«Полит.ру» продолжает публикацию выступлений на экспертных семинарах, посвященных разработке стратегии Москвы. Семинары проводятся совместно с Российской академией народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ. Разговор, посвященный проблемам местного самоуправления, продолжает Дмитрий Катаев, сопредседатель движения "Жилищная солидарность", специалист по вопросам местного самоуправления.
Подготовленные мною к сегодняшнему разговору материалы можно назвать «записками экстремиста». В них нарисована некая идеальная в смысле полномочий местного самоуправления ситуация, которой мы, видимо, никогда не достигнем. Например, 40% всех бюджетных средств города Москвы становятся муниципальными и т.д. Но почти любое из предложений можно начинать реализовывать если не сегодня, то завтра. В наших нынешних условиях все сводится к строительству общества, вовлечению людей в эти процессы. Если удастся вовлечь, приложатся и местное самоуправление, и дороги. Не вовлечем – все останется так, как сейчас.
Возможно несколько подходов к изменению ситуации. Один сравнительный: давайте посмотрим, как обстоит дело с местным самоуправлением в Лондоне, в Петербурге… Северная столица находится в юридическом смысле в тождественной с Москвой ситуации [город и субъект федерации одновременно]. Но доля бюджетов местного самоуправления там выше московского уровня примерно в 2,5 раза. Почему? Дело в том, что в Петербурге местным органам самоуправления отдано благоустройство, а это уже деньги, работа, это не просто чиновники, которые сидят в муниципалитете, но и люди, работающие на территории, на земле. Это часть единого городского хозяйства.
Новая московская власть уже совершила несколько ошибок. Снос ларьков, тротуарная плитка, развернутое сейчас строительство «карманов» для отстоя транспорта. Последнее – разумеется, нужное дело, магистрали надо разгружать от стоящего транспорта. Но кто этим занимается, а кто должен этим заниматься? Занимались этим в основном департаменты мэрии, и отчасти – префекты. До районного уровня принятие решений почти не дошло. Даже исполнение принятых решений не всегда происходит на уровне самоуправления. Одну историю на эту тему мне рассказывали люди, которым по неким причинам не понравился вариант строительства «карманов» для транспорта. Они предложили свой вариант, а департамент его отверг. Но это же абсурд! Кто может лучше городского самоуправления определить, где лучше строить «карманы»?
Можно такую декларацию о намерениях, с подробной росписью, выдать, сказав, что с такими вопросами будут разбираться муниципальные собрания. То же касается благоустройства, это очень близкие вопросы. Таким образом, институт самоуправления наполнится некоторым содержанием. Но депутаты Мосгордумы фракции «Единая Россия» не горят желанием воплощать эти идеи, а депутаты муниципальных собраний не верят в их реальность. На мой запрос одни не ответили совсем, другие ограничились отписками, еще один депутат отметил, что за местным самоуправлением осталась одна функция – «массовики-затейники». Нужно показать людям перспективу, чтобы они перестали так думать.
Развитие местного самоуправления не требует больших затрат. Например, предлагается такая схема: город разрабатывает проект планировки (градостроительный план) района. Это стык городских и районных интересов. Возможно такое совмещение: город разрабатывает проект планировки, а район утверждает его референдумом. Конечно, референдум надо готовить, иначе мы получим совершенно случайный результат. Заниматься этим должно муниципальное собрание, оно является промежуточным звеном в городском управлении. Оно организует предварительную проработку вопроса, распространение информации и т.д. Далее муниципальное собрание получает право утверждать инвестиционные проекты. Это очень серьезные полномочия. Едва ли нам их отдадут. Вячеслав Глазычев предложил хорошую стратегию:
Развитие местного самоуправления должно стать программой на несколько лет, на 3-4 года (не надо до 2025 года). И эта программа должна быть у людей перед глазами, чтобы кандидаты в депутаты, жители понимали, какова перспектива.
Мы сейчас рассматриваем вопрос организации власти. И планировать ее на 15-25 лет вперед не очень разумно. Создание дорожной инфраструктуры надо планировать на 25 лет. В этом случае важно, чтобы дорога была построена через 15 лет, а кто её будет строить – неважно. А то, о чем я говорил, - это программа на 3-4 года: разделение властей интересует людей постольку, поскольку они в нем участвуют, тут долгосрочное планирование не нужно. Вполне возможно, что через 15 лет Москва вернется к прежней схеме руководства, но уже на другом уровне. Это естественные колебания, шарахания.
