Хорошо известно, какую важную роль играют конституционные суды в процессе становления и укрепления демократических государств, в частности, в поддержании равновесия между различными институтами государственной власти, создании демократических норм и защите гражданских прав и свобод. В многонациональных государствах, однако, конституционное правосудие принимает на себя еще одну, дополнительную функцию - урегулирование этнополитических разногласий, - способствуя тем самым поддержанию гармонии в обществе и, в конечном счете, этнической справедливости. Из восьми государств Центральной и Восточной Европы, добивающихся принятия в Европейский Союз, Эстония и Латвия выделяются наибольшим разнообразием этнического состава населения. Русские и представители других славянских народностей составляют около 30% населения Эстонии и 39% населения Латвии, что превращает эти государства, по сути, в двунациональные. Тем не менее, по ряду причин исторического и правового свойства (в первую очередь, связанных с вопросом о гражданстве), фактическое распределение власти между представителями этнических общин в этих государствах вовсе не соответствует их удельному весу в общей численности населения. Этнические эстонцы и латыши доминируют в политических кругах Эстонии и Латвии. Как следствие этого, конституционные суды должны контролировать и этот аспект укрепления демократии. Опыт практической деятельности конституционных судов Эстонии и Латвии и выявившиеся различия преподносят ряд уроков для становления конституционного правосудия и дают известное представление о перекрестном политическом давлении, в условиях которого пришлось функционировать конституционным судам.
Институциональные рамки
Органы конституционной юстиции Эстонии и Латвии относительно молоды. В Эстонии это одна из коллегий Государственного суда, в состав которой входит пятеро из семнадцати его членов, которая приступила к своей деятельности в мае 1993 года1. Официальное ее название v Коллегия конституционного надзора (по-эстонски Pohiseaduslikkuse jarelevalve kolleegium). Что касается Латвии, то, поскольку в 1991 году было принято решение восстановить действие Конституции 1922 года, специального органа конституционного контроля сначала в стране не существовало и как таковой он был сформирован лишь в 1996 году. Он называется Конституционным судом (по-латышски Satversmes tiesa)2, отделен от Верховного суда и насчитывает семь членов.
Органы конституционного правосудия обоих государств различаются по субъектам, имеющим право обращения в них. В Эстонии ходатайствовать о признании неконституционным нормативно-правового акта могут Президент, Канцлер юстиции и суды. В Латвии этот перечень существенно шире и включает Президента, Саэйм, не менее 20 депутатов Саэйма, Кабинет министров, Генерального прокурора, совет Государственного контроля, думу (совет) самоуправления, Государственное бюро по правам человека, пленум Верховного суда, суды общей юрисдикции, кадастровых судей (Judges of Land Registry), а также физических и юридических лиц. Тем не менее, несмотря на более широкий круг субъектов, которые могут обращаться в Суд, этнические вопросы становились предметом разбирательства Конституционного суда в Латвии гораздо реже, чем в Эстонии3. Следует также признать, что юридические и физические лица были наделены правом на подачу жалобы в Конституционный суд только в 2001 году. Но и через суды общей юрисдикции вопросы этнического свойства выносились на рассмотрение латвийского Конституционного суда существенно реже, чем в Эстонии.
В целом, в практике органов конституционного контроля обоих государств можно выделить две категории дел, имеющих этническую подоплеку. Первая категория связана с урегулированием этнополитических конфликтов или эпизодов открытого противостояния этнических общин по какому-либо политическому вопросу. В этом случае суды выступали в роли арбитра или, по крайней мере, обеспечивали участникам конфликта механизм выхода из тупика. Вторая категория связана с обжалованием отдельными заявителями законов и иных нормативно-правовых актов в связи с ограничениями их прав либо как представителей меньшинств, либо в рамках определенных процедур, таких как получение гражданства или пособий государственного социального обеспечения. При рассмотрении подобного рода дел судам приходилось принимать решения, определяя, не входят ли эти ограничения в противоречие с понятием справедливости, устанавливаемым Основным законом.
