После распада Чехословакии в 1993 году аналитики пророчили Словакии скорый экономический упадок. Однако, пережив ряд смелых реформ, сегодня Словакия обрела стабильное положение в мире и все больше привлекает внимание иностранных инвесторов. Основой же успешных реформ стало введение единого девятнадцатипроцентного налога. «Полит.ру» публикует доклад президента Ассоциации предпринимателей Словакии и Фонда им. Ф.А. Хайека Яна Оравеца. Доклад прозвучал на международной конференции «Свобода, торговля и мир: региональная повестка дня», организованной Институтом Катона, Новой экономической школой Грузии, Фондом экономических исследований Atlas, аналитическим центром Heritage Foundation, Фондом Фридриха Науманна и Центром по поддержке международного частного предпринимательства. Конференция прошла 25-27 октября 2006 года в Тбилиси. Текст доклада предоставлен русским проектом Института Катона.
Словакия появилась на политической карте мира в 1993 г. после нашумевшего «бархатного развода», когда Чехословакия разделилась на два независимых государства — Словацкую и Чешскую Республику. Это произошло всего через три года после «бархатной революции» в ноябре 1989 г., ускорившей распад бывшей коммунистической Чехословакии.
Тогда, в 1993 г., будущее Словакии казалось международному сообществу во многом неясным — особенно это относилось к ее экономическому развитию. Из-за серьезных макроэкономических дисбалансов и структурных недостатков многие аналитики прогнозировали резкую девальвацию словацкой валюты, а в недалеком будущем — и коллапс всей экономики страны.
Эти на редкость мрачные ожидания не оправдались. Более того, Словакия успешно пережила самый рискованный период — первые годы независимости, извлекла уроки из неразумной экономической политики государства в середине 1990-х, а затем удивила мир смелыми реформами, наиболее интенсивно осуществлявшимися в 2002-2006 гг.
В 2003 г., всего через десять лет после обретения независимости, имидж Словакии в мире выглядел совершенно по-иному. Ее все чаще называли «Детройтом Европы» — из-за того, что в последние годы стране удалось привлечь в качестве инвесторов ряд иностранных автомобилестроительных корпораций, в том числе Volkswagen, Peugeot-Citroen, Kia Motors и др. Летом 2003 г. американский миллиардер Стив Форбс (Steve Forbes), посетив Словакию, заметил: «Словацкая Республика готова к тому, чтобы стать новым Гонконгом или Ирландией» [1].
Конечно, страна так сказочно преобразилась благодаря многим факторам. Но одним из основополагающих элементов плана, осуществленного правительством Словакии в 2002-2006 г. (который можно считать самой последовательной и радикальной программой рыночных реформ из всех, что реализовывались в развитых странах в первое десятилетие 21 века) стала налоговая реформа.
До этого в Словакии действовала система налогообложения, типичная для европейских государств «всеобщего благосостояния», что к тому же усугублялось наследием коммунистического прошлого. Дополнительные искажения в нее вносились попытками стимулировать экономический рост за счет налоговых льгот для определенных отраслей промышленности, регионов, форм организации бизнеса, малых и средних предприятий и т.д. В налоговой системе преобладали «особые режимы» обложения и льготы.
Неизбежным следствием такой политики стали в целом высокие налоги, сопровождавшиеся особыми режимами, льготами, дифференциацией ставок, исключениями, отсрочками и т.д. Список основных проблем, порожденных этой системой, звучит как цитата из учебника по экономике: серьезное искажение механизма конкуренции, запутанность административных процедур и непредсказуемость последствий тех или иных действий государства.
С введением единого налога упразднялся прогрессивный подоходный налог (взимавшийся по ставкам от 10 до 38%), устанавливалась одна «плоская» ставка в 19% для подоходного налога с физических и юридических лиц, а также налога на добавленную стоимость (отменялась льготная ставка НДС). Более того, в результате реформы налоговая система упростилась: было ликвидировано несколько категорий налогообложения — налог на наследство, налог на дивиденды и др. [2]
Опыт Словакии в этой области может послужить примером для других стран, особенно посткоммунистических государств Центральной и Восточной Европы, в том числе республик бывшего СССР. Больше всего здесь вдохновляет то, что страна, прежде сильно отстававшая от других, за счет воплощения амбициозной программы реформ сумела вырваться вперед. Если это получилось у Словакии, значит, может получиться и у других стран.
