- Нина Юрьевна, в ноябре в Тольятти в рамках Третьей Ярмарки социальных проектов Приволжского федерального округа состоялось обсуждение итогов прошедшего в прошлом году Гражданского форума и неожиданно выяснилось, что основным его интеллектуальным итогом стало осознание проблемы экспертизы как важнейшей функции гражданского общества. Почему, на ваш взгляд, это произошло и почему именно сейчас?
- Так и должно было быть. Если вы помните, оргкомитет и рабочая группа Форума все время говорили о том, что это не съезд, а собрание экспертов гражданского общества. Но в этом смысле само понятие экспертов расширяется. Это не просто люди, которые защитили диссертацию по гражданскому обществу, а те, кто заслужил право называться экспертом своим участием в гражданском обществе - в конкретных сферах, где реализуется гражданская инициатива. Занимаясь своей темой, будь то Чечня, или система местного самоуправления, или малый бизнес, они нарабатывают решения в этой области, которые очень часто ускользают от внимания властей или просто по разным причинам не воспринимаются властями. И идея Форума, как я ее понимала, состояла в повышении экспертной составляющей гражданского общества.
Самая главная проблема, которую мы называли во время подготовки Форума, - отсутствие коммуникации между самими гражданскими структурами. Гражданские организации жестко конкурируют друг с другом не только за ресурсы, но и за идеи, за влияние в обществе, за обладание технологиями, за заявление себя в своем поле деятельности в качестве лидера. Наладить диалог между собой, выработать некоторую согласованную экспертную позицию или структурировать существующие разные позиции, чтобы можно было сказать: "Вот у нас обнаружилось четыре разные позиции по вопросу, скажем, о беспризорных детях". Неслучайно переговорная площадка, создания которой я добивалась на Форуме, называлась "Гражданская экспертиза".
- Но стоило начаться активной дискуссии на эту тему, как стало ясно, что происходит страшная путаница в терминах. Все говорящие вкладывают в понятие "эксперт" разное содержание. Традиционно под экспертом понимается человек, облеченный государственными полномочиями - например судебно-медицинский эксперт. В другом понимании это сотрудник академической организации, который в силу его профессиональной принадлежности считается экспертом. Есть и противоположная точка зрения, согласно которой экспертом может выступать практически всякое заинтересованное лицо постольку, поскольку оно является носителем некоего общественного интереса. А как вы понимаете, что такое общественная и гражданская экспертиза?
- Это как раз самое интересное. Что такое эксперт вообще - без деления на академических, государственных, гражданских и прочих? Есть ли какой-то набор качеств, который позволяет отличить эксперта от неэксперта? Я думаю, что есть, его нетрудно перечислить, однако ни на Гражданском форуме, ни в ходе дискуссии в Тольятти это не было сделано.
Если раньше говорили: "Это ученый" или "Это наш представитель", то теперь самым модным стало говорить: "Вот это наш эксперт!" Любому человеку лестно называться экспертом, но это ведет к тому, что экспертное поле страшно замусорено.
В прошлом году наш студент написал магистерскую диссертацию, где пытался разобраться в понятии экспертизы вообще и гражданской экспертизы в частности. Он нашел довольно много нормативных актов которые определяют, что есть экспертиза в разных областях. В них довольно явно прослеживается некий набор признаков, закрепленных законом.
Во-первых, человек не может быть вообще экспертом. Он может быть экспертом в определенной области, заниматься, например, почерком для установления подлинности документов или исследовать "ножки Буша" на предмет того, не заражены ли они чем-нибудь. Экспертиза очень предметна. Более того - предмет имеет свои рамки. Нельзя быть экспертом в политике вообще, или в международной жизни вообще. Расширение поля экспертизы - это типичная ошибка, которая сейчас закреплена в общественном сознании. Говорят: "Это наш эксперт", а спросишь, в чем он эксперт, - он не сможет ответить. Говорит: "Ну... Я эксперт в гражданском обществе..." Это значит ни в чем.