Урегулирование этнополитических споров
Положение этнических русских и представителей других славянских народностей в Эстонии и Латвии стало предметом серьезных разногласий по причине ограничительного характера законодательства о гражданстве, принятого в обоих государствах вскоре после восстановления их независимости в 1991 году. Ссылаясь на то, что Советский Союз незаконно оккупировал и аннексировал три прибалтийских государства в 1940 году, политики Эстонии и Латвии последовательно отстаивали точку зрения, согласно которой все граждане СССР, переехавшие на постоянное место жительства в эти две республики в послевоенный период, должны в принципе рассматриваться как незаконные иммигранты или, в лучшем случае, как лица, не имеющие гражданства страны, до тех пор, пока они сами не выразят желание натурализоваться на условиях, определяемых теми, кто состоял в гражданстве этих государств по состоянию на 1940 год, и их потомками (то есть эстонцами и латышами). Короче говоря, законодательное оформление этого принципа в 1991 году поставило в положение лиц без гражданства огромное число проживающих там русских и других славян, поскольку большинство из них переехало на постоянное жительство в Прибалтику как раз в советский период. Несмотря на то, что часть из них сумела, хотя и не очень быстро, натурализоваться, в Эстонии, численность населения которой составляет 1,4 млн человек, все еще остается 275 тыс. неграждан. В Латвии насчитывается 525 тыс. лиц, не имеющих гражданства, при общей численности населения 2,4 млн человек. Результатом подобного рода политики по вопросам гражданства стал существенный дисбаланс в политическом положении различных этнических групп, поскольку в обоих государствах этнические эстонцы и латыши занимают ключевые позиции в политической системе общества и во многих случаях использовали свое влияние для дальнейшего наступления на права меньшинств.
Коллегия конституционного надзора Государственного суда Эстонии впервые решала вопрос, имеющий этнополитическую подоплеку, уже в августе 1993 года, едва ли не через три месяца с момента ее образования. Конфликт разгорелся вследствие недовольства русскоязычной общины законом об иностранцах, в котором многие неграждане (преимущественно русские) усмотрели угрозу лишения их права на постоянное проживание на территории Эстонии. В качестве декларативной цели закона было указано создание правового механизма получения негражданами вида на жительство в Эстонии. Тем не менее, поскольку закон не гарантировал автоматического его получения постоянно проживающими в Эстонии лицами без гражданства, русскоязычное население опасалось, что таким образом эстонские власти попытаются лишить переселенцев советского периода права на постоянное проживание на территории республики, как прежде лишили гражданства.
В противовес этому ряд местных органов власти, в частности муниципалитеты Нарвы и Силламяэ, решили прибегнуть к крайнему средству v объявили о проведении референдума по вопросу о территориальной автономии. В ходе напряженного политического диалога при посредничестве умеренных лидеров русскоязычной общины Таллинна, а также представителей ОБСЕ был достигнут компромисс: правительство Эстонии не вмешивается в процесс волеизъявления жителей этих муниципалитетов, а власти Нарвы и Силламяэ признают в будущем решение Коллегии конституционного надзора относительно конституционности референдума. Соглашение состоялось, так как референдумы в обоих муниципалитетах прошли в середине июля без каких бы то ни было серьезных инцидентов, а сразу же после этого Канцлер юстиции подал запрос в Коллегию конституционного надзора о признании результатов референдума недействительными.
Для Коллегии конституционного надзора было очевидно, что вопрос об автономии имеет далеко идущие последствия, значение которых трудно переоценить. Несмотря на то, что референдумы были дискредитированы сообщениями СМИ о массовых нарушениях процедуры голосования, правительство Эстонии, тем не менее, было заинтересовано в том, чтобы результаты референдума были признаны незаконными. Это не составило большой проблемы, так как при инициировании процедуры референдума органы власти Нарвы и Силламяэ нарушили действующее законодательство, позволив тем самым органу конституционного правосудия признать его результаты недействительными. Коллегия конституционного надзора отметила в своем решении, что, хотя Конституция Эстонской Республики (ст.154) и Закон об организации местного управления наделяют муниципалитеты правом самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения, вопрос о территориальной автономии по сути своей является предметом ведения национального уровня управления и органы местной власти не вправе его решать в одностороннем порядке. Основываясь на этих доводах, Коллегия конституционного надзора признала результаты референдумов недействительными, а местные власти, в свою очередь, подчинились этому решению.
В Латвии в фокусе этнополитических разногласий, которые были вынесены на рассмотрение Конституционного суда, оказалась проблема люстрации. Прежде всего она касалась тех, кто был противником восстановления независимости Латвии в январе 1991 года, то есть в большинстве своем представителей русской общины. Пакет избирательных и других законов, принятых после 1995 года, последовательно лишал пассивного избирательного права на всеобщих и местных выборах лиц, работавших или сотрудничавших с союзным и республиканским органами безопасности, советской военной разведкой, а также всех участников просоветских организаций, поддерживавших в период после 13 января 1991 года силовое противодействие движению Латвии к независимости и ставших на сторону организаторов августовского путча 1991 года, направленного против Михаила Горбачева. Несмотря на то что, по существу, эти ограничения политических прав были направлены против тех лиц, которые рассматривались как изменники латвийского государства, они приобрели коллективный характер и не были основаны на факте признания вины (в данном случае измены) в судебном порядке. В связи с этим группа из 23 депутатов латвийского Саэйма летом 2000 года обратилась в Конституционный суд, настаивая на том, что ограничения прав бывших просоветских лидеров имели целью наказать их за политические убеждения, а ограничения прав бывших сотрудников КГБ, по их мнению, были несоразмерными заявленной цели обеспечения национальной безопасности.