Стартовые благоприятные условия для любых фундаментальных реформ, в том числе налоговых, чаще всего отсутствуют. Это относилось и к Словакии в середине 1990-х. Таким образом, важнейшей задачей в тот период было обеспечить основу для превращения неблагоприятных с точки зрения налоговой реформы условий в благоприятные.
В середине 1990-х гг. Словакия еще только создавала основы рыночной экономики: перед ней стояли трудные задачи в области дерегулирования цен, либерализации народного хозяйства и приватизации. Налоговая реформа в то время не числилась среди приоритетных задач. В 1993 г. прежняя структура налогообложения, унаследованная от коммунистических времен, была заменена в Словакии стандартной европейской системой — вводились налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на недвижимость, подоходный налог для физических и юридических лиц.
В результате почти никто из экспертов и государственных чиновников не считал необходимым вносить серьезные изменения в налоговую систему, введенную всего несколько лет назад.
Министерство финансов долго отказывалось признавать необходимость реформ в сфере налогообложения. Единственное, что оно было готово обсуждать — это ее «наладку», т.е. небольшие изменения и корректировку налоговой системы.
Казалось, лишь очень немногие понимали, что, в отличие от передовых западноевропейских государств, Словакия не может позволить себе обременять и без того слабую экономику высокими налогами для финансирования масштабной системы социального обеспечения. В этих условиях главной задачей было информировать граждан о существовании этой проблемы, и убедить как специалистов, так и широкую общественность в необходимости фундаментальной реформы налоговой системы.
Решающую роль в этом сыграла небольшая группа людей, связанных с Фондом им. Ф.А. Хайека — он был создан в 1991 г., и стал первым в Словакии научным центром по вопросам рыночной экономики. Его создание было важным, поистине историческим шагом не только потому, что фонд оказывал существенное влияние на процесс принятия политических решений в Словакии в переходный период, особенно на его втором этапе (после 1995 г.). Фонд оказался весьма эффективным инструментом внедрения новаторских идей, например, идеи о едином налоге, в круг обсуждаемых тем в ходе дискуссий об экономическом курсе страны — но в этом, собственно, и состоит задача аналитического центра. Столь же важное значение, однако, имела его способность соединять «теорию с практикой» — т.е. обеспечивать воплощение этих идей в реальные политические шаги.
Чтобы привлечь внимание общественности к проблеме растущего налогового бремени и необходимости коренной реформы системы налогообложения, при Фонде им. Хайека в 1996 г. была создана специализированная организация, занимающаяся исключительно данными вопросами — Словацкая ассоциация налогоплательщиков.
Ее задачи были определены следующим образом:
Ассоциация организовывала социологические опросы по темам, связанным с налогами, проводила сравнительный анализ систем налогообложения в Словакии и других странах, входящих в ОЭСР и ЕС, устраивала дискуссии с участием специалистов и общественности относительно налогообложения и государственных расходов, и приступила к изданию ежегодного доклада под названием «Анализ государственных расходов, а также бремени налогов и социальных отчислений в Словацкой Республике».
Однако самым успешным проектом Ассоциации стал проект «День налоговой свободы» [Tax Freedom Day — статистический показатель: день года, когда гражданин заработал достаточно, чтобы заплатить налоги и начинает работать уже только «на себя» — прим. перев.], предусматривавший сбор соответствующих статистических данных и их публикацию в ежегоднике «День налоговой свободы», привлекавшем огромный интерес СМИ, а также разработку и передачу на рассмотрение парламента законопроекта, устанавливающего фиксированный День налоговой свободы. Эта деятельность готовила почву для внедрения смелых идей по изменению системы налогообложения, в том числе идеи о едином налоге.
Большое значение имел и тот факт, что Словацкая ассоциация налогоплательщиков получила международное признание, войдя в состав Всемирной ассоциации налогоплательщиков (ВАН) и Ассоциации налогоплательщиков Европы (АНЕ).
Деятельность Ассоциации налогоплательщиков способствовала развертыванию масштабной дискуссии по налоговым проблемам в СМИ: за счет этого идеи снижения налогового бремени и налоговой реформы получили широкое признание.
