющая из этого противостояния исчезла. Вероятно, в контексте этого конфликта стоит рассматривать и следующую попытку отклонения бюджета, состоявшуюся в 2003 году. Сама по себе она увенчалась успехом, хотя с точки зрения пересмотра бюджета оказалась менее результативной, чем предыдущая.

28 октября 2003 года Губернская дума рассмотрела бюджетное послание губернатора и проект бюджета на 2004 год. Послание депутаты приняли, а сам финансовый план отклонили. Основную публичную критику вызвали два пункта: желание администрации области расширять доходную базу за счет внутреннего облигационного займа и отсутствие компенсации муниципалитетам расходов на оплату коммунальных услуг лечебных учреждений. Это прежде всего коснулось бюджетов Самары и Тольятти, где сумма этих расходов превысила 500 млн рублей[32]. По мнению ряда наблюдателей, ответственным за «срыв» голосования был Георгий Лиманский, который не только лоббировал интересы Самары, но и смог привлечь на свою сторону и других депутатов[33].

Новый вариант бюджета, внесенный 17 ноября, по признанию самих чиновников администрации, не слишком отличался от предыдущего — за исключением роста доходной части на 217 млн рублей[34]. При обсуждении этого проекта в комитетах думы были выдвинуты новые серьезные претензии к администрации: недостаток средств на поддержку АПК и недостаток субвенций Самаре и Тольятти на увеличение зарплаты работников образования[35]. Однако на заседании думы, прошедшем 25 ноября, депутаты почти единогласно одобрили представленный проект (лишь один депутат голосовал против, а Г. Лиманский традиционно на заседание не явился).

Если в октябре депутаты почти поголовно одобрили бюджет на обсуждении в комитетах и неожиданно проголосовали против на общем заседании, то в ноябре все сложилось ровно наоборот. Губернаторская команда вновь проявила способности к маневрированию и смогла склонить депутатов к поддержке проекта — не исключено, что в обмен на согласие губернатора Титова скорректировать структуру областного правительства[36].

Ситуация, когда депутаты во время предварительного обсуждения высказывают резкие претензии и намекают на возможность отклонения бюджета, но при непосредственном рассмотрении быстро, единодушно и почти без обсуждения отказываются от своих претензий, довольно характерна для случаев бюджетного конфликта и для процедуры утверждения бюджета в целом. Так происходит либо потому, что реальным предметом торга оказываются несущественные в рамках общей суммы бюджетных ассигнований средства, по поводу распределения которых соглашение между депутатами и администрацией может быть достигнуто в сжатые сроки, либо потому, что главные причины отклонения бюджета лежат вообще вне бюджетного процесса и бюджетной политики.

Мурманская область, 2002–2003

Бюджетный конфликт в Мурманской области в декабре 2002 года — феврале 2003 года — это пример второй ситуации, т. е. когда бюджетный конфликт обусловлен не финансовыми, а политическими соображениями. 10 декабря на заседании Мурманской областной думы депутаты отклонили губернаторский проект бюджета на 2003 год. В числе мотивов отклонения были названы не соответствующие ожиданиям депутатов размеры адресной социальной помощи и ассигнований на целевые социальные программы. Но в качестве главной причины инициаторы конфликта указали заниженную доходную базу. По губернаторскому проекту, дефицит бюджета должен был составить 654,2 млн рублей — 11,7 % доходов, или 15 % собственных доходов без учета трансфертов из федерального бюджета. Эта сумма депутатов не устроила, и они потребовали от администрации найти дополнительные источники доходов, сделав бюджет бездефицитным[37].

Нужно сказать, что бюджет был отклонен силами группы «Народный депутат Мурмана», в которую входили 12 из 24 депутатов областной думы — члены регионального отделения Народной партии. Эта депутатская группа была сформирована в декабре 2001 года после выборов в региональную ассамблею и практически сразу заявила о себе как об оппозиционной силе. По имеющимся данным, предвыборная кампания Народной партии в Мурманской области была профинансирована заместителем генерального директора ФГУП «Росспиртпром» (и одним из бывших руководителей Кольской ГМК) Павлом Кадушиным. По мнению наблюдателей, он стремился таким образом расчистить политическое пространство области и снизить порог входа в экономику региона[38].

Вероятнее всего, избирательная кампания осени 2001 года рассматривалась группой «Народный депутат Мурмана» как подготовка к губернаторским выборам, намеченным на март 2004 года. Потенциальным кандидатом в губернаторы от Народной партии был глава администрации Мурманска Олег Найденов, конфликтовавший с губернатором по ряду вопросов (как и Лиманский в Самаре).

Очевидно, что требование увеличить доходную часть бюджета, заявленное оппозиционными депутатами, с экономической точки зрения было невыполнимым. Истинный смысл отклонения бюджета состоял в возможности затянуть процедуру принятия финансового плана и вынудить администрацию области к неким политическим либо экономическим уступкам. Группа «Народный депутат Мурмана» продемонстрировала свои возможности, отклонив бюджет еще дважды — в конце декабря и в конце января, отвергая предложения согласительной комиссии. Впрочем, следует отметить, что и администрация области не была готова к уступкам по структуре бюджета. Оба раза основные параметры бюджета, предлагаемые депутатам, совпадали с первоначально выдвинутым проектом.