Конкретизация сферы экспертизы сразу скажет вам - говорите вы с экспертом или нет. Экспертов по гражданскому обществу в целом не может быть. Могут быть эксперты по нормативному регулированию деятельности общественных организаций, или в сфере экономической деятельности общественных организаций, или по внутреннему управленческому лидерству, созданию команд, по тому, как завоевывается формальное и неформальное лидерство. Это совершенно разные сферы экспертизы, они требуют разных знаний.
- Скажем, вы эксперт в какой области?
- Я перечислю, почему я могу сказать про себя, что я эксперт. У меня есть специальное образование, я юрист, кандидат юридических наук, защитила диссертацию по теме "Правовое регулирование деятельности общественных объединений". Пятнадцать лет работы в этой сфере, четыре федеральных закона, которые разработаны и приняты с моим участием и больше десятка региональных законов по темам создания организаций, регулирования их деятельности, развития гражданских инициатив, правовое закрепление инициатив в законодательстве, правовые формы взаимодействия государственных органов и общественных объединений и правовые формы влияния граждан на принятие управленческих решений.
Из этого конкретного примера вытекают свойства эксперта: специальное образование, опыт работы в данной сфере, большой практический материал, наработанный данным экспертом или организацией, которую он представляет, достигнутые конкретные результаты, которые получили общественное признание. Только сочетание этих качеств формирует то, что называется "эксперт". А самый главный признак - это когда эксперта признает в этом качестве экспертное сообщество.
Экспертное сообщество - тоже болезненная тема. Ведь людей, защитивших диссертации много, и людей, работающих в той или иной области, тоже много. С длительным опытом, достигших результатов - тоже. Но если вы сделали один федеральный закон, и вас пригласили делать второй, потом третий и четвертый, это говорит о том, что ваш опыт востребован, признан.
- Но при этом у вас может быть какой-то идейный противник, который будет утверждать, что это так в силу вашей близости к Кремлю, а на самом деле истинный эксперт, действительно разбирающийся в проблеме, не вы, а он.
- Среди экспертов могут быть разные группы, это не страшно. Это нормально, когда есть разные мнения. На самом деле требование к экспертизе - приглашать людей не одной научной школы, а нескольких. Во-первых, один эксперт как человек просто может ошибаться. Во-вторых, он может быть встроенным только в одну какую-нибудь научную теорию. Поэтому должны быть представлены разные школы. При этом существуют механизмы учета и стыковки этих разных экспертиз техническими, социологическими, математическими методами. Не обязательно позиции разных экспертов в итоге совпадут, но они будут сформулированы ясно и четко, так что можно будет говорить: "Итак, по этому вопросу есть три экспертные позиции".
Нормальная экспертиза очень жестко регулируется процедурно. Во всех областях есть подобное регулирование. Но общие закономерности едины. Именно поэтому одна из рабочих групп, созданных по итогам Форума постановлением правительства, называется "Разработка нормативной базы экспертной деятельности".
- Более-менее понятно, что такое эксперт, и что такое экспертное сообщество. Это некое неформализованное сообщество специалистов, взаимно признанных друг другом в качестве таковых и обладающих определенным набором формальных признаков. Но есть более сложная проблема - что такое гражданская и общественная экспертиза? Это синонимы?
- Нет, но это уже моя авторская позиция. Эти понятия пока еще новые для нас. Приведу определение: "Экспертиза это установление соответствия предложенного образца нормативному образцу с использованием поцедуры, которая утверждена нормативным актом".
Если перейти на более понятный язык, можно воспользоваться примером экологической экспертизы, которая может быть как государственной, так и общественной. Когда строится какое-то здание или, например, атомная станция, важно соблюсти массу технических, санитарных и прочих требований и нормативов. Когда документация разработана, проект экспертируется на предмет соответствия этим нормативам. Это делается государством, потому что государство, отвечает за жизнь, здоровье и благосостояние граждан. Оно заказывает государственную экспертизу всевозможных проектов, начиная от импорта пресловутых "ножек Буша" и кончая безопасностью домов и атомных станций. Но в 70-х гг. появилось понятие общественной экспертизы как самостоятельного, особого процесса. Отличие в том, что проводят ее не назначенные чиновником государственные организации, а совершенно другие субъекты - общественные объединения. Общественная экспертиза ведется параллельно государственной и фактически дополняет ее. Впервые нормативным образом это было закреплено в специальной главе Закона "Об экологической экспертизе", которая называется "Общественная экологическая экспертиза".