Однако это было лишь начало пути. Чтобы эти идеи воплотились в жизнь, необходимо было выполнить две важнейшие задачи:
Публикации и исследования Ассоциации налогоплательщиков по проблемам налогообложения и государственных расходов, а также обсуждение ее законодательных инициатив в парламенте Словакии, вызвали интерес в политических кругах. Ее идеи и акции начали оказывать влияние на программы политических партий. Одним из полезных инструментов в этом плане стала подготовка предназначенного для политиков и госчиновников справочника о мерах, соответствующих интересам налогоплательщиков, а также экспертиза налогоплательщиками политических программ. Первыми идею единого налога взяли на вооружение небольшие политические объединения, но затем их примеру последовали более крупные и влиятельные партии, образовавшие в дальнейшем коалиционное правительство.
В 1998 г. в Словакии пришла к власти реформаторская коалиция: в этом проявилось недовольство избирателей неудачной экономической политикой предыдущего правительства, которая привела к серьезному финансовому кризису в стране. Однако, хотя новый кабинет приступил к осуществлению программы реформ, некоторые органы исполнительной власти, в особенности министерство финансов, продолжали выступать против фундаментальных изменений в налоговой системе.
Чтобы ускорить разработку, принятие и реализацию исполнительной властью необходимых стране реформ, некоторые сотрудники Фонда им. Хайека и Ассоциации налогоплательщиков согласились перейти на работу в соответствующие министерства — сначала, в 1999-2002 гг., занимая ряд должностей в Министерстве экономики, а затем, после 2002 г., в Министерстве труда.
Борьба за налоговую реформу, таким образом, продолжалась уже внутри самого правительства. Уже в 2000-2001 гг. в одном из документов, подготовленных командой реформаторов из Министерства экономики и представленных кабинету министров, содержалось предложение ввести единый налог по ставке в 20%, что расценивалось как один из самых действенных шагов по созданию деловой среды, благоприятствующей отечественным и зарубежным инвестициям. Поскольку в те времена министром финансов была представительница левой партии, эти предложения приняты не были. Однако семена реформы тем самым были посеяны: они дали всходы несколько лет спустя — 1 января 2004 г. единый налог в стране был установлен официально.
Впрочем, первое, отклоненное предложение сразу же принесло весьма позитивные результаты: во-первых, министерство финансов наконец отказалось от разговоров о «наладке» налоговой системы, и вынуждено было признать необходимость ее более радикального изменения, и, во-вторых, был достигнут компромисс между «поэтапным» подходом финансового ведомства [3] и «радикальным» планом Министерства экономики [4], в результате которого ставка подоходного налога для юридических лиц (ПНЮЛ) была снижена с 40 до 29%.
В сентябре 2002 г. в стране проходили очередные парламентские выборы: их позитивной чертой стал тот факт, что несколько политических партий включили идею единого налога в свои предвыборные платформы. Было решено, что наступил подходящий момент для организации Словацкой ассоциацией налогоплательщиков (совместно с ВАН и АНЕ) международной конференции в Братиславе, посвященной последним общемировым тенденциям в налоговой политике — это позволило поддержать реформаторские предложения.
После переизбрания реформаторского правительства на новый срок шансы на введение единого налога улучшились. В ноябре 2002 г. новый кабинет принял программу преобразований — амбициозный план по реализации целого ряда фундаментальных реформ, в том числе налоговой и пенсионной. Формулировки из раздела документа о налоговой реформе не предусматривали твердого обязательства со стороны правительства ввести единый налог. Выражалось лишь общее намерение снизить подоходный налога и изучить возможность установления его плоской ставки.
В том же ноябре 2002 г. министр финансов создал рабочую группу для разработки соответствующих предложений. Один из основополагающих принципов налоговой реформы состоял в том, что она не должна была отразиться на объеме налоговых поступлений. Правительство, придерживаясь осторожного подхода, стремилось скоординировать изменения в налоговой системе таким образом, чтобы после реформы в казну поступала та же сумма, что и до нее.
Руководствуясь этими указаниями, рабочая группа менее чем за год [5] разработала «нейтральные в фискальном плане» предложения, включавшие:
В области прямого обложения доходов главное предложение состояло во введении плоской ставки налога. В соответствии с принципом равного обложения всех доходов индивидов и корпораций предлагалось с 1 января 2004 г. установить единую ставку в размере 19%. Новый законопроект предусматривал ликвидацию действовавшего в Словаки 21 вида прямого налогообложения доходов, в том числе пяти различных ставок ПНФЛ (10%, 20%, 28%, 35% и 38%).