Однако в четвертый раз оппозиционеры неожиданно пошли на компромисс с администрацией, утвердив несколько измененный финансовый план. В нем расходная часть выросла на 194 млн рублей, доходная — на 147 млн, а дефицит снизился до 607,7 млн (всего на 46,5 млн). 7 февраля бюджет был утвержден в первом чтении[39]. Группа «Народный депутат Мурмана» обратилась к населению с разъяснением своей позиции, признав, что «достигнутое под давлением группы увеличение доходов бюджета на 200 млн. руб. и сокращение дефицита бюджета всего на 46 млн. руб. не способно что-либо изменить в нынешнем положении области». Однако, как заявили депутаты, «отчетливо осознавая, что область не может жить без утвержденного, пусть даже никудышного бюджета, мы не стали в четвертый раз препятствовать его принятию в первом чтении»[40]. 6 марта бюджет был утвержден во втором и третьем чтении, а вскоре подписан губернатором.

На какие именно уступки согласилась администрация области, точно не известно. Изменение основных параметров бюджета было, по сути, формальным, а отследить, как изменилось в результате работы согласительной комиссии распределение средств внутри расходных статей, не представляется возможным. Однако в дальнейшем оппозиционная активность группы «Народный депутат Мурмана» пошла на убыль. Летом группа потеряла наиболее перспективного кандидата в губернаторы (Олег Найденов умер), и активность ее заметно упала. Региональное отделение Народной партии не стало принимать участия в выборах мэра Мурманска и в выборах в Государственную Думу, «уступив» одномандатный округ кандидату от «Единой России»[41].

В конечном счете группа утратила шансы достойно выступить на губернаторских выборах. Глава администрации Юрий Евдокимов, напротив, серьезно укрепил свои позиции и победил уже в первом туре, набрав 77,09 % голосов. Бюджетные конфликты в области больше не повторялись.

Из сказанного видно, что отклонение бюджета действительно может использоваться как инструмент политической борьбы и вне электорального процесса. Но понятно и то, что возможности депутатов ограничены, хотя право отклонить бюджет не ограничено ничем. Основной ресурс членов ассамблеи — это время. Депутаты могут отложить реальное рассмотрение и утверждение бюджета теоретически на любой срок. Однако этот ресурс постепенно исчерпывается. Если, например, регион в течение 6 месяцев финансируется по правилу «1/12 от размера финансирования за прошлый год», то администрация области адаптируется к этим правилам, и оснований идти на уступки депутатам все меньше.

Иначе говоря, отклоняя бюджет, депутаты должны правильно выбрать время согласования окончательного варианта: слишком рано согласившись на условия администрации, они рискуют получить слишком незначительные уступки. Но если они слишком затягивают с согласием, то могут не получить уже ничего (умение определить подходящий момент и есть умение вести политический торг).

Кроме того, поскольку влияние депутатов на уже согласованную структуру расходов ограничено, преувеличивать значение самого права отклонить бюджет тоже не стоит. Из проанализированных примеров видно, что на практике этого вполне достаточно, чтобы добиться частных уступок, удовлетворить отдельные интересы депутатов. Но для влияния на бюджетную политику в целом этот инструмент недостаточно эффективен; его, так сказать, разрешающая способность невелика. Следовательно, если ассамблея начинается полагаться преимущественно на угрозу отклонения бюджета, она заранее ограничивает свои пределы влияния. И если мы видим, что легислатура систематически рассматривает эту угрозу в качестве главного рычага давления, то можно заключить, что ее автономия не очень велика.

§6.2. Трансформация бюджетных конфликтов в середине 2000-х годов

Во всех четырех случаях, проанализированных выше, отклонение бюджета и бюджетный конфликт в целом являются отражением и развитием политического конфликта в регионе. Чаще всего это конфликт между региональными властями и муниципалитетами, но есть и исключения, как, например, в Мурманской области. Однако в последнее время сама тема конфликта между региональной законодательной и исполнительной властью несколько теряет актуальность. В большинстве конфликтных регионов либо губернаторам удалось в значительной степени консолидировать вокруг себя политическую элиту (в отдельных случаях — при поддержке федерального центра), либо произошла смена исполнительной власти, в результате которой была избрана или назначена устраивающая большую часть региональных акторов фигура.

Следует также отметить, что практически во всех региональных ассамблеях партия «Единая Россия» к 2005–2006 году заняла ведущие позиции. В большинстве случаев также сложился альянс фракции «Единой России» с исполнительной властью — либо на основе персональной подконтрольности депутатов губернатору[42], либо на основе общей подконтрольности фракции и губернатора федеральному центру.

Основания для конфликта отчасти устраняются и новым механизмом формирования исполнительной власти, при котором президент выдвигает кандидатуру губернатора, а законодательное собрание региона ее утверждает. Этот механизм несколько усиливает позиции законодательной власти и ослабляет позиции губернатора, но главное в другом: он создает некоторые институциональные основы для перевода региональной политики в русло неформальных согласований.

Во-первых, депутаты и группы интересов, которых они представляют, обычно участвуют в согласовании кандидатуры главы исполнительной власти, что несколько снижает вероятность острого конфликта. Хотя, конечно, некоторые президентские назначенцы, к примеру, Николай Колесов в Амурской области и Шолбан Кара-оол в Тыве (см. ниже), вскоре после своего назначения оказались в состоянии конфликта с другими группами региональной элиты.

