В четверг американский Сенат будет проводить голосование по поводу отмены поправки Джексона-Вэника в применении к России. Это решение уже было одобрено Палатой представителей Конгресса. Одновременно с этим будет обсуждаться принятие Акта Магнитского – также уже утвержденного Палатой представителей. Обширная дискуссия, касающаяся соотношения этих двух законодательных действий, разворачивалась с начала 2012 г. - в связи с актуализацией вопроса о вступлении России в ВТО.
Поправка Джексона-Вэника к американскому закону о торговле была принята в 1974 г. в ответ на действия Советского Союза, который прямыми и косвенными мерами препятствовал эмиграции своих граждан – в первую очередь, евреев. Поправка предусматривает ограничение торговли с нерыночными странами, в которых государство препятствует эмиграции граждан и вообще систематически нарушает права человека.
В годы Перестройки препятствия к выезду исчезли. Но даже после распада СССР и формирования рыночной экономики поправка все равно продолжала действовать, хотя вопрос о ее отмене периодически поднимался.
В связи с вступлением России в ВТО потребность в отмене стала насущной для американского бизнеса, потому что при действующей поправке производители из США не смогут воспользоваться бонусами российского участия в Организации и увеличить свое присутствие на российском рынке. Кроме того, администрация Обамы считала этот шаг важным в плане налаживания диалога с Россией в рамках перезагрузки отношений.
Этой ситуацией не преминула воспользоваться группа сенаторов, выдвинувших законопроект Магнитского, запрещающий въезд в США российским чиновникам, подозреваемым в причастности к гибели Сергея Магнитского, а также требующий заморозить их активы в американских банках.
По отношению к последнему документу правительство США первоначально было настроено отрицательно. В частности, демократ Джон Керри, председатель комитета Сената по международным отношениям, долгое время не выносил его на повестку, а без одобрения комитета его нельзя было обсуждать на заседании Палаты, хотя законопроект набирал значительное число сторонников. Дело закончилось фактическим ультиматумом: Конгресс отменит поправку Джексона-Вэника, если пропустят акт Магнитского.
Подробно историю о том, как происходило формирование и продвижение этой инициативы – в изложении Билла Браудера, стоявшего у ее истоков, - можно прочитать здесь.
Обсуждение этой конфигурации велось в двух основных направлениях: в плане внешней и внутренней политики. В первом случае важно, что именно и кому сообщают США, а во втором случае речь идет о том, какие силы в чем заинтересованы.
Если говорить о внутриполитическом аспекте, то здесь есть два основных подхода: «республиканцам наконец удалось продавить демократов» и «республиканцы и демократы наконец обрели долгожданное единодушие на фоне плачевного раскола».
«Когда в Палате представителей обсуждался законопроект, республиканцы и демократы одинаково дипломатично и строго говорили о развитии торговых отношений с одной из крупнейших в мире экономик и одновременно осуждали злоупотребления в адрес её граждан» (NY Times). «Республиканцы, которые не любят уступать президенту какие-либо достижения, смогут сказать, что они продавили Госдепартамент, и благодаря этому приняли закон, - комментирует Джо Носера. – Демократы смогут сказать, что они постарались исправить положение дел с правопорядком в стране, в которой его почти нет. Межпартийное сотрудничество процветает… Остается только, чтобы они так же объединились в интересах американского народа, как они сплотились во благо граждан России».
Тот же автор несколько позднее писал про победу республиканцев в этом вопросе: «Не удивительно, что… администрации Обамы Акт Магнитского не очень нравится (никакой администрации не нравится связываться с внешнеполитическими проблемами). А для республиканцев это тройной выигрыш: они смогут провести закон, который будет помогать американскому бизнесу, покажут, что они заботятся о правах человека и сотрудничают с администрацией».