Работа государственных чиновников и экспертов над конкретными законопроектами проходила на фоне общественной дискуссии о налоговой реформе в стране и в международном масштабе, начавшейся в 2002 г. и продолжавшейся до конца 2003 г.
Политические и идейные противники реформы мобилизовали все свои силы. Летом 2003 г. дискуссия достигла кульминационной точки. В качестве противовеса нарастающей критике Фонд им. Хайека и Ассоциация налогоплательщиков пригласили в Словакию американского миллиардера Стива Форбса, который намеревался участвовать в президентских выборах в США, выдвигая идею единого налога.
Этот план увенчался блестящим успехом. Г-н Форбс выступил в Фонде им. Хайека с ежегодной лекцией, которая привлекла внимание всех словацких СМИ, а также встретился с президентом республики и министром финансов. Его визит стал наилучшей рекламой идеи единого налога; он оказал позитивное воздействие на ход общественной дискуссии о предложениях правительства. Кроме того, визит г-на Форбса стал отличной рекламой для страны в целом. В своем журнале Forbes он опубликовал статью под названием «Рай для инвесторов» (Investors' Paradise), отметив: «Словацкая Республика готова к тому, чтобы стать новым Гонконгом или Ирландией, т.е. небольшой страной, с весьма динамичной экономикой» [6]. Далее Форбс указал: «Скоро в Словакии будет введен единый налог со ставкой в 19% для физических лиц и корпораций. Налог на наследство будет отправлен на свалку; за ним последует и налог на дивиденды. Правительство планирует сократить высокий налог на зарплату, за счет которого финансируется ряд социальных программ, в частности, в области здравоохранения. Кроме того, оно изучает способы радикального реформирования государственной пенсионной системы, включая возможность ее частичной приватизации» [7].
Это, однако, не означало, что в дискуссии поставлена точка. Две влиятельнейшие международные организации еще не сказали своего слова по поводу предложений о едином налоге.
Во второй половине 2003 г. МВФ направил в Словакию группу экспертов для изучения инициативы правительства. Они составили объемистый отчет, суть которого сводилась к следующему: идея единого налога хороша в принципе, но в тот момент, в сложившейся в Словакии конкретной ситуации, его вводить нельзя — лучше отложить реформу на будущее и проводить ее поэтапно. Эти выводы оказали свое воздействие на позицию большинства советников министра финансов. После отчета группы МВФ они отказались от поддержки немедленной реализации реформы. В результате решение в конце концов пришлось принимать лично министру; к счастью ему хватило мужества пойти наперекор мнению большинства собственных советников и рекомендациям МВФ. Он дал «зеленый свет» плану налоговой реформы; осенью 2003 г. он получил одобрение парламента и с 1 января 2004 г. новая система вступила в действие.
Столь же негативную роль сыграл и ЕС, чья позиция имела для Словакии большое значение. Давление, которое оказывали на Словакию «старые» члены Союза, ощущалось еще до начала переговоров о вступлении страны в Евросоюз. Когда же правительство объявило о намерении установить единый девятнадцатипроцентный налог, это давление резко усилилось. Многие политические лидеры стран «старой Европы», в том числе германский канцлер Шредер и премьер-министр Швеции Перссон, критиковали решение Словакии снизить ставки налогообложения. Кроме того, эти лидеры оказывали давление на словацких политиков в рамках еэсовских структур, говоря о необходимости единоообразия налоговых систем в Европе.
Эта критика не утихла и после 1 января 2004 г. За месяц до 1 мая 2004 г., когда 10 стран-кандидатов должны были официально присоединиться к Союзу, вышеуказанные политики выступили с публичными критическими заявлениями относительно налоговой политики и низких ставок налогообложения в этих странах. В заявлении содержалась даже угроза урезать в будущем еэсовскую финансовую помощь этим государствам, если те не откажутся от так называемого «недостаточного налогообложения».
В ответ на заявление о «практике недостаточного налогообложения» в некоторых странах-кандидатах Словацкая ассоциация налогоплательщиков от имени налогоплательщиков страны направила открытое письмо германскому канцлеру Герхарду Шредеру (Gerhard Schroeder) и шведскому премьеру Йорану Перссону (Goran Persson):
«Мы категорически не согласны с вашими утверждениями. На наш взгляд, высокие налоги несовместимы с динамичным экономическим ростом, накоплением богатств и повышением жизненного уровня. Мы считаем, что в долгосрочной перспективе без снижения налогов ни одна страна не способна добиться благосостояния или поддерживать его.