Во-вторых, с отменой прямых губернаторских выборов электоральное измерение отношений между исполнительной властью и легислатурой стало слабеть. Это означало сокращение публичной политической конкуренции, сохранение и укрепление неформальных связей, в том числе патронажных сетей. Разумеется, полный эффект этих мер можно проследить лишь по прошествии более длительного периода. Но к 2009 году новый порядок назначения губернаторов уже достаточно устоялся, чтобы понять: он не способствует расширению законодательной автономии региональных ассамблей.

Интересно проследить, как это общее снижение уровня конфликтности и политической конкуренции в регионах влияет на содержание бюджетного конфликта. Идеально было бы сравнить, как бюджетные конфликты в описанных выше регионах протекали ранее, и как они протекают сейчас. Однако в описанных выше случаях после 2003 года таких конфликтов не было, а после 2007 года бюджетные конфликты вообще стали редким явлением для российской региональной политики (что косвенно свидетельствует и о снижении конфликтности вообще). Поэтому — для сравнимости — я проанализирую несколько бюджетных конфликтов, имевших место в ряде регионов при утверждении бюджета на 2006 год.

Читинская область. 15 ноября 2005 года представленный администрацией области проект бюджета на 2006 год был вынесен на публичные слушания в Читинской областной думе. Проект вызвал критику приглашенных представителей общественности, особенно со стороны представителей муниципальных образований. Например, глава администрации Могочинского района заявил: «Поселения и районы при таком финансировании не могут выжить, они попадают в полную зависимость от областных властей. Ведь по проекту бюджета все полномочия региональной власти закрыты на 100 %, а наши — хорошо, если на 50 %!»[43].

На следующий день, 16 ноября, бюджет был вынесен на рассмотрение думы. Резко против этого проекта выступили члены комитета по аграрной политике, заявившие о недостаточности ассигнований на развитие областного АПК. Критически высказались и другие депутаты, требовавшие повысить размер финансовой помощи муниципалитетам на 100–150 млн рублей и предусмотреть ряд «социальных» статей, включая льготы работникам бюджетной сферы, дополнительные стипендии и финансирование северного завоза. В итоге сторонники губернаторского проекта не смогли набрать большинства голосов (за него проголосовало только 19 из 42 депутатов думы), и бюджет был отклонен[44].

Глава администрации области Равиль Гениатулин заявил в ответ, что проект бюджета будет скорректирован, но перераспределение будет проведено в пределах доходов, обозначенных в первоначальном проекте бюджета, и этот шаг усложнит финансовое положение муниципалитетов[45]. Новый проект был представлен 5 декабря, а 14 декабря областная дума рассмотрела бюджет и приняла его в первом чтении. За время, прошедшее между сессиями ассамблеи, объем расходной части бюджета не только не вырос — он сократился на 556,1 млн рублей. Как сообщили представители администрации области, это произошло вследствие уменьшения объема трансфертов из федерального бюджета. «Секвестр» коснулся расходных статей «Национальная экономика», «Социальная политика», «Здравоохранение и спорт», «Межбюджетные трансферты»; т. е. сокращение расходов произошло именно по тем статьям, которыми были недовольны депутаты. Были увеличены лишь расходы на образование, а в список финансируемых целевых программ были включены две программы по развитию АПК.

Несмотря на критику со стороны фракции КПРФ, бюджет был принят на этот раз вполне уверенным большинством голосов — 26 депутатов. В частности, на этот раз бюджет поддержали члены фракции Аграрной партии[46]. Наконец, 28 декабря дума утвердила бюджет во втором и третьем чтениях, его параметры при этом не изменились.

Интересная деталь: сразу после принятия проекта в первом чтении председатель Читинской областной думы Анатолий Романов заявил, что у депутатов не хватает профессиональных знаний для того, чтобы грамотно аргументировать внесение поправок в закон об областном бюджете. Романов отметил, что каждую инициативу по внесению изменений в бюджет специалисты комитета по финансам требуют обосновывать с юридической точки зрения. По его словам, не имея достаточной подготовки, депутаты вынуждены соглашаться с вариантами, которые предлагает областная администрация. Поэтому руководство думы запланировало в 2006 году создать отдел, который будет заниматься аналитической деятельностью[47]. Следует напомнить, что наличие доступа к экспертному знанию в теории парламентаризма традиционно считается одним из элементов автономии легислатуры. Так что диагноз, поставленный спикером думы, и наши оценки деятельности региональных ассамблей совпадают.

Ставропольский край. Конфликт вокруг краевого бюджета на 2006 год с точки зрения достижений ассамблеи оказался более результативным, чем в Читинской области. 6 октября 2005 года правительство края представило в Государственную думу края концепцию консолидированного бюджета на будущий год. Основную критику членов ассамблеи вызвал размер бюджетного дефицита, составивший около 15 %. Представленные основные параметры бюджета были отклонены[48]. Ожидалось, что краевое правительство по итогам работы согласительной комиссии скорректирует концепцию бюджетной политики на 2006 год и внесет проект краевого бюджета до конца октября. Однако правительство утвердило новый вариант лишь 5 декабря, после чего внесло его на рассмотрение думы. Вновь была создана согласительная комиссия, первое заседание которое состоялось 20 декабря.

