Обсуждение инициатив по очередной реформе Совета Федерации возвращает нас к более общему вопросу о форме устройства федеративного государства. Для более четкого понимания ее специфики есть смысл посмотреть на имеющийся мировой опыт. Причем не только европейский и североамериканский.
На латиноамериканском континенте насчитывается четыре федеративных государства: Аргентина, Бразилия, Мексика и Венесуэла. Это зафиксировано и в официальных названиях двух из них: Федеративная Республика Бразилия и Мексиканские Соединенные Штаты. Все они, как и Россия, – президентские республики. В отличие от нашей страны, там федерализм имеет прочные исторические корни и давние традиции, насчитывающие почти два века. Возможно, именно этим объясняются различия в механизмах функционирования федерализма. Вместе с тем для региона характерны не только общие закономерности, но и особенности, связанные с конкретной спецификой.
Везде, за исключением Венесуэлы (где это было до 2000 года), существуют двухпалатные плюралистические парламенты. В них широко представлены как правящие, так и оппозиционные партии, способные реально участвовать в принятии важнейших решений. Обе палаты избираются прямым голосованием граждан по мажоритарной и пропорциональной системе. Везде соблюдается принцип разделения властей. Парламент является самостоятельной ветвью власти, разрабатывающей, а не штампующей законы, спускаемые сверху.
Повсюду субъекты федерации – штаты или провинции – обладают широкой автономией. Законодательная власть и губернаторы избираются непосредственно гражданами. Многие субъекты федерации управляются оппозицией. Это создает сложности для центра. Но возникающие конфликты и разногласия разрешаются, как правило, посредством диалога и взаимных уступок.
Подобный порядок вещей считается нормальным. При этом ни у кого не возникает поползновений выстраивать пресловутую вертикаль власти, не предусмотренную Конституцией. Глава государства общается с руководителями субъектов федераций напрямую, между ними нет промежуточных звеньев в виде полномочных представителей в федеральных округах. Президент не имеет права освобождать от должности глав субъектов федерации без объяснения причин.
Бразильская Конституция 1998 года устранила дисбаланс между законодательной и исполнительной властью за счет заметного ограничения прерогатив президента и расширения прерогатив парламента – Национального конгресса. В результате страна перешла от чрезмерной концентрации экономической и политической власти в руках главы государства к умеренной президентской форме правления, предполагающей более равномерное и сравнительно сбалансированное разделение полномочий различных ветвей власти. Конституция юридически закрепила прямые тайные выборы не только президента и вице-президента, но и депутатов, сенаторов, губернаторов и членов законодательных ассамблей штатов, мэров городов и мировых судей.
Соответственно, с точки зрения латиноамериканского законодательства представляется нелепой, например, российская практика формирования верхней палаты парламента посредством проштамповки местными законодательными собраниями рекомендаций спикера Совета Федерации о назначении и отзыве сенаторов.
В большинстве стран региона имеются влиятельные, неподконтрольные правящим группировкам средства массовой информации, играющие роль четвертой власти, существует развитое гражданское общество. Никому не приходит в голову конструировать для него специальную палату.
Теперь коснемся избрания президентов. Как и в России (во всяком случае, с формальной точки зрения), оно проводится посредством всеобщего и тайного голосования, отбор претендентов осуществляется на съездах партий. Затем кандидаты состязаются в открытой конкурентной борьбе друг с другом. В схватке побеждает сильнейший. В скобках заметим, что в регионе само понятие беспартийного главы государства является нонсенсом – разумеется, если это не диктатор, узурпировавший власть.
В Бразилии и Аргентине предусматривается проведение второго тура. В Венесуэле и Мексике глава государства избирается относительным большинством. Соответственно, степень его легитимности ниже, чем в первой группе стран. Зачастую избранным на должность оказывается претендент, заручившийся поддержкой лишь трети избирателей. Именно так и произошло в Мексике на выборах 2006 года. Но теперь, после подобного казуса, элита осознала необходимость внесения поправок в избирательное законодательство с целью введения второго тура на президентских выборах.
В Аргентине и Бразилии, как и в России, мандат президента ограничен четырьмя годами. С правом избрания вторично, непосредственно по завершении первого срока. В Венесуэле в период представительной демократии, функционировавшей почти сорок лет – с 1959 по 1998 годы, глава государства избирался на пять лет и мог выдвинуться вновь, лишь пропустив два срока. При этом ни в одной стране даже гипотетически не ставился и не обсуждался вопрос о продлении полномочий. Единственное исключение – инцидент с аргентинским президентом Карлосом Саулем Менемом. После нахождения у власти в течение 9 лет он вознамерился выдвинуться вновь, но вовремя одумался.