... Нам очень жаль, что вы и ваши коллеги оказались не в состоянии определить, что наличие налоговых систем, подрывающих стимулы к прибыльной деятельности, сбережениям, инвестициям и повышению занятости, является одним из главных факторов, мешающих странам ЕС стать самыми конкурентоспособными в экономическом отношении государствами мира...
Мы твердо верим в преимущества конкуренции в сфере налогообложения. Поэтому мы призываем вас извлечь уроки из опыта стран, реформирующих свою налоговую систему, а не пытаться читать им лекции. Если бы усилия, которые вы прилагаете, оказывая давление на эти страны, были направлены на проведение необходимых налоговых реформ у себя на родине, все граждане Европы только выиграли бы. Именно этого ждут от вас все европейские налогоплательщики.»
Такие страны, как Германия и Швеция, критиковали Словакию за «налоговый демпинг» [8]. Однако результаты реформы говорят о том, что данная критика была абсолютно необъективной и необоснованной. Осенью 2005 г. Министерство финансов Словакии опубликовало аналитический отчет о результатах, достигнутых за первый год существования единого налога. Хотя делать далекоидущие выводы было еще рано, первые результаты реформы выглядели впечатляюще:
Общий объем налогообложения по отношению к ВВП [9] практически не изменился: он составил около 30% (из всех стран ЕС только в Латвии и Литве налоговое бремя было ниже — там соответствующие поступления составили примерно 18% от ВВП).
Ожидается, что общее воздействие налоговой реформы на экономику Словакии будет весьма позитивным. По оценке Министерства финансов темпы роста ВВП в 2004 г. увеличились на 0,5%; а в будущем ожидается их дальнейшее повышение.
В июне 2006 г. в Словакии состоялись досрочные парламентские выборы [10]. К сожалению, ЕС и на этот раз сыграл негативную роль. Именно лозунг «возврата к европейскому «государству всеобщего благосостояния»», наряду с резкой критикой правых партий за отход от так называемой «европейской модели социального государства» стал основой избирательной кампании левых сил. Эта стратегия позволила левым одержать победу на выборах и сформировать правительство. При этом одно из их предвыборных обещаний заключалось во внесении в налоговую систему таким изменений, которые по сути означали бы конец единого налога в Словакии.
К счастью Словакия, судя по всему, все же не станет первой страной, отказавшейся от единого налога после его введения: новое левое правительство внесет в существующую налоговую систему лишь незначительные изменения. Одна из причин этого связана с лоббистской и общественной кампанией за сохранение единого налога, которую развернули НПО и деловые круги.
Список стран, устанавливающих единую ставку налогообложения, становится все длиннее. Для сторонников свободы это является одной из самых позитивных тенденций в современном политическом процессе. Как показывает опыт Словакии, подобная реформа может осуществляться достаточно последовательно даже в странах с мощными эгалитарными традициями и унаследованной от прошлого масштабной системой соцобеспечения. Однако этот же опыт показывает, что членство в ЕС затрудняет как само проведение таких реформ, так и их защиту в дальнейшем, уже после успешной реализации.
Для успешного воплощения в жизнь программы реформ необходим целый ряд важнейших предпосылок. Из опыта проведения налоговой реформы в Словакии можно извлечь следующие 12 уроков:
Преданные идее люди способны сделать многое. Именно такие люди, четко понимавшие, чего они хотят, основали Словацкую ассоциацию налогоплательщиков. Создав эту общественную организацию, они стремились снизить общее налоговое бремя, способствовать более полному освещению налоговой тематики в СМИ, обеспечить эффективное отстаивание интересов налогоплательщиков, защищать эти интересы за счет инициатив по сокращению налоговых ставок, государственных расходов и принятия сбалансированного госбюджета, расширять общественные дискуссии по вопросам государственных финансов и налогообложения, привлечь граждан к контролю над государственными финансами и информировать общество по вопросам, связанным с государственными финансами.
Как показывает опыт длительных процессов переходного характера, любые серьезные реформы намного легче проводить в ситуации, когда общество осознает их необходимость. Первая задача (и весьма трудная для любого аналитического центра) в процессе реализации любой новаторской идеи или радикальной реформы в любой сфере, заключается в том, чтобы убедить политиков, руководство страны и граждан в наличии реальной проблемы, которую нужно срочно решать.