Для латвийского Конституционного суда это дело оказалось весьма болезненным не только потому, что запрос был подан преимущественно русскоязычными парламентариями левых взглядов, но и в силу того, что в большинстве случаев ограничения коснулись видных политических лидеров русской общины. Следует подчеркнуть, что многие из них были убежденными коммунистами и даже при самой большой натяжке не могли быть отнесены к демократам. Тем не менее, в 1990v1991 годах эти люди действительно выражали надежды русских, которые опасались латышского национализма и с настороженностью относились к перспективе восстановления независимости Латвии. В этом контексте многие латыши усматривали в люстрационных ограничениях необходимое зло, направленное не только на защиту восстановленной независимости Латвии, но и на поддержку стремления по созданию национального латышского государства. Таким образом, данное дело приобрело важное символическое значение с точки зрения поддержания этнической гармонии в стране.
Из-за конфликта между защитой прав и скрытыми этнополитическими интересами мнения судей латвийского Конституционного суда разделились и с перевесом всего в один голос v четыре против трех v было принято решение в пользу сохранения ограничений. Согласно мнению большинства судей, парламент вправе накануне любых выборов ?оценить политическую ситуацию в стране со всеми сопутствующими обстоятельствами? для того, чтобы принять решение о том, какого рода ограничения избирательных прав необходимы для защиты, ?во-первых, демократического государственного строя, который также гарантирует сохранение общепринятых норм этики, и, во-вторых, национальной безопасности и территориального единства Латвии?. Эти цели, по мнению большинства судей Конституционного суда, оправдывают ограничения. Оставшиеся в меньшинстве (в том числе и председатель Конституционного суда Айварс Эндзиньш) во главу угла поставили соблюдение прав и свобод человека. ?Во вновь образованных демократических государствах, включая Латвию, недопустимо считать текущий этап демократического строительства как абсолютный; наоборот, необходимо ориентироваться на стандарты развитых демократий Запада?, v указано в особом мнении судей, оказавшихся в меньшинстве. Несмотря на согласие обеих сторон с тем, что, в конечном счете, следует отменить ограничительные нормы, стала очевидной неготовность Конституционного суда Латвии на данном этапе к расставанию с символами посткоммунизма v люстрацией и этнополитическими воспоминаниями.
Определение коллективных прав
В более общем плане органам конституционного контроля Эстонии и Латвии также пришлось иметь дело с коллективными правами как меньшинств, так и лиц без гражданства этих стран. Здесь наибольшую известность приобрел случай в Эстонии в конце 1997 года, когда парламент попытался установить языковой ценз для кандидатов в депутаты в законодательные органы. В соответствии с поправками к избирательному законодательству от кандидатов требовалось представления в Центральную избирательную комиссию документального подтверждения факта свободного или профессионального владениям эстонским языком. Предлагая законодательно закрепить подобные требования, парламент (наряду с правительством) был движим националистическим чувством неприятия самой возможности избрания в национальный или местный парламент лиц неэстонского происхождения, поскольку де слабые языковые навыки не позволят им исполнять свои обязанности народных избранников.
Решением данного вопроса было внесение изменений в закон об эстонском языке. С этой целью были приняты две поправки к нему, касающиеся: первая v установления языкового ценза для лиц, выдвигаемых в качестве кандидатов на выборах; вторая v владения государственным языком лицами неэстонской национальности, работающими в публичном и частном секторе. Поскольку обе поправки были неоднозначно восприняты русскоязычной общиной, Президент Леннарт Мери вскоре был вынужден наложить вето на данный законопроект. Однако свои действия Мери мотивировал соображениями юридической техники, а не интересами защиты прав меньшинств. Глава государства, во-первых, указал, что требование владения эстонским языком для работников публичного и частного сектора сформулировано нечетко, что идет вразрез с положениями статьи 11 Конституции Эстонской Республики, устанавливающей принцип ограничения прав исключительно в случае их необходимости в демократическом обществе. Во-вторых, Президент заявил, что возложение функции контроля за уровнем владения эстонским языком на исполнительную власть (а именно v на министра образования) является грубейшим нарушением принципа разделения властей (ст.4 Конституции), поскольку исполнительная власть потенциально получает инструмент воздействия на кандидатов в случае их победы на выборах. По мнению Мери, языковые требования в основе своей справедливы, но юридически сформулированы некорректно.
