Центр стратегических разработок опубликовал исследование «Развитие системы уголовного правосудия: векторы, меры реформирования, основные игроки», которое показывает картину законотворчества в сфере уголовного права за последние два года. Работа подготовлена в рамках направления ЦСР «Институты и общество» Максимом Никоновым под редакцией Ольги Шепелевой.
Если не считать поправок технического характера, за период с 1 августа 2014 года по 1 августа 2016 года разные субъекты внесли 237 законопроектов по вопросам уголовного правосудия. Большая часть этих инициатив касалась уголовного права, но предлагались и законодательные проекты в области уголовного процесса. Анализ подтверждает распространенное мнение о «репрессивной» тенденции в законотвочестве - из 140 проектов, направленных на изменения в уголовном праве, 88% предлагали как раз усиление уголовной ответственности, а смягчение – только 12%.
Доля законопроектов, которые становятся законами, существенно меньше общего числа законодательных инициатив. Из 237 законопроектов по вопросам уголовного правосудия, законами стали только 42, т.е. чуть более 17%. Главные кандидаты «на вылет», которые отсеивались и отклонялись: проекты явно популистского характера и проекты любых радикальных преобразований.
Процедуры принятия законов корректируют «репрессивные» устремления некоторых законотворцев, но лишь отчасти. Процент принятых инициатив по смягчению уголовного закона вдвое больше, чем процент внесенных ужесточающих инициатив: 29% и 14% соответственно. Но при этом ужесточающие законопроекты вносились в 7 раз чаще, чем смягчающие. В итоге, ужесточающих законов было принято в три раза больше, чем смягчающих: 17 против 5.
Интересно распределение инициаторов предложений. К примеру, Верховный Суд РФ внес 4 инициативы (2% от всех), из которых приняли 3 (показатель успешности работы – 75%). Президент РФ внес 7 инициатив (3% от всех), и приняли естественно все 7 (100% успешность). Правительство РФ внесло 24 инициативы (10% от всех), на выходе из Госдумы получило 14 законов (показатель успешности 58%). У депутатов и сенаторов все наоборот: хотя они внесли львиную долю законопроектов, их показатели успешности низки. Так члены Совета Федерации РФ внесли 39 законопроектов (17%), из которых приняли всего 3 (показатель успешности – 8%). А депутаты Госдумы за два года предложили целых 147 инициатив (61% от всех), но сами же согласились поддержать только 17 (успешность – 12%).
Авторы исследования предполагают, что такая сравнительно низкая результативность депутатов и сенаторов обусловлена тем, что они чаще выступали с популистскими проектами, или выдвигали законопроекты, не находившие достаточной поддержки.
В целом, по мнению авторов исследования, системного характера законопроектная активность в сфере уголовного правосудия не носила. Фактически это были точечные, изолированные предложения, не связанные между собой, а иногда и противоречившие друг другу.
Значительное число инициатив представляло собой скорее реакцию на события, вызывавшие общественный резонанс. Естественно, качество подобных инициатив оказывалось очень низким. По мнению авторов исследования, значительная часть предложений не учитывали внутренней логики УК РФ и УПК РФ, взаимосвязи уголовного и уголовно-процессуального права с правом конституционным, гражданским и административным. Такие законопроекты оказываются обоснованы поверхностно, на доктрины уголовного и уголовно-процессуального права не опираются, эмпирических данных и результатов изучения правоприменительной практики или сравнительно-правового анализа не содержат. После обсуждения они обычно «отправляются в корзину» - авторы полагают, что работает профессиональный фильтр. Качество отзывов, которые готовят Правительство РФ, Верховный Суд РФ, а также качество заключений Правового управления Государственной Думы РФ, отмечают исследователи, очень высокое. Наиболее детальные и качественные отзывы дает Верховный Суд РФ.
Авторы отмечают, что за два последних года было внесено 12 законопроектов, которые в той или иной степени были направлены на усиление процессуальных позиций адвокатов-защитников. Это трактуется как свидетельство признания проблемы неравенства стороны защиты по сравнению со стороной обвинения в уголовном процессе. Впрочем, ни одно из этих предложений не стало законом – в закон не превратилось также ни одно из предложений по расширению полномочий прокуратуры.
Похожая картина с инициативами, призванными решить проблему избыточного использования меры пресечения в виде помещения под стражу. 12 законопроектов в той или иной степени были направлены на ограничение использования мер пресечения, но законом стал лишь один из них.
Авторы отмечают также, что «доля ставших законами инициатив по изменению уголовного процесса также не очень высока. Однако, в отличие от законопроектов по вопросам уголовного права, это нельзя объяснить популистским характером вносимых предложений. Законопроекты, затрагивающие уголовный процесс, чаще отражают реально существующие проблемы уголовного правосудия. Однако, учитывая сравнительно небольшую долю принятых проектов, можно предполагать, что большинство из них не являются выражением консолидированной позиции заинтересованных субъектов. Если проанализировать содержание принятых законов, то можно отметить, что законотворчество в сфере уголовного процесса двигается в противоположном направлении по сравнению с законотворчеством в сфере уголовного права. Тогда как в последней доминирует тенденция усиления ответственности, в первой, наоборот, чаще принимаются в качестве законов те проекты, которые призваны хотя бы формально расширить процессуальные гарантии прав подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и потерпевших. Так, расширение процессуальных гарантий предполагало 56% принятых законов. Из остальных 44% многие законы носили нейтральный характер, как минимум с формальной точки зрения, не ухудшая положения привлекаемых к уголовной ответственности людей».
См. подробнее полный текст исследования.
