С вопросами о разворачивающейся антикоррупционной кампании и о завершившихся предвыборных кампаниях «Полит.ру» обратилось к авторитетному исследователю, автору повсеместно (в том числе и нами) цитируемых количественных исследований феномена коррупции, руководителю фонда «ИНДЕМ» Георгию Сатарову. Беседовал Виталий Лейбин.
Сейчас для идеологии власти коррупция очень важная тема. Более того, принимаются какие-то оргрешения. Созданы антикоррупционные совет, комиссия. Хотелось бы знать, есть ли за этими действиями какая-то реальность?
Если говорить о замысле, то там есть и позитивные и негативные стороны. Позитивные усматриваются в том, что основная задача совета и комиссии – это противодействие условиям, порождающим коррупцию. И это бесспорно правильно и продуктивно. И абсолютно не исключено, что в комиссии, в экспертные группы могут быть набраны грамотные люди, которые будет разрабатывать вполне осмысленные рекомендации.
И вот здесь начинается вторая сторона, которую можно оценить как негативную, а именно отсутствие полномочий у этих институций для реализации своих разработок. Совет – рекомендательный орган при президенте, он должен давать президенту советы, как победить это зло. И вопрос в том, что будет происходить с этим дальше.
Опыт реформ до настоящего момента показывает, что дальше будет происходить нечто противоположное этим рекомендациям. Например, в президентском указе по административной реформе одним из пунктов записано, что нужно разделять в исполнительной власти функции определения политики, оказания услуг и контроля – этим должны заниматься разные ведомства. Теперь посмотрим на то, что у нас происходит с правительством: формально введены три типа ведомств и соответственно этим названиям распределяются функции. Но при этом ведомства, выполняющие функции оказания услуг и функции контроля, подчинены министерствам. То есть в реальности абсолютно ничего не изменилось.
Таким образом президент, бывает, прописывает нечто осмысленное в своем указе, а в реализации ничего не происходит. Более того, в изменениях часто бывает откат в противоположную сторону. Это традиционный для нынешней политики стиль, когда бюрократия перемалывает здравые импульсы. И к реформам это не имеет никакого отношения.
То же самое происходило также с законами, регулирующими гражданскую службу. Они попали из комиссии Медведева в путинскую бюрократию, а из нее в Думу уже совершенно искаженными и кастрированными. Поэтому опыт показывает, что отсутствие функций контроля за реализацией приведет к тому, что это будет бесполезно.
Очень интересный момент в связи с реформой правительства. Было предложено грамотное разделение исполнительных органов на три функциональных типа. В каком месте произошла ошибка? Там где функции контроля и оказания услуг снова были подчинены министерству?
Да.
А нужно было бы…
Чтобы они были независимы. Как служба экологического контроля может контролировать, насколько министерство природопользования уродует окружающую среду, если, во-первых, министерство создает для этой службы нормативную базу и, во-вторых, курирует эту службу. Она фактически остается подчиненным подразделением с большим количеством начальственных кресел.
Если рассматривать нашу бюрократию как объект реформирования… Насколько она наследует советскую и можно ли ее классифицировать как материал для строительства разумной системы управления?
Можно очень грубо ввести три типа бюрократии, существующих в мире. Первая – это современная бюрократия, которая ориентирована на службу гражданам (в странах с эффективной бюрократией нет понятия государственной службы – есть понятие civil service, гражданской службы – «мы, чиновники, служим гражданам»). Она современна по идеологии, современна по функциональной организации. Появление такой бюрократии есть результат целой серии реформ в разных странах за последние лет 20.
Есть бюрократия, которую условно можно назвать веберовской. Это типичная бюрократия на службе государства, дисциплинированная и четкая, но на службе не у граждан, а у принципала - кайзера, царя, генсека и т.д. Эта бюрократия хорошо организована, четко дисциплинирована, не обязательно воровата. Это хорошая бюрократия, скажем, конца XIX – начала XX века.
