15 мая в проекте «Публичные лекции "Полит.ру"» в рамках совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге состоялась очередная лекция. Сотрудник исследовательского центра «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге Дарья Владимировна Димке выступила с лекцией на тему «Становясь чиновником: как формируется оптика Левиафана».
В формулировке темы использована метафора видения, примененная Джеймсом Скоттом в книге «Благими намерениями государства» (оригинальное название этой книги «Seeing Like a State», книга ранее уже обсуждалась в лекциях Полит.ру). Исследователь в данном случае определяет, на какие источники информации опирается институт (государство, отдельный государственный орган) и каким образом на основе получаемых данных он действует. В частности становится возможным определить, что институт будет “видеть”, а что – нет, и в каких пределах можно настраивать “оптику”, через которую он рассматривает свои задачи.
Областью исследования Дарьи Димке и ее коллег является деятельность российских муниципальных чиновников. Органы муниципального управления относятся к тем социальным институтам, которые затрагивают жизнь каждого. Но, если для других подобных структур: образования, медицины, правоохранительных органов – у человека, как правило, есть некоторый опыт взаимодействия и представление, как они действуют, пусть и неполное и не во всем верное, то для муниципального управления нет понимания, как оно работает, даже на пользовательском уровне. Это осложняет задачу исследователя. Обычные методы работы, такие как анализ статистики и интервью, не позволяют полностью решить эту задачу.
Поэтому при исследовании применялся метод включенного наблюдения, то есть ученые сами выполняли работу муниципальных чиновников, чтобы понять реальные принципы работы муниципального управления. Это происходило в ходе проектов «инициативного бюджетирования», которыми с 2013 года занимается Европейский университет. В рамках эксперимента некоторым муниципалитетам предлагалось выделить небольшую часть своего бюджета, распределением которой будут заниматься выбранные жители этих муниципалитетов. Такие проекты осуществлялись в Череповце, в городе Сосновый Бор Ленинградской области и некоторых муниципалитетах Кировской области.
В ходе этой работы исследователи постарались также установить, как устроена повседневность муниципального чиновника, как чиновники видят мир и как они принимают решения. Многое из этого определяется тем, что составляет преобладающую часть деятельности современного российского муниципального чиновника. А именно написанием отчетов. Муниципальные чиновники постоянно составляют отчеты, посвящая этому большую часть времени и сил. Количество отчетной документации год от года растет, в последние десятилетие этот рост принял фантастические масштабы. Поскольку центростремительная тенденция в структуре отечественной власти усиливается, увеличивается и число контролирующих институтов, а значит и количество отчетности, которую муниципальному чиновнику надо предоставлять. А кому он направляет отчеты? Законодательно, по Конституции России, муниципальная власть независима от региональной и федеральной. Тем не менее, именно перед региональными и федеральными властями отчитываются муниципальные чиновники. Почему? Дело в том, что большую часть финансирования муниципалитеты получают не из собственной налоговой базы (лишь малая часть налогов, собираемых на их территории, остается у них), а с регионального и федерального уровня через межбюджетные трансферты. Поэтому если муниципалитет хочет получить необходимые средства, он должен представить правильный отчет. Критерии отчетности задаются сверху: регионами и федеральными органами. Важная деталь – различные департаменты или отделы муниципалитетов отчитываются перед соответствующими органами регионального и федерального уровня. Те, кто занимается дорогами, пишут свой отчет, те, кто занят озеленением, свой и так далее. Отчетность составляется ими независимо.
Итак, если работник муниципалитета хочет, чтобы его муниципалитет получил необходимые средства, он должен верно составить отчет о своей деятельности. Задача эта нелегкая, помимо выполнения большого объема работы она требует немалого искусства, на овладения которым у чиновника обычно уходит не менее двух лет.
Главное в отчетности о любом действии, будь то даже просто сооружение хоккейной коробки или детской площадки во дворе, указать, сколько пунктов это действие закрывает в текущих региональных и федеральных приоритетах (например, в тех, что перечислены в так называемых «майских указах» 2012 года). Поэтому он указывает, что сооружение хоккейной коробки связано с мерами по защите материнства и детства, поддержке развития спорта и так далее, сверяясь с текущей повесткой. Подобная постановка работы приводит в итоге к тому, что и подопечную территорию служащий муниципалитета начинает воспринимать через призму этой отчетности. Муниципальная власть видит в первую очередь возможности отчитаться о выполнении объявленных приоритетными задач и теряет способность различать многие реально существующие проблемы собственной территории.