- Синонимом понятия "общественная экспертиза" может быть "независимая экспертиза"?
- Нет. "Независимая" - опасное слово. Подразумевается, что государственные эксперты зависимые, необъективные, а негосударственные - независимые. Нормативно определено, что если государство инициирует, организует и оплачивает экспертизу - это экспертиза государственная, независимо от того, какие эксперты привлекаются. А общественной экспертиза считается, если заказывает, организует и оплачивает ее общественность. Где она берет средства - ее дело. Либо эксперты работают бесплатно, либо получают гранты, либо с шапкой ходят по кругу и у бизнеса собирают деньги.
- Значит точнее говорить не "независимая", а "негосударственная"?
- Да, так гораздо точнее. Ведь и среди государственных чиновников и назначенных государством экспертов могут быть вполне независимые люди, которые дадут независимую оценку. Важно различие по субъектам. Либо контроль осуществляют государственные органы, отвечающие за жизнь, безопасность, здоровье граждан и так далее, либо заинтересованные негосударственные группы.
Но те, кто выступает инициатором экспертизы, и по законодательству и на практике должны быть каким-то состоявшимся субъектом. Просто общественное мнение не может быть экспертом. В Законе "Об экологической экспертизе" совершенно точно обозначен субъект. Закон гласит, что общественную экспертизу могут проводить именно общественные экологические объединения, а отнюдь не любые некоммерческие организации. Это не просто право, это еще и обязательство. Если уж они заявили о том, что готовы дать экспертизу, то дальше они должны выполнить целый ряд обязательств и отвечать за качество экспертизы. Это должен быть не просто какой-то протестный голос: "Нам не нравится ваш дом" или "Нам не нравится ваша электростанция", нет. Процедура прописана очень четко. Они должны предоставить информацию о своей организации и доказать свой экспертный уровень - сообщить, какого уровня специалисты работают в организации, какими методами они собираются собирать и анализировать информацию. Эти сведения подаются в орган местного самоуправления, и таким образом организация, проводящая общественную экспертизу, попадает в публичное пространство.
Дальше они обязуются закончить экспертизу к определенному сроку, иначе можно годами выражать протест, ничем его не завершая. Поэтому как правило общественная экспертиза назначается параллельно государственной. Их результаты должны рассматриваться одновременно, чтобы успеть заявить альтернативную позицию до принятия решения на основе государственной экспертизы.
- Здесь, очевидно, надо развести две процедуры - общественной экспертизы и общественного обсуждения.
- Да-да, и я говорю только об экспертизе. Экологи не обсуждают проекты, а точно так же как государственные эксперты проверяют их на соответствие тем нормам и стандартам, которые утверждены государством. Экспертиза это именно процедура проверки соответствия стандарту. Выражение общественного мнения - совсем другое дело.
Иногда спрашивают, а как же в социальной сфере, где нет никаких стандартов, как тут проверить? Это неправильно. Стандарты есть везде. Если их нет в нашем законодательстве, они есть в международном праве, в международных рекомендациях. Есть стандарты минимальной потребительской корзины, есть нормы Всемирной организации здравоохранения и т.п. Фактически нет такой сферы, в которой не было бы никаких стандартов, а если их нет, то их нужно разработать. Это тоже часть экспертной работы.
- А как это соотносится с международным опытом?