И есть третий тип бюрократии, архаический, если угодно. Типа бюрократии времен Николая I. Наша – до веберовской еще не дотягивает, конечно. Это, грубо говоря, что сталинская бюрократия, что брежневская, что нынешняя – по-прежнему николаевская.
Я должен сказать, что в этом смысле мы ничем не отличаемся от других стран, мы просто находимся на разных стадиях развития государственного управления. На вопрос, почему так получается, можно ответить очень просто: бюрократия, предоставленная сама себе, работает сама на себя. Это закон природы.
Поэтому при нормальной организации политической системы бюрократия находится под двойным контролем. Во-первых, это политический контроль - для этого нужна политическая конкуренция. Во-вторых, общественный контроль: для этого нужны свободные СМИ, активное гражданское общество. Ни того, ни другого у нас нет. Поэтому неизбежно у нас существует закрытая и никому не подчиненная бюрократия, работающая на себя.
Можно ли таким образом сказать, что наша бюрократия есть продукт прямого многовекового наследования? Она воспроизводится естественным образом?
Ну конечно.
А в какой мере она может быть предметом перепроектирования? Могут ли реформы жестко сломать традицию?
Могут, конечно. Есть страны, где проходили очень мощные реформы бюрократии. Из архаической бюрократии делали современную. Тот же Сингапур…
Но ведь и наша бюрократия неоднородная. Есть в ней часть, которая имеет задачи, и вне зависимости от того архаическая она или вороватая, она их выполняет. А есть часть, которая существует на самопрокорме, без целей и задач, поставленных перед ней. Например, какая-то часть милиции…
Ну, не только милиции.
Конечно. А можно ли сделать такое исследование, которое бы разделило бы эти типы, чтобы по отношению к одной была бы одна политика, направленная на ликвидацию, и к другой - другая, направленная на реорганизацию?
Конечно можно. Существуют разные политики, разные стратегии реформирования бюрократии, огромный опыт. В принципе, в развитых странах реформы бюрократии проходят каждые семь лет. Мир активно меняется, и естественно, систему управления нужно подстраивать под эти изменения, под новые задачи.Конечно можно. Существуют разные политики, разные стратегии реформирования бюрократии, огромный опыт. В принципе, в развитых странах реформы бюрократии проходят каждые семь лет. Мир активно меняется, и естественно, систему управления нужно подстраивать под эти изменения, под новые задачи.
При этом нужно понимать, что в природе не существует идеальных социальных механизмов и институтов. Поэтому реформа бюрократии - это в норме постоянный процесс. У нас он тоже постоянный, но весьма специфичный.
А если сравнивать то рабочее понятие коррупции, которым пользуются во власти для управления, то понятие, которое бытует в обыденных представлениях и в агитации то, которое вы используете в работе, можно ли квалифицировать по развитости?
Конечно, научное понятие более сложное.
Куда нужно развивать рабочее понятие государственных управленцев и обыденное понятие?
Не обязательно, чтобы все граждане знали точное научное определение коррупции. Гораздо важнее, чтобы это знали специалисты. А гражданам важно знать, откуда берется она, каковы ее последствия, и что нужно требовать от власти, что есть реальное противодействие коррупции, а не показуха.
Можно ли в простых словах объяснить, в чем суть вашего метода оценки объемов коррупционных рынков?
Да, конечно. Для того чтобы понять, сколько люди примерно дают в год взяток чиновникам, нужно знать следующие цифры. Как часто это люди делают, т.е. сколько в среднем человек дает взяток за год. Дальше - нужно знать средний объем взятки и перемножить. Вообще-то это совсем на пальцах, там берется не среднее, а более хитрые показатели. Там много тонких статистических хитростей. Но если грубо, то нужно знать только эти два числа.
А есть ли данные о том, как различаются та часть коррупционного рынка, которая является платой за какую-то услугу, и ту часть, которая является чистым вредом?