Затеявший всю эту историю Билл Браудер, таким образом, теперь стал для республиканцев национальной гордостью, - комментирует Financial Times. «“Билл, вы подлинный американский герой”, - сказал Браудеру Джон Маккейн на встрече в Вашингтоне… Браудер уже более десяти лет как стал гражданином Британии, но сегодня в условиях вашингтонского раскола заинтересованность в деле Магнитского не знает политических границ… “Если бы не ваша самоотверженная настойчивость, - сказал Браудеру Маккейн, после того как комитет Сената по международным отношениям одобрил законопроект Магнитского, - мы бы сегодня не пришли к такому согласию”».
Еще в марте 2012 г. Эд Верона (Ed Verona), председатель US-Russia Business Council, отмечал, что многие конгрессмены, признавая необходимость отмены поправки, очень настороженно относятся «ко многим аспектам российской внешней и внутренней политики» и «по большей части придерживаются мнения, что если устранить Джексона-Вэника, не приняв вместо него новый, более актуальный закон против нарушения прав человека, это будет означать молчаливое приятие этих нарушений и слабости правопорядка в России». Теперь, когда Россия уже в ВТО, говорит Верона, поправка больше не может работать рычагом воздействия, а будет только вредить американскому бизнесу. В качестве наиболее реалистичной замены он называет Акт Магнитского.
Ариэль Коэн, эксперт фонда Heritage, высказал мнение, что новый Акт Магнитского, сменив устаревшую поправку Джексона-Вэника, послужит сигналом того, что правопорядок для США – момент принципиальный и выходящий за пределы таких частных случаев, как «Джексон-Вэник». Он также ссылается на возглавляющего Freedom House Дэвида Крамера, который еще в 2011 г. заявил, что Акт Магнитского, даже в статусе законопроекта, оказался более действенным в плане поддержания прав человека, нежели какие-либо еще проекты, выдвигавшиеся во время правления Обамы и Буша-младшего.
Сходного мнения придерживается бизнес-колумнист NY Times Джо Носера (Joe Nocera): «Когда в 1975 г. утвердили поправку Джексона-Вэника – несмотря на недовольство как советского руководства, так и администрации Форда, - она стала инструментом борьбы с серьезной проблемой. Этой проблемы больше не существует – в значительной мере благодаря поправке… Теперь, когда Джексона-Вэника заменят на Акт Сергея Магнитского, он, если повезет, будет таким же эффективным, как его предшественник». Для сравнения – выдержка из материала той же NY Times 1987 г. (речь о том, что какими бы ни были мотивы действий М.С. Горбачёва, его надо поощрять): «Имеет смысл начать с того, чтобы пересмотреть пережиток брежневской эпохи – поправку Джексона-Вэника. За эту поправку с большим энтузиазмом голосовали в 1974 г… На практике она принесла пользу разве что Румынии».
Стивен Пайфер (Steven Pifer, Brookings Institute) считает, что установление такой непосредственной связи между поправкой Джексона-Вэника и Актом Магнитского очень вредно, потому что вызывает путаницу и искажает месседж, который США хотят передать России. Месседж, по мнению Пайфера, хороший и состоит в следующем: Конгресс США порицает коррумпированность российской судебной системы и выражает посредством этого акта поддержку простым россиянам. А из-за привязки к Джексону-Вэнику он омрачается, во-первых, тем, что с самой отменой поправки тянули неправомерно долго, и когда её всё-таки, наконец, отменили, то не просто так, а с какими-то дополнительными условиями; и во-вторых, Акт будет неизбежно воспринят как более современный вариант того же закона, то есть очередная версия антироссийского законодательства (потому что от прежней пришлось отказаться по экономическим причинам).
Леон Арон, эксперт по России из неоконсервативного American Enterprise Institute, лаконично сказал, что хотя Акт Магнитского и может вызвать некоторые мелкие мстительные импульсы у российской стороны, он исключительно важен как «долгожданный шаг, утверждающий ключевые ценности, которыми руководствуется внешняя политика США и которые направлены на достижение их главных геостратегических целей: рождение стабильного, свободного и демократического российского государства, которое наконец будет в мирных отношениях как со своим собственным народом, так и со всем миром».