Конституции Аргентины и Бразилии предусматривают должности вице-президентов. Они избираются в связке с главой государства и исполняют его обязанности в случаях временного отсутствия либо недееспособности. В Венесуэле имеется исполнительный вице-президент. Он назначается и смещается главой государства, зачастую превращаясь в своеобразного козла отпущения. С момента введения этой должности на указанном посту сменилось уже пять фигур. В Мексике такого специального поста нет, а функции вице-президента исполняет министр внутренних дел.
Любопытный и поучительный казус произошел в Аргентине под занавес минувшего столетия. Незадолго до выборов 2000 года сложился Альянс за труд, справедливость и образование. В него вошли старейшая в стране партия Гражданский радикальный союз и отколовшийся от правящей партии Фронт солидарной страны. Коалиция выдвинула из своих рядов кандидатов в президенты и вице-президенты. Вскоре после прихода к власти возникли острые разногласия, приведшие к отставке вице-президента Карлоса Альвареса. Вслед за ним добровольно оставил свой поста и президент Фернандо Де ла Руа. Образовался вакуум высшей власти, разразился острейший кризис. В дело вмешался парламент, избравший временного президента. Своеобразный переходный период длился до мая 2003 года, когда приступил к исполнению обязанностей глава государства Нестор Киршнер, избранный на всеобщих выборах.
В Мексике в период 70-летнего политического доминирования Институционно-революционной партии (ИРП) была отработана своеобразная технология отбора преемника президента. Она получила название «дедасо» – в переводе с испанского языка это означает «указующий перст». Действующий президент намечал своего преемника, как правило, из числа министров внутренних дел. Его кандидатура выносилась на одобрение съезда ИРП и благополучно утверждалась. Остальное было делом техники, поскольку высшая электоральная инстанция контролировалась правящей партией. Сложившийся порядок был нарушен в июле 2000 года, когда на выборах одержал победу выдвиженец оппозиционной партии Висенте Фокс. В период его президентства были предприняты реальные шаги по децентрализации, расширению полномочий субъектов федерации, подкрепленных увеличением финансовых возможностей. Этот процесс затронул и низовые этажи власти.
Особняком в этом ряду стоит современная Венесуэла. Там после принятия Конституции 1999 года в политическом устройстве произошли кардинальные перемены. Ликвидирована верхняя палата. Теперь законодательной властью обладает однопалатная Национальная ассамблея. Президентский срок увеличен с пяти до шести лет. Глава государства получил право выдвинуться вновь по завершении первого мандата. Благодаря юридическим ухищрениям нынешний глава государства Уго Чавес находится на вершине пирамиды власти уже 8 лет. В декабре 2006 года он вновь добился успеха на очередных выборах. К окончанию полученного срока он окажется у руля уже 14 лет. Это самый большой срок в Латинской Америке, не считая Кубу, где первое лицо управляет почти полвека.
И Венесуэла, и Россия, оставаясь на бумаге федерациями, постепенно дрейфуют в направлении унитарных государств. В Венесуэле отправным пунктом такого движения стала ликвидация, согласно Конституции 1999 года, верхней палаты, представляющей интересы субъектов федерации. В России наиболее зримо это выражается в отмене прямых выборов глав субъектов федерации, а также в создании над ними дополнительной надзорной инстанции, не предусмотренной в Основном законе.
В венесуэльской Конституции имеется норма, практически отсутствующая в других странах. Это право на отзыв любого выборного должностного лица по истечении половины срока его полномочий при условии сбора подписей 20% избирателей. Такой возможностью на референдуме в августе 2004 года пыталась воспользоваться оппозиция для прекращения мандата президента, но потерпела неудачу. Подобную норму, вероятно, имело бы смысл прописать и в российском Основном законе.
Разумеется, идеализировать латиноамериканский федерализм нелепо. Бывают там импичменты, возникают и иные острые коллизии. К примеру, бразильского президента Фернанду Коллора ди Мелу в 1992 году Национальный конгресс отстранил по обвинению в коррупции (тогда на его место заступил вице-президент Итамар Франку, а в 1994 году прошли очередные выборы). Мексиканский парламент неоднократно блокировал инициативы главы государства, чья партия не располагала необходимым большинством. Но такое явление характерно и для унитарных республик. Все же учесть длительный опыт достаточно устойчивого существования федеративных государств представляется полезным.