Любая коррупционная сделка – это действие с жертвами. Государство оказывает такой вид услуг, как бесплатная медицинская помощь. Вы приходите в поликлинику и выясняете, что некоторая услуга дефицитна. Вы платите взятку и получаете эту услугу. Вроде бы как это плата за услугу, а не чистый вред. Но в силу дефицитности эту услугу не получает кто-то другой, у кого нет таких денег, но для кого она может быть гораздо важнее для здоровья, жизненно важна. Число людей, которые отказались от бесплатной медицинской помощи, потому что они не способны оплатить ее взятками, исчисляется десятками миллионов. Вот негативный эффект казалось бы безобидных вещей.
Разве в этом случае нельзя коррупционное давление интерпретировать как неверную политику в области здравоохранения?
Да. Абсолютно точно. Любая коррупция есть следствие неких управленческих дефектов. Это просто закон природы.
Теперь о связанной с коррупцией теме, но имеющей и громадное самостоятельное значение. Кажется, Вы были чуть ли единственным авторитетным экспертом, который утверждал, что выборы в парламент прошли с существенным нарушениями, критическими для результатов.
Смотря что назвать нарушениями. Если говорить про подсчет голосов, то, конечно, были нарушения, критические для результатов. Как расценивать тот факт, что ночью Путин звонил Явлинскому и поздравлял его с победой? Объяснение этому тривиальное: добросили бюллетени для поднятия явки, но добросили механически и бездумно - и в результате, когда число проголосовавших увеличилось, причем не увеличилось число проголосовавших за конкретную партию, процент проигравших партий понизился.
Это произошло и с «Яблоком», и с СПС. И если сам ЦИК говорит, что какие-то странные результаты в отдельных областях, что число проголосовавших существенно больше числа избирателей! Спрашивается, за счет каких технологий это получается. Известно каких.
Но вульгарный антизаконный мухлеж с бюллетенями несравненно менее значим, чем вмешательство колоссального административного ресурса.
На этих президентских выборах вроде бы были общеизвестны административные указания сделать 70% за Путина и 70% явки…
Да, причем в формах уже омерзительных. Когда в больницу людей принимают только с открепительными талонами…
И возникает вопрос о позиции людей, которые хотели бы заниматься политикой со стороны общества и оказались сейчас в сложном положении. Потому что с одной стороны понятно, что изменения, которые происходят с властью и политической сферой, очень тревожны, а с другой стороны, содержательной альтернативы или мощной объединяющей силы со стороны общества нет. Как Вы строите свою собственную позицию в этих условиях?
Представьте, что вы едите на машине. В каждый момент времени у вас две задачи: во-первых, добиться того, чтобы машина ехала, и, во-вторых, в нужную сторону. Вы не сможете приехать никуда, если машина не будет способна ехать. Договориться о правильном направлении движения машины с другими пассажирами в принципе невозможно. Любая политическая система устроена так, что сначала государственная машина едет в одну сторону, потом в другую, потом в третью. В зависимости от того, какая политическая сила побеждает, направление движения меняется. И идеального направления не бывает.
Но сама по себе машина должна быть устроена так, чтобы если сегодня пассажиры решат ехать в определенную сторону, то это решение могло бы осуществиться. У нас пока пассажиры не могут решать, куда им ехать. Все определяют автослесарь, заправщик и водитель.
И в этом смысле у пассажиров сейчас одна единая задача - подчинить себе всех, кто должен работать на пассажиров.
Я тут недавно беседовал с Андреем Афанасьевичем Нещадиным, который в целом оптимистично отнесся к новому правительству, особенно к назначению Михаила Фрадкова. Он считает, в частности, что это апелляция к советскому номенклатурному ресурсу, который не был использован в здравой его части в 90-е годы…
А чем Фрадков здоровее Черномырдина? Черномырдин тоже советская номенклатура. Появление Фрадкова обусловлено другими причинами. Два клана вокруг Путина не могли договориться представителем, какого из кланов станет премьер. А в таком случае всегда идет поиск компромиссной фигуры.