После того как эстонский парламент по итогам повторного голосования преодолел вето Президента, Мери обратился в Коллегию конституционного надзора. Вынесенное ею в феврале 1998 года решение было, по существу, националистическим. Несмотря на то, что судьи признали поправки к закону о языке не соответствующими Конституции, в основе их решения лежали тонкости юридической техники; соображения же правозащитного свойства остались по большей части проигнорированными. Что касается последнего обстоятельства, небезынтересно отметить, что члены Коллегии конституционного надзора сослались не только на статью 6 Конституции (закрепляющую за эстонским языком статус государственного), но и на преамбулу основного закона, провозглашающую ?сохранность эстонской нации и культуры на века? в качестве одной из основных целей эстонского государства. Для судей это имело принципиальное значение как основание для ограничения государством языковых прав меньшинств. Впоследствии языковые требования были все же отменены парламентом в ноябре 2001 года под давлением совсем другого органа v ОБСЕ.
В Латвии вопрос о коллективных правах лиц, не имеющих гражданства этой страны, был впервые рассмотрен Конституционным судом в июне 2001 года, после того как в очередной раз было получено представление от группы из 20 депутатов парламента левой ориентации, на сей раз обжаловавших закон о пенсиях. Согласно этому закону, лица без латышского гражданства, постоянно проживавшие на территории Латвии по состоянию на 1 января 1991 года, имеют право на получение пенсии по старости, однако в трудовой стаж им при этом засчитываются только те годы, которые они проработали в Латвии. Время работы за пределами Латвии может быть учтено при исчислении трудового стажа только в том случае, если между Латвией и иным государством заключено соответствующее дополнительное соглашение. На протяжении 90-х годов Латвия подписала подобные соглашения со всеми сопредельными государствами, за исключением России и Беларуси. Как следствие этого, значительное количество неграждан пенсионного возраста в Латвии не смогли при начислении пенсии добиться засчитывания им в трудовой стаж времени, проработанного за ее пределами.
Заявители настаивали на том, что положения закона нарушают Конституцию, провозглашающую всеобщее равенство перед законом (ст.91) и равные права на социальное обеспечение (ст.109). Они также считали, что, поскольку все бывшие граждане Советского Союза отчисляли взносы в централизованную систему социального обеспечения, каждый из них вправе претендовать на возврат своей собственности по достижении пенсионного возраста. Более того, они указывали на то, что граждане Латвии, которым в трудовой стаж были засчитаны сроки работы в других частях бывшего Советского Союза, фактически воспользовались кредитом, в то время как лица, не имеющие латышского гражданства, были лишены подобной возможности. Наконец, податели жалобы считали, что двусторонние соглашения не обязательно решают проблему неграждан, не вступивших в гражданство какого-либо из государств, образовавшихся после 1991 года на пространстве бывшего Советского Союза, поскольку ни одним из них они не признаны в качестве своих граждан.
Этнополитический контекст дела о пенсиях касался механизма, посредством которого не только обжалуемый, но и многие другие законы Латвии стали способствовать увеличению пропасти между правами граждан и лиц, не имеющих гражданства. И вновь в данном случае, поскольку большинство неграждан являлись этническими русскими или представителями других славянских народностей, складывалось впечатление, что положения пенсионного законодательства лишь усиливают сложившуюся в стране диспропорцию в соотношении сил различных этнических групп.
В то же время на рассмотрение Суда был вынесен вопрос о социальном обеспечении, который затрагивал также проблему государственного суверенитета. Как следствие этого, Конституционный суд отклонил обращение депутатской группы, указав в своем решении, что Латвия не имеет каких бы то ни было обязательств в вопросе социального обеспечения перед другими государствами. Конституционный суд подчеркнул, что неграждане имеют право на получение пенсии в том случае, если они работали в Латвии, но это право не распространяется на время работы в других частях Советского Союза. В этом смысле Конституционный суд вновь подтвердил общий принцип, согласно которому Латвия в советский период являлась оккупированным государством и поэтому не несет никакой ответственности по обязательствам бывшей метрополии.