Второе: новые территории. Пока ещё неясно, будут ли они, и в каком объеме. Судьба подбрасывает Москве очень хороший кусок территории. Летом Мосгордума приняла удивительно хороший закон, обещающий сохранить все как есть. Не трогать собственность, не трогать местное самоуправление. В СМИ возмущались: вы врете, не трогать собственность невозможно, дороги надо прокладывать, а значит, придется изымать землю. Но вот не трогать самоуправление [сложившееся на присоединяемых территориях] – это, мне кажется, абсолютно реально. Так что в ближайшем времени объект самоуправления не изменится. За один год Троицк не увеличится в 10 раз и не уменьшится втрое. И пусть он самоуправляется. Садовые товарищества тоже разберутся без московских департаментов. Так что главное здесь не навредить.
Третье. Краткая инвентаризация списка полномочий. Основная сфера ответственности самоуправления – это благоустройство, районное планирование. Дальше у меня длинный перечень, не буду сейчас его оглашать. Самоуправление в жилищных делах. Курирование советов многоквартирных домов, ТСЖ. Нужно развалить «липовые» ТСЖ. Курировать заключение договоров управления, их выполнение, отчетность. Сейчас она «на нуле», хотя прописана в Жилищном кодексе. Все это проблемы муниципальных собраний. Пока они саботируют регистрацию ТОСов, о которых говорил Глазычев [ТОС – территориальное общественное самоуправление]. Почему в Москве загнулись ТОСы? Да хотя бы потому, что муниципальные собрания саботируют их регистрацию. Я помню лишь один случай, когда ТОС был зарегистрирован, а ведь обращений было не счесть.
Для начала нужны какие-то полномочия. А затем – сам факт передачи самоуправлению некоторых функций. Нужна программа действий и меры. Это же форменное безобразие: статья 132 Конституции однозначно говорит, что местное самоуправление определяет местные налоги и сборы. А на практике это «внаглую» нарушается. С другой стороны, без этих нарушений потребовался бы серьезный механизм выравнивания, и это крайне непросто.
И вопрос о безопасности на территории. Он тоже решен в статье 132 Конституции: охрана порядка – вопрос местного значения. И здесь тоже имеет место открытое нарушение Конституции. Полагаю, что участковый уполномоченный, начальник РУВД, мировой судья должны избираться населением и входить в структуры местного самоуправления.
Теперь важно подготовить следующий шаг: организовать системное обсуждение стратегии, того продукта, который мы подготовим. И есть вопрос масштаба. Группировка людей по месту жительства – одна из форм соорганизации. Вот маленький эпизод. Когда были публичные слушания по генплану осенью 2009 года, они проходили по-разному. В Гагаринском районе трижды собирался полный зал Губкинского университета, трижды туда приезжал префект. Значит, когда вопрос застрагивает достаточное количество людей, они раскачиваются. И масштаб района Москвы в этом отношении представляется мне оптимальным. Я был депутатом в 3 районах. В масштабах района нельзя, конечно, сказать, что каждый житель общается с главой управы… Но общается каждый, кому это нужно. Муниципальный депутат уж точно имеет возможность общаться с главой управы.
Таким образом, масштаб района – достаточно «человеческий» в смысле самоуправления. Районы могут быть и больше, и меньше, но масштаб близок к оптимальному. Теперь о территориальном самоуправлении. Это масштаб микрорайона. Они тоже разные бывают. Территориальное самоуправление в микрорайоне, безусловно, нужно. Но это маломощное образование в плане бюджета, кадровых ресурсов. Найти в микрорайоне 10 грамотных человек очень непросто, а в районе найти 20 таких людей – можно. Микрорайон – не искусственное образование, и я хочу возразить тем, кто смахивает его со счетов. Потребности человека: школа, детский сад, поликлиника, магазин, ближайший скверик, - это не масштаб района, а масштаб примерно половины района.
Теперь масштаб округа… Округ – абсолютно искусственное образование. В Южном Бутово людей абсолютно не трогает то, что происходит на площади Гагарина. Я надеюсь, что в результате того, о чем мы говорим, округом будет управлять совет делегатов от районов. И ещё. В районах, которые подлежат реконструкции, муниципальное собрание, местное самоуправление могло бы инициировать создание корпорации развития на основе земельной собственности, на основе людей, которые живут на этой земле. И акции ДЕЗов должны принадлежать муниципальной власти, местному самоуправлению.