- Общественная экспертиза есть везде, и она регулируется очень подробно, причем не только законом, но и неполитическими нормами. Скажем, знаменитое корпоративное государство предполагает представительство интересов разного рода социальных общностей (корпораций), которые входят в совещательные органы при законодательной и исполнительной власти. В целом ряде государств сейчас установлено, что пока не найдено приемлемое согласование интересов разных групп, решение вообще не может быть принято. Сначала достигается какой-то минимальный уровень общественного согласия по проблеме, и только потом государство закрепляет его законом. Этот механизм очень хорошо разработан в Германии, во Франции. В странах Скандинавии существует огромное количество общественных центров, которые финансируются государством, но это не мешает им чувствовать себя независимыми, потому что у них такая культура - государство дает им деньги и не оказывает давление на эти советы.
- Наша задача - двигаться в этом направлении?
- Безусловно! Сергей Петрович Перегудов первым в науке поднял тему о группах интересов и первым сказал, что надо двигаться к корпоративному государству. Причем здесь возникает дилемма. Мы очень любим нашу демократию - прямую, представительную, но нельзя забывать, что есть и непрямые формы влияния. Массовым сознанием, массовым участием в выборах гораздо проще манипулировать, чем конкретной социальной группой, которая выстрадала своего представителя, которого нельзя заставить замолчать или перекупить.
Когда конкретная общественная группа, консолидировавшись, выдвигает своего представителя, можно сказать, что она работает на свои интересы. Да, на свои, но одновременно консультируясь и достигая понимания и компромисса с такими же лидерами, представляющими интересы других групп. Вот из этого и складывается та самая общественная прослойка, которая и должна гарантировать государство от принятия непродуманных решений. Наша проблема в том, что у нас пока еще не все общественные группы консолидированы. Одни забежали вперед, у них уже есть лидеры, их видно, их слышно, они обращают на себя внимание. Многие другие еще не прошли этот путь, и им труднее продвигаться, потому что пространство занято теми, кто успел. Если мы не хотим, чтобы и впредь осталась такая ситуация как сейчас, им надо помочь.
- Какие группы, по вашему мнению, сейчас на подходе?
- Например, инвалиды или беженцы. У нас колоссальная общественная группу - свыше десяти миллионов человек (это больше среднего европейского государства!) - составляют люди, которые относятся к категории беженцев и вынужденных переселенцев. Их интересы пока не слишком хорошо представлены в государственной власти. Но о них нельзя сказать, что они не консолидированы. Существует, скажем, Ассоциация беженцев и вынужденных переселенцев и множество подобных организаций в регионах. Это одна из сфер, которые сейчас консолидируют своих лидеров. Таких, например, как Светлана Ганнушкина, которую все чаще начинают замечать.
- Она член комиссии по правам человека при президенте и правительственной комиссии по миграционной политике.
- Да, но ведь ее назначение произошло совсем недавно, а до этого она почти двадцать лет занималась этой темой, но нельзя было сказать, что ее часто цитировали или приглашали на телевидение. Так постепенно складывается общественное признание и механизм выдвижения в структуры, от которых будет зависеть принятие или торможение каких-то решений и выработка экспертных заключений по тем решениям, которые нужно принять.
Что касается инвалидов и инвалидных организаций, то тут пока нет явного лидерства. Есть опыт Всероссийского общества инвалидов, похожего на массовые советские организации, построенные в виде пирамидальной структуры сверху вниз. И есть еще много независимых общественных организаций. Это сообщество в целом пока совсем никак не представлено в политике, хотя влиять не принятие решений ему надо непременно. Я думаю, что здесь со временем появятся, может быть, не один, а несколько лидеров, которые приобретут общественную известность, а вместе с ними могут придти и эксперты.
Это, конечно, идеально, когда лидер - одновременно и эксперт, т.е. человек с глубокими знаниями, с широким кругозором, со знанием международного опыта. Но это не всегда совпадает. Может быть и так, что существует лидер организации, а рядом с ним, скажем, несколько академических ученых, которые располагают теми знаниями, позволяющими вырабатывать решения, которые потом будут продвигать эти лидеры.
- С общественной экспертизой ясно. А что значит "гражданская экспертиза"?