По итогам работы согласительной комиссии корректировка представленного бюджета была не слишком существенной, и уже 28 декабря бюджет был принят сразу в первом и втором (окончательном) чтении. Что касается внесенных в проект изменений, то, в частности, доходы бюджета были увеличены на 60 млн рублей. Часть расходов была перераспределена на увеличение размера детских пособий, компенсационных выплат на детское питание и на содержание милиции общественной безопасности. Дефицит бюджета остался, несмотря на высказанную в октябре критику, на прежнем уровне и составил 14,7 % от объема собственных доходов региона[49].

Как можно заключить из этих двух случаев рассмотрения бюджета-2006, бюджетные конфликты стали более быстротечными. И теперь они, кроме того, еще больше сфокусированы на перераспределении средств по конкретным статьям, т. е. основные характеристики бюджета если и оспариваются, то скорее формально, чтобы иметь основание для отклонения проекта. Такой довольно мощный рычаг, как отклонение бюджета, используется по слишком мелким поводам.

Иркутская область. Депутатам Законодательного собрания Иркутской области, рассматривавшим проект бюджета на 2006 год, удалось добиться определенных результатов в корректировке бюджетной политики, избежав формального отклонения бюджета. В октябре проект областного бюджета поступил в ассамблею, и первоначальные отзывы были негативными. В частности, комитет по собственности и экономической политике рекомендовал отклонить бюджет: в нем не были предусмотрены средства на увеличение зарплаты работникам бюджетной сферы, уменьшены ассигнования на дорожное хозяйство и выплату субсидий по ЖКХ[50]. 20 октября на заседании комитета по бюджету, ценообразованию, налоговому и финансово-экономическому законодательству представители администрации убедили депутатов, что есть вероятность получения дополнительных доходов в размере более 500 млн рублей. Комитет по бюджету в итоге рекомендовал принять закон, и глава комитета по собственности снял ранее высказанные возражения[51].

Однако 24 октября, накануне вынесения проекта бюджета на первое чтение, состоялась коллегия Законодательного собрания, где председатель ассамблеи Виктор Круглов заявил, что проект бюджета в представленном виде без четкого плана губернатора Александра Тишанина по увеличению доходной части казны приведет к бюджетному кризису. По его мнению, губернатор обязан представить депутатам план своих действий по увеличению доходной части бюджета и изысканию средств для покрытия дефицита, чего до сих пор сделано не было[52].

В конечном счете вместо первого чтения, намеченного на 26 октября, состоялось, по выражению депутатов, «нулевое чтение». На заседании депутаты потребовали от Тишанина прояснить возможные источники пополнения доходной базы. По словам председателя бюджетного комитета Геннадия Истомина, губернатор не убедил депутатов в том, что надо принимать проект бюджета. В итоге бюджет был снят с рассмотрения и перенесен предположительно на ноябрьскую сессию — до момента, когда в проект будут внесены новые источники доходов[53].

К 16 ноября, когда состоялось реальное первое чтение, администрация предложила новый вариант бюджета, в котором расходная и доходная часть выросли примерно на 1 млрд рублей[54]. В связи с этим депутаты не стали выдвигать претензий к размеру бюджетного дефицита, который остался прежним — 2,7 млрд (при первоначальном обсуждении наличие такого разрыва между доходами и расходами вызвало критику). В третьем, окончательном чтении бюджет был принят 21 декабря.

Ситуация, сложившаяся в Иркутской области, конечно, не вполне подходит под данное в начале этой главы определение бюджетного конфликта, поскольку формального отклонения бюджета не было: рассмотрение проекта было лишь отложено. Однако в дальнейшем ситуация развивалась в логике, уже знакомой по описанным выше случаям, и походе, что Законодательное собрание воспользовалось не запрещенной законом возможностью отложить рассмотрение бюджета, чтобы не оформлять свои претензии к администрации в виде возвращения проекта на доработку. Вероятно, депутаты выбрали путь отсрочки, чтобы не обострять ситуацию и не идти на открытый конфликт с исполнительной властью.

По сути, в данном случае сработала именно угроза отклонения бюджета. И стоит заметить, что опыт в этой сфере у ЗС Иркутской области был. В 2001 году депутаты отклонили бюджет, внесенный губернатором Борисом Говориным, а в 2004 году угрожали сделать это еще раз, но в конечном счете не воспользовались этим правом.

Волгоградская область. Проект областного бюджета на 2006 год был внесен в Волгоградскую областную думу 30 сентября 2005 года. 18 октября, рассматривая документ в первом чтении, депутаты думы высказали ряд претензий в адрес документа, главной из которых была заниженная доходная база. Уже после внесения законопроекта от администрации поступили дополнительные предложения по доходным источникам, и поэтому еще до первого чтения доходы были увеличены на 860 млн рублей по сравнению с первоначальным проектом.

Значительная часть депутатов потребовала доработать бюджет с тем, чтобы найти новые доходы и сократить расходы, а также создать согласительную комиссию[55]. Кроме того, администрация г. Волгограда и ее сторонники в областной думе заявили, что для финансирования дорожного строительства и коммунального хозяйства в городе не хватает субсидий из областного бюджета примерно на 1 млрд рублей[56]. Несмотря на это, 20 октября бюджет был утвержден в первом чтении (с учетом предполагаемого увеличения доходной части на 860 млн рублей). Также была создана согласительная комиссия по доработке проекта.

