В декабре 2006 года Лев Якобсон прочел лекцию «Социальная политика: консервативная перспектива» в рамка «Публичных лекций Полит.ру». Сегодня мы публикуем часть его выступления. Полный текст доступен здесь.
Лев Якобсон сравнивает пути развития социальной сферы в либеральной и консервативной среде. Концентрируясь на консервативном варианте, который в большинстве своем выбирает Россия, он предлагает механизмы снижения социального неравенства и решения социальных проблем.
Лев Якобсон — доктор экономических наук, вице-президент НИУ ВШЭ, научный руководитель Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ.
Приняв консервативный вектор как некую данность, попытаемся понять, какая социальная политика возможна, уместна или полезна при таком векторе. Между тем, когда речь идет о социальной политике, подобный подход в экспертном сообществе не принят.
***
Что делать, если бед много, в обозримые сроки со всеми не справиться, а механизмы выбора приоритетов не выглядят бесспорными? Нужны какие-то ориентиры, критерии выбора, хорошо бы объективные или хотя бы воспринимаемые в качестве таковых. На первый взгляд, ориентиры есть. <...> Это ориентиры выравнивания. Но как раз обилие и разнообразие бед делают принцип выравнивания весьма уязвимым.
***
Пенсионеры у нас далеко не самые обездоленные люди. Средний размер установленной пенсии в прошлом году был 109 % прожиточного минимума. Средняя заработная плата в сельском хозяйстве — это примерно половина прожиточного минимума. Типично пребывание пенсионера где-нибудь в пятом дециле, то есть в середине стратификации по доходам. Если следовать логике выравнивания, то проблемы пенсионеров, а также, например, врачей и учителей в целом не столь остры, как проблемы сельских жителей. Но посмотрим на ситуацию с другой стороны. Есть понятие — коэффициент замещения применительно к пенсии, это соотношение средней пенсии и средней заработной платы. Он показывает, сколько люди теряют, выходя на пенсию. У нас сейчас коэффициент 28 %. По стандарту Международной организации труда это 40 %. Для сравнения, стандарт ЕС — 60 %.
Как в данном случае понимать выравнивание? Подтягивание малоквалифицированных работников на селе к уровню жизни среднего пенсионера или подтягивание этого уровня к стандарту МОТ? Чем быстрее пойдет второе, тем сложнее добиться первого. И еще одно обстоятельство, от которого не отвлечешься, когда речь идет о политике: пенсионеры — активные избиратели. Причем не вообще пенсионеры, а менее нуждающиеся пенсионеры. Одно дело — восьмидесятилетние одинокие старушки: они нуждаются больше, но на выборы редко ходят. А другое дело — шестидесятилетний работающий пенсионер.
***
Консервативный режим — это «распределение по достоинствам», справедливая межгрупповая дифференциация, притом что справедливость трактуется по-разному и зачастую весьма спорно. <...> Если мы говорим, что учителям надо повысить зарплату из уважения к учительскому труду, это типично консервативный ход мысли. Социал-демократический подход вряд ли предполагал бы привычный для нас акцент на особый социальный статус учителей. Конечно, вопрос об их оплате никто бы не игнорировал. Но в каком-то смысле этот вопрос оказался бы растворенным в широчайшем контексте выравнивания условий жизни всех граждан: заслуженных и не очень, образованных и необразованных, работающих и неработающих, пьющих и непьющих и т. д.
***
Я не утверждаю, что широко понимаемые консервативные настроения предопределяют четко выраженный консервативный вектор в социальной политике. Но ассоциации здесь очевидны, и, во всяком случае, можно усомниться, что при таких настроениях успешно реализуемы политики, предполагающие совсем иные мироощущения и подходы. Идеологии абстрактного выравнивания или преодоления нуждаемости понятны и у меня лично вызывают симпатию. Но они плохо накладываются на существующую картину различий и доминирующих ожиданий.
Учитывать несоответствия надо не для того, чтобы с удовольствием плыть по течению. Проблема в том, что, не замечая их, вряд ли удастся сформулировать и реализовать какой-либо осмысленный курс. Это касается и возможных, а не просто желательных корректировок складывающихся тенденций. Если не видеть подводных камней, легко получить вместо корректировок иллюзорное, имитационное следование привлекательной схеме. Это может быть имитация выравнивания или преодоления нужды при стихийном, неконтролируемом усугублении социальных проблем. Мы в этом смысле многоопытны. Какой была советская социальная политика? Формально говоря, эгалитарной, близкой к социал-демократическому типу, на деле — активно стратифицирующей, во многом близкой к консервативному типу. Как это сочеталось? Не вдаваясь в детали, поясню на примере.