Марк Адоманис, тоже специализирующийся на России, выражает сомнения в том, что Акт Магнитского поспособствует соблюдению прав человека в России, а не наоборот. Гораздо более вероятно, считает он, что Акт только обострит ситуацию, более того, уже обострил, в результате чего усилилось правительственное давление на российскую оппозицию. «Для сторонников Акта Магнитского существует только один риск: что его не примут, - писал он летом 2012 г. – Предполагается, что если Акт не примут, то это будет означать, что Москва может вести себя как угодно и оставаться безнаказанной (это притом, что российское правительство и так уже двадцать с лишним лет пользуется полной безнаказанностью, и никто не заострял на этом внимания)». Особенно Адоманиса смущает то, что оценку «возмутительности нарушений», ведущих к применению закона, производит по своему разумению госсекретарь США. «Так что россияне в какой-то мере правы, считая этот закон не столько инструментом для исправления несправедливости – как часто говорится в американских СМИ, - сколько потенциальной перспективой чудовищного вторжения в их суверенность».
Для других авторов вся это история представляет собой открытое обращение непосредственно к Путину и его окружению, а вовсе не к россиянам. И речь идет не столько о поддержке прав человека, сколько о том, чтобы показать «агрессору», что у него есть сильные противники.
«Путин уважает жесткость, а не мягкость», - пишет традиционно анонимный автор The Economist. Ему нужно показать, что нельзя безнаказанно отмывать деньги через западные финансовые институты. «С Россией следует вести себя точно так же, как и с другими автократическими и коррумпированными странами… Господин Путин изображает любимого народом сильного лидера, но волна протестов, после того как он объявил о своем возвращении в Кремль, свидетельствует о том, что он слаб и лишен поддержки. Основы его власти постепенно разрушаются. Вовлечение в экономическое сотрудничество с Западом в сочетании с жесткой внешней и внутренней критикой, направленной на его нарушение прав человека, станут наилучшей реакцией».
Во время правления Буша-младшего, считает Стив Колл из журнала New Yorker, особенно вначале, еще преобладало наивное отношение к Путину. Акт Магнитского, конечно, может привести к некоторым осложнениям в отношениях, но оно того стоит: «Акт Магнитского отвергает фантазию, будто ситуация в России нормализуется – как обычно представляются вещи на саммитах G8. В то время как российское правительство по-прежнему остается в значительной мере выросшим на нефтегазовых средствах криминальным предприятием».
Так или иначе, вместо акта, который вынуждал другие страны открывать границы на выход, принимается акт, не допускающий специальную категорию людей на вход – в Соединенные Штаты. Причем, не только их самих, но и их финансы. Вместо акта, направленного на помощь отдельным гражданам страны, решившим из нее уехать, принимается акт, призванный помочь остающимся и помешать тем, кто, по мнению американских законодателей, может представлять для этих остающихся опасность. На место проблемы национального преследования выносится проблема коррупции и силового рэкета.
На место мер, формально направленных против всей страны (которой оказывается или не оказывается экономическая помощь, с которой развиваются или не развиваются некоторые формы экономических связей), приходят меры, направленные против конкретных лиц – бывших и настоящих представителей силового чиновничества. Их состав не подкреплен никаким судебным решением, что как бы нарушает презумпцию невиновности, но тем самым утверждается: мы не считаем, что ваш суд способен на правосудие в отношении виновных такого рода, и не видим правовых оснований для переноса разбирательства в наш суд.
Как и в случае с неготовностью Евросоюза расширять визовые послабления для обладателей служебных паспортов, интересы корпорации заставят трактовать происходящее как атаку на страну. Тем важнее внимательно присмотреться к происходящей смене месседжей.