Однако 8 ноября, при рассмотрении бюджета во втором чтении, выяснилось, что губернатор Николай Максюта не согласовал большую часть представленных депутатами поправок. В результате на заседании комитета думы по бюджету, налогам и финансам депутаты решили отклонить проект бюджета в целом. Самое любопытное, однако, заключается в том, что уже 9 ноября состоялось заседание согласительной комиссии, где было решено перераспределить часть расходов. В частности, 21 млн рублей были «переброшены» с раздела «Культура, кинематография и средства массовой информации» на социальную политику, также за счет сокращения других расходов были увеличены субсидии муниципалитетам — г.Волгограду на 250 млн рублей (вместо запрошенного 1 млрд) и г.Волжскому на 50 млн[57].

Общий объем как доходов, так и расходов остался на ранее зафиксированном уровне, т. е. речь шла лишь о перераспределении ассигнований. Однако эта корректировка, очевидно, удовлетворила депутатов: уже на следующий день, 10 ноября, бюджет был практически единогласно принят во втором чтении[58]. В дальнейшем, в процессе третьего и четвертого чтения, никаких существенных поправок уже не поступало[59].

Бюджет во втором чтении был отклонен не «пленарным» заседанием областной думы, а профильным комитетом. Формально отклонения бюджета (в том смысле, в каком это предусмотрено БК РФ и областным законом о бюджетном процессе), как и в предыдущем примере Иркутской области, не произошло. Однако в данном контексте реакция бюджетного комитета думы послужила предупреждением о возможном отклонении бюджета на общем заседании ассамблеи. Судя по тому, что администрация области уже на следующий день согласилась пойти на уступки — пусть не очень существенные (было перераспределено около 1 % доходов), но заметно превосходившие то, на что команда губернатора согласилась ранее, — эта угроза была оценена как реальная. Не случайно кто-то из депутатов отметил, что по бюджетным вопросам «депутатский корпус давно не проявлял такого единодушия»[60]. В этом случае, как и в Иркутской области, членам ассамблеи не потребовалось прибегать к отклонению бюджета: достаточно было подать некоторый сигнал, указывающий на то, что такая возможность вполне реальна.

Ярославская область. Этот пример находится в русле уже отмеченных тенденций. 15 ноября 2005 года бюджетная комиссия Ярославской областной думы рекомендовала думе отклонить представленный губернатором Анатолием Лисицыным проект бюджета области на 2006 год. Критика комиссии была связана в основном с размером дефицита — 1,694 млрд рублей, или около 11 % от расходов. Его рекомендовалось понизить до 5 %. По мнению депутатов, администрация при составлении бюджета исходила из ошибочного прогноза социально-экономического развития региона. «Нужно вернуть проект бюджета на доработку, увеличить показатели экономического роста, а значит, и доходы бюджета», — заявил депутат Евгений Майн[61].

Первое чтение законопроекта было назначено на 29 ноября, но уже 23 ноября на публичных слушаниях по проекту бюджета Анатолий Лисицын заявил следующее: «Проведя дополнительную работу, мы пришли к выводу, что доходы можно увеличить с 14,6 до 17 миллиардов. В частности, 400 млн. рублей — поступления от закона «О стимулировании экономического развития Ярославской области», 390 миллионов — от продажи и использования областной собственности. Расходы увеличатся с 16 до 18,2 миллиарда. Таким образом, дефицит региональной казны сократится с 1,6 до 1,2 млрд. рублей (с 11 до 7 процентов расходов)»[62].

В тот же день Лисицын внес в областную думу и еще один законопроект, предполагавший увеличение числа депутатов, работающих на постоянной основе, с 24 до 30 человек. Губернатор проинформировал депутатов, что увеличение расходов на эти цели уже предусмотрено в проекте бюджета на 2006 год.[63]

Дальнейшее развитие событий было вполне предсказуемым. 29 ноября проект бюджета был принят в первом чтении. В ходе дальнейшего обсуждения проекта расходы вновь возросли: вместо обещанных губернатором 18,2 млрд в окончательном варианте закона, принятом думой 20 декабря, объем расходов составил уже 18,5 млрд рублей. Дефицит уменьшился лишь в процентном отношении (с 11 % до 10 %), а в абсолютном измерении он возрос до 1,851 млрд рублей. Однако поскольку в новом варианте были увеличены ассигнования на выплату социальных пособий, компенсацию транспортных расходов льготникам и поддержку села[64], этот вариант претензий у депутатов уже не вызвал.

Таким образом, динамика содержания и характера бюджетных конфликтов показывает, что из них постепенно вымывается политическое содержание, а сами конфликты рутинизируются. Среди проанализированных случаев отклонения бюджета в 2005 году нет ни одной ситуации, когда этот конфликт был бы непосредственно связан с ходом политической борьбы в регионе. В середине 2000-х годов бюджетные конфликты были не эпизодами противостояния легислатуры и губернатора, а рабочими ситуациями, инструментами решения задач бюджетного процесса.

