Дмитрий Тренин – директор и председатель научного совета Московского центра Карнеги, один из ведущих российских политологов-международников – рассказал Борису Долгину, Дмитрию Ицковичу и Анатолию Кузичеву в программе «Наука 2.0» – совместном проекте портала «Полит.ру» и «Вести.FM» – о том, как работают политические эксперты в США, Европе и России, почему советы экспертов никогда не реализуют на практике, а также о политических предпочтениях самих экспертов. Перед вами краткое содержание беседы. Аудиозапись передачи доступна здесь.
Каждый день любой политик, государственный деятель и многие бизнес-управленцы вынуждены принимать какие-то решения, связанные с политической сферой. Они вынуждены думать о рисках – можно ли куда-то что-то вкладывать, завязывать ли с кем-то отношения. Вряд ли они при этом будут читать монографии или академические статьи. Скорее, они опираются на то, что им готовят помощники и референты. Их референтура имеет возможность выбрать из аналитических материалов, к которым они имеют доступ или которые просто находятся ближе.
Практически любая структура, принимающая решения, имеет аналитическое подразделение – это своя собственная «домашняя» аналитика, но она небольшая по количеству работающих людей и, конечно, не может полностью удовлетворить все потребности. Люди, которые находятся в штате аналитических подразделений, выступают в качестве посредников для людей, которые ищут на рынке аналитики то, что сегодня нужно их шефу или для решения задач, поставленных руководством.
Решения без эмоций и невыполнимые обещания
Если говорить о проценте эмоций при принятии политических решений, то это зависит от человека. Есть люди более эмоциональные, есть менее эмоциональные. В странах с одной и той же политической культурой могут быть совершенно разные психологические типы глав государств или глав правительств, которые друг друга сменяют. Элемент эмоции всегда присутствует, даже у самых, казалось бы, рациональных и неэмоциональных людей.
Один из близких нам примеров – это нынешний президент Российской Федерации, который производит впечатление исключительно рационального, холодного человека, а с другой стороны – человека чрезвычайно эмоционального. Все это уживается в одном человеке.
Каждый руководящий политик – как в демократической, так и в недемократической стране – прежде всего обязан удержать власть, иначе он перестает быть руководителем. Удержать власть можно путем апелляции к общественному мнению и следования за общественным мнением, или же с помощью лидирования в общественном мнении, заручившись поддержкой важных социальных групп. Для политика-руководителя это главное, и если задача удержания власти входит в противоречие с какой-то концепцией, то он понимает, что без власти никакая концепция не может быть реализована. Примеров такой адаптации масса.
Так, Джордж Буш-младший, который пришел к власти в 2001 году, первоначально в качестве ведущей задачи в области внешней политики США ставил сдерживание Китая. Это была концепция: «Поднимается Китай – нам нужно что-то с этим делать. Поэтому мы на это направляем основные ресурсы, т. к. остальные внешнеполитические проблемы не имеют сегодня такого большого значения».
Это было в начале года. Потом происходит 11 сентября – и все концепции рушатся, Буш вынужден действовать совершенно иначе. Конечно, это экстремальный случай, но общий смысл ясен. Партии и президенты приходят к власти с одной программой, а на практике нередко вынуждены реализовывать нечто совсем другое.
Обычно говорят, что политики не выполняют свои обещания, и часто это действительно так. Но они не выполняют обещания не только и не всегда потому, что изначально давали невыполнимые обещания, грубо говоря, просто обманывали публику, чтобы победить. Элемент невыполнимости в обещаниях всегда присутствует, но гораздо чаще именно меняющиеся обстоятельства заставляют действовать совершенно иным образом. Люди, которые принимают решения, являются весьма зависимыми от обстоятельств.
Как делается политика?
Большинство экспертов-международников не имеют четкого представления о том, как делается политика. Эксперт имеет дело с различными факторами в международной или в какой-то другой сфере. В его расчетах, однако, отсутствует политический и бюрократический контекст, который можно описать как постоянную борьбу различных сил и индивидуумов за удержание и расширение своей власти. Эксперты не посвящены в эти дела либо сознательно абстрагируются от всего этого, а потому пишут и говорят много такого, что, в принципе, правильно, но вряд ли может быть реализовано на практике.
Есть распространенное, но примитивное представление о том, что если бы политики слушали ученых, то все было бы в порядке. А еще лучше, если бы эксперты или философы пересели бы в кресла царей или демократических лидеров, – все было бы замечательно. Заключение, которое выдает тот или иной эксперт, – это, однако, необязательно тот золотой ключик, которым можно повернуть политику в правильном направлении. Очень полезно для любого, кто пытается писать рекомендации для политического руководства, постараться поставить себя на место адресата. Большинство не делают этого, просто пишут о том, что им видно с той позиции, где они сами сидят.