Сотрудники Фонда им. Хайека создали Словацкую ассоциацию налогоплательщиков в качестве специализированного инструмента для борьбы против чрезмерного налогового бремени, масштабного перераспределения доходов и расточительности правительства. Этот проект, в особенности благодаря кампании «День налоговой свободы», чрезвычайно способствовал информированию общественности по данным вопросам. За подобную связь теории с практикой и достигнутые успешные результаты Фонд в 2004 г. был удостоен Международной премии Темплтона (International Templeton Award).
Одной из важнейших предпосылок успеха любого замысла является его масштабное освещение в СМИ. В случае с идеей единого налога прессе необходимо было предложить «продукт», способный привлечь ее интерес. Таким «продуктом», по крайней мере применительно к Словакии, несомненно, являлась кампания «День налоговой свободы». Однако, чтобы добиться широкого освещения вашей идеи в СМИ, одного этого продукта недостаточно.
На медийном рынке большое значение имеет не только предложение, но и спрос. К счастью в Словакии имеются СМИ, чей спрос не искажается сильной политической, идеологической, религиозной и иной пристрастностью. Если бы в электронных и печатных СМИ превалировали, скажем, левые взгляды, заинтересовать их идеей единого налога было бы гораздо сложнее. Однако в Словакии даже в тех СМИ, которые считаются левыми, экономические вопросы освещаются объективно, а обозреватели, пишущие на подобные темы, отличаются широтой взглядов.
Кроме того, Словакия — страна небольшая, и даже немногочисленным группам вроде тех, что поддерживали деятельность Фонда им. Хайека и Словацкой ассоциации налогоплательщиков, относительно легко получить доступ в общенациональные СМИ.
Чтобы усилить воздействие ваших идей, всегда полезно привлечь к их распространению знаменитостей, особенно иностранных. В случае с кампанией за введение единого налога идеальным кандидатом на эту роль был Стив Форбс. Он способствовал популяризации идеи единого налога в критический момент — в разгар острой общественно-политической дискуссии по этому вопросу. Кроме того, его участие в кампании усиливало влияние неправительственных организаций, выступавших за введение единого налога, таких как Фонд им. Хайека и Словацкая ассоциация налогоплательщиков.
К статье о своих впечатлениях от поездки в Словакию, опубликованной в журнале Forbes, он без колебаний добавил и заметку личного характера под названием «Токвиль бы понял» (Tocqueville Would Have Understood): «Недавно я посетил Словакию по приглашению Фонда им. Ф.А. Хайека и одной из созданных им организаций — Словацкой ассоциации налогоплательщиков. Этот фонд был основан в 1991 г. для распространения либерально-рыночных идей и политических принципов в стране, где подобных традиций в прошлом не существовало. Тот факт, что Словакия становится образцом демократического капитализма, во многом связан с деятельностью Фонда. В частности, он последовательно и эффективно отстаивал идею единого налога, который должен быть введен в стране с 1 января 2004 г. Все мы, включая и проницательных инвесторов, должны благодарить судьбу за то, что в бывших коммунистических странах укореняются такие институты гражданского общества, как Фонд им. Хайека. Они становятся реальной движущей силой, которая дает импульс идеям и реформам западного образца.» [11]
Анализируя результаты выборов в Словакии с начала 1990-х, приходишь к выводу, что примерно половина избирателей в стране постоянно голосует за левые силы, а вторая половина — за реформаторские партии, исповедующие консервативные и либеральные ценности.
Налоговая реформа была бы невозможна без фундаментального сдвига во взглядах власть предержащих на ситуацию в этой сфере. Правые политики в Словакии, в том числе благодаря информационным кампаниям Словацкой ассоциации налогоплательщиков, все больше начали воспринимать высокие налоги как оковы, подрывающие стимулы к экономической деятельности, а не активный инструмент экономической политики.
Когда правые партии пришли к власти, этот сдвиг привел к постановке новых задач в области налоговой политики: она должна была свести к минимуму искажающее влияние налогов на экономику за счет новых приоритетов — снижения налоговых ставок, в том числе предельных, упразднения налоговых отсрочек, льгот и «особых режимов» налогообложения.