Бюджетные конфликты также стали разрешаться гораздо быстрее, чем в 1990-е и в начале 2000-х годов. Правда, содержание этих экономических споров продолжает воспроизводить проблематику, актуальную в 1990-х. Путем отклонения бюджета, как и прежде, депутаты добиваются увеличения расходов на социальную сферу и финансовой помощи муниципалитетам региона, иногда пытаются восполнить недостаток инвестиций в инфраструктуру и капитальное строительство, опять же в привязке к конкретным территориям. Все так же в качестве повода для отклонения бюджета используется критика основных показателей бюджета (в первую очередь дефицита и размера доходной части), однако при повторном рассмотрении эти показатели, как правило, утверждаются ассамблеей в первоначально предложенном виде.

Во второй половине 2000-х годов бюджетные конфликты в российских регионах встречаются все реже и реже. В Якутии в октябре 2007 года депутаты Государственного собрания решили не рассматривать проект бюджета по причине его «сырости» и множества недоработок. К примеру, в соответствии с ранее принятыми постановлениями правительства республики, на охрану окружающей среды следовало потратить 154 млн рублей, а в бюджете было запланировано только 147 млн. Неожиданно для депутатов на 400 млн сократились расходы по целевой программе поддержки села, и т. д. Впрочем, отклонять бюджет ассамблея не стала, просто решила отложить рассмотрение и вернуть проект для проработки. Необходимость в доработке признал и министр финансов республики Вадим Новиков[65]. К рассмотрению проекта вернулись через три недели, и в этот раз он был принят в обычном порядке[66].

В последние годы единственным, пожалуй, исключением из сложившейся практики рассмотрения бюджетов был затянувшийся конфликт в республике Тыва в конце 2008 года. Борьба кланов региональной элиты вылилась в острое противостояние между спикером законодательной палаты Великого хурала Тывы Василием Оюном и главой республики Шолбаном Кара-оолом, которого за полтора года до этого выдвинул на должность президент РФ. Хотя в момент назначения отношения между главами исполнительной и законодательной власти были вполне мирными, постепенно они обострились.

Руководство собрания начало публично критиковать Кара-оола и его политику, заявило о неэффективном и нецелевом использовании бюджетных средств на 380 млн рублей, обратилось к президенту РФ Дмитрию Медведеву с просьбой отстранить главу региона от должности. Исполнительная власть ответила не менее резкой критикой, одновременно было возбуждено уголовное дело против Оюна по обвинению в превышении должностных полномочий. 17 декабря городской суд временно отстранил его от должности[67].

Одним из аспектов противостояния стало отклонение бюджета. 18 ноября депутаты отклонили представленный региональным правительством проект, мотивировав это неготовностью нормативных актов в области налогообложения. 26 ноября должно было состояться заседание согласительной комиссии, но из-за сопротивления депутатов консенсусного решения выработать не удалось. Полномочный представитель президента в Сибирском федеральном округе Анатолий Квашнин попытался вмешаться в ситуацию и урегулировать конфликт. Результата это не дало: 15 декабря 18 из 30 присутствовавших депутатов снова проголосовали против бюджета, утверждая, что ко второму чтению правительство отказалось учитывать их поправки.

26 декабря депутаты рассматривали новый вариант бюджета, в котором, по утверждению чиновников правительства, были учтены поправки хурала. Но неожиданно для многих наблюдателей депутаты в третий раз отклонили законопроект. На этот раз отклонение было мотивировано тем, что изучить бюджет у депутатов не было возможности — он поступил в палату в одном экземпляре[68]. Наконец, 30 декабря законодательная палата все же приняла бюджет с параметрами, предложенными правительством, и передала его на утверждение в палату представителей хурала[69].

Если исключить скандал в Тыве, который в ряду этих примеров явно оказывается отклоняющимся случаем, то практика бюджетных конфликтов в середине и второй половине 2000-х годов позволяет говорить об определенной профессионализации работы региональных законодательных собраний. При обсуждении бюджета законодатели все больше руководствуются пусть и узкими, но все же экономическими интересами. Голосование по бюджету имеет все меньше шансов превратиться в вотум недоверия исполнительной власти или в инструмент предвыборной агитации.

В 2000-е годы все региональные ассамблеи стремятся принять бюджет до наступления очередного финансового года, пусть это будет даже 28 или 29 декабря, что также в определенной степени свидетельствует о росте профессионализма. Впрочем, профессионализация для многих регионов лишь начинается, как свидетельствует инициатива Читинской областной думы о проведении более глубокого и тщательного экономического анализа законов о бюджете.

Вероятно, в этом смысле можно говорить и о некотором расширении автономии законодательных органов. Они выдвигают больше конкретных экономических требований к структурам исполнительной власти, отвечающим за разработку и исполнение бюджета. Совместно работая с ними в согласительной комиссии, депутаты добиваются корректировки бюджетных расходов и доходов. Рост профессионализма, как я уже отмечал, может вносить вклад в укрепление и формальной автономии легислатур.

В то же время налицо и другая тенденция, которая свидетельствует об обратном — о снижении автономии законодательных органов. Теоретически опыт, накопленный в работе с бюджетами, уже позволяет депутатам детальнее анализировать и исправлять не удовлетворяющие их бюджетные статьи. Далеко не многие законы о бюджетном процессе обязывают законодательный орган согласовывать любое изменение бюджета с исполнительной властью. Иначе говоря, самостоятельная работа ассамблеи с бюджетом на законодательном уровне вовсе не блокируется.