Тем не менее, борцы за права неграждан одержали победу в Конституционном суде в феврале 2002 года, когда судьи вынесли решение в пользу Государственного бюро по правам человека по вопросу о праве неграждан на получение пособия по безработице. Согласно закону о занятости, только неграждане, имеющие постоянный вид на жительство в Латвии, вправе получать пособие. Однако Государственное бюро по правам человека настаивало на том, что, если неграждане, имеющие временный вид на жительство, обязаны платить налоги наравне с теми, кто проживает в Латвии на постоянной основе, то они также вправе рассчитывать на получение пособия по безработице. Несмотря на то, что данный вопрос затрагивал интересы всех иностранцев, проживающих в Латвии, он опять-таки был особенно важным для многих русских и представителей других славянских меньшинств, которые испытывали затруднение с получением постоянного вида на жительство в Латвии и на протяжении длительного времени были вынуждены довольствоваться временным разрешением. В решении по этому делу Конституционный суд высказался за равное право на получение пособий.
Эстония также не избежала конфликта на почве права неграждан на пребывание в ее пределах. В 1999 году эстонский парламент ужесточил нормы закона об иностранцах, включив в него положение об автоматическом лишении вида на жительство всякого негражданина, который ?являлся сотрудником разведывательных служб или служб безопасности иностранного государства или подозревается в этом?. В данном случае действие поправки было направлено против бывших сотрудников КГБ или военной разведки среднего возраста, которые рассматриваются эстонскими властями как источники угрозы национальной безопасности из-за их относительной молодости. Зачастую эти люди выходили в ?отставку? уже в период вывода последних частей российской (бывшей Советской) армии с территории Эстонии в 1994 году. Несмотря на то, что эстонский Совет по вопросам гражданства и миграции выдавал этой категории неграждан временный вид на жительство в середине 90-х годов, после 1999 года эта практика была прекращена.
В своем решении по данному вопросу в связи с обращением одного из судов Коллегия конституционного надзора указала на то, что парламент обязан предоставить правительству право делать исключения в тех случаях, когда лица, ходатайствующие о предоставлении вида на жительство проявили себя с лучшей стороны в прошлом или если они имеют родственников в Эстонии, связи с которыми охраняются нормами международного права. Судьи согласились с тем, что парламент вправе соотносить возможное нарушение прав отдельных лиц с законными интересами национальной безопасности Эстонии. Однако в данном случае решили, что автоматическое действие санкций несоразмерно декларируемой цели.
Влияние политики и процедур
Сопоставление практики рассмотрения вопросов, имеющих этнополитическую подоплеку, органами конституционного контроля Эстонии и Латвии свидетельствует о том, что русскоязычное меньшинство в Латвии успешно использовало более широкий по сравнению с Эстонией круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный суд, в частности право на обращение депутатов парламента и частных лиц. Эти каналы предоставили этническому меньшинству в лице отдельных политиков и просто частных лиц дополнительные возможности по отстаиванию своих прав и важнейших аспектов этнополитической справедливости, делая их менее зависимыми от других институтов государства, таких как президент или суды общей юрисдикции.
Однако, несмотря на указанные различия, в обеих странах равным образом ощущается политическое давление, в основе которого лежал страх большинства эстонцев и латышей перед уступкой давлению русской общины при рассмотрении вышеперечисленных дел. Судьи обоих судов были вынуждены искать компромисс между справедливостью и доверием общества, что, в свою очередь, обусловлено относительной новизной для Эстонии и Латвии конституционных судов как институтов, которым еще только предстоит упрочить свое положение в политической системе государства. Эти два встречных мотива не являются взаимоисключающими, и они поднимают ставки в игре, где на кону стоят интересы развития, ориентированного на долгосрочную перспективу конституционализма.
1 Более подробный обзор деятельности Коллегии конституционного надзора см.: Pettai V. Estonia-s Constitutional Review Mechanisms: A Guarantor of Democratic Consolidation? // Working Paper No.2000/59. Florence: Robert Schuman Centre, European University Institute, 2000.
2 См.: Nikulceva I. Satversmes tiesas pieci gaid: ieskats tiesas jurisprudence / Likums un Tiesibas. Vol.3. No.12. December 2001. Opp.36469.
3 Данный вывод основан на анализе всех дел, рассмотренных органами конституционной юстиции обоих стран по 20 декабря 2002 года. В Эстонии рассмотрено 65 дел, в Латвии v 40.
Ethnopolitics in Constitutional Courts:
Estonia and Latvia Compared
by Vello Pettai
(EECR. Vols.11/12, Nos.4/1, Fall 2002/Winter 2003)
Перевод с английского М.Шаповаленко