- Если понятие "общественная экспертиза" в нашем законодательстве все-таки существует, то "гражданская экспертиза" - совсем новое понятие. Оно появилось в связи с подготовкой к Гражданскому форуму. Раньше слово "гражданский" вообще не было таким популярным. Но когда мы еще в начале 1999 г. создавали Коалицию "Мы граждане!", которая тогда называлась "Гражданское общество. Выборы-99", различие между общественным и гражданским уже начинало ощущаться.
- Разница, очевидно, в степени политизации?
- Не только. Качество самих организаций другое. Общественная экспертиза это более общее понятие по отношению к гражданской экспертизе. Это просто любая негосударственная экспертиза, которая может проводиться в любой сфере.
Гражданскую экспертизу проводят не вообще любые организации, а гражданские союзы. Это тоже новое понятие, возникшее во время подготовки Форума. Скажем, бывают общественные организации любителей кактусов. По-своему они важны, но состояния гражданственности в них нет, потому что они могут решать свои вопросы, не выходя из кружка кактусоводов.
Понятие "гражданин" можно определить, основываясь на Конституции, как "субъект, сознательно реализующий свои права и обязанности по отношению к государству". Таким образом гражданскими можно назвать организации, для которых важно в полной мере реализовать свои права и обязанности в отношениях с государством, в первую очередь - право на участие в управлении государством.
В принципе гражданский характер означает не неотъемлемое качество, а определенную функцию, которая доступна любой организации. Если, скажем, садоводы вдруг осознают, что их гражданская позиция задета чем-то, и сочтут, что для разведения яблок им необходим, например, новый закон о земле, озаботятся этим и вступят в борьбу за свои права, то они начинают играть роль гражданской организации. Но есть организации, гражданские от начала до конца, которые именно так себя мыслят. Классический пример - Солдатские матери.
Первый признак гражданской экспертизы - качество самой организации, второй то, что она всегда выходит на управленческие решения. Не говорю "государственные", потому что они могут касаться и РАО "ЕЭС", но важно, что они них зависят интересы очень широкой социальной группы. С точки зрения соответствия стандарту здесь производится проверка соответствия того или иного решения Конституции и демократическим нормам, например такой как участие граждан в управлении государством.
Есть еще одно важное качество гражданской экспертизы - она всегда ведется публично. Общественная экспертиза тоже должна вестись публично, но не всегда это получается. Я не исключаю такую ситуацию, когда строители, например, атомной станции найдут какую-то дружественную экологическую организацию, и та, будучи формально общественной организацией, проведя формально все экспертные мероприятия, тихо положит им на стол в папочке такой отчет, согласно которому данная общественная экологическая организация полностью поддерживает строительство данной станции.
- Такие вещи уже происходят.
- Тем более. Само название "общественная" еще не исключает разного рода подлогов, некомпетентности, закрытости, манипулятивности. А гражданская экспертиза только тогда будет гражданской, если работает механизм сопоставления интересов и их озвучивания. Смысл гражданской экспертизы в ее публичности. Например экспертизу по проблемам развития Калининградской области мы провели при очень большом стечении народа и прессы. Тут важно сопоставление мнений, когда по одну сторону сидят лица, принимающие решения, а по другую - лидеры гражданских общественных союзов, все они высказывают свои мнения, и это происходит в присутствии большого количества граждан, которые могу услышать как одну сторону, так и другую.
- Как при судебных прениях?
- Да, процедура строится по модели открытых судебных слушаний. Важно, чтобы само качество экспертизы при этом не терялось. Результаты экспертизы должны быть опубликованы, чтобы можно было прочитать их внимательно и оценить. Это позволяет избежать манипуляции.
- Вся та проблематика, о которой вы говорите, очевидно, и должна быть сведена в законе об экспертной деятельности, написать который призвана рабочая группа, созданная по итогам Гражданского форума?