Тем не менее, возможность такой самостоятельной корректировки бюджета остается практически невостребованной. В этом смысле наблюдается как раз шаг назад, в сторону снижения самостоятельности. В 1990-е годы ассамблеи довольно часто проявляли инициативу и существенно изменяли положения закона о бюджете. Иногда результат не вполне соответствовал требованиям законодательства, нередко подобная самостоятельность провоцировала губернаторское вето и дальнейшую эскалацию конфликта с исполнительной властью. Но это было проявление автономии, пусть и ущербное. Сегодня же большинство региональных легислатур не видят особого смысла ни преодолевать организационные издержки, вытекающие из такой линии поведения, ни тем более идти на риск интенсификации конфликта.

[1] См.: Пистор К. Предложение и спрос на право в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1; Hendley K. «Demand» for Law in Russia — A Mixed Picture // East European Constitutional Review. 2001. № 10.

[2] Clarke W. Divided Government and Budget Conflict in the U.S. States. P. 5–22.

[3] См. выше замечание относительно не существующего ныне Корякского автономного округа. Что показательно, в Корякском АО, несмотря на постоянные политические конфликты между Думой и администрацией, практики отклонения бюджета в Думе не было. Только в конце 2004 года перед выборами три депутата от КПРФ (это четверть депутатов Думы) сложили полномочия, и в итоге Дума лишилась кворума и не смогла принять бюджет на 2005 год (см.: Кынев А.В. Выборы Думы Корякского округа 19 декабря 2004: электоральные эксперименты на фоне тотального кризиса систем ЖКХ).

[4] Драбкина Т. Санкт-Петербург и Ленинградская область в марте 1995 года // Политический мониторинг. 1995. № 3.

[5] Размеры ассигнований приводятся здесь в неденоминированном варианте.

[6] См.: Драбкина Т. Санкт-Петербург и Ленинградская область в марте 1995 года // Политический мониторинг. 1995. № 3; Она же. Санкт-Петербург и Ленинградская область в апреле 1995 года // Политический мониторинг. 1995. № 4.

[7] Драбкина Т. Санкт-Петербург и Ленинградская область в мае 1995 года // Политический мониторинг. 1995. № 5.

[8] Там же.

[9] Драбкина Т. Санкт-Петербург в июне 1995 г. // Политический мониторинг. 1995. № 6.

[10] Драбкина Т. Санкт-Петербург в сентябре — начале октября 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 9.

[11] Имеется в виду финансовый кризис, произошедший в конце августа 1998 г., повлекший крах банковской системы и резкую девальвацию рубля.

[12] Драбкина Т. Санкт-Петербург в октябре 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 10.

[13] Матвеев В. Одна видимость // Время новостей. 2000. 4 ноября.

[14] Весной 2003 года Яковлев подал в отставку, а на выборах, прошедших в сентябре, победила поддержанная федеральными властями бывший вице-премьер Валентина Матвиенко.

[15] См.: Драбкина Т. Санкт-Петербург в октябре 1996 года // Политический мониторинг. 1996. № 10; Она же. Санкт-Петербург в декабре 1996 года // Политический мониторинг. 1996. № 12.

[16] Драбкина Т. Санкт-Петербург в январе 1997 года // Политический мониторинг. 1997. № 1.

[17] Драбкина Т. Санкт-Петербург в феврале 1997 г. // Политический мониторинг. 1997. № 6.

[18] Драбкина Т. Санкт-Петербург в марте–апреле 1997 года // Политический мониторинг. 1997. № 4.

[19] Сименидо Ю. Владимирская область в июне 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 6.

[20] Он же. Владимирская область в сентябре 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 9.

[21] Он же. Владимирская область в октябре 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 10.

[22] Он же. Владимирская область в марте 1999 года // Политический мониторинг. 1998. № 11.

[23] Он же. Владимирская область в ноябре 1998 года // Политический мониторинг. 1998. № 11.

[24] Там же.

[25] Сименидо Ю. Владимирская область в мае 1999 года // Политический мониторинг. 1999. № 5.

[26] Он же. Владимирская область в марте 1999 года // Политический мониторинг. 1999. № 3.

[27] См., в частности: Куприянычева Э. Особенности политической элиты Самарской области // Полис. 1999. № 3; Бадовский Д. Самарская область в 1999 и первой половине 2000 г. // Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России». М.: Гендальф, 2001. С. 336–356.

[28] Бондаренко А. Предвыборные страсти по губернскому бюджету // Независимая газета. 2001. 19 октября.

[29] Палладин М. Не мытьем, так катаньем… // Самарская газета. 2001. 29 сентября.

[30] Павлюченко П. Бюджетный «балаган» продолжается // Репортер. 2001. 12 октября.

[31] О пикете, деньгах и Бюджетном кодексе // Интернет-сайт Администрации Самарской области. 2001. 29 ноября.

[32] Бережная В. Бюджет первое чтение не прошел // Интернет-сайт Администрации Самарской области. 2003. 28 октября.

[33] Чурсина В. Победителей не будет // Репортер. 2003. 20 ноября.

[34] Абдуллина Л. Депутаты должны избавиться от политической пены // КоммерсантЪ в Самаре. 2003. 19 ноября.