Внешнее давление с особой силой воздействует на малые страны вроде Словакии. Жизнь реформаторам осложняют не только многочисленные политические и идейные оппоненты на внутриполитической арене. Ту же роль играют и некоторые международные институты.
Применительно к словацкой реформе негативное влияние на процесс введения единого девятнадцатипроцентного налога оказывали Международный валютный фонд и Европейский союз.
В условиях упомянутого внешнего давления, особенно со стороны ЕС, наилучшая стратегия состояла в осуществлении максимального количества фундаментальных и далекоидущих реформ, в том числе введении единого налога, еще до вступления Словакии в Союз. Эта стратегия была успешно реализована: единый налог был введен 1 января 2004 г., за четыре месяца до 1 мая 2004 г., когда Словакия присоединилась к объединенной Европе.
Впрочем, быстрое воплощение реформ важно и по внутриполитическим причинам. Групповые интересы внутри страны, как правило, являются еще более мощными и опасными противниками реформ — они борются за сохранение вредного статус-кво и препятствуют крайне необходимым переменам. Поэтому при осуществлении реформ крайне важно избегать затяжек и постепенности, действовать максимально быстро, чтобы группировки, заинтересованные в сохранении прежней системы, не успели осознать опасность и заблокировать преобразования. Одна из причин успеха налоговой реформы в Словакии связана с ее ускоренными темпами. Она была реализована всего за 14 месяцев, если взять за точку отсчета 4 ноября 2002 г., когда новое правительство страны приняло программу реформ, а завершающим моментом считать 1 января 2004 г., когда новое налоговое законодательство вступило в силу. Если же добавить к этому четыре месяца предвыборной кампании, в ходе которой одним из главных вопросов стало введение единого налога, период реализации реформы составил 18 месяцев.
После 2002 г. переизбранное на новый срок правое правительство приняло весьма амбициозную и масштабную программу дальнейшего ускорения процесса реформ. В 2002-2006 г. было осуществлено сразу 7 фундаментальных реформ: 1. Реформа рынка труда; 2. Налоговая реформа (введение единого налога); 3. Пенсионная реформа; 4. Реформа системы школьного образования; 5. Реформа системы здравоохранения; 6. Децентрализация фискальной системы; 7. Создание благоприятного делового климата. Таким образом введение единого налога было не изолированной акцией, а неотъемлемым элементом широкой программы преобразований.
Как уже отмечалось, единый налог был введен вопреки мнению многочисленных критиков в стране и за рубежом. Особенно резко против этого выступали левые партии, называя единой налог элементом политики правых, проводящейся в интересах богачей и в ущерб гражданам с низкими доходами. Для противников он стал символом курса на сокращение роли государства и перераспределения доходов, и ослабление зависимости граждан от властей. Лидер этого политического лагеря неоднократно давал публичные обещания пересмотреть итоги налоговой реформы и отменить единый налог.
Это показывает, что никакие перемены нельзя считать необратимыми: даже самые эффективные реформы и шаги можно обернуть вспять. Если бы такое случилось, Словакия стала бы первой из «стран единого налога», отказавшейся от этой системы. К счастью, даже левое правительство, сформированное в июле 2006 г., судя по всему, не собирается упразднять единый налог, и удовлетворится косметическими изменениями в системе обложения доходов [12] и ставке НДС [13]. Однако тем, кто выступал за введение этого налога, теперь необходимо предпринимать скоординированные и целенаправленные усилия для его защиты.
Введение единого налога затрагивает лишь один аспект государственных финансов, связанный с поступлениями в казну. Долгосрочная тенденция к повышению доли налогов в объеме ВВП отражает долгосрочную тенденцию к увеличению государственных расходов. В основном это увеличение принимает форму масштабных социальных выплат.
Роковые последствия подобного развития событий хорошо известны. Для финансирования масштабных государственных расходов европейские государства вынуждены были изымать из экономики слишком большие суммы денег за счет высоких налогов. Высокие налоги воздействуют на стимулы к труду, инвестициям, созданию рабочих мест, сбережениям и др., а значит — серьезно искажают поведение экономических субъектов. Подобные искажения приводят к снижению эффективности экономики и темпов роста, а следовательно — и налоговых поступлений для финансирования государственных расходов. Возникает заколдованный круг. Именно поэтому любая налоговая реформа не будет успешной без долгосрочных изменений в сфере государственных расходов.