Иногда политик, становящийся государственным деятелем, решает, что для него главное не удержание власти, а его наследие, след, который он оставит в истории страны, тем более если этому политику не надо переизбираться на следующий срок. Скажем, как в США: первый президентский срок – для переизбрания, а второй – для истории. В этих случаях глава государства или правительства может пойти на какие-то очень непопулярные шаги, но он при этом сохранит место в истории, даже если ему придется через некоторое время уйти. То, что он сделал, подвергнется критике, но не будет переделано другими, как часто бывает. Потому что люди прошли через какой-то перевал и, слава богу, общество как-то с этим примирилось. Да, это было необходимо, но непопулярно, но раз это уже сделано, то всем немножко легче и можно двигаться к следующим перевалам.
Экспертов подбирают точно так же, как и министров
Экспертов подбирают точно так же, как и министров, помощников, секретарей, – вы подбираете людей, которые удовлетворяют вашим потребностям, людей, с которыми легко работать. Если есть высококлассный эксперт, известный тем, что с ним работать трудно или опасно, этого человека будут игнорировать. Кроме того, есть еще один очень важный момент. Практически все эксперты имеют те или иные предпочтения: идеологические, ценностные, а часто и политические.
Еще существуют политические направления. Кто-то работает в консервативном центре, а кто-то – в либеральной организации, и это все равно что работать в консервативной, либеральной или какой-то другой партии. Соответственно, та партия, которая приходит к власти, как правило, формирует свой экспертный цех из тех институтов, центров, которые поддерживали, поддерживают и будут поддерживать дальше эту партию. Они вовлечены в процесс, но степень политизации может быть разной.
При всей очевидности ситуации, не стоит делать вывод, что абсолютно все эксперты четко поделены на те или иные партийные группы, хотя у большинства есть определенные предпочтения. К сожалению, тенденция заключается в том, что большая часть экспертов в США так или иначе примыкает к тому или иному партийно-идеологическому лагерю.
В Соединенных Штатах существует практически уникальная ситуация, при которой ведущие эксперты становятся частью администрации, приобретают опыт политической или государственной работы. Возьмем, например, Генри Киссинджера. Это пример эксперта, который выше всех поднялся в политической и бюрократической иерархии. Он начинал как профессор Гарвардского университета, а затем стал помощником президента и, наконец, государственным секретарем США. Формально по этому пути прошла и Кондолиза Райс, хотя ее авторитет существенно уступает авторитету Киссинджера. До помощника президента США «вырос» другой известный профессор – Збигнев Бжезинский.
В таком объеме подобный опыт характерен сегодня для единственной страны – США, в Европе такого нет. В Европе бюрократия в гораздо меньшей степени использует экспертов в качестве потенциальных участников политического процесса. Там все-таки экспертиза в большей степени присутствует в международных вопросах и менее разделена по партийному признаку. Экспертные институты в странах ЕС менее мощные, чем в США, и само экспертное сообщество гораздо меньше. Так что многие институты в таких странах, как Великобритания, например, выживают за счет того, что они фактически становятся аналитическими центрами, выполняющими заказы бизнеса.
Полезные советы в России
Если вспомнить пример Советского Союза, здесь академики тоже иногда становились министрами. Можно упомянуть Евгения Примакова, который, правда, достиг самых больших политических высот уже в постсоветский период, или покойного Александра Николаевича Яковлева. Можно по-разному относиться к экспертизам Примакова, Яковлева. Но такой феномен в России существовал в конце советского периода и в начале постсоветского периода. Сейчас этого гораздо меньше. Сейчас есть сложившаяся бюрократическая структура, которая больше похожа на традиционную советскую модель с точки зрения отношения правящей бюрократии к экспертизе.
В современной России, поскольку политика как политическая борьба является очень приглушенной или придавленной, разница между политикой и бюрократией все меньше и меньше. Те люди, которые занимают те или иные позиции внутри российской политико-бюрократической структуры, не испытывают потребности в том, чтобы рекрутировать экспертов в свой состав.
Экспертов-международников в сообществе хватает, можно выбирать. У каждой структуры, например, у Совета безопасности, есть научный совет, у Министерства иностранных дел есть научный совет, у многих структур есть нечто подобное. Кроме того, есть ИНСОР (Институт современного развития), который в период президентства Медведева пользовался гораздо большим кругом экспертов, но был гораздо менее интегрирован в иерархическую структуру кремлевской бюрократии. Он был с ней связан, но не являлся ее частью. Сейчас этот опыт в прошлом.