[35] Чурсина В. Победителей не будет.

[36] Абдуллина Л. Константина Титова выручил Георгий Лиманский // КоммерсантЪ в Самаре. 2003. 26 ноября.

[37] Депутаты не согласились с проектом областного бюджета на 2003 год // ИА REGNUM. 2002. 5 декабря; Областная дума отклонила проект бюджета-2003 // ИА REGNUM. 2002. 11 декабря.

[38] Бессуднов А. Уроки акробатики // Эксперт Северо-Запад. 2003. № 44.

[39] Бюджет-2003 принят с четвертой попытки // ИА REGNUM. 2003. 10 февраля.

[40] «Народные депутаты Мурмана» не стали препятствовать принятию областного бюджета в четвертый раз, но «не поступились своими принципами» // ИА REGNUM. 2003. 14 февраля.

[41] Бессуднов А. Уроки акробатики.

[42] Golosov G.V. What Went Wrong? Regional Electoral Politics and Impediments to State Centralization in Russia, 2003–2004 // PONARS Policy Memos. 2004. № 337.

[43] Обсуждение бюджета Читинской области вылилось в призывы к свержению губернатора // ИА REGNUM. 2005. 15 ноября.

[44] См.: Депутаты Читинской области отправили проект бюджета-2006 на доработку // ИА REGNUM. 2005. 16 ноября; Хоменко К. Читинские депутаты завернули областной бюджет // Коммерсантъ-Дальний Восток. 2005. 17 ноября.

[45] Читинский губернатор рекомендовал депутатам притушить политические амбиции // ИА REGNUM. 2005. 18 ноября.

[46] В Читинской области появился бюджет, который никого не устраивает // ИА REGNUM. 2005. 14 декабря.

[47] Аналитический отдел поможет читинской думе спорить с администрацией // ИА REGNUM. 2005. 15 декабря.

[48] Законодатели Ставрополья отклонили концепцию бюджета на 2006 год // ИА REGNUM. 2005. 7 октября.

[49] См.: Бирюкова С. В Ставропольском крае принят бюджет края на 2006 год // Кавказский узел. 2005. 28 декабря; Доходы бюджета-2006 Ставрополья планируется увеличить еще на 60 млн. рублей // ИА REGNUM. 2005. 21 декабря.

[50] Комитет по собственности рекомендовал отклонить проект бюджета региона на 2006 год // РИА «Сибирские новости». 2005. 11 октября.

[51] Доходная часть бюджета Иркутской области на 2006 год будет увеличена // Байкальская служба новостей. 2005. 20 октября.

[52] Терентьев А. Депутаты требуют губернатора // Коммерсантъ-Иркутск. 2005. 25 октября.

[53] Рассмотрение бюджета Иркутской области на 2006 год отложено на ноябрь // ИА REGNUM. 2005. 26 октября.

[54] В Иркутской области бюджет-2006 увеличен на 1 млрд рублей // ИА REGNUM. 2005. 16 ноября.

[55] Депутаты Думы Волгоградской области не довольны проектом бюджета-2006 // ИА REGNUM. 2005. 18 октября.

[56] Мэрия Волгограда спорит с администрацией области из-за 1 млрд руб // ИА REGNUM. 2005. 19 октября.

[57] Волгограду добавили 250 миллионов // Хроника событий в Волгоградской областной Думе. 2005. 8 ноября — 11 ноября.

[58] Проект бюджета Волгоградской области на 2006 г. принят во втором чтении // ИА REGNUM. 2005. 10 ноября.

[59] Принят бюджет Волгоградской области на 2006 год // ИА REGNUM. 2005. 15 декабря.

[60] Проект бюджета Волгоградской области на 2006 г. принят во втором чтении.

[61] Ярославские депутаты против губернаторского проекта бюджета — 2006 // ИА REGNUM. 2005. 15 ноября.

[62] Дефицит бюджета Ярославской области сократится на 400 млн. рублей // ИА REGNUM. 2005. 23 ноября.

[63] Ярославский губернатор за увеличение числа депутатов, работающих на постоянной основе // ИА REGNUM. 2005. 23 ноября.

[64] Расходная часть областного бюджета-2006 скорректирована // Ярославская ГТРК. 2005. 14 декабря.

[65] Проект бюджета Якутии на 2008 год оказался неподготовленным для рассмотрения на сессии парламента // SakhaNews. 2007. 16 октября (http://1sn.ru/show.php?id=17858); Якутские депутаты «зарезали» проект бюджета на 2008 год // Агентство национальных новостей. 2007. 17 октября (http://www.annews.ru/news/detail.php?ID=132086).

[66] Ходулова Ю. Первое чтение прошло гладко // Якутия. 2007. 8 ноября (http://www.gazetayakutia.ru/article.aspx?id=10375).

[67] Бочарова С. Великий хурал недоволен правительством // Газета.ru. 2008. 17 декабря (http://www.gazeta.ru/politics/2008/12/17_a_2912798.shtml).

[68] Гончаренко Н. Туву оставили без бюджета // Коммерсантъ (Новосибирск). 2008. 26 декабря.

[69] Бюджет Тувы на 2009 год преодолел Законодательную палату // Tayga.info. 2008. 30 декабря (http://tayga.info/news/34568/).