- Да, и это одна из немногочисленных побед, которых удалось достичь на Гражданском форуме. Но дальше начались одни проблемы. Постановлением правительства создание закона поручено одновременно Экспертному совету при правительстве, который вообще-то полномочий никаких не имеет, но располагает банком данных экспертов, и Минюсту, но Минюст вообще устранился от этого и не хочет ничего делать. Есть еще мы - как Коалиция "Мы граждане", которая была инициатором идеи разработки закона, и мы как кафедра в Высшей школе экономики, где есть большой круг специалистов, которые очень в этом заинтересованы. Экспертный совет спустил нам безумно сложную анкету, чтобы все специалисты, которых мы предлагаем, ее заполнили и доказали, что действительно обладают всеми качествами, необходимыми для включения в рабочую группу. Но когда мы представили им все эти данные и подтвердили, как нам кажется, высочайший экспертной уровень общественной составляющей, они просто все это проигнорировали и составили рабочую группу из тех, кто им больше нравится. Из тех 20 человек, которых мы предложили, взяли только меня. Но даже в таком составе группа еще ни разу еще не собиралась, хотя прошел уже год после Гражданского форума.
- Значит ничего не делается?
- В рабочей группе ничего. Экспертный совет уже в третий раз пытается разработать такой закон. Дважды им это не удавалось, потому что они не могли сформулировать предмет регулирования.
- А что делается вне рабочей группы?
- Мы оставили за собой право сохранить нашу группу, состоящую из экспертов в самых разных отраслях общественной жизни. На нашем сайте уже идет дискуссия по законопроекту, который мы разработали. В этом нам очень помог форум, который в октябре организовали сахалинцы. Его основной темой была именно гражданская экспертиза, которую они определили как процедуру реализации конституционных прав по участию граждан в управлении через организацию публичных экспертиз принимаемых управленческих решений. На Неделю действий на Сахалин съехались лидеры всего Дальнего Востока, работали с нами и сотрудники областной администрации, и депутаты. Мы обсуждали с ними этот законопроект с точки зрения его возможной реализации, и в результате у нас получилась вполне внятная первая модель.
Она предполагает, что предметом регулирования является именно процесс открытого публичного гражданского участия в экспертировании готовящихся или уже принятых управленческих решений. Мы разработали три конкретных механизма. Во-первых, мы согласились с тем, что есть и должна быть государственная экспертиза (даже по поводу управленческих решений, потому что существование разных уровней и разных ветвей власти делает власть неоднородной). Во-вторых, должна быть гражданская экспертиза, которая инициируется гражданской структурой, у которой есть широкая социальная база. Этот гражданский союз предварительно фиксирует свой экспертный уровень; те, кто заявляет о своем желании провести такую экспертизу, предварительно регистрируются. Это значит, что результаты гражданской экспертизы будут заслушаны одновременно с государственной.
- То есть создается некий государственный экспертный реестр?
- Обязательно. Далее. Если, допустим, сразу две гражданские организации, взгляды которых расходятся, заявили себя в экспертном поле, и есть еще государственная экспертиза, все они будут заслушаны в одном заседании. Обязательно публично - тогда повышается вероятность принять более сбалансированное решение. И даже если чиновники проигнорируют мнения экспертов, против их решения будет сформировано протестное общественное мнение, и им все равно не удастся действовать вне общественного контроля. Именно так произошло в истории с референдумом по ввозу отработанного ядерного топлива.
Третий вид экспертизы - заказная коммерческая экспертиза. Это совершенно легитимная, необходимая часть экспертной работы. Заказная не значит непременно продажная. Она заказывается и оплачивается коммерческими структурами, которые видят свои интересы в том или ином деле, будь то вступление в ВТО или поддержка отечественного производителя. Если их аргументы покажутся убедительными в публичном заседании, больше вероятности, что окончательное решение будет принято с учетом этих интересов.
Что там будет в Экспертном совете, в конечном счете, не так важно. Важнее, что у нас появилась концепция. А концепции имеют свойство проникать в сознание, если они интересные и работающие. Поэтому мы начали просто проводить такие экспертизы, не дожидаясь, пока закон будет принят, чтобы сделать их частью культуры. Когда это станет фактом жизни, закрепить это в законе будет уже проще.