Максимально поддерживая идею единого налога, необходимо одновременно задумываться о следующих шагах, дальнейшем расширении программы реформ. Каким должен быть следующий шаг после введения единого налога? Один из возможных вариантов состоит в осуществлении «революции в сфере социальных льгот» по аналогичному образцу. Подобно тому, как единый налог заменяет сложную и несправедливую систему прогрессивного налогообложения простым механизмом, основанным на единой ставке, реформа соцобеспечения должна упразднить запутанную и масштабную систему, включающую десятки разновидностей взносов на социальные нужды и выплат по системе соцобеспечения единым взносом и одним видом выплат. Как и в случае с единым налогом, важнейшее значение здесь имеет координация реформ. Только если в ходе будущих реформ введение единого налога (затрагивающего поступления в казну) будет сопровождаться введением «единой ставки» социальных льгот (затрагивающей сферу государственных расходов), можно будет существенно сократить масштаб перераспределения доходов, и бисмарковская модель «государства всеобщего благосостояния», превалирующая в Европе, наконец уйдет в прошлое.
| Прежняя система | Новая система |
| ПНФЛ: 10-38%, 5 ставок | ПНФЛ: 19%, единая ставка |
| ПНЮЛ: 25%, ранее 40% | ПНЮЛ: 19% |
| НДС: 20% или 14% | НДС: 19% |
| Налог на дивиденды: 25% | Налог на дивиденды: УПРАЗДНЕН |
| Налог на приобретение недвижимости: прогрессивная шкала | Налог на приобретение недвижимости: УПРАЗДНЕН |
| Налог на наследство, налог на дарение: ряд различных ставок | Налог на наследство, налог на дарение: УПРАЗДНЕН |
| Не облагаемая налогами сумма: 38 760 словацких крон (ск) | Не облагаемая налогами сумма: 80 832 ск |
| Льготы: большое количество | Льготы: количество сокращено |
| Прежняя система | Новая система | |
| ПНФЛ | 2, 2.25, 2.5, 2.75, 10, 20, 28, 35, 38 | 19 |
| ПНЮЛ | 15, 18, 25 | 19 |
| Подоходный налог, взимаемый путем вычетов из зарплаты | 1, 5, 10, 15, 20, 25 | 19 |
| Прежняя система | Новая система | ||
| Облагаемые доходы по категориям (в ск) | Предельная ставка (в %) | Облагаемые доходы по категориям (в ск) | Предельная ставка (в %) |
| <3 230 | 0 | <6 736 | 0 |
| 3 230-10 730 | 10 | ||
| 10 730-18 230 | 20 | ||
| 18 230-36 230 | 28 | >6 736 | 19 |
| 36 230-50 230 | 35 | ||
| >50 230 | 38 | ||
Примечания
Ян Оравец — президент Ассоциации предпринимателей Словакии и фонда им. Ф.А. Хайека, Братислава, Словакия.
[1] Steve Forbes: “Investor’s Paradise”, Fact and Comment, The Forbes Magazine, August 11, 2003.
[2] Подробнее об основных параметрах реформированной налоговой системы в Словакии см. Приложение 1.
[3] Оно предлагало в качестве первого шага снизить этот налог с 40 до 38%.
[4] Специалисты из этого министерства выступали за введение единой двадцатипроцентной ставки подоходного налога как для юридических, так и для физических лиц.
[5] «Фундаментальная реформа системы налогообложения», предложения Министерства финансов, ноябрь 2003 г.
[6] Steve Forbes, Fact and Comment, The Forbes Magazine, August 11, 2003.
[7] Ibid.
[8] По их мнению, государство, привлекающее западных инвесторов за счет сокращения налоговых ставок, и одновременно получающее субсидии от стран ЕС с высоким уровнем налогообложения, занимается «налоговым демпингом».
[9] Включая отчисления в систему социального страхования (примерно 12% от ВВП).
[10] В обычном режиме они должны были состояться в сентябре 2006 г.
[11] Steve Forbes: “Investor’s Paradise”, Fact and Comment, The Forbes Magazine, August 11, 2003.
[12] Оно намеревается оставить без изменения единый подоходный налог по ставке 19%, но сохранить сумму, освобождаемую от налогов, только в отношении граждан с низкими доходами.
[13] Введя более низкую ставку НДС на лекарства.