А поскольку разные департаменты муниципалитета отчитываются отдельно и деньги каждому департаменту тоже отчисляются отдельно, они начинают конкурировать друг с другом за бюджет. Горизонтальных связей между сотрудниками одного муниципалитета, работающими в разных его подразделениях мало. Им, собственно, даже некогда поинтересоваться, что происходит у коллег в соседнем кабинете: все их время уходит на подготовку отчетов. В итоге у них отсутствуют общее представление о территории, которой они управляют, координации и согласование действий. Это приводит к досадным казусам, когда на одной площади сначала высаживают деревья, через несколько лет деревья вырубают и строят детскую площадку, а еще спустя немного времени организуют автомобильную парковку.
Формирование повестки развития муниципалитетов также зависит от региональных и федеральных приоритетов и, как правило, не учитывает специфики конкретного муниципалитета. Если поставлена задача строить детские сады (что само по себе вещь нужна), то их будут строить и там, где они действительно необходимы, и там, где население в них не особо нуждается. Если сверху приходит распоряжение, что работники сферы культуры не должны получать зарплату ниже средней по области, то в результате уборщица в учреждении культуры получает больше, чем воспитатель детского сада. И теперь никто не хочет работать воспитателем. Еще больше осложняет развитие муниципалитетов невозможность планировать на долгий срок. Бюджет муниципалитета верстается на три года, но в реальной жизни его работники представляют свою бюджет лишь на текущий год, а по поводу следующего года им обычно понятно только то, что финансирование сократят, только пока неясно, где именно. В таких условиях можно лишь экстренно чинить что-то, требующее немедленного исправления, «затыкать дыры», но планировать крупный проект невозможно.
Другой удар по деятельности муниципалитетов и возможности развития на местном уровне наносят постоянные законодательные изменения. Обычно они сводятся к тому, что что-то выводится из сферы компетенции муниципального чиновника. Это разрушает наработанные практики, благодаря которым муниципалитеты ухитряются делать хоть что-то. Например, если в муниципалитете тяжелая ситуация с медицинским обслуживанием и население уже проявляет сильное недовольство, исправить ее, просто увеличив зарплату медикам, муниципалитет не может, так как у него нет таких полномочий. Тогда возникает идея субсидировать жилье для медиков, предоставив им льготные условия в ипотеке. Проблема хотя бы частично решается, но проходит два года и муниципалитет лишается и этих полномочий. Способ, которым муниципальные чиновники могли облегчить жизнь врачей на своей территории, больше не работает.
Наконец, надо помнить, что отчетность перед региональными и федеральными органами – не единственный контроль над работой муниципального служащего. Ему приходится отчитываться и перед другими контролирующими органами, в частности перед прокуратурой (один из видов прокурорского надзора – так называемый «общий надзор»). Он имеет свою специфику. Прокуратуре необходимо демонстрировать эффективность своей деятельности, и поэтому, изучая отчетность муниципальных органов, ее работники обычно обращают внимание на любые отличия от таких же отчетов за прошлые годы. Раньше ставили металлические скамейки, а теперь – деревянные: почему? В прошлые годы пустырь за таким-то домом оставался пустырем, а теперь там сооружают какой-то сквер: нет ли в этом признаков коррупции? Любая подобная новинка вызывает со стороны прокуратуры требования, чтобы муниципальный чиновник предоставил еще больше объяснений и отчетов. Поэтом любой чиновник много раз подумает, прежде чем сделать то, что он не делал раньше, даже если население муниципалитета выступает с какой-то полезной и нужной инициативой. Он предпочитает действовать по проверенным схемам, которые не вызывают нареканий прокуратуры. К тому же прокуратура отказывается давать муниципалитетам заключения о законности их действий предварительно, анализируя проект. Она реагирует только на отчетность об уже сделанном, пытаясь выловить там нарушения.
В итоге муниципальный чиновник оказывается между молотом и наковальней. С одной стороны он общается с жителями своего муниципалитета, которые часто недовольны теми или иными фактами, а с другой его ждет масса отчетов, которые он должен предоставить в регион, в федерацию, в прокуратуру, в другие органы, причем сделать это так, чтобы позволить своему муниципалитету получить хоть что-то из необходимых средств.