***
Тяготение к консервативному режиму — это, в том числе, тяга к групповым преимуществам, признанию особых достоинств группы. Сравним это с социал-демократическим или либеральным режимом. Они сфокусированы скорее не на группах, а на индивидах, на выравнивании или на улучшении положения наиболее нуждающихся. Для этих режимов исходный пункт — все граждане страны в принципе одинаковы, различны условия, в которые попал тот или иной человек, и с этими условиями работает социальная политика. Соответственно, проблема групповых привилегий тут не то чтобы отсутствует, а имеет технический характер. У нас же благодаря советскому наследию тяга к привилегиям — примерно то же, что сексуальность в викторианской Англии. Нечто мощно присутствующее в жизни, но вроде как чуждое, неприличное и потому обремененное комплексами. Лучше об этом не говорить, а если упоминать, то с негодованием.
Слабость общенациональной солидарности и идентичности — тот фон, который объясняет отнюдь не одни только эксцессы и на котором прямолинейное выравнивание может либо навязываться, либо имитироваться.
***
Уход от абстрактного приоритета выравнивания не только не ослабляет, а резко усиливает значимость социальной мобильности. Если можно быстро и кардинально нивелировать ключевые различия в условиях жизни ингушского крестьянина и московского интеллигента, проблема социальной мобильности оказывается несамостоятельной. А вот если им суждено долго жить в разных мирах, исключительно значима проницаемость перегородок между этими мирами. Дети каждого из них должны иметь реальный шанс при желании перейти в мир другого. Именно при желании и именно шанс, а не обязанность или гарантию. На практике тут решающую роль играет качество образования.
***
Менее всего я призываю отказаться от идеи выравнивания. Я вообще не призываю отказываться от чего-либо, кроме самообмана и имитаций. Конечно же, нужно противостоять росту межгруппового неравенства и бороться с бедностью. Но именно глубина и разнообразие социальных проблем вкупе с преобладающими общественными настроениями требуют сочетать универсальные меры с весьма дифференцированными. Надо прилагать усилия, чтобы межгрупповые барьеры были пониже. Но в обозримой перспективе они останутся высокими. Значит, самостоятельная и важная задача состоит в том, чтобы, с одной стороны, улучшать ситуацию в каждом отдельном «дворике», а с другой — прорезать в барьерах калитки. В принципе, неплохо решать проблемы централизованным и унифицированным образом. Но если потенциал унификации ограничен — а он, несомненно, ограничен, — то важно максимально использовать возможности децентрализации.
На первый взгляд, активизация социальной политики — это непременно централизация. Именно к ней явно и неявно привели, например, меры, принятые после протестов, вызванных монетизацией льгот. И сегодня всё слышнее требования как можно больше расширить круг и масштабы национальных проектов, иначе говоря, как можно больше выстраивать социальную политику непосредственно из центра. В общем, логика тут есть: собрать доступные средства и распределить по единому принципу. Только вот по какому? При слабости общенациональной солидарности, при отсутствии единых общераспространенных представлений о справедливости получаем ситуацию, о которой я говорил: начальство, безнадежно перекраивающее тришкин кафтан, и граждане, с надеждой или злорадством следящие за этим процессом. Довольных всё время меньше, чем обиженных, так что возникает соблазн увеличить площадь кафтана, подтянув еще больше средств в центр. А вместе со средствами концентрируется ответственность, и всё большими становятся издержки унификации. Тут есть опасность порочного круга, и на самом деле это больше всего меня беспокоит.
***
Что действительно может и должно составлять общенациональные приоритеты в социальной области — обновление «правил игры», которое позволило бы изживать имитации, уменьшить заведомую нерациональность, усилить прозрачность, в том числе и прозрачность неравенства. Без здоровых «правил игры» немыслима эффективная децентрализация. Конечно, если мы намерены централизованно решать большинство социальных проблем по единому плану, то правила не слишком существенны. Надо просто определить, когда, кому, сколько и в какой форме выдадим. Это как в социалистической экономике: если централизованно управлять производством на предприятиях, фиксированные правила не слишком нужны. Они даже могут помешать что-то куда-то быстро перебросить. А поскольку всё время возникали узкие места, перебрасывать приходилось всё больше, и на каждом шагу хотелось всё больше усилить централизацию. Каждому понятно, что социальная политика — не то же, что производство, аналогию не следует преувеличивать. Но, к сожалению, не каждому понятно, что некоторые основания для аналогии есть.
Я убежден, что в существующих обстоятельствах максимум возможностей имеет смысл предоставить локальным общностям. Имеются в виду не только ресурсные возможности, но и самостоятельность в идентификации приоритетов и выборе средств решения проблем. Это, помимо прочего, путь к формированию действенной солидарности, которой крайне недостает. Причем солидарность формируется на местах, и локальная общность, о которой я говорю, — это не столько регион, субъект Федерации, сколько населенный пункт. <...> Я вовсе не призываю к мораторию на федеральную или региональную социальную политику. Мог бы рассказать о тех ограничениях — политических, фискальных и управленческих, — которые лимитируют децентрализацию. Однако всё же очень многое можно сделать децентрализованно. С объективными ограничениями децентрализации ничего не поделаешь, но не надо к ним добавлять ограничения волевые.
