11 апреля в Библиотеке-читальне имени Ивана Тургенева в проекте «Публичные лекции "Полит.ру"» в рамках совместного с Европейским университетом в Санкт-Петербурге цикла лекций выступил один из виднейших российских представителей политической науки профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге, заслуженный профессор Финляндии Владимир Яковлевич Гельман. Тема его лекции «Миссия невыполнима? Почему не удаются технократические реформы».
Еще в 1995 году экономист Алексей Улюкаев писал: «Основной вопрос <...> как сделать принятие решений компетентным, зависящим от знаний и опыта, а не от результатов голосования, как добиться «режима нераспространения» политической сферы на иные сферы общественной жизни». Хотя это высказывание было вызвано конкретной политической ситуацией в России накануне выборов в государственную думу, когда политические силы были в значительной степени поляризованы, оно отражает стремления многих государственных деятелей в разных странах и разное время. Для них всех было свойственно желание разделить политическую борьбу и принятие политических решений. Во многих языках две эти сферы обозначаются одним термином – политика, но, например, в английском для политической борьбы используется слово politics, а для политического курса – policy. Стремление отделить politics от policy составляет технократическую модель политического курса.
Большинство государственных реформ в мире, от Кольбера во Франции и Витте и Столыпина в России, носило технократический характер. Но в современных условиях вероятность успеха таких реформ оказывается невысокой. Как говорит экономист Дэни Родрик, на одного Ли Куан Ю приходится много Мобуту, то есть успешные диктаторы-реформаторы редки по сравнению с диктаторами, стремящимися к собственному обогащению за счет страны, которые своими действиями ведут государства к краху.
На постсоветском пространстве можно наблюдать различные случаи соотношения политической борьбы и политического курса. В России все 1990-е были периодом острой поляризации политических сил, противостояния президента с органами законодательной власти, и вся эта поляризация препятствовала успешному проведению политического курса. В 2000-е годы технократическая модель на некоторое время восторжествовала, но в следующем десятилетии стало ясно, что подобный курс заходит в тупик. В Грузии после прихода к власти Михаила Саакашвили были начаты обширные реформы, но они затормозились еще при нем, а после смены власти и вовсе остановились. Политический курс украинских властей постоянно оказывался заложником политической борьбы.
Возникает вопрос, почему в одних случаях технократические реформы оказываются успешными, а в других наблюдается полная неудача. Причем различия касаются не только конкретных стран, но и разных сфер государственной деятельности. Например, реформа налоговой сферы была с успехом проведена и в России, и в других постсоветских государствах, но такого успеха не удавалось добиться в других реформах. Владимир Гельман полагает, что в постсоветских странах существует серьезное препятствие для реализации технократической модели, связанное с тем, основным принципом управление государствами оказывается извлечение ренты («государствами управляют для того, чтобы их расхищать»). Бюрократические системы этих стран, обычно слабые для реализации задач государственного развития, оказываются весьма сильными, когда дело касается соблюдения их собственных интересов.
Подобную ситуацию можно наблюдать и в других частях мира, например, в целом ряде стран Африки, где ее возникновение связывают с пережитками традиционного общества и не до конца преодоленным наследием колониализма. Про постсоветские страны такого сказать нельзя. Здесь ориентация на извлечение ренты представляет собой не следствие советского или досоветского прошлого, а оказывается продуктом того развития, которое эти страны пережили уже после распада СССР.
В этих условиях, даже если мы предположим, что политические лидеры заинтересованы в том, чтобы их социальная и экономическая политика приносила устойчивый рост и развитие, они сталкиваются с серьезными ограничениями. Даже опираясь на самые лучшие идеи, добиться результатов можно только в том случае, если начинание поддерживает глава государства. А эта поддержка носит неустойчивый характер и может поменяться в силу самых разных причин. Именно поэтому реформы в постсоветских странах носят столь частичный и хаотических характер, а иногда сменяются контрреформами.
Сравнительные исследования показывают, что большинство авторитарных лидеров государств стремятся к тому, чтобы их страны успешно развивались. В противном случае они рискуют лишиться своей власти, будучи свергнуты или элитами, или (в более редких случаях) восставшими массами. Поэтому авторитарные лидеры вынуждены обращаться к специалистам, которые могут провести необходимые реформы и обеспечить устойчивое развитие страны. Технократы, приглашаемые в правительство, напоминают кризисных менеджеров в корпорации. «Акционеры» – политические лидеры – могут оградить «команду реформаторов» от воздействия общественного мнения и политических партий и предоставить некоторую свободу маневра, но всегда сохраняют за собой возможность оценивать итоги их работы. Но их способность адекватно оценить эти итоги часто оказывается сомнительной.
Важное отличие технократического управления государством от менеджерского управления корпорацией состоит в том, что вряд ли возможно ситуация, когда менеджмент свергнет руководство компании, уволит владельца и возьмет власть в свои руки. А в условиях государственного управления такие варианты не исключены. Пример того, как успешные технократы бросают вызов своим политическим нанимателям, это противостояния Кучмы и Ющенко или Шеварднадзе и Саакашвили.
Получается, что у управленца-технократа всегда есть возможность перейти на сторону противников своего нанимателя. И чем слабее становятся позиции лидера государства, тем выше вероятность, что его управленцы его предадут. Поэтому он вынужден выбирать между лояльностью и компетентностью. Успешные технократы-реформаторы могут создать даже больше рисков для своих нанимателей, чем неуспешные. Успешные создают риски краткосрочные, неуспешные – долгосрочные.
Поэтому наниматели используют различные механизмы для контроля технократов. Один из них – это конкуренция между агентами. Именно поэтому мы столь часто наблюдаем в постсоветских странах борьбу между правительством и президентской администрацией. Также технократам выделяются определенные ниши в виде отдельных проектов или направлений, в рамках которых у них есть карт-бланш на любые действия и возможность получать дополнительные, но за пределы этих ниш они не имеют права выходить. У исследователей государств Южной Америки такой способ обозначается термином «карман эффективности».
Главная сложность, связанная с технократическими реформами, состоит в том, что реформы сталкиваются с сильным сопротивлением со стороны государственной бюрократии. Влиятельные лица изнутри государства (главы госкорпораций, ведомств) могут препятствовать реформам, а могут, наоборот, способствовать им, стремясь возглавить реформы и получить от их результатов свои политические выгоды. Такой человек может стать локомотивом реформы, но при этом роль самих технократов как специалистов-управленцев с развитием преобразований неуклонно снижается. Владимир Гельман назвал это явление «технократической ловушкой».